Del 3
Overordnede rammer for utredningen

6 Menneskerettighetene

6.1 Innledning

Menneskerettighetene gir uttrykk for grunnleggende verdier som vårt samfunn og det internasjonale samfunnet bygger på. De hviler på historiske erfaringer om behov for et særlig vern av visse verdier. Rettighetene skal ivaretas for alle, uten diskriminering.

Menneskerettighetene har flere funksjoner i vårt og andre samfunn. De sikrer blant annet en felles internasjonal standard for statlige myndigheters forpliktelser overfor individene.

Ratifiserte menneskerettskonvensjoner er rettslig bindende for statspartene. Den nasjonale lovgivningen kan ikke komme i konflikt med, og må praktiseres i samsvar med de minimumskrav som følger av slike konvensjoner. Samtidig er menneskerettighetene ofte generelle, da de skal gjelde over tid. Gjennom den håndhevingen som finner sted i domstoler og andre kontrollorganer klargjøres innholdet i menneskerettighetene. Menneskerettighetene tolkes dynamisk. Det innebærer at de tilpasses endringer i samfunnsforholdene og samfunnsoppfatninger.

Norge har ratifisert en rekke generelle menneskerettskonvensjoner. De overordnede menneskerettskonvensjonene som er utarbeidet av FN, er FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), begge fra 1966. Konvensjonene springer ut av Verdenserklæringen om menneskerettighetene fra 1948, som fastslår at menneskerettighetene skal utøves og praktiseres uten noen form for diskriminering. I europeisk sammenheng er de generelle menneskerettighetene utarbeidet av Europarådet og nedtegnet i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) fra 1950.

I tillegg til de generelle menneskerettskonvensjonene, har FN utarbeidet en rekke menneskerettskonvensjoner som utdyper enkelte områder av menneskerettighetene eller utdyper hvordan rettighetene skal sikres og gjennomføres for en avgrenset krets av personer. FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) fra 2006 er en av konvensjonene som presiserer og utdyper hvordan menneskerettighetene skal forstås og gjennomføres for en avgrenset personkrets. Andre eksempler på slike konvensjoner er FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (CEDAW) fra 1979, FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering (ICERD) fra 1965 og FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) fra 1989.

Konvensjonene forplikter Norge på ulike måter basert på de ulike rettighetenes karakter. Menneskerettskonvensjonene pålegger for det første statene å respektere individenes rettigheter ved å ikke gripe inn i individenes rettssfære. Dette omtales ofte som statenes «negative forpliktelser». Statene skal blant annet respektere individenes rett til fysisk integritet, privatliv og familieliv. Offentlig overvåkning, inngrep i familielivet eller bruk av fysisk makt og tvang kan komme i konflikt med disse rettighetene.

For det andre pålegger konvensjonene statene å beskytte borgernes menneskerettigheter. Dette vil blant annet gjelde i forhold mellom private parter. Staten skal sikre at borgernes menneskerettigheter ikke blir krenket av andre privatpersoner eller selskaper eller andre aktører. Den enkeltes helse skal for eksempel beskyttes mot helseskadelig virksomhet fra private selskaper. Statene kan ha en plikt til å forby visse handlinger, og til å sikre at slike forbud respekteres i praksis.

Statene har også en plikt til å fremme borgernes menneskerettigheter. Denne plikten er særlig aktuell for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Staten skal for eksempel sikre at borgerne får velferdsrettigheter som utdanning og helsetilbud. I tillegg skal statene aktivt legge til rette for at alle kan delta i arbeid og samfunnsliv.

Menneskerettighetenes stilling i Norge omtales i punkt 6.2, deretter omtales CRPD og barnekonvensjonen i punkt 6.3. Avslutningsvis omtales kort enkelte europarådskonvensjoner i punkt 6.4.

6.2 Menneskerettighetenes stilling i Norge

Norge følger et såkalt dualistisk prinsipp. Det vil si at folkeretten og nasjonal rett betraktes som to adskilte rettssystemer. Det kreves ut fra dette en spesiell gjennomføringsakt for at reglene i en konvensjon skal gjelde som norsk rett, og gi individuelle rettigheter til den enkelte. Samtidig vil den norske statens myndigheter være folkerettslig og politisk forpliktet til å følge alle konvensjoner som staten har sluttet seg til (ratifisert).

Alle offentlige myndigheter er forpliktet til å følge menneskerettighetene. Det gjelder også de kommunale og fylkeskommunale myndighetene. Gjennomføring av konvensjoner i norsk rett kan skje ved at det vedtas i lov at konvensjonen, slik den står, skal få status som norsk lov. Dette kalles inkorporasjon. Gjennomføring kan også skje ved at konvensjonens bestemmelser omskrives eller gjengis i norsk språkdrakt og tas inn i en eksisterende lov eller forskrift. Dette kalles transformasjon. Ofte vil det ikke bli vedtatt noen gjennomføringsakt i forbindelse med at Norge ratifiserer en konvensjon. I stedet konstateres det at norsk rett allerede er i samsvar med og oppfyller konvensjonens krav. Dette kalles konstatering av rettsharmoni.

En rekke menneskerettigheter følger av Grunnloven kapittel E. Menneskerettigheter. De fleste av Grunnlovens menneskerettsbestemmelser følger også av konvensjoner som Norge har sluttet seg til. Grunnloven sier generelt at statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i Grunnloven og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter. Det er stort sett de sivile og politiske rettighetene, som er uttrykt i SP, som er tatt inn i Grunnloven. I tillegg fastslår Grunnloven en rett til utdanning, rett til støtte til livsopphold og rett til helsefremmende miljø og natur. Når det gjelder arbeid, skal staten legge til rette for at alle kan tjene til livets opphold ved arbeid eller næring. Grunnloven har også en egen bestemmelse om barns rettigheter til blant annet medvirkning og økonomisk, sosial og helsemessig trygghet.

Lov av 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) har som formål å styrke menneskerettighetenes stilling i norsk rett. Følgende konvensjoner er inntatt i menneskerettsloven med forrang foran annen norsk lovgivning, dersom det konstateres motstrid:

• Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK),

• FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP),

• FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK),

• FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) og

• FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (CEDAW).

Norge er part i flere andre menneskerettskonvensjoner som er inntatt i norsk lovgivning og som dermed gjelder som norsk lov i sin helhet. Det gjelder blant annet ICERD.

I tillegg er Norge part i flere menneskerettskonvensjoner som ikke er inntatt som norsk lov. Det gjelder blant annet CRPD, Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen), FNs konvensjon om flykningers stilling (flyktningkonvensjonen) og FNs konvensjon mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (CAT). Disse er innarbeidet i norsk lovgivning gjennom endringer i andre lover, som for eksempel straffeloven og lov 16. juni 2017 nr. 51 om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven). Norge er bundet av disse konvensjonene og folkerettslig forpliktet til å oppfylle kravene de stiller.

Konvensjoner Norge er folkerettslig bundet av, får betydning for innholdet av norsk rett gjennom det såkalte «presumsjonsprinsippet», som går ut på at norsk rett så langt som mulig skal tolkes i samsvar med folkeretten.

6.3 CRPD og barnekonvensjonen

6.3.1 Innledning

Nedenfor omtales CRPD og barnekonvensjonen. I tillegg har Norge forpliktelser som gjelder arbeidet med likestilling av funksjonshemmede etter andre FN-konvensjoner, blant annet SP, ØSK og CEDAW. Disse konvensjonene vil ikke bli omtalt nærmere.

6.3.2 CRPD

6.3.2.1 Innledning

FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne forkortes til CRPD. CRPD står for «Convention on the Rights of Persons with Disabilities». Konvensjonen ble vedtatt av FNs generalforsamling i 2006 og trådte i kraft i 2008. Norge ratifiserte konvensjonen i 2013.

Konvensjonens hovedformål er å sikre funksjonshemmede like muligheter til å realisere sine menneskerettigheter, samt å bygge ned hindre som vanskeliggjør dette. Konvensjonen skal bidra til å motvirke diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne.

The Committee on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD-komiteen) er en ekspertkomité nedsatt av FN for å overvåke CRPD-konvensjonen.

6.3.2.2 Konvensjonens innhold

Konvensjonen fastslår at de alminnelige menneskerettighetene gjelder fullt ut for funksjonshemmede. I konvensjonens fortale understrekes det at menneskerettighetene og de grunnleggende friheter er allmenne og udelelige, avhengige av hverandre og innbyrdes forbundet.

Konvensjonen forbyr diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, og skal sikre respekt for de gjeldende sivile, politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene til funksjonshemmede.

Konvensjonen slår fast at mennesker med nedsatt funksjonsevne må bli likestilte og få delta fullt ut på alle samfunnsområder. Den menneskerettslige forståelsen av funksjonshemming innebærer at det er den manglende tilretteleggingen som fører til diskriminering, og ikke funksjonsnedsettelsen.

Statspartene skal forby enhver form for diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse. En av konvensjonens målsettinger er at funksjonshemmede skal få et selvstendig liv og kunne delta fullt ut på alle livets områder. For å oppnå dette skal partene treffe hensiktsmessige tiltak for at funksjonshemmede på lik linje med andre skal få tilgang til det fysiske miljøet, transport, informasjon og kommunikasjon (herunder informasjons- og kommunikasjonsteknologi og informasjons- og kommunikasjonssystemer) og andre tilbud og tjenester som er åpne for, eller tilbys allmennheten. Partene skal også sikre funksjonshemmede nødvendig praktisk bistand og økonomisk støtte til utgifter knyttet til funksjonsnedsettelse, og sørge for habilitering og rehabilitering.

Enkelte av konvensjonens artikler anses å være særlig relevante for de spørsmålene utvalget skal vurdere. Disse artiklene gjengis derfor her.

Konvensjonens artikkel 1 utgjør det grunnleggende utgangspunktet for konvensjonens øvrige bestemmelser. Bestemmelsen inneholder både formål og definisjon av hvem som faller innenfor konvensjonens virkeområde:

«Artikkel 1. Formål

Denne konvensjon har som formål å fremme, verne om og sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne full og likeverdig rett til å nyte alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter, og å fremme respekten for deres iboende verdighet.

Mennesker med nedsatt funksjonsevne er blant annet mennesker med langvarig fysisk, mental, intellektuell eller sensorisk funksjonsnedsettelse som i møte med ulike barrierer kan hindre dem i å delta fullt ut og på en effektiv måte i samfunnet, på lik linje med andre.»

Konvensjonen artikkel 3 lister opp åtte prinsipper som alle øvrige bestemmelser i konvensjonen skal tolkes i lys av:

«Artikkel 3. Generelle prinsipper

Prinsippene i denne konvensjonen skal være:

• a) respekt for menneskers iboende verdighet, individuelle selvstendighet med rett til å treffe egne valg, og uavhengighet,

• b) ikke-diskriminering,

• c) fullgod og effektiv deltakelse og inkludering i samfunnet,

• d) respekt for forskjeller og aksept av mennesker med nedsatt funksjonsevne som en del av det menneskelige mangfold og av menneskeheten,

• e) like muligheter,

• f) tilgjengelighet,

• g) likestilling mellom menn og kvinner,

• h) respekt for utviklingsmulighetene til barn med nedsatt funksjonsevne og respekt for deres rett til å bevare sin identitet.»

Konvensjonens artikkel 7 regulerer viktige forhold knyttet til funksjonshemmede barn:

«Artikkel 7. Barn med nedsatt funksjonsevne

1. Partene skal treffe alle hensiktsmessige tiltak for å sikre at barn med nedsatt funksjonsevne kan nyte alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter fullt ut og på lik linje med andre barn.

2. Ved alle handlinger som berører barn med nedsatt funksjonsevne, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

3. Partene skal sikre at barn med nedsatt funksjonsevne har rett til fritt å gi uttrykk for sine synspunkter i alle forhold som berører dem, og at deres synspunkter tillegges behørig vekt i samsvar med barnas alder og modenhet, på lik linje med andre barn, og at de har krav på hjelp tilpasset deres nedsatte funksjonsevne og alder for å kunne utøve denne rettigheten.»

Konvensjonens artikkel 19 om retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet er av særlig betydning ved vurdering av spørsmål knyttet til BPA:

«Artikkel 19. Retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet

Konvensjonspartene erkjenner at alle mennesker med nedsatt funksjonsevne har samme rett som andre til å leve i samfunnet, med de samme valgmuligheter, og skal treffe effektive og hensiktsmessige tiltak for å legge til rette for at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal kunne gjøre full bruk av denne rettighet, og bli fullt inkludert og delta i samfunnet, blant annet ved å sikre:

• a) at mennesker med nedsatt funksjonsevne har anledning til å velge bosted, og hvor og med hvem de skal bo, på lik linje med andre, og ikke må bo i en bestemt boform,

• b) at mennesker med nedsatt funksjonsevne har tilgang til ulike støttetjenester i eget hjem og i særskilte boformer, samt annen samfunnsservice, herunder den personlige bistand som er nødvendig for å kunne bo og være inkludert i samfunnet og for å hindre isolasjon eller segregering,

• c) at samfunnets tjenester og tilbud for befolkningen generelt er tilgjengelig på lik linje for mennesker med nedsatt funksjonsevne, og tar hensyn til deres behov.»

I tillegg til artiklene gjengitt her, er også følgende artikler verdt å nevne: artikkel 24 om utdanning, artikkel 27 om arbeid og sysselsetting, artikkel 29 om deltakelse i det politiske og offentlige liv og artikkel 30 om deltakelse i kulturliv, fritidsaktiviteter, fornøyelser og idrett.

6.3.2.3 Generelle kommentarer til artikkel 19

CRPD-komiteen har avgitt generelle kommentarer (general comments) til konvensjonens artikkel 19. De generelle kommentarene er retningslinjer for tolkningen og anvendelsen av artikkel 19. Nedenfor følger enkelte utdrag fra disse kommentarene.

Retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet

Artikkel 19 omfatter både retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet for alle mennesker med nedsatt funksjonsevne. Dette er utdypet i den innledende omtalen av artikkel 19:1

• «18. Article 19 reaffirms non-discrimination and recognition of the equal right of persons with disabilities to live independently in the community. In order for the right to live independently, with choices equal to others and be included in the community, to be realized, States parties must take effective and appropriate measures to facilitate the full enjoyment of the right and full inclusion and participation of persons with disabilities in the community.

• 19. The article covers two concepts, which are only clearly mentioned in its heading: the right to independent living and the right to be included in the community. Whereas the right to independent living refers to an individual dimension, as negative right to emancipate oneself without denials of access and opportunities, the right to be included in the community entail a social dimension, as positive right to develop inclusive environments. The right as enshrined in article 19 covers both concepts.

• 20. Article 19 explicitly refers to all persons with disabilities. Neither the full or partial deprivation of any «degree» of legal capacity nor level of support required may be invoked to deny or limit the right to independent and independent living in the community to persons with disabilities.»

Det følger av den innledende omtalen at artikkel 19 stadfester at mennesker med nedsatt funksjonsevne har rett til likebehandling og anerkjennelse av like rettigheter til et selvstendig liv i samfunnet. For at retten til et selvstendig liv, med samme valgfrihet som andre, og til å ta del i samfunnet, skal kunne oppfylles, må konvensjonspartene treffe effektive og formålstjenlige tiltak for at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal kunne utøve denne retten til fulle og inkluderes og delta helt og fullt i samfunnet.

Det følger videre av innledningen at artikkelen dekker to begreper som ikke nevnes uttrykkelig annet enn i overskriften: retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet. Selv om retten til et selvstendig liv viser til det individuelle aspektet, som en negativ rett til å frigjøre seg uten å bli nektet tilgang og muligheter, har retten til å være en del av samfunnet et sosialt aspekt, en positiv rett til å utvikle inkluderende miljøer. Retten slik den er nedfelt i artikkel 19, dekker begge disse begrepene.

Det følger deretter av den innledende omtalen at artikkel 19 viser eksplisitt til alle mennesker med nedsatt funksjonsevne. Verken fullstendig eller delvis nektelse av noen grad av rettslig handleevne eller behov for bistand kan påberopes for å nekte mennesker med nedsatt funksjonsevne retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet eller begrense denne retten.

Kommentarene definerer nærmere hva «selvstendig liv/Independent Living» og «retten til å være en del av samfunnet/Being included in the community» betyr:2

• «(a) Independent Living: Independent living/living independently means that individuals with disabilities are provided with all necessary means enabling them to exercise choice and control over their lives and make all decisions concerning their lives. Personal autonomy and self-determination is fundamental to independent living, including access to transport, information, communication and personal assistance, place of residence, daily routine, habits, decent employment, personal relationships, clothing, nutrition, hygiene and health care, religious, cultural and sexual and reproductive rights. These activities are linked to the development of a person’s identity and personality: where we live, with whom, what we eat, whether we like to sleep in or go to bed late at night, be inside or outdoors, have a tablecloth and candles on the table, have pets or listen to music. Such actions and decisions constitute who we are. Independent living is an essential part of the individual’s autonomy and freedom, and does not necessarily mean living alone. It should also not be interpreted solely as the ability of carrying out daily activities by oneself. Rather, it should be regarded as the freedom to choice and control, in line with the respect for inherent dignity and individual autonomy, as enshrined in article 3 (a) of the Convention. Independence as a form of personal autonomy means that the person with disability is not deprived of the opportunity of choice and control regarding personal lifestyle and daily activities.

• (b) Being included in the community: The right to be included in the community relates to the principle of full and effective inclusion and participation in society as enshrined in, among others, article 3 (c) of the Convention. It includes living a full social life and having access to all services offered to the public and to support services offered to persons with disabilities to enable them be fully included and participate in all spheres of social life. These services can, among others, relate to housing, transport, shopping, education, employment, recreational activities and all other facilities and services offered to the public, including social media. The right also includes, having access to all measures and events of political and cultural life in the community, among others public meetings, sports events, cultural and religious festivals and any other activity in which the person with disability wishes to participate.»

Det fremgår av kommentarene at det å ha et selvstendig liv eller å leve selvstendig betyr at enkeltpersoner med nedsatt funksjonsevne gis mulighet til å utøve valgfrihet og kontroll over eget liv og ta alle beslutninger som angår dem selv og deres eget liv. Personlig autonomi og selvbestemmelse er grunnleggende elementer i et selvstendig liv, herunder tilgang til transport, informasjon, kommunikasjon og personlig bistand, bosted, daglige rutiner, vaner, et anstendig arbeid, personlige relasjoner, klær, ernæring, hygiene og helsetjenester, religiøse, kulturelle, seksuelle og reproduktive rettigheter. Disse aktivitetene er knyttet til utviklingen av en persons identitet og personlighet, som hvor vi bor, med hvem, hva vi spiser, om vi liker å sove lenge eller gå sent til sengs, være innendørs eller utendørs, ha duk og stearinlys på bordet, ha kjæledyr eller lytte til musikk. Slike handlinger og beslutninger utgjør hvem vi er. Et selvstendig liv er en viktig del av enkeltmenneskets selvbestemmelsesrett og frihet og betyr ikke nødvendigvis at man bor alene. Det fremgår videre av kommentarene at dette heller ikke bør tolkes utelukkende som evnen til å gjennomføre daglige gjøremål på egenhånd. Det bør snarere tolkes som friheten til å velge og muligheten til å ha kontroll, i tråd med respekten for menneskets iboende verdighet og individuelle selvstendighet i henhold til artikkel 3 bokstav a i konvensjonen. Selvstendighet som en form for selvbestemmelsesrett betyr at en person med nedsatt funksjonsevne ikke skal være fratatt retten til selv å velge og ha kontroll over sin personlige livsstil og sine daglige gjøremål.

Retten til å være en del av samfunnet er ifølge kommentarene knyttet til prinsippet om fullgod og effektiv inkludering og deltakelse i samfunnet, noe som blant annet er nedfelt i artikkel 3 bokstav c i konvensjonen. Det innebærer å ha et fullverdig sosialt liv og tilgang til alle tjenester som tilbys allmennheten, og til støttetjenester som tilbys mennesker med nedsatt funksjonsevne, slik at de kan inkluderes og delta fullt ut på alle livets områder. Det vises til at disse tjenestene blant annet kan være relatert til boliger, transport, varehandel, utdanning, arbeid, fritidsaktiviteter og alle andre tilbud og tjenester som er åpne for allmennheten, også sosiale medier. Rettigheten omfatter også tilgang til alle former for politisk og kulturelt liv i samfunnet, blant annet offentlige møter, idrettsarrangementer, kulturelle og religiøse festivaler og andre aktiviteter personen med nedsatt funksjonsevne ønsker å delta i.

Individualiserte støttetjenester

Kommentarene klargjør hva som menes med «individualiserte støttetjenester/individualised support services»:3

• «28. Individualised support services must be considered a right instead of a form of medical, social or charity care. For many persons with disabilities, access to a range of individualised support services is a precondition for independent living within the community. Persons with disabilities have the right to choose services and service providers according to their individual requirements and personal preferences, and individualized support should be flexible enough to adapt to the «users» requirements and not the other way around. This places an obligation on the States parties to ensure that there are sufficient number of qualified specialists who are able to identify practical solutions to the barriers to live independently within the community according to the requirements and preferences of the individual.

• 29. Subparagraph (b) specifies various individualised services, which fall within this category of support services. They are not restricted to services inside the home, but must also be able to extend to the spheres of employment, education or political and cultural participation, support services empowering parenthood and the ability to attend family relatives and others, participation in political and cultural life, once leisure interests and activities, and travel as well as recreation.

• 30. While individualized support services may vary in name, type or kind according to the cultural, economic and geographic specifics of the State party, all support services must be designed to be supporting living included within the community preventing isolation and segregation from others within the community and must in actuality be suitable to this purpose. It is important that the aim of these support services is the realization of full inclusion within the community. Therefore, any institutional form of support services, which segregates and limits personal autonomy, is not permitted by article 19 (b).»

Det følger av kommentarene at individualiserte støttetjenester må anses som en rettighet, ikke som helsehjelp eller sosial omsorg eller veldedighet. For mange mennesker med nedsatt funksjonsevne er tilgangen til individualiserte støttetjenester en forutsetning for et selvstendig liv i samfunnet. Mennesker med nedsatt funksjonsevne har rett til å velge tjenester og tjenestetilbydere ut fra egne behov og personlige preferanser, og den individualiserte støtten bør være så fleksibel at den kan tilpasses «brukerens» behov og ikke omvendt. Ut fra dette er konvensjonspartene ifølge kommentarene forpliktet til å sikre at det finnes tilstrekkelig mange kvalifiserte fagpersoner som kan finne praktiske løsninger på hindringene for et selvstendig liv i samfunnet i samsvar med den enkeltes behov og preferanser.

Kommentarene viser til at artikkel 19 bokstav b spesifiserer ulike individualiserte tjenester som faller innenfor denne kategorien støttetjenester. De er ikke begrenset til tjenester i hjemmet, men må også omfatte arbeid, utdanning, politisk og kulturell deltakelse, støttetjenester som gjør det mulig å være forelder og å oppsøke familie, slekt og andre, deltakelse i det politiske og kulturelle liv, i fritidsinteresser og -aktiviteter samt reise og rekreasjon.

Det følger videre av kommentarene at selv om individualiserte støttetjenester kan ha ulike navn og være av ulike typer, alt etter kulturelle, økonomiske og geografiske forhold hos konvensjonsparten, må alle støttetjenester være utformet slik at de fremmer inkludering i samfunnet og forhindrer isolasjon og segregering fra andre i samfunnet, og må faktisk være egnet for dette formålet. Det er viktig at målet med disse støttetjenestene er å legge til rette for full inkludering i samfunnet. Ifølge kommentarene tillater artikkel 19 bokstav b derfor ingen institusjonelle former for støttetjenester, som segregerer og begrenser selvbestemmelsesretten.

Plikten til å respektere, beskytte og innfri retten til et selvstendig liv og å være en del av samfunnet

Artikkel 19 omfatter ifølge kommentarene både en plikt til å respektere, beskytte og innfri retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet. Når det gjelder plikten til å innfri retten fremgår følgende innledningsvis:4

• «54. The obligation to fulfil requires States to promote, facilitate and provide appropriate legislative, administrative, budgetary, judicial, programmatic, promotional and other measures to ensure the full realization of the right to live independently and be included in the community as enshrined in the Convention. The obligation to fulfill also requires States parties to take measures to eradicate practical barriers to the full realization of the right to live independently and be included in the community, such as inaccessible housing, limited access to disability support services, inaccessible facilities, goods and services in the community and prejudices against persons with disabilities.»

Det følger av kommentarene at forpliktelsen til å innfri krever at statene fremmer, legger til rette for og treffer hensiktsmessige tiltak av lovgivende, administrativ, budsjettmessig, rettslig, programmessig og annen art for å sikre at retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet i henhold til konvensjonen blir oppfylt til fulle. Forpliktelsen til å innfri krever ifølge kommentarene også at konvensjonspartene treffer tiltak for å fjerne praktiske hindringer på veien mot hel og full oppfyllelse av retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet, enten det gjelder utilgjengelige boliger, begrenset tilgang til støttetjenester for mennesker med nedsatt funksjonsevne, utilgjengelige anlegg, varer og tjenester i lokalsamfunnet eller fordommer mot mennesker med nedsatt funksjonsevne.

6.3.2.4 Tilsyn med konvensjonen

Det internasjonale tilsynet med konvensjonen gjennomføres av CRPD-komiteen. Tilsynet skjer hovedsakelig på bakgrunn av medlemsstatenes periodiske rapporter til komiteen. I tillegg er medlemsstatene forpliktet til å opprette nasjonale tilsynsmekanismer som skal overvåke den nasjonale realiseringen av konvensjonens bestemmelser.

Kulturdepartementet er nasjonalt kontaktpunkt for konvensjonen, og har et overordnet ansvar for den nasjonale gjennomføringen av konvensjonens krav. Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) har fått i oppgave å overvåke den nasjonale gjennomføringen av konvensjonen.

Norge avga sin første rapport til CRPD-komiteen i 2015.5 Likestillings- og diskrimineringsombudet utarbeidet en egen rapport til denne rapporteringen.6 Sivil sektor utarbeidet også en alternativ rapport som ble koordinert av Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO).7

I omtalen av artikkel 19 i Norges første rapport fremgår følgende om personlig assistanse og brukerstyrt personlig assistanse i Pleie- og omsorgstjenester:

• «165. Personlig assistanse omfatter hjelp til dagliglivets praktiske gjøremål som har tilknytning til husholdningen. Hjelpen kan gis både i og utenfor hjemmet. Personlig assistanse omfatter også hjelp til egenomsorg og personlig stell samt opplæring i dagliglivets gjøremål. Formålet med opplæringen er å gjøre den enkelte mest mulig selvhjulpen i dagliglivet. Videre omfatter personlig assistanse deltakelse i fritidsaktiviteter. Kommunen har plikt til å tilby personlig assistanse ved behov. Kommunen vurderer bistandsbehovet til den enkelte, og skal i samarbeid med den enkelte pasient eller bruker, avgjøre om det skal tilbys tjenester i form av personlig assistanse.

• 166. Kommunen skal i henhold til helse- og omsorgstjenesteloven ha tilbud om personlig assistanse i form av praktisk bistand og opplæring, organisert som brukerstyrt personlig assistanse (BPA). Brukerstyrt personlig assistanse er en alternativ måte å organisere praktisk bistand og opplæring på for personer med nedsatt funksjonsevne. Tjenesten gir personer større mulighet til å leve et aktivt og mest mulig uavhengig liv til tross for sin funksjonsnedsettelse. Når praktisk bistand og opplæring organiseres som brukerstyrt personlig assistanse, er det brukeren selv, eventuelt med bistand, som organiserer og leder arbeidet med assistentene. Arbeidslederen har det daglige ansvaret for assistentene. Det er et krav at arbeidslederrollen blir forsvarlig ivaretatt. Stortinget vedtok i 2014 endringer i pasient- og brukerrettighetsloven. Endringen gir rett til brukerstyrt personlig assistanse for personer under 67 år med langvarig og stort behov for bistand. Retten omfatter også avlastningstiltak for foreldre til hjemmeboende barn under 18 år med store funksjonsnedsettelser. Rettighetsfestingen skal legge til rette for å bedre hverdagen for mennesker med stort behov for assistanse og deres pårørende. Rettigheten er diagnoseuavhengig, og vil følgelig også omfatte brukere med ulike funksjonsnedsettelser. Lovendringen trådte i kraft 01.01.2015.

• 167. Ordningen med brukerstyrt personlig assistanse er beskrevet nærmere i egne rundskriv. Helsedirektoratet er i gang med å utarbeide utkast til nytt rundskriv der rammene for BPA-ordningen trekkes opp. I rundskrivet vil det være naturlig å drøfte blant annet følgende temaer: Assistentenes arbeidsrettslige forhold, kommunen som pliktsubjekt når det gjelder å sikre nødvendige og forsvarlige tjenester, BPA sett i forhold til oppholdsprinsippet nedfelt i helse- og omsorgstjenesteloven (adgang til å ta med assistenten over kommunegrenser og eventuelt landegrenser), BPA i samlokaliserte boliger og forholdet til bestemmelsene om taushetsplikt, samt forholdet mellom brukerstyring og kommunens frihet til å organisere tjenesten.»

I omtalen av artikkel 19 i sivil sektors alternative rapport fremgår følgende om brukerstyrt personlig assistanse i punkt 84 og av den etterfølgende anbefalingen i bokstav D:

«Personlig assistanse fra kommunen kan organiseres som brukerstyrt personlig assistanse (BPA). Det vil si assistanse organisert og ledet av personen selv eller, ved behov, en annen på dennes vegne. Retten til å velge denne organiseringen ble lovfestet i 2015, men fortsatt faller store grupper utenfor. Undersøkelser viser at kommunene ser på BPA som en forlengelse av hjemmetjenesten i stedet for å praktisere BPA som det frigjøringsverktøyet det er. Kommunene legger føringer for når, hvor og hvordan assistansen skal skje samt hvem som kan gi assistanse, og selvbestemmelsen er derfor ofte fraværende. Det er store ulikheter mellom kommunene når det gjelder praktiseringen av ordningen. Funksjonshemmedes organisasjoner har erfart at mange kvier seg for å klage av frykt for å motta en enda dårligere tjeneste. Mange av de som klager får medhold av klageinstansen.»

«Anbefalinger:

[…]

• D. Tilby BPA-ordninger med god brukermedvirkning som bidrar til likeverd, selvbestemmelse og samfunnsdeltakelse.»

Norges første rapport ble behandlet i CRPD-komiteen 25. og 26. mars 2019. Den 7. mai 2019 avga CRPD-komiteen sine avsluttende merknader til Norges første rapport med sine anbefalinger til Norge.8

6.3.2.5 CRPD-komiteens avsluttende merknader med anbefalinger

I CRPD-komiteens avsluttende merknader til Norges første rapport berømmet komiteen den positive utviklingen Norge har oppnådd gjennom implementering av konvensjonen. Komiteen trakk blant annet frem likestillings- og diskrimineringsloven fra 2017 og lovfestingen av retten til brukerstyrt personlig assistanse i pasient- og brukerrettighetsloven i 2015.9

Samtidig ga komiteen uttrykk for bekymring over at det ikke er god nok fremdrift for å erstatte den medisinske modellen for funksjonsnedsettelse med den menneskerettslige modellen, og over kommunale forskjeller i tjenestetilbudet til mennesker med nedsatt funksjonsevne.10 Komiteen anbefalte i lys av dette blant annet at Norge vedtar den menneskerettslige modellen for funksjonsnedsettelser i alt regelverk, når det gjelder vurderingen av funksjonsnedsettelse i samsvar med kriteriene og prinsippene i konvensjonens artikkel 1 til 3. Komiteen anbefalte videre at Norge treffer alle nødvendige tiltak for å redusere kommunale forskjeller i tjenestetilbudet til mennesker med nedsatt funksjonsevne, gjennom nasjonalt regelverk, standarder og retningslinjer.11 Når det gjelder barn var komiteen blant annet bekymret over institusjonaliseringen av barn med nedsatt funksjonsevne. Videre påpekte komiteen at det ikke er likeverdig tilgang til behandling, omsorg og andre muligheter for barn med nedsatt funksjonsevne med innvandrer- eller flyktningeforeldre, barn med nedsatt funksjonsevne med samisk bakgrunn og barn med nedsatt funksjonsevne tilhørende nasjonale minoriteter, herunder roma- og tater- eller romanibefolkningen.12 Komiteen anbefalte i tilknytning til dette at Norge treffer tiltak for å garantere at barn med nedsatt funksjonsevne får rett til å bli tatt vare på av sine foreldre, får alternativ omsorg innen storfamilien eller familiebasert omsorg i lokalsamfunnet. Komiteen anbefalte videre at Norge tar hensyn til alle barn med nedsatt funksjonsevne i lovgivning, politikk og tiltak, i henhold til prinsippet om like muligheter og inkludering i samfunnet, idet det tas særlig hensyn til barn med nedsatt funksjonsevne med innvandrer- eller flyktningeforeldre, barn med nedsatt funksjonsevne med samisk bakgrunn og barn med nedsatt funksjonsevne tilhørende nasjonale minoriteter, herunder roma- og tater- eller romanibefolkningen.13

Når det gjelder retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet, var komiteen blant annet bekymret for den utilstrekkelige innsatsen for å bevilge ressurser til utvikling av støttetjenester, spesielt brukerstyrt personlig assistanse i kommunene.14 Med henvisning til komiteens generelle kommentar nr. 5 (2017) om retten til et selvstendig liv og det å være en del av samfunnet, anbefalte komiteen blant annet Norge å vedta nødvendige tiltak for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne har en juridisk rett til et tilstrekkelig personlig budsjett for et selvstendig liv, som tar hensyn til tilleggskostnadene forbundet med funksjonsnedsettelsen, og også flytte ressurser fra institusjoner til samfunnsbaserte tjenester, samtidig som tilgjengeligheten til personlig assistanse økes.15

Med hensyn til utdanning var komiteen blant annet bekymret for mangelen på standarder som beskriver prosessen for å få individuelt tilrettelagt støtte i opplæringsinstitusjonene, herunder tilbud om assistenter og støttepersonell.16 I tråd med komiteens generelle kommentar nr. 4 (2016) om retten til en inkluderende utdanning, og delmål 4.5 og 4.8 i FNs bærekraftsmål, anbefalte komiteen i tilknytning til dette at Norge vedtar nasjonale standarder for å sørge for effektive og individuelt tilrettelagte støttetiltak i grunnopplæringen, og bevilger tilstrekkelige økonomiske og menneskelige ressurser for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne får den nødvendige støtten som fremmer en inkluderende opplæring.17

6.3.2.6 FNs spesialrapportørs besøk i Norge 2. til 11. oktober 2019

FNs spesialrapportør for rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne, Catalina Devandas, var på offisielt besøk i Norge 2. til 11. oktober 2019. Hun er en uavhengig ekspert som rapporterer til FNs menneskerettighetsråd og FNs generalforsamling, og fremsetter anbefalinger om fremgang, muligheter og utfordringer rundt staters implementering av rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne.

I sin avsluttende rapport fra besøket i Norge, avgitt 14. januar 2020, påpekte hun flere utfordringer knyttet til dagens ytelser av velferdstjenester til funksjonshemmede og blant dem utfordringer knyttet til brukerstyrt personlig assistanse.18 Det vises særlig til rapportens punkt 55–57 og anbefalingen i punkt 88.

6.3.2.7 Utredning om hvilke rammer CRPD oppstiller for nasjonale ordninger for BPA

Innledning

På oppdrag fra Uloba – Independent Living Norge SA har professor Kjetil Mujezinovic Larsen utarbeidet en utredning om hvilke rammer FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) oppstiller for nasjonale ordninger for brukerstyrt personlig assistanse (BPA).19

Oppdraget gikk ut på å redegjøre for hvilke rammer CRPD oppstiller for nasjonal lovgivning om, og nasjonal forvaltning av, brukerstyrt personlig assistanse. Bakgrunnen for utredningen var BPA-utvalgets arbeid og et ønske fra Uloba – Independent Living Norge SA om en fremstilling av internasjonale menneskerettighetsforpliktelser innenfor temaene som omfattes av utvalgets mandat.

Rapportens innhold

Rapportens del 1 redegjør for bakgrunnen for utredningen, rettslige utgangspunkt og utredningens struktur. Del 2 inneholder en kronologisk oversikt over relevante lov- og regelendringer. Del 3 redegjør for generelle forhold knyttet til CRPDs status og gjennomslagskraft i norsk rett. Del 4 gjennomgår reglene i CRPD som har mest direkte relevans for BPA. Del 5 drøfter hvilke rammer internasjonale konvensjoner, herunder CRPD, oppstiller for kommunalt selvstyre. Del 6 drøfter og vurderer hvilken betydning det vil ha om CRPD inkorporeres i norsk rett med lovs rang, med eller uten forrang foran annen lovgivning. Avslutningsvis inneholder del 7 en oppsummering med konklusjoner og avsluttende merknader.

Her gjengis det som vurderes som mest relevant for BPA-utvalgets arbeid.

Forhold ved CRPD av særlig relevans for BPA

Utredningen viser til at et grunnleggende trekk ved CRPD er at konvensjonen innebærer et klart brudd med den medisinske modellen for funksjonsnedsettelser og overgang til en sosial eller menneskerettslig modell.20

Utredningen viser i tilknytning til dette til føringen i BPA-utvalgets mandat om at ordningen skal defineres som et likestillingsverktøy, og ikke en helseordning. Ifølge utredningen betyr ikke denne føringen nødvendigvis at reglene om BPA må tas ut av helse- og omsorgstjenestelovgivningen. Det fremgår imidlertid videre:

«[…] men hvis ordningen beholdes der, må det i hvert fall gis en tilfredsstillende begrunnelse for at ordningen likevel er tilstrekkelig frigjort fra den medisinske modellen for funksjonsnedsettelser. Oppdragsgiver har gitt uttrykk for at en sentral utfordring er at det er variasjoner mellom kommunene i tildelingen av brukerstyrt personlig assistanse, samt at kommunene gir så stramme føringer for hva assistansen kan benyttes til, at det i realiteten ikke er tale om et likestillingsverktøy slik ordningen praktiseres i dag. En fullført overgang til en menneskerettslig modell for funksjonsnedsettelser vil sette brukeren og brukerens rettigheter i sentrum, slik at begrensninger i brukerens frihet til å bestemme innholdet i assistansen bare kan gjøres i samme utstrekning som det gjøres begrensninger i andre borgeres friheter.»

Utredningen redegjør deretter særlig for CRPD artikkel 19 og CRPD-komiteens forståelse av denne bestemmelsen, som i utredningen anses som den mest relevante bestemmelsen for BPA.21 Av sammenfatningen avslutningsvis fremgår følgende:22

«[…] forpliktelsene etter CRPD artikkel 19 ligger på alle nivåer av myndigheter i staten, slik at også lokal myndighetsutøvelse skal overholde konvensjonens krav. Disse kravene er sammensatte, og består dels av en kjerneforpliktelse og dels av en progressiv forpliktelse. Det er imidlertid vanskelig å se ut av den generelle kommentaren at den åpner for absolutte grenser for en rett til en bestemt form for personlig bistand, slik som pasient- og brukerrettighetsloven oppstiller for rettighetsfesting av brukerstyrt personlig assistanse. Det er også klart at konvensjonen tar utgangspunkt i individenes rettigheter snarere enn offentlige myndigheters skjønn, og variasjoner mellom kommunenes gjennomføring av retten til personlig assistanse kan bare godtas så lenge kjerneforpliktelsen respekteres.»

Avslutningsvis, under omtalen av Norges første rapport til CRPD-komiteen23, gjengir utredningen CRPD-komiteens bekymring for den utilstrekkelige innsatsen for å bevilge ressurser til utvikling av støttetjenester, spesielt brukerstyrt personlig assistanse, i kommunene. Videre gjengir utredningen komiteens anbefaling til Norge om å vedta nødvendige tiltak for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne har en juridisk rett til et tilstrekkelig personlig budsjett for et selvstendig liv, som tar hensyn til tilleggskostnadene forbundet med funksjonsnedsettelsen, og også flytte ressurser fra institusjoner til samfunnsbaserte tjenester, samtidig som tilgjengeligheten til personlig assistanse økes. Utredningen oppsummeres på dette punktet med at det antas at dette vil bli vurdert i sammenheng med oppfølgingen av BPA-utvalgets innstilling.

CRPDs status i norsk rett og forholdet mellom CRPD og nasjonale regler om BPA

Innledningsvis i utredningen, under gjennomgangen av CRPDs status i norsk rett24, vises det til norsk retts dualistiske utgangspunkt. Det innebærer at det er nødvendig med en særskilt gjennomføringsakt for at en folkerettslig forpliktelse skal bli en del av norsk intern rett, og at nasjonal rett anses å gå foran en ikke-gjennomført folkerettslig forpliktelse, dersom det oppstår konflikt mellom normene.

Nasjonal gjennomføring kan skje ved inkorporering (det vil si at konvensjonen som helhet gjøres til norsk lov), ved transformasjon (det vil si at hele eller deler av konvensjonen skrives om og gjøres til norsk lovspråk), eller ved passiv transformasjon (det vil si formell konstatering av at norsk rett allerede er i samsvar med konvensjonen).

Utredningen viser til at CPRD er den eneste av de sentrale menneskerettskonvensjonene som er gjennomført ved passiv transformasjon, og den eneste av FNs diskrimineringskonvensjoner som ikke er inkorporert i norsk lov, enten med eller uten forrang. Det konkluderes likevel med at det uansett har stor betydning for tolkningen av norsk rett at Norge er part til en internasjonal menneskerettskonvensjon, særlig på grunn av presumsjonsprinsippet.

Presumsjonsprinsippet innebærer at norsk rett formodes å være i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser. I tråd med dette skal norsk rett tolkes i overensstemmelse med Norges folkerettslige forpliktelser, og mulig motstrid mellom norsk rett og folkerettslige forpliktelser skal søkes bortfortolket så langt det lar seg gjøre gjennom forsvarlig rettskildebruk.

Under omtalen av presumsjonsprinsippet25 fremgår det at spørsmål om presumsjonsprinsippets gjennomslagskraft vil kunne oppstå hvis det oppstår spenninger eller motstrid mellom nasjonale regler og bestemmelser i menneskerettskonvensjoner som ikke er gjort til del av intern norsk rett, men som Norge har ratifisert og dermed er part til. Det vises til CRPD som særlig relevant.

Det vises deretter til at spørsmålet om CRPDs betydning ved tolkningen av norsk rett kom opp for Høyesterett i 2016, i en sak om hvorvidt det var lovlig å frata en psykiatrisk pasient den rettslige handleevnen i økonomiske forhold. Her måtte Høyesterett ta stilling til forholdet mellom lov 26. mars 2010 nr. 9 om vergemål (vergemålsloven) § 22 og CRPD artikkel 12, i en sak hvor det ble konstatert at vår nasjonale ordning stod i «klar motstrid til» CRPD-komiteens forståelse av artikkel 12. Ut fra det samlede rettskildematerialet la Høyesterett til grunn at nasjonal lovgiver hadde valgt ordningen i vergemålsloven bevisst. Det ble blant annet lagt vekt på at denne forståelsen uttrykkelig var gitt til kjenne av nasjonale myndigheter gjennom en tolkningserklæring ved ratifikasjonen, og at den senere lå til grunn for Stortingets behandling av Meld. St. 39 (2015–2016). Høyesterett kom da til at domstolene måtte legge lovens løsning til grunn, selv om den skulle være folkerettsstridig. Den nasjonale regelen ble dermed gitt forrang.

Dommen viser ifølge utredningen at presumsjonsprinsippet har en grense, også på menneskerettsfeltet. Det følger videre av utredningen:

«Forutsetningen for en slik løsning er imidlertid at grensen – det vil si det syn at den nasjonale regelen skal gis forrang – kan forankres i lovgiverviljen.»

Når det gjelder forholdet mellom CRPD og norsk lovgivning om BPA, er det sentrale spørsmålet dermed ifølge utredningen om det er motstrid mellom CRPD og norsk lovgivning om BPA, og om det i så fall er lovgivers vilje at norsk rett skal gå foran.26

Lovgivers vilje når det gjelder forholdet mellom CRPD og det kommunale selvstyret

Utredningen drøfter på mer generelt grunnlag hvilke rammer internasjonale menneskerettigheter, herunder CRPD, oppstiller for kommunalt selvstyre.27 Det tas utgangspunkt i reguleringen av det kommunale selvstyret i lov 22. juni 2018 nr. 83 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) §§ 2-1 og 2-2 samt Grunnloven § 92 om at «statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter».

Av kommuneloven § 2-2, som oppstiller grunnleggende prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret, fremgår det av første ledd at det kommunale selvstyret «bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål». Utredningen konkluderer med at det etter kommuneloven ikke synes å være grunnlag for å forstå henvisningen til «nasjonale mål» slik at internasjonale menneskerettigheter uten lovs rang kan begrense det kommunale selvstyret ved utøvelsen av myndighet som er lagt til kommunene. Utredningen fastslår videre at heller ikke Grunnloven § 92 medfører en slik rettsvirkning, siden den bare gir nasjonale myndigheter en plikt til å håndheve menneskerettighetene på det nivået de er gjennomført i norsk rett.

Gjennom henvisningen til at rettighetsfesting av brukerstyrt personlig assistanse var ment å gjennomføre intensjonen i CRPD, samtidig som norsk rett er ansett for å være i samsvar med konvensjonen, følger det imidlertid av utredningen at det kan argumenteres for at lovgiver har ment at de nasjonale reglene om BPA skal anvendes i samsvar med CRPD.28 Av utredningen fremgår det videre:

«Her spiller det også inn at CRPD-komiteen først nylig har fremhevet forskjeller mellom kommunene som et punkt for bekymring. Etter mitt skjønn kan det absolutt argumenteres for at det ligger innenfor rammene for forsvarlig rettskildebruk å tolke kommuneloven §§ 2-1 og 2-2 slik at det kommunale selvstyret er begrenset av internasjonale menneskerettigheter som Norge er bundet av selv om disse ikke har lovs rang, særlig når lovgiver har lagt til grunn at norsk rett er i samsvar med disse menneskerettighetene.

Rettslig uklarhet her tilsier at BPA-utvalget har god oppfordring til å reise spørsmålet, og det vil da være opp til lovgiver å ta et standpunkt. Dersom lovgiver deretter ikke gir klart uttrykk for at norsk rett om kommunalt selvstyre uansett skal gå foran CRPDs regler, ville det gi et styrket argument for at presumsjonsprinsippet tilsier at norsk rett skal tolkes i samsvar med konvensjonen, selv om det innebærer en begrensning av det kommunale selvstyret.»

Betydningen av eventuell fremtidig norsk inkorporering av CRPD

Det følger av utredningen29 at dersom CRPD hadde blitt inkorporert med lovs rang, ville konvensjonen oppfylle lovkravet i kommuneloven § 2-1 for begrensninger i det kommunale selvstyret. Da ville det videre blitt klargjort at nasjonale lovregler om brukerstyrt personlig assistanse må anvendes i samsvar med CRPD, både med hensyn til innholdet i rettigheten og med hensyn til rammene for kommunal myndighetsutøvelse. Det ville videre bli gjort klarere at kommunale myndigheter har et eget ansvar for å sikre gjennomføring av konvensjonen. Av utredningen fremgår det videre:30

«Hvis dagens rettstilstand fortsettes uendret, det vil si at CRPD ikke inkorporeres, vil norsk rett gå foran CRPD ved motstrid, likevel slik at presumsjonsprinsippet kan tilsi at norsk rett må tolkes i samsvar med konvensjonen med mindre det fastslås at dette ikke er i samsvar med lovgivers vilje. Her vil BPA-utvalget ha en oppfordring til å utforme sine forslag på en måte som gjør at lovgiver må ta stilling til spørsmålet.»

Oppsummering og konklusjon

Nedenfor gjengis utredningens oppsummering og konklusjon:

«CRPDs betydning for norsk lovgivning om brukerstyrt personlig assistanse har ikke blitt utførlig vurdert av lovgiver, men det legges generelt til grunn at lovgivningen er i samsvar med konvensjonen og at rettighetsfestingen i 2014 var ment å oppfylle konvensjonens intensjon. I norsk rett spiller likevel det kommunale selvstyret inn ved praktiseringen av reglene. Kommunene er gitt myndighet til å vurdere brukernes behov for tjenesten og å tilpasse denne til andre ytelser, og det er tvilsomt om norsk rett kan forstås slik at CRPD innebærer noen selvstendig begrensning av den kommunale skjønnsutøvelsen. Etter CRPD er det klart at det oppstilles grenser for den kommunale skjønnsutøvelsen, eksempelvis ved at institusjonalisering mot brukerens vilje ikke kan finne sted, eller mer generelt at kommunen har liten frihet til å tilby andre ytelser hvis vilkårene for brukerstyrt personlig assistanse er oppfylt, men dette er en folkerettslig forpliktelse som neppe er styrende for norsk rett dersom det konstateres motstrid. Det kan også stilles spørsmål ved om pasient- og brukerrettighetslovens vilkår for rettigheten i seg selv er fullt forenlig med CRPD. En inkorporering av CRPD vil innebære en betydelig endring i så måte, ved at det blir klargjort at både materielle og prosessuelle vilkår for tjenesten må være i samsvar med CRPD, herunder at det kommunale selvstyret ikke kan brukes til å begrunne myndighetsutøvelse som ikke overholder konvensjonens krav. For det tilfelle at CRPD ikke inkorporeres, har BPA-utvalget all oppfordring til å ta uttrykkelig stilling til forholdet til CRPD, om ikke annet for å fremtvinge en klar stillingtaken fra lovgiver om hvorvidt det anses å foreligge en motstrid mellom CRPD og norsk rett og hvordan denne motstriden i så fall skal løses. I mangel av slik stillingtaken kan presumsjonsprinsippet havne i en sterkere stilling, ved at man da vil være i en annen situasjon enn hva Høyesterett uttalte seg om i 2016. En avklaring av spørsmålet fra lovgiver synes også å være nødvendig for å besvare CRPD-komiteens kritikk i sine avsluttende merknader til Norges innledende statsrapport.»

6.3.3 Barnekonvensjonen

6.3.3.1 Innledning

Det følger av CRPD artikkel 7 nr. 1, som er gjengitt ovenfor i punkt 6.3.2.2, at partene skal treffe alle hensiktsmessige tiltak for å sikre at funksjonshemmede barn kan nyte alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter fullt ut og på lik linje med andre barn.

FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) regulerer flere viktige rettigheter for barn, som kan ha betydning i tilknytning til spørsmålet om BPA for funksjonshemmede barn eller BPA for funksjonshemmede foreldre til barn. Barneombudet har ved brev av 6. oktober 2020 oversendt BPA-utvalget et innspill om barns rettigheter etter barnekonvensjonen. En del av innspillet omtaler rettigheter i barnekonvensjonen som etter Barneombudets vurdering berøres av BPA-ordningen. Nedenfor gis det en kort omtale av et sentralt utvalg av disse rettighetene. Barneombudets brev følger som vedlegg.

6.3.3.2 Særlig relevante rettigheter i barnekonvensjonen

Grunnleggende prinsipper for gjennomføring av konvensjonen når det gjelder funksjonshemmede barn

Artikkel 23 nr. 1 understreker at «barn som er psykisk eller fysisk utviklingshemmet, bør ha et fullverdig og anstendig liv under forhold som sikrer verdighet, fremmer selvstendighet og bidrar til barnets aktive deltakelse i samfunnet». Ifølge FNs barnekomité sin generelle kommentar nr. 9 skal dette ses på som det grunnleggende prinsippet for gjennomføring av konvensjonen når det gjelder barn med nedsatt funksjonsevne.31

Artikkel 23 nr. 2 gir funksjonshemmede barn rett til særlig omsorg, og stiller krav om at statene skal «innenfor rammen av de midler som er til rådighet, oppmuntre til og sikre at barn som oppfyller vilkårene og barns omsorgspersoner får den hjelp de har søkt om og som er rimelig i forhold til barnets tilstand og foreldrenes eller andre omsorgspersoners situasjon.»

Det følger av artikkel 23 nr. 3 at hjelpen skal innrettes slik at funksjonshemmede barn «har effektiv adgang til og mottar undervisning, opplæring, helsetjenester, rehabiliteringstjenester, forberedelse til arbeidslivet og rekreasjonsmuligheter på en måte som best mulig fremmer barnets sosiale integrering og personlige utvikling, herunder deres kulturelle og åndelige utvikling».

Barnekomiteen påpeker at hjelpen etter artikkel 23 skal være tilpasset barnets situasjon og situasjonen til foreldre eller de som har omsorgen.32

Retten til ikke-diskriminering

Artikkel 2 nr. 1 gir alle barn rett til å få oppfylt barnekonvensjonens rettigheter uten diskriminering, og uten hensyn til nedsatt funksjonsevne hos barnet selv eller foreldrene.

Alle tiltak som bidrar til at barn med nedsatt funksjonsevne får likeverdige muligheter i samfunnet og til at de får realisert barnekonvensjonens rettigheter, vil bidra til oppfyllelsen av artikkel 2.

Hensynet til barnets beste

Det følger av artikkel 3 nr. 1 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer.

Etter artikkel 3 nr. 2 skal staten sikre barnet «den beskyttelse og omsorg som er nødvendig for barnets trivsel, idet det tas hensyn til rettighetene og forpliktelsene til barnets foreldre, verger eller andre enkeltpersoner som har det juridiske ansvaret for ham eller henne, og skal treffe alle egnede, lovgivningsmessige og administrative tiltak for dette formål.»

I sin generelle kommentar om funksjonshemmede barn understreker barnekomiteen at artikkel 3 skal være fundamentet som programmene og politikken bygger på, og at den skal tas behørig hensyn til i enhver tjeneste for barn med funksjonsnedsettelse og enhver annen handling som berører dem.33

I generell kommentar nr. 14 gir barnekomiteen utfyllende veiledning til hvordan artikkel 3 skal forstås, og hvordan man går frem for å vurdere og fastsette hva som er til barnets beste. Et moment i vurderingen er hvorvidt tiltaket man vurderer bidrar til oppfyllelsen av andre rettigheter i konvensjonen.34

Retten til liv og utvikling

Staten skal etter artikkel 6 nr. 2 «så langt det er mulig sikre at barnet overlever og vokser opp». Barnekomiteen legger til grunn en helhetlig forståelse som omfatter både psykisk, åndelig, moralsk og sosial utvikling, og understreker at alle tiltak for å gjennomføre konvensjonens rettigheter skal ha som mål å sikre alle barn optimal utvikling.35

Retten til familieliv og omsorg

Barnets rett til familieliv følger av flere av barnekonvensjonens artikler, og innebærer blant annet at staten skal respektere foreldreansvaret og forebygge at barn blir skilt fra sine foreldre, se artikkel 3 nr. 2, artikkel 5, 7, 8 og 9. I generell kommentar nr. 9 kommer det frem at funksjonshemmede barn blir best tatt hånd om og gitt omsorg i sitt eget familiemiljø, forutsatt at familien har ressurser og får den støtten den trenger i alle henseende.36

Organisasjonsfrihet

Etter artikkel 15 nr. 1 skal staten anerkjenne barnets rett til organisasjonsfrihet.

Retten til utdanning

Barnekonvensjonen gir barn rett til tilgang til utdanning (artikkel 28), og til en utdanning som med sitt innhold sikrer at barnet får utvikle sine evner og talenter (artikkel 29). Opplæringen skal være barnevennlig og tilrettelagt, og funksjonshemmede elever skal få nødvendig hjelp og støtte til å utnytte sitt potensiale.37

Retten til hvile, fritid og lek, og til å delta i kunst og kulturliv

Artikkel 31 gir barn rett til hvile, fritid og lek og til å delta i kunst- og kulturliv. I generell kommentar nr. 17 understreker barnekomiteen at funksjonshemmede barn er en gruppe barn som krever spesiell oppmerksomhet, og at det er påkrevd med proaktive tiltak for å sikre at barn med nedsatt funksjonsevne får delta på lik linje med andre.38

Både FNs barnekomité (2018) og FNs komité for rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (2019) påpeker at norske myndigheter må gjøre mer for å inkludere barn med nedsatt funksjonsevne i fritidsaktiviteter.39

6.3.3.3 Barnekomiteen

FNs barnekomité utgir generelle kommentarer (general comments) om tolkning av enkelte artikler i barnekonvensjonen eller særlig viktige spørsmål.

Som det fremgår ovenfor har barnekomiteen uttalt seg om funksjonshemmede barn i flere av sine generelle kommentarer knyttet til artiklene nevnt ovenfor. I tillegg har barnekomiteen også utgitt en egen generell kommentar om rettighetene til barn med nedsatt funksjonsevne.40

I de avsluttende merknadene til Norges kombinerte femte og sjette periodiske rapport uttalte barnekomiteen seg også særskilt om personlig assistanse. Her ba barnekomiteen Norge om å øke støtten som gis til foreldre til barn med nedsatt funksjonsevne og å avskaffe de kommunale forskjellene i tilbudet om personlig assistanse.41

6.4 Europarådskonvensjoner

Norge ratifiserte Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) i 1952. Konvensjonen er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven, og skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgiving. Konvensjonen har flere bestemmelser av betydning for arbeidet med likestilling av personer med nedsatt funksjonsevne. Etter EMK artikkel 14 skal konvensjonens rettigheter sikres uten diskriminering på grunn av nærmere angitte diskrimineringsgrunnlag. Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) har lagt til grunn at artikkel 14 gir et vern mot diskriminering på grunn av «disabilities».

Hensynet til personer med funksjonsnedsettelse er ivaretatt i flere konvensjoner, blant annet Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner, som Norge ratifiserte i 2017. Formålet med konvensjonen er å forebygge og bekjempe alle former for vold mot kvinner og vold i nære relasjoner, å beskytte rettighetene til kvinner som er utsatt for slike overgrep og å fremme nasjonalt og internasjonalt samarbeid mot overgrep. Konvensjonen er også viktig for å bekjempe vold mot kvinner med nedsatt funksjonsevne.

7 Det kommunale selvstyret

7.1 Innledning

I dette kapitlet redegjøres det for det kommunale selvstyret som et overordnet og grunnleggende prinsipp. Punkt 7.2 omtaler grunnlovfestingen og tydeliggjøringen av det kommunale selvstyret i ny kommunelov, mens punkt 7.3 omtaler Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner. Avslutningsvis omtaler punkt 7.4 forholdet mellom kommunalt selvstyre og dagens regulering av BPA.

7.2 Grunnlovfesting og tydeliggjøring i ny kommunelov

Det kommunale selvstyret har lenge vært en del av samfunnsordningen i Norge, og handler grunnleggende sett om kommunenes rett til å styre seg selv. Prinsippet om kommunalt selvstyre var tidligere ikke uttrykkelig regulert i lov eller grunnlov, men våren 2016 ble en grunnlovsbestemmelse om lokalt selvstyre vedtatt av Stortinget.42

Grunnloven § 49 andre ledd lyder (bokmål):

«Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.»

Bestemmelsen grunnlovfester prinsippet om det kommunale selvstyret. Samtidig er det i innstillingen fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité blant annet understreket at bestemmelsen ikke er ment å skulle være noen «skranke for den funksjons- og oppgavefordeling innen offentlig forvaltning som Stortinget gjennom ordinær lovgivning finner hensiktsmessig».43

I etterkant av grunnlovfestingen av prinsippet om det kommunale selvstyret, vedtok Stortinget i 2018 ny kommunelov. Den tydeliggjør og understreker det kommunale selvstyret. Det kommunale selvstyret er uttrykkelig lovfestet i § 2-1. I tillegg er det eksplisitt nevnt i § 1-1 om lovens formål at loven skal fremme det kommunale selvstyret. Videre regulerer loven enkelte prinsipper knyttet til det kommunale selvstyret i § 2-2.

Ut over de nevnte lovbestemmelsene, som omtales nærmere nedenfor, viser ytterligere to lovbestemmelser til det kommunale selvstyret. Dette er lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 34 og pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6. Begge bestemmelsene regulerer statlig klagesaksbehandling av kommunale enkeltvedtak.

Kommunelovens formål

Kommuneloven § 1-1 første ledd lyder:

«Formålet med loven er å fremme det kommunale og fylkeskommunale selvstyret og legge nødvendige rammer for det. Loven skal legge til rette for det lokale folkestyret og et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse.»

Det fremgår av lovproposisjonen at det å tydeliggjøre og understreke det kommunale selvstyret var en viktig del av de samlede endringene i den nye kommuneloven, sammenlignet med den tidligere kommuneloven, og at det derfor er viktig at dette også gjenspeiles i formålsbestemmelsen.44 Det ble argumentert med at det å uttrykkelig nevne det kommunale selvstyret i formålsbestemmelsen, i seg selv vil kunne bidra til å styrke det.

Det kommunale selvstyret og lovkravet

Kommuneloven § 2-1 lyder:

«Norge er inndelt i kommuner og fylkeskommuner med en egen folkevalgt ledelse.

Hver kommune og fylkeskommune er et eget rettssubjekt og kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar.

Kommunene og fylkeskommunene utøver sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer. Begrensninger i det kommunale og fylkeskommunale selvstyret må ha hjemmel i lov.»

Innholdet i denne bestemmelsen utgjør de sentrale elementene i det kommunale selvstyret. Bestemmelsen fastslår i første ledd at Norge er inndelt i kommuner og fylkeskommuner, og at disse har en egen folkevalgt ledelse.

Bestemmelsen fastslår videre i andre ledd at hver kommune og fylkeskommune er et eget rettssubjekt, at de kan ta avgjørelser på eget initiativ, og at de må ta selvstendig ansvar for de beslutninger de tar. Posisjonen som selvstendig rettssubjekt gir kommunene og fylkeskommunene en alminnelig rettslig handleevne.

Det kommunale selvstyret er underlagt begrensninger, ved at det må utøves innenfor de rammer lovgivningen til enhver tid fastsetter. Det følger av kommuneloven § 2-1 tredje ledd. Det er videre et krav om hjemmel i lov for at nasjonale myndigheter skal kunne gripe inn overfor kommunene og fylkeskommunene. Det følger også av kommuneloven § 2-1 tredje ledd. Lovkravet retter seg mot både Stortinget og statsforvaltningen og fastslår begrensninger for når de kan gripe inn i det kommunale selvstyret. For at nasjonale myndigheter skal kunne pålegge kommunene og fylkeskommunene oppgaver eller styre, instruere eller overprøve kommunene og fylkeskommunene, må de derfor ha hjemmel i lov, eventuelt i bestemmelser med hjemmel i lov.

Lovfesting av prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale og fylkeskommunale selvstyret

Kommuneloven § 2-2 lyder:

«Det kommunale og fylkeskommunale selvstyret bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål.

Offentlige oppgaver bør fortrinnsvis legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne.

Innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk bør kommuner og fylkeskommuner ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom.»

Bestemmelsen regulerer sentrale prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale og fylkeskommunale selvstyret. Bestemmelsen er formulert slik at prinsippene er «bør-bestemmelser». Dette er altså ikke alminnelige plikter eller absolutte krav som pålegges nasjonale myndigheter. Dette er prinsipper som gir uttrykk for hvordan nasjonale myndigheter bør utøve sin myndighet, men som ikke innebærer noen rettslig skranke. Det vil således heller ikke få noen rettslige konsekvenser om prinsippene ikke følges.

Bestemmelsen regulerer forholdsmessighetsprinsippet i første ledd, nærhetsprinsippet i andre ledd og finansieringsprinsippet i tredje ledd. En nærmere omtale av disse prinsippene fremgår av punkt 7.3.

7.3 Veileder om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har fastsatt retningslinjer for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner i en egen veileder, Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner med prinsipper og retningslinjer.45

Veilederen inneholder omtale av prinsipper for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner46, retningslinjer for det praktiske arbeidet knyttet til statlig styring av kommuner og fylkeskommuner og kommentarer til disse retningslinjene47 og ytterligere informasjon om statlig styring av kommunesektoren, inkludert forklaringer og konkretiseringer av prinsippene og retningslinjene knyttet til konkrete tema48.

Veilederen omtaler en rekke prinsipper og rammer for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner, herunder lovkravet, forholdsmessighetsprinsippet, nærhetsprinsippet og finansieringsprinsippet. Veilederen omtaler videre kravet om rammestyring, det finansielle ansvarsprinsippet, generalistkommunene og sektoransvaret. Nedenfor følger en gjengivelse av veilederens omtale av disse:

«1. Lovkrav (kommuneloven § 2-1)

Begrensninger i det kommunale og fylkeskommunale selvstyret må ha hjemmel i lov.

Kommentar:

Kommuner og fylkeskommuner er selvstendige, folkevalgte og selvstyrte organer. Skal de pålegges oppgaver eller plikter må dette gjøres gjennom lov eller forskrift. Dette lovkravet, også kalt legalitetsprinsippet, følger av kommuneloven § 2-1 tredje ledd andre punktum, som sier at begrensninger i det kommunale og fylkeskommunale selvstyret skal ha hjemmel i lov. Dette er nærmere omtalt i forarbeidene til lovbestemmelsen, se Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Hvis nasjonale myndigheter vil styre, instruere eller overprøve kommunene eller fylkeskommunene, kreves det hjemmel i lov eller forskrift. Tildeling eller overføring av oppgaver til kommuner eller fylkeskommuner skal ha hjemmel i lov eller forskrift.

2. Forholdsmessighetsprinsippet (kommuneloven § 2-2)

Det kommunale og fylkeskommunale selvstyret bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål.

Kommentar:

Det følger av kommuneloven § 2-2 første ledd at det kommunale og fylkeskommunale selvstyret ikke bør begrenses med mindre det er en grunn for å gjøre det av hensyn til nasjonale mål. Dette prinsippet innebærer at det må foretas en avveining mellom hensynet til nasjonale mål og hensynet til det kommunale og fylkeskommunale selvstyret. Forslag som innebærer en begrensning i selvstyret skal begrunnes, og avveiningen som er gjort bør framgå. Selvstyret bør kun begrenses hvis det er et klart behov for nasjonale føringer, og hvis begrensninger er nødvendig. Dette innebærer bl.a. at et tiltak må være egnet til å oppnå målet med tiltaket, og det må være nødvendig for å nå målet. Fordelene med et tiltak må altså være større enn eventuelle ulemper. Sentralt i vurderingen er hvilke nasjonale mål som kan tenkes å begrunne et inngrep i det kommunale selvstyret. Se nærmere omtale av nasjonale mål i punkt 4.2. Se også forarbeidene til lovbestemmelsen: Prop. 46 L (2017–2018), NOU 2016: 4 Ny kommunelov og Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel.

3. Nærhetsprinsippet (kommuneloven § 2-2)

Offentlige oppgaver bør fortrinnsvis legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne.

Kommentar:

Nærhetsprinsippet innebærer at oppgaver fortrinnsvis bør legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne. Med forvaltningsnivå menes stat, fylkeskommune og kommune. Kommunen er det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne. Dette prinsippet innebærer at offentlige oppgaver i stor grad bør desentraliseres og legges til kommunene eller fylkeskommunene. At det står «fortrinnsvis» innebærer begrensinger i dette. Mål som er satt for nasjonal politikk og avveining av andre hensyn og prinsipper for oppgavefordeling, vil her være viktige vurderinger. Det skal gjøres en helhetsvurdering av relevante hensyn og generelle prinsipper for oppgavefordeling, men det må være gode grunner for ikke å legge en oppgave nær innbyggerne. Dette følger av forarbeidene til kommuneloven § 2-2 andre ledd, se Prop. 46 L (2017–2018).

4. Finansieringsprinsippet (kommuneloven § 2-2)

Innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk bør kommuner og fylkeskommuner ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom.

Kommentar:

Finansieringen av kommunesektoren skal vurderes opp mot en rekke prinsipper. Av kommuneloven § 2-2 tredje ledd framkommer et finansieringsprinsipp som fastsetter det sentrale premisset for reell lokal handlefrihet, nemlig at staten bør bidra til at kommunene og fylkeskommunene har et økonomisk handlingsrom. Kommunene og fylkeskommunene bør i hovedsak ha inntekter som kan disponeres fritt. Bestemmelsen fastsetter samtidig at statens finansiering av kommunene og fylkeskommunene må skje innenfor rammene av den nasjonale økonomiske politikken.

Kommunene har relativt lite rom for å påvirke størrelsen på inntektene sine. Det er derfor svært viktig at det er samsvar mellom de oppgavene kommunene har ansvaret for, og de ressursene som blir stilt til disposisjon. Når staten pålegger kommunesektoren nye oppgaver, må økonomiske og administrative konsekvenser utredes på en god måte. Det er et viktig prinsipp at kommunene samlet skal kompenseres fullt ut for anslåtte merutgifter som følge av nye oppgaver og endringer i regelverk. Tilsvarende skal inntektsrammene til kommunene reduseres hvis de avlastes for oppgaver eller nytt regelverk medfører innsparinger for kommunene. Nye reformer skal finansieres fullt ut, slik at kommunene settes økonomisk i stand til å gjennomføre nye oppgaver. Finansieringen av kommunesektoren skal utvikles på en slik måte at det kommunale selvstyret ivaretas.

5. Rammestyring

Økonomisk og juridisk rammestyring er et hovedprinsipp for den statlige styringen. Detaljert statlig styring skal være særskilt begrunnet i nasjonale mål.

Kommentar:

Kommunene har som selvstendige forvaltningsorganer organisasjonsfrihet. Dette følger av kommuneloven §§ 2-1 og 5-3. Rammestyring er en forutsetning for at kommunene skal ha et handlingsrom, slik at de kan fungere som lokale demokratier som kan gjøre lokale og individuelle tilpasninger av tjenestene. Rammestyring gir dermed velferdsgevinster. Et slikt handlingsrom er også nødvendig for at kommunene kontinuerlig kan tenke nytt, være innovative og utvikle tjenestene og organisasjonen for å møte utfordringer og behov i årene framover.

Rammefinansiering innebærer at kommunenes inntekter fra staten, sammen med skatteinntektene, i hovedsak er frie midler som kommunene selv kan disponere fritt innenfor rammene av lov og forskrift. Nærheten politikerne har til lokalsamfunnets behov og utfordringer gjør at de ved rammefinansiering kan bruke ressursene der de gjør mest nytte. Finansieringsprinsippet, som fastslås i kommuneloven § 2-2 og er omtalt foran, inkluderer også prinsippet om økonomisk rammestyring.

Juridisk rammestyring betyr at kommunene får reell handlefrihet ved gjennomføring av lovpålagte oppgaver, blant annet slik at de beholder en fleksibilitet til å se behov på tvers og samordne tjenester til brukerne.

Stram statlig styring, i form av utstrakt bruk av detaljert lovregulering eller øremerkede tilskudd, vil samlet sett kunne føre til et velferdstap, enten fordi tjenestene er dårlig tilpasset enkeltkommuners behov, enkelte gruppers behov eller befolkningen som helhet, eller fordi summen av styringen gir for store kostnader. At regelverk som retter seg mot kommunesektoren skal være rammepreget, innebærer at det skal være rom for lokale og regionale tilpasninger og prioriteringer. Reguleringen skal legge til rette for kommunal organisasjonsfrihet. Lovgivningen skal derfor legge ansvar for oppgaver og plikter til «kommunen» eller «fylkeskommunen», slik at kommunestyret eller fylkestinget kan ta stilling til hvordan oppgaven skal løses i den enkelte kommunen eller fylkeskommunen. Lovverket skal kun regulere fordelingen av myndighet og oppgaver mellom forvaltningsnivåene.

Utviklingstiltak, dialog og veiledning kan gi bedre resultat og være mer målrettet enn bruk av styringsvirkemidler som øremerking eller detaljert regelstyring.

Dersom prinsippet om rammestyring skal fravikes, må dette være begrunnet i nasjonale mål. Se nærmere om nasjonale mål i punkt 4.2.

6. Det finansielle ansvarsprinsippet

Forvaltningsnivået som er tillagt ansvar og beslutningsmyndighet for en oppgave, har også ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen.

Kommentar:

Det finansielle ansvarsprinsipp betyr at det faglige og det økonomiske ansvaret legges til samme forvaltningsnivå. Dette fremmer kostnadseffektive løsninger ved at den som har beslutningsmyndighet også bærer kostnadene ved beslutningen. Dette gir oversiktlige ansvarsforhold og reduserer rommet for strategiske tilpasninger. Når det finansielle ansvarsprinsippet kombineres med økonomisk rammestyring, forsterkes insentivene til effektiv ressursbruk siden kommunen beholder eventuelle produktivitets- og effektiviseringsgevinster.

7. Generalistkommuner

Alle kommuner skal være pålagt de samme oppgavene gjennom lov, og det samme finansieringssystemet gjelder for alle kommuner. Lovgivningen gir de samme rammene for organisering og styring av kommunene.

Kommentar:

Generalistkommuneprinsippet skal legges til grunn for organiseringen av kommunesektoren. Dette innebærer at det skal være de samme rammer, oppgaver, ansvar og finansieringsordning for alle kommuner. Alle kommuner skal ivareta demokratiske funksjoner, yte de samme lovpålagte tjenester til innbyggerne, være myndighetsutøvere og ta hånd om planleggings- og utviklingsoppgaver i lokalsamfunnet. Dette gjelder uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur eller andre kjennetegn. Prinsippet innebærer at alle innbyggere skal ha tilgang til de samme offentlige tjenestene uansett hvilken kommune de bor i.

Generalistkommuneprinsippet gir mulighet for en enhetlig statlig styring, både økonomisk og juridisk.

8. Sektoransvar

Fagdepartementene er ansvarlige for faglige og politiske mål og virkemidler innen sine sektorer. Det departementet som har ansvaret for en reform eller et tiltak som berører kommunene eller fylkeskommunene, har også ansvaret for å sikre at tiltaket har hjemmel i lov og/eller forskrift og blir finansiert.

Kommentar:

Sektoransvarsprinsippet innebærer at fagdepartementene er ansvarlige for sine sektorspesifikke faglige og politiske mål og virkemidler også når det gjelder saker som kommunene har ansvaret for. Dette gjelder generelt og inkluderer for eksempel også digitaliseringstiltak og saker som hører inn under sektorer som blir finansiert av kommunenes frie inntekter. Det betyr at det enkelte departement har ansvaret for å skaffe inndekning til tiltak innenfor eget fagområde, også når disse skal finansieres gjennom rammetilskuddet til kommunene eller fylkeskommunene over Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett.

Dersom et tiltak ikke innføres fra 1. januar, er fagdepartementet ansvarlig for å sikre finansiering av helårseffekter som påløper i neste budsjettår.

Det enkelte departement har også ansvar for å sikre at de konkrete tiltakene i form av oppgaver eller krav til kommunene, har hjemmel i lov eller forskrift.»

Veilederens retningslinjer for det praktiske arbeidet knyttet til statlig styring av kommuner og fylkeskommuner angir utgangspunktet for hvordan regler og andre tiltak som retter seg mot kommunesektoren, skal utformes.49 Her gjengis omtalen av avveininger ved avvik fra retningslinjene om lover og forskrifter, regler om bestemte organer, pålegg om bestemte måter å løse en oppgave på, statlig godkjenning av kommunale vedtak, særskilte saksbehandlingsregler og individuelle rettigheter.

«4. Avveininger ved avvik fra retningslinjene om lover og forskrifter

Dersom det vurderes å utforme lover eller forskrifter i strid med noen av retningslinjene om utforming av lover og forskrifter, skal det gjøres en særskilt vurdering og skrives en særskilt begrunnelse knyttet til nasjonale mål. Det skal i hvert tilfelle gjøres en avveining mellom nasjonale mål som tilsier statlig styring og hensyn som tilsier lokal handlefrihet og kommunalt selvstyre.

Kommentar:

Kommuneloven kapittel 2 har bestemmelser om at begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov og at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål, se nærmere omtale av dette foran ved omtalen av Prinsipper for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner i kapittel 2.

Dersom nasjonale mål skal kunne begrunne unntak fra retningslinjene her, må det gjøres en vurdering med avveining av hensynene knyttet til både nasjonale mål og kommunalt selvstyre. Hvilke nasjonale mål som er relevante for en slik vurdering og som begrunnelse for å avvike fra retningslinjene, er nærmere omtalt i punkt 4.2. Eksempler på nasjonale mål er utjevning, likeverdige tjenester og rettssikkerhet, se utfyllende omtale av nasjonale mål i punkt 4.2.

Kommuneloven har også andre bestemmelser som setter rammer for utformingen av lover og forskrifter. Disse omtales dels i forbindelse med aktuelle retningslinjer her og dels i veilederdelens omtale av juridiske styringsvirkemidler i punkt 4.4.

5. Regler om bestemte organer

Kommunestyret og fylkestinget skal selv, innenfor rammen av kommuneloven, fastsette den politiske og administrative organiseringen i sin kommune og fylkeskommune. Det bør ikke innføres regler om særskilte organer i kommuner eller fylkeskommuner.

Kommentar:

Kommuneloven gir rammene for kommunenes og fylkeskommunenes organisering, og den enkelte kommune og fylkeskommune bør selv kunne velge den organisering som passer best ut fra lokale forhold og behov. Ansvaret for en oppgave eller plikt på et særlovsområde skal derfor legges til «kommunen» eller til «fylkeskommunen». Kommuneloven vil regulere nærmere ansvar og organisering innad i kommunen. Det grunnleggende er kommuneloven § 5-3 første ledd som slår fast at kommunestyret eller fylkestinget er det øverste organet i kommunen eller fylkeskommunen og at de er tillagt all myndighet, ser virksomheten som en helhet og oppretter selv underordnete organer innenfor rammene av kommuneloven.

Det bør ikke gis bestemmelser som legger myndighet til bestemte organer i kommuner eller fylkeskommuner. Kommuneloven legger rammene for roller, ansvar og oppgaver i en kommune, og dette bør ikke fravikes i annet regelverk. Kommunestyret og fylkestinget bør også selv få bestemme den nærmere sammensetning av organer, sekretariatsløsninger o.l. innenfor rammene av nasjonalt fastsatte regler om samarbeid og medvirkning. Eventuelle regler om brukermedvirkning bør ta utgangspunkt i eksisterende generelle ordninger, for eksempel kommunelovens bestemmelser om medvirkning. Det bør også tas utgangspunkt i at det lokale nivået selv må utvikle metoder og ta stilling til sammensetning av organene ut fra lokale forhold. Også brukerorganer uten vedtaksmyndighet, legger føringer for saksbehandling og prosess i kommunen. Jo flere egne særorganer og spesielle utvalg som etableres på kommunalt nivå, jo flere føringer vil det medføre for kommunenes politiske og administrative virksomhet. Indirekte vil dette kunne få betydning for kommunenes frihet til å selv bestemme sin organisering. Se nærmere punkt 4.4.3.

6. Pålegg om bestemte måter å løse en oppgave på

Det bør være opp til kommunen og fylkeskommunen å bestemme hvilke virkemidler som skal brukes og hvordan tjenestetilbudet skal utformes til det beste for innbyggerne. Handlingsrom er nødvendig for at kommunene skal kunne se de forskjellige tjenestene i sammenheng og finne løsninger som er tilpasset lokale behov. Det bør derfor ikke innføres pålegg om bestemte måter å løse en oppgave på.

Kommentar:

At kommuner og fylkeskommuner selv bestemmer hvordan oppgavene skal løses, er viktig for å ivareta det kommunale selvstyret, jf. kommuneloven § 2-1. Kommuner og fylkeskommune er folkevalgte organer og selvstendige rettssubjekter, og skal selv bestemme hvordan de skal utføre ulike oppgaver. De er også nærmest innbyggerne og kan derfor i utgangspunktet best tilpasse og organisere tjenestene ut fra lokale behov og prioriteringer.»

«10. Statlig godkjenning av kommunale vedtak

Regler om statlige godkjenning av kommunale vedtak eller krav om stadfesting av lokale forskrifter bør ikke innføres. Statens overprøving av kommunale vedtak og kommunal virksomhet bør knyttes til klageordninger, lovlighetskontroll og statlig tilsyn.

Kommentar:

Krav om statlig godkjenning av kommunale vedtak innebærer at vedtaket ikke er endelig før godkjenningen foreligger. Dette representerer et forsinkende element i saksbehandlingen og kan redusere effektiviteten. Statlige godkjenninger er også problematisk for det kommunale selvstyret. Statlig kontroll av kommunale vedtak bør bare skje gjennom ordningen med lovlighetskontroll i kommuneloven kapittel 27, og gjennom lovfestede klageordninger.»

«12. Særskilte saksbehandlingsregler

Forvaltningsloven og kommuneloven er grunnlaget for saksbehandling i kommuner og fylkeskommuner. Av hensyn til fleksibilitet og effektiv tjenesteproduksjon og forvaltning bør kommunene og fylkeskommunene selv organisere saksbehandlingen ut fra lokale forhold og behov. Særskilte regler om saksbehandling, inkludert forberedelse av enkelte typer vedtak o.l. bør ikke innføres.

Kommentar:

Av hensyn til fleksibilitet og effektiv tjenesteproduksjon og forvaltning bør kommunene og fylkeskommunene selv organisere saksbehandlingen ut fra lokale forhold og behov.

Organiseringen av saksbehandlingen i kommunene må skje på en måte som ivaretar grunnleggende saksbehandlingskrav. Kommunene følger forvaltningslovens og kommunelovens saksbehandlingsregler og er som forvaltningsorgan også bundet av alminnelige ulovfestede regler om god forvaltningsskikk og krav om forsvarlig saksbehandling. Dersom et generelt regelverk ivaretar et bestemt hensyn, er det ikke behov for egne prosessregler i særlovgivningen for å sikre eller tydeliggjøre det samme hensynet.

13. Individuelle rettigheter

Ved innføring av ny lovgivning om individuelle rettigheter som ikke blir utløst av objektive forhold, skal regelverket utformes slik at kommunene så langt som mulig, får reell handlefrihet ved oppfylling av rettighetene.

Kommentar:

Ved utredning om framtidig lovgivning om individuelle rettigheter bør begrunnelsen bl.a. inkludere omtale av nasjonale hensyn som tilsier slik lovgivning, konsekvensene for kommuner og fylkeskommuner som skal oppfylle rettigheten, samt en omtale og vurdering av alternativet om at det i stedet bare lovfestes en plikt for kommunen til å sørge for tilbud om den aktuelle tjenesten.

En lovgivning med et «sørge-for-ansvar» for kommunen gir den største fleksibiliteten for kommunene, og det beste grunnlaget for lokale prioriteringer og samordning på tvers av ulike tjenesteområder. Mange lovbestemmelser på velferdsområdene er utformet som individuelle rettigheter. Lovbestemmelser med individuelle rettskrav innebærer i realiteten en «garanti» fra Stortinget til enkeltpersoner, og den enkelte kommune og fylkeskommune er pliktsubjekt og ansvarlig for å oppfylle rettigheten. Slik lovgivning innebærer en handlingsplikt for kommunen, og rettigheter som er gitt i lov må prioriteres foran andre oppgaver. Individuelle rettigheter er ofte fulgt opp av individuelle vedtak og klagerett, hvilket innebærer at ordningen genererer administrative utgifter. Den enkelte innbygger som har fått vedtak i kommunen, kan også gå til domstolene og få fastsatt det konkrete innholdet i rettigheten for sitt vedkommende.

Det skal alltid angis ett eller flere nasjonale hensyn som tilsier at lovregler utformes som individuelle rettskrav. Når rettigheten inntrer som følge av objektive forhold, for eksempel alder, er det bare hensynet til likhet/likeverd og/eller rettssikkerhet som kan angis som grunnlag for å bruke dette styringsvirkemidlet overfor kommunesektoren.

Det er to hovedtyper av lovbestemmelser om individuelle rettigheter. Den første typen er individuelle rettskrav der kommunene er pliktsubjekt, og vilkår for å få en rettighet er konkrete og fullt ut knyttet til objektive forhold. Eksempel på slike typer regler er retten til grunnskoleopplæring eller retten til barnehageplass. Oppfylling av denne typen individuelle rettigheter er det ikke mulig for kommunen å påvirke eller nedprioritere ut fra lokale forutsetninger. Den andre hovedtypen lovbestemmelser om individuelle rettigheter er utformet mer skjønnspreget, slik at det kreves en nærmere vurdering i kommunen før innholdet i rettigheten kan fastsettes for den enkelte. Helse- og omsorgslovgivningen er eksempel på denne typen rettigheter. Kommunene har da en viss handlefrihet til selv å avgjøre hvordan den individuelle rettigheten kan innfris for den enkelte, og kan bl.a. ta hensyn til ressursmessige forhold så lenge innholdet i tjenesten ikke er under en definert minstestandard.

De mest sentrale og grunnleggende rettighetene for (grupper av) innbyggere er nedfelt i nasjonalt regelverk som gjelder i hele landet. Slik lovgivning kan være nødvendig å ta i bruk for å sikre tjenestetilbud og rettssikkerhet for særskilt utsatte grupper. Det bør likevel ikke være slik at lovverk som gir sentrale og grunnleggende rettigheter, blir utfylt med detaljerte tilleggsbestemmelser i lov eller forskrift om hvordan kommunene skal oppfylle rettighetene.»

I veilederens avsluttende del omtales forholdsmessighetsprinsippet nærmere.50 Omtalen gjengis her:

«Prinsipp om avveining mellom nasjonale mål og kommunalt selvstyret

Forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven § 2-2, altså at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål, innebærer at det må foretas en avveining der både hensynet til nasjonale mål og hensynet til det kommunale selvstyret vurderes. Lovfestingen av forholdsmessighetsprinsippet tydeliggjør at det i den enkelte sak vil være konkrete avveininger som må tas i saken, og at det vil være politiske spørsmål som Stortinget tar stilling til, jf. Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) punkt 5.4.2. Eventuelle begrensninger i det kommunale selvstyret bør forbeholdes de tilfeller hvor det er et klart behov for nasjonale føringer og hvor begrensninger er nødvendig, jf. Prop. 46 L (2017–2018) merknad til § 2-2. Prinsippet innebærer at et tiltak må være egnet til å oppnå målet med tiltaket, det må også være nødvendig for å nå målet, og fordelene med tiltaket må oppveie eventuelle ulemper med tiltaket.

Hvilke nasjonale mål er relevante?

Hvilke nasjonale mål som er relevante vil kunne variere og må vurderes konkret. De nasjonale målene har betydning for vurderinger knyttet til lokalt selvstyre og statlig styring av kommunesektoren, og særlig til interesseavveiningen etter forholdsmessighetsprinsippet og vurderinger etter retningslinje 4 om å avvike fra noen av retningslinjene om utforming av lover og forskrifter.

Det er hverken i lov eller retningslinjer fastsatt noen fast og uttømmende liste over de nasjonale målene. Hva som kan være relevante mål er omtalt i enkelte dokumenter behandlet i Stortinget.

Ved lovfesting av forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven § 2-2 er dette kort omtalt i forarbeidene. I Prop. 46 L (2017–2018) står det:

‘Den nærmere interesseavveiningen, og de ulike hensyn som er relevante, vil kunne variere og må vurderes konkret. Andre kilder, som regjeringens retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren (jf. Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner med retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren (2016)), er også relevante og vil i praksis være utfyllende og dermed gi føringer for interesseavveiningene.’

I disse dokumentene vises det til Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel som omtaler de nasjonale målene bredt. Dette er siste stortingsmelding om dette temaet, og omtalen av de nasjonale målene er fortsatt relevant. I resten av dette punktet kommer derfor en kort oppsummering av målene slik de er omtalt i stortingsmeldingens punkt 2.3:

Blant de nasjonale målene har målet om utjevning og likeverdige tjenester mellom innbyggere og geografiske områder stått sentralt gjennom hele oppbyggingen av velferdssamfunnet. Begrepet likeverd innebærer ikke nødvendigvis like tjenester med samme form, innhold og omfang i alle kommuner, men at kommunene og fylkeskommunene skal ha muligheter til å kunne gi helsetjenester, undervisningstjenester og annet som best mulig kan tilpasses den enkeltes behov. Kommunal- og forvaltningskomiteens flertall har i Innst. 270 S (2011–2012) uttalt at ulikheter mellom kommuner er positivt dersom de avspeiler forskjellige politiske prioriteringer og ulike lokale forhold.

Også rettssikkerhet er en viktig verdi i offentlig forvaltning. Dette for å sikre at den enkelte innbygger ikke blir behandlet vilkårlig av forvaltningen og at man får det man har krav på etter lovverket. Særlig på velferdsområdet vil det derfor være mange rettskrav.

Videre er nasjonaløkonomiske mål som høy sysselsetting, stabil økonomisk vekst og bærekraftige offentlige velferdsordninger et overordnet ansvar for staten. Kommuneøkonomien vil være viktig del av den statlige økonomiske politikken.

Det å ivareta liv og helse er et grunnleggende hensyn som kan gi grunn til statlig styring av kommunesektoren, både for å oppnå nasjonale mål og for å sikre den enkeltes rett til helse og beskyttelse knyttet til smittevern, epidemier og miljøforhold med helsekonsekvenser.

Kommunene har et grunnleggende ansvar for å ivareta samfunnssikkerhet og beredskap og er det lokale fundamentet i den nasjonale beredskapen. Å ta hensyn til miljøet og en bærekraftig utvikling, inkludert klima, er også overordnede nasjonale mål. Her kan kommuner og fylkeskommuner spille en sentral rolle for at målene kan realiseres.

Staten har et overordnet ansvar for at ressursene i samfunnet brukes på en mest mulig effektiv måte. Dette betyr å organisere offentlig forvaltning på en måte som fremmer helhetlige og effektive løsninger, herunder også at kommunesektoren har handlefrihet. Dette er en forutsetning for at desentraliseringsgevinsten kan realiseres.

Staten har også en rekke forpliktelser etter internasjonale konvensjoner mv. som også kan innebære ansvar og oppgaver for kommunene. Som eksempel nevnes her ansvaret for å sikre hensynet til samer som urfolk og nasjonale minoriteter. Mer generelt nevnes forpliktelser som følger av EØS-avtalen og menneskerettighetskonvensjoner.»

7.4 Forholdet mellom kommunalt selvstyre og dagens regulering av BPA

I lovgivningen er det i dag en lang rekke bestemmelser som griper inn i og påvirker omfanget av det kommunale selvstyret. Mange lover pålegger kommunene å utføre oppgaver, og gir innbyggerne rettigheter som kommunene har ansvar for å oppfylle. Regelverket inneholder i noen sammenhenger krav til hvordan oppgavene skal utføres, internkontroll og rapportering. Det inneholder også regler som gir statlige organer hjemmel til å overprøve kommunale avgjørelser, for eksempel i form av lovlighetskontroll eller klagesaksbehandling, eller til å utføre tilsyn med kommunal virksomhet. Kommunenes selvstyre er på denne måten undergitt betydelige begrensninger.

Dagens regulering av BPA innebærer i seg selv begrensninger i det kommunale selvstyret.

Kommunene har etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-8 en plikt til å ha et tilbud om BPA, mens den enkelte etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d har en rett til å få den personlige assistansen de har behov for organisert som BPA.

Men selv om kommunene har en plikt til å ha et tilbud om BPA etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-8 avgjør kommunene selv, innenfor rammen av kravet til nødvendige omsorgstjenester, hvilke tjenester som skal tilbys den enkelte person, og om de skal gis i form av brukerstyrt personlig assistanse. Også innenfor rammene som følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d er det i stor grad opp til den enkelte kommune å vurdere og bestemme omfanget og tilbudet om BPA til den enkelte.

8 Økonomiske utgangspunkt og rammer

8.1 Innledning

Kapittel 8 redegjør for økonomiske utgangspunkt og rammer. Punkt 8.2 omtaler dagens finansiering av BPA, mens punkt 8.3 gjennomgår økonomiske vurderinger i tidligere utredninger av brukerstyrt personlig assistanse. Avslutningsvis omtaler punkt 8.4 økonomiske utgangspunkt og rammer på lang sikt.

8.2 Finansiering av BPA

BPA finansieres hovedsakelig gjennom kommunenes frie inntekter (rammetilskudd og skatteinntekter) og egenandeler, på samme måte som andre kommunale helse- og omsorgstjenester. I tillegg kommer BPA inn under toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester.

Rammefinansiering

Rammefinansiering innebærer at kommunene får overført såkalte frie inntekter gjennom inntektssystemet, og ikke gjennom øremerking eller refusjoner. Rammetilskuddet er penger som fordeles gjennom inntektssystemet basert på objektive kriterier. Fordelingen av tilskuddet skal bidra til at kommunene skal kunne gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. For å oppnå dette tas det hensyn til variasjoner mellom kommunene i innbyggernes behov for kommunale tjenester og hvor mye det koster å produsere tjenestene (utgiftsutjevning) og ulikheter i skatteinntektene mellom kommunene (inntektsutjevning).

Rammefinansiering gir kommunene frihet til å innrette tjenestetilbudet sitt på en måte som er godt tilpasset lokale forhold, og styrker det kommunale selvstyret. Rammefinansiering er administrativt mindre krevende enn andre finansieringsordninger for både staten og kommunene. Kommunene kan prioritere sine ressurser mest mulig i samsvar med variasjoner i lokale kostnadsforhold, behov for ulike typer tjenester og befolkningens ønsker.

Det finansielle ansvarsprinsippet innebærer at når kommunen tillegges ansvar og beslutningsmyndighet for en oppgave, så er kommunen også ansvarlig for å betale utgiftene til oppgaveløsningen. Når det finansielle ansvarsprinsippet kombineres med økonomisk rammestyring, forsterkes insentivene til effektiv ressursbruk, siden kommunene beholder eventuelle produktivitets- og effektivitetsgevinster.

Egenandel

Det skilles generelt mellom egenandeler begrunnet i et finansieringsbehov og egenandeler som skal bidra til en mer effektiv ressursallokering. I tillegg kan egenandeler være motivert av fordelingshensyn eller være utformet for å ivareta fordelingshensyn.

Kommunen kan i utgangspunktet selv bestemme nivået på egenandelene for personlig assistanse, herunder BPA, innenfor reglene som er fastsatt i forskrift om egenandel for kommunale helse- og omsorgstjenester (egenandelsforskriften). Etter forskriften er det bare anledning til å kreve egenandel for personlig assistanse (praktisk bistand) til og opplæring i husholdningsoppgaver. Egenandelen skal ikke overstige kommunens egne utgifter til tjenesten (selvkost), og skal ses i sammenheng med tjenestemottakerens inntekter og utgifter, slik at vedkommende beholder tilstrekkelige midler til å dekke personlige behov og bære sitt ansvar som forsørger. Kommunen kan heller ikke ta mer enn et maksimalbeløp, som for tiden er på 210 kroner per måned, i egenandel av personer i husholdninger med en samlet skattbar nettoinntekt før særfradrag på under 2G.

Tilskuddsordningen for særlig ressurskrevende tjenester

BPA kommer inn under tilskuddsordningen for særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester. I 2021 kunne norske kommuner søke om refusjon for 80 prosent av faktisk påløpte direkte lønnsutgifter i budsjettåret 2020 for visse helse-, sosial- og omsorgstjenester over innslagspunktet for tilskuddsordningen på 1 430 000 kroner.

Ordningen har også noen andre avgrensninger som bør nevnes. I det statlige rammetilskuddet inngår det et sett av kriterier for å beregne kommunenes finansieringsbehov, deriblant et kriterium som tar høyde for at personer med psykisk utviklingshemming statistisk sett gir høyere utgifter til helse- og omsorgstjenester.51 I 2020 ble norske kommuner kompensert med 744 000 kroner per innbygger med psykisk utviklingshemming over 16 år etter dette kriteriet. I beregningen av tilskuddet for særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester fratrekkes rammetilskuddets andel for kriteriet psykisk utviklingshemmede 16 år og over. I tillegg skal andre statlige øremerkede tilskudd og inntekter fra brukerbetaling trekkes fra. Videre gis det ikke refusjon for særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester for personer over 67 år. Tildelingskriteriene for ordningen oppdateres årlig. Ordningen er beskrevet i Rundskriv IS-4/2021 Tilskuddsordningen for særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester i kommunen.

Siden tilskuddsordningen for særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester ble innført i 2004, har innslagspunktet økt fra 700 000 kroner til 1 430 000 kroner. Dette er en økning som er vesentlig høyere enn den generelle prisveksten i samme periode. Selv om ordningen har blitt strammet inn, har de samlede utbetalingene til ordningen økt fra 1,5 milliarder kroner i 200452 til 10,5 milliarder kroner i 2020.53

8.3 Økonomiske vurderinger i tidligere utredninger om brukerstyrt personlig assistanse

8.3.1 Innledning

I det følgende gjennomgås noen av de økonomiske vurderingene som er gjort i tidligere utredninger av brukerstyrt personlig assistanse.

Stortinget ba regjeringen om å rettighetsfeste BPA allerede i 2005, men denne prosessen ble senere utsatt med den begrunnelse at det var behov for ytterligere utredning og at BPA ville bli sett i sammenheng med arbeidet med en ny felles lov for de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Det påfølgende høringsnotatet drøftet flere prinsipielle aspekter ved en eventuell rettighetsfesting, deriblant hvordan ordningen burde finansieres.54

Som oppfølging av et konsultasjonsmøte mellom KS og regjeringen 29. april 2011 ble det nedsatt en arbeidsgruppe som skulle vurdere økonomiske konsekvenser for kommunene ved utvidet bruk av BPA. I rapporten Kostnadsberegninger av utvidet bruk av brukerstyrt personlig assistanse oppsummerte arbeidsgruppen de økonomiske konsekvensene ved økt bruk av BPA slik:55

«Arbeidsgruppen mener det er dokumentert at en ny rettighet vil innebære betydelige økonomiske merkostnader og at det er behov for å gjøre nærmere økonomiske beregninger, herunder grundigere analyse av årsaker til de variasjonene i kostnader som undersøkelsene har avdekket. Arbeidsgruppen viser til at det er mange forhold som vil påvirke utviklingen i kostnader, herunder også på hvilken måte en eventuell rettighet utformes og hvilke grep som tas for å kontrollere utgiftsveksten.»

I Prop. 86 L (2013–2014) om rett til brukerstyrt personlig assistanse fremgår det at hensynet til kostnadsnøytralitet var avgjørende for utformingen av den materielle rettigheten. I Innst. 294 L (2013–2014) videreføres i hovedsak den samme argumentasjonen knyttet til forutsetningene for at rettighetsbestemmelsen er kostnadsnøytral.

8.3.2 Høringsnotat om sterkere rettighetsfesting av brukerstyrt personlig assistanse (BPA), (2007)

I forbindelse med behandlingen av budsjettinnstilling Innst. S. nr. 11 (2005–2006) fattet Stortinget følgende vedtak:

«XII. Stortinget ber Regjeringen fremme lovforslag om rett til brukerstyrt personlig assistanse (BPA).»

Det påfølgende høringsnotatet drøftet spesielt to ulike finansieringsmodeller for BPA. Det ble understreket at kommunenes frihet til å organisere tjenestene etter egne behov og ønsker er et sentralt element i den norske kommunemodellen. Det bidrar til effektiv utnyttelse av knappe ressurser og et tjenestetilbud som er godt tilpasset lokale forhold. Departementet pekte videre på at en rettighetsfesting av BPA begrenser kommunenes fleksibilitet til å prioritere mellom ulike tjenestemottakere og binder ressurser til enkeltpersoner som har BPA, og at dette kunne bety at det blir mindre praktisk bistand per krone for innbyggerne.

Departementet viste til et forslag fra Uloba – Independent Living Norge SA om å innføre en egen finansieringsordning for BPA. Forslaget innebar en fordeling av kostnadene knyttet til tjenesteytingen mellom stat og kommune, hvor kommunen dekket de første 20 timene per uke og staten dekket det overskytende. Det ble understreket at en slik finansieringsordning ville gitt en betydelig bedre utgiftsdekning for kommunene.

Den foreslåtte ordningen ble sammenlignet med tilskuddsordningen for ressurskrevende helse- og omsorgstjenester. I 2007 kunne kommunene få refundert 70 prosent av utgiftene over innslagspunktet for tilskuddsordningen, som da var på 770 000 kr per år. Dersom innslagspunktet skulle ha blitt redusert tilsvarende den årlige kostnaden av 20 timer per uke og hele det overskytende beløpet skulle blitt dekket, ville det tilsvart en senking av innslagspunktet for tilskuddsordningen til 458 000 kr per år, med en refusjonsgrad på 100 prosent.

Departementet advarte mot en ordning hvor ansvaret for tildeling av tjenesten og ansvaret for finansiering av tjenesten ble adskilt, da dette kunne bidra til uheldige tilpasninger fra kommunenes side. For det første kunne kommuner finne det kostnadsbesparende å skyve personer med omfattende behov over fra andre kommunale tjenester til BPA. For det andre kunne flere BPA-ordninger komme til å bli langt dyrere enn nødvendig, dersom kommunene ikke skulle bære noen kostnader ut over de første 20 timene per uke.

Nærmere om forslaget

Departementet foreslo som hovedregel at retten til BPA skulle inntre når tjenesteomfanget var omfattende, og tildeles basert på skjønn, med et veiledende omfang på minst 20 timer per uke. Retten ville omfattet ca. 70 prosent av de som da hadde BPA.

En øvre aldersgrense ble også diskutert. Departementet påpekte at dette var et spørsmål av vesentlig betydning for omfanget av ordningen, men fant det likevel vanskelig å begrunne en innføring av en aldersgrense med det formål å begrense retten til BPA.

Videre ble det vurdert om man skulle knytte en rettighet til BPA til bestemte funksjonsnedsettelser eller diagnoser. Departementet konkluderte med at dette ikke var en god løsning, og at man heller måtte legge en samlet skjønnsmessig vurdering av behovene til personen til grunn.

Det endelige forslaget til finansieringsordning videreførte det grunnleggende prinsippet om at det er kommunene som har organisatorisk og økonomisk ansvar for tjenestene, og at det er kommunene som skal vurdere og utmåle tjenestene som tildeles. Departementet understreket videre at det var viktig å opprettholde prinsippet om at tilskuddsordningen for ressurskrevende helse- og omsorgstjenester burde knyttes til omfanget av tjenester og ikke til en bestemt tjenesteorganisering.

I budsjettproposisjonene for 200956 og 201057 ble Stortinget varslet om at rettighetsfesting av BPA ville bli sett i sammenheng med arbeidet med ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester. I Kommuneproposisjonen for 2010 ble det også orientert om at saken avventet ytterligere utredninger.58

8.3.3 Kostnadsberegninger av utvidet bruk av brukerstyrt personlig assistanse, 2011

Bakgrunn

Som oppfølging av et konsultasjonsmøte mellom KS og regjeringen 29. april 2011 ble det nedsatt en arbeidsgruppe som skulle vurdere økonomiske konsekvenser for kommunene ved utvidet bruk av brukerstyrt personlig assistanse. Arbeidsgruppen besto av representanter fra Helse- og omsorgsdepartementet, Finansdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, KS og Bærum kommune.59

Som grunnlag for arbeidet fikk Helse- og omsorgsdepartementet utarbeidet et notat fra SSB basert på individbasert pleie- og omsorgsstatistikk (IPLOS) om BPA60, en undersøkelse utført av Rune Devold AS61 og en oppsummering av erfaringer fra Sverige utført av Helsedirektoratet.

Arbeidsgruppen ble spesielt bedt om å vurdere merkostnaden ved BPA sammenlignet med andre måter å organisere praktisk bistand på for ulike grupper tjenestemottakere. I mandatet ble det presisert at de økonomiske konsekvensene ble antatt å avhenge av hvilke grupper av tjenestemottakere tilbudet om BPA ble utvidet til.

Merkostnadene ved BPA ble anslått ved å sammenligne gjennomsnittlige lønnsutgifter per tjenestemottaker for BPA-brukere inklusive tilleggstjenester med tjenestemottakere i heldøgns omsorgsboliger for eldre/fysisk funksjonshemmede/psykiatri og en samlekategori for alle andre omsorgstjenester, unntatt sykehjem og BPA.

Enhetskostnadene for BPA og alternative bo- eller organiseringsformer ble anslått i rapporten fra Rune Devold AS. Anslagene er basert på tall fra ni kommuner, hvor til sammen 288 personer hadde BPA. I gjennomsnitt hadde personene i utvalget 39 timer BPA per uke. Til sammenligning lå det nasjonale gjennomsnittet på 33,0 timer per uke i 2010.

Kostnadene ble beregnet som lønnsutgifter til direkte tjenesteyting, det vil si for den tiden tjenesten ytes, ansikt til ansikt. Andelen tid i direkte tjenesteyting er høy for BPA, nesten 100 prosent, lavere for blant annet hjemmehjelp, og enda lavere for hjemmesykepleie. Dette gjør at BPA ifølge rapporten isolert sett er en kostnadseffektiv form for tjenesteproduksjon.

Hovedfunn

Arbeidsgruppen mente at det kunne dokumenteres at en ny rettighet ville innebære betydelige økonomiske merkostnader for kommunene, men understreket at utformingen av rettigheten ville påvirke omfanget av kostnadsveksten.

Basert på en sammenligning av enhetskostnadene ved BPA med enhetskostnadene ved alternative bo- eller organiseringsformer, ble den årlige merkostnaden for hver nye person med BPA anslått til mellom 600 000 og 950 000 kroner. Trondheim kommune anslo den gjennomsnittlige merkostnaden per person med BPA med 20 timer assistanse til å ligge på omtrent 174 000 kroner. Arbeidsgruppen la en merkostnad på 200 000 kroner per person med BPA til grunn som det laveste kostnadsanslaget i beregningene sine.

Forventet antall nye personer med BPA ved innføring av en rett til dette, ble anslått til å ligge på mellom 5 000 og 10 500 personer i løpet av en tiårsperiode. Anslaget la til grunn at retten ble forbeholdt de 16 500 personene som var registrert med omfattende bistandsbehov i IPLOS-registeret. En generell rett til BPA som var uavhengig av omfanget på bistandsbehovet, ville omfattet et vesentlig høyere antall personer, og ifølge arbeidsgruppen gitt betydelig høyere samlede merkostnader.

Den samlede nasjonale kostnadsøkningen ved å rettighetsfeste BPA for personer med omfattende bistandsbehov ble på bakgrunn av dette anslått til å ligge mellom 1 milliard kroner og 10 milliarder kroner. Arbeidsgruppen understreket at det var stor usikkerhet knyttet til kostnadsanslagene, og anbefalte mer omfattende utredning av de økonomiske sidene ved en utvidelse av ordningen.

8.3.4 Prop. 86 L (2013–2014)

I forbindelse med Stortingets behandling av Prop. 91 L (2010–2011) fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak:

«Stortinget ber regjeringen utrede videre de økonomiske og administrative konsekvensene og raskt komme tilbake til Stortinget med et forslag om rettighetsfesting av brukerstyrt personlig assistanse for brukere med stort behov innenfor den samme økonomiske rammen som gjelder i dag.»

I tråd med Stortingets anmodningsvedtak ble rettighetsbestemmelsen i Prop. 86 L (2013–2014) foreslått avgrenset til de tilfellene der ordningen var å anse som kostnadsnøytral for kommunen. Departementets beregninger av kostnader knyttet til denne måten å organisere tjenestene på, samt hensynet til fordeling av ressurser mellom brukergrupper, tilsa at det var behov for å stille følgende vilkår knyttet til rettigheten:

• aldersbegrensning på 67 år,

• langvarig behov og

• stort behov.

Aldersbegrensning på 67 år

Departementet viste til at den demografiske utviklingen tilsier at antallet personer med rett til BPA på sikt kunne stige betydelig, dersom personer over 67 år ble inkludert. Det ville binde opp en stadig større andel av kommunenes budsjetter til BPA, redusere kommunenes mulighet for fleksibel forvaltning og begrense muligheten for å svare på utviklingen i tjenestebehovet til andre brukergrupper.

Langvarig behov

Forslaget om å begrense rettigheten til å omfatte personer med et varig behov, ut over to år, var også delvis begrunnet i kravet om kostnadskontroll.

Stort behov

Rettigheten ble begrenset til å gjelde personer med stort tjenestebehov, definert som minst 32 timer per uke. Personer med tjenestebehov på minst 25 timer per uke fikk likevel også rett til å få tjenestene organisert som BPA, med mindre kommunen kunne dokumentere at dette medførte vesentlig økte kostnader.

Departementet understreket at BPA er en alternativ måte å organisere personlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring. Det ble lagt til grunn at tjenesteomfanget ikke skulle påvirkes av organiseringsformen, og at det skulle være det samme som kommunen ville gitt om kommunene selv sto for tjenesteytingen. Departementets beregninger viste at gjennomsnittlige lønnskostnader for BPA ikke var høyere enn for andre organiseringsformer av praktisk bistand. For å sikre kostnadskontroll, ble derfor det sentrale vurderingstemaet skjæringspunktet i antall tjenestetimer, knyttet opp mot når det er kostnadsnøytralt å organisere praktisk bistand som BPA sammenlignet med å yte tjenesten fra kommunens egen personellbase.

Departementets utredning fant at det i en rekke tilfeller vil være smådriftsulemper ved å organisere tjenestene som BPA. Det gjaldt for eksempel tilfeller hvor personen hadde behov for daglig, punktvis hjelp. Videre ville det blant annet avhenge av forhold som hvordan den enkelte kommune hadde organisert sine tjenester, geografi og befolkningstetthet. Smådriftsulempene ble antatt å ha mindre betydning for personer med behov for minst 25 timer praktisk bistand per uke, noe som medførte at dette ble foreslått som den nedre timegrensen for rettigheten.

For personer med høyere behov var det ikke beregnet å være smådriftsulemper. BPA er isolert sett (for en gitt mengde timer) ansett som kostnadseffektivt, sammenlignet med tradisjonelt organisert personlig assistanse. Det skyldes at det ved ytelse av BPA ikke går med tid til planlegging, møtevirksomhet og reising, slik som ved tradisjonell tjenesteorganisering. BPA har derfor lavere brutto lønnskostnader per brukerrettet time sammenlignet med andre måter å organisere praktisk bistand på.

Økonomiske konsekvenser for kommunene

Sammenlignet med forslaget som ble sendt på høring, inkluderte forslaget til rettighetsbestemmelse i lovproposisjonen også støttekontakt og avlastning. Ifølge departementet bidro disse utvidelsene til merkostnader for kommunene. Rammetilskuddet til kommunene ble derfor økt med 300 millioner kroner i 2015, og helårsjustert med ytterligere 200 millioner kroner fra og med 2016.

Det økte finansieringsbehovet ble begrunnet med:

• at BPA har høyere gjennomsnittlig timelønn enn støttekontakt,

• økt etterspørsel på grunn av at flere barnefamilier ville ønske BPA og

• smådriftsulemper ved at støttekontakt og avlastning ble inkludert i rettighetsgrunnlaget.

Timelønnssatsen for støttekontakt ble anslått til å være omtrent 60 prosent av timelønnssatsen for BPA, og forslaget medførte derfor høyere lønnskostnader. Departementet la til grunn at gjennomsnittlig timelønn for BPA ikke var høyere enn for tradisjonell praktisk bistand.

Smådriftsulempene knyttet til å inkludere støttekontakt og avlastning var begrunnet i at rettigheten kunne komme til å omfatte personer med behov for punktvis hjelp.

Departementet vurderte økt etterspørsel etter BPA fra barnefamilier som den delen av forslaget som var klart mest kostnadsdrivende. Det ble antatt at enkelte familier og enkeltpersoner kunne oppleve BPA som mer attraktivt enn praktisk bistand ytt gjennom det kommunale tjenestetilbudet. Ved en rett til BPA ville disse kunne ønske å erstatte privat familieomsorg og uformell bistand fra pårørende med BPA.

Mangel på klare grenser mellom hva som er foreldres alminnelige omsorgsansvar og hva som gir rett til avlastning for særlig tyngende omsorgsoppgaver, ble også antatt å kunne bidra til å øke etterspørselen etter ordningen, fordi mange foreldre vil oppleve BPA som et tryggere, mer stabilt og forutsigbart tilbud enn andre former for avlastning.

Departementet påpekte at disse tiltakene også ville ha klare samfunnsøkonomiske gevinster, og viste til Kaasa-utvalget som foreslo økt satsing på blant annet avlastning til foreldre med stort omsorgsansvar.62 Et godt avlastningstilbud organisert som BPA ble antatt å kunne styrke foreldre som omsorgsressurser for barna sine, både for funksjonshemmede barn og eventuelle søsken.

Erfaringer fra Sverige

I gjennomgangen av erfaringer fra Sverige ble spesielt kostnadsutviklingen trukket frem. Siden personlig assistanse (PA) ble rettighetsfestet i 1994, har kostnadsveksten i ordningen vært betydelig. Den svenske ordningen ble innrettet slik at de som trengte hjelp til grunnleggende behov i mer enn 20 timer per uke hadde krav på statlig «assistansersättning», en kontantytelse i form av et sjablongbeløp som skulle dekke det innvilgede timeantallet med bistand. Kommunen dekker kostnadene for de første 20 timene per uke for alle mottakere av PA, mens staten dekker det overskytende.

I perioden 2001–2009 økte antall mottakere fra 10 800 til 15 800 personer, og gjennomsnittlig antall timer per uke økte fra 89 til 111. Den statlige assistansersättningen økte fra ca. 4 milliarder kroner i 1994 til 21 milliarder kroner i 2012.

I 2008 gjennomførte Socialstyrelsen en analyse av PA i et samfunnsøkonomisk perspektiv.63 De fant at nytten av PA var høy for funksjonshemmede og deres pårørende, men fastslo samtidig at kostnadsveksten i ordningen hadde vært høyere enn forventet.

I 2011 nedsatte den svenske regjeringen et utvalg med mandat å analysere nærmere årsaker til kostnadsveksten, spesielt hvor stor del av kostnadsveksten som skyldtes fusk, uregelmessigheter og overforbruk av ordningen, og å foreslå tiltak, jf. Kommittédirektiv 2011:26 Utredning om åtgärder mot fusk, oegentligheter och överutnyttade av den statliga assistansersättingen.64 Utredningen viste at fusk og misbruk sto for betydelige beløp.

8.3.5 Prop. 93 L (2019–2020)

I 2020 ble det vedtatt å utvide personkretsen i rettighetsbestemmelsen til å gjelde personer over 67 år som før fylte 67 år hadde fått innvilget BPA etter vilkårene i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d om rett til brukerstyrt personlig assistanse. De grunnleggende økonomiske og administrative vurderingene som lå til grunn for innføringen av rettighetsbestemmelsen ble i hovedsak lagt til grunn også for forslaget om utvidelse av personkretsen.

Hovedbegrunnelsen for at rettigheten i utgangspunktet ble begrenset til personer under 67 år, var ønsket om å forhindre at en stadig større del av kommunens tjenestebudsjett ble bundet opp til BPA. Man ville sikre kommunene fleksibilitet til å løse sine oppgaver i takt med løpende eller raskt skiftende omsorgsbehov hos innbyggerne.

Forslaget om å utvide personkretsen gjaldt kun for personer som allerede hadde fått tildelt BPA før fylte 67 år etter rettighetsbestemmelsen. Som beskrevet i Prop. 86 L (2013–2014), viste utredningen i forkant av rettighetsfestingen at for personer med omfattende og langvarige assistansebehov ville BPA-organisering være billigere eller kostnadsnøytralt sammenlignet med tjenester organisert gjennom kommunens egen personellbase. Departementets oppfatning var at forslaget ikke ville medføre merkostnader for kommunene, da BPA fortsatt ville være en kostnadsnøytral organiseringsform for personer med omfattende og langvarige behov, også etter fylte 67 år.

Enkelte høringsinstanser var kritiske til departementets konklusjon om at forslaget var kostnadsnøytralt. KS bemerket at den demografiske utviklingen med stadig flere eldre gjør at forslaget på sikt vil kunne bidra til merkostnader for kommunene. Departementet viste til at utfordringen knyttet til demografi først og fremst handler om antall personer som i fremtiden vil ha et tjenestebehov, og ikke organiseringsform.

Enkelte kommuner pekte på at tjenestebehovet antas å øke med alder og uttrykte bekymring for at utvidelsen av rettighetsbestemmelsen på den måten kunne utløse merkostnader. Departementet viste til at innslagspunktet for rettighetsbestemmelsen er lagt på et nivå som gjør at BPA er kostnadsnøytralt, sammenlignet med alternative organiseringsformer. Økt tjenestebehov ut over innslagspunktet vil således ikke utløse ekstra kostnader for kommunene. Det ble også minnet om at tjenestebehov knyttet til for eksempel helsehjelp ligger utenfor rettighetsbestemmelsen. Videre ble det vist til at dersom økt hjelpebehov påvirker evnen til å være arbeidsleder eller forsvarligheten i ordningen, så må kommunen i hvert enkelt tilfelle vurdere om BPA er riktig organiseringsform.

Tilskuddsordningen for ressurskrevende helse- og omsorgstjenester faller bort ved 67 år. Flere høringsinstanser påpekte at en utvidelse av rettigheten til BPA burde vært ledsaget av en endring i tilskuddsordningen. Departementet viste til at BPA er en organiseringsform som ikke berører tjenesteomfanget.

8.4 Økonomiske utgangspunkt og rammer – på lang sikt

8.4.1 Tilgang til offentlig finansiering

I Perspektivmeldingen 2021 drøftes sentrale utfordringer for norsk økonomi, offentlige finanser og den norske velferdsstaten i et langsiktig perspektiv.65 Dersom den norske fellesskapsfinansierte velferdsmodellen skal kunne videreføres i fremtiden, må offentlige inntekter styrkes og utgiftsveksten i velferdsordningene dempes.

Siden årtusenskiftet har Norge vært gjennom en periode med høy velstandsvekst i privat sektor og stort handlingsrom i finanspolitikken. Oljenæringen har vært en viktig bidragsyter til å øke aktiviteten i fastlandsøkonomien, og høye oljepriser har gitt raskere vekst i Statens pensjonsfond utland enn ventet. Produktivitetsveksten var høy på 1990-tallet og starten av 2000-tallet. Sammen med en gunstig demografisk utvikling, med økende andel personer i arbeidsdyktig alder, har disse faktorene bidratt sterkt til verdiskaping og romslige offentlige budsjetter.

Utviklingen har endret seg de siste årene. Etterspørselen fra oljesektoren har gått ned og det er ikke lenger utsikter til store, nye fondsinntekter som kan fases inn i økonomien. Avkastningen fra Statens pensjonsfond utland ventes å bli lavere i fremtiden. Produktivitetsveksten har avtatt, og den demografiske medvinden med stadig flere i arbeidsdyktig alder er over. De kommende årene ventes handlingsrommet i finanspolitikken å innskrenkes betydelig, sammenlignet med det vi har blitt vant til, og utviklingen tiltar etter 2030. Offentlig pengebruk ventes de kommende årene å bli underlagt strengere prioriteringer.

Bærekraften i den norske velferdsmodellen avhenger på sikt av at offentlige inntekter styrkes og at utgiftsveksten i velferdsordningene dempes. Økt sysselsetting, utdanning og en mer effektiv offentlig sektor trekkes ofte frem som de viktigste tiltakene for å imøtekomme utfordringene.

8.4.2 Betydningen av arbeid og utdanning

Økt sysselsetting er blant de mest virkningsfulle tiltakene for å opprettholde både offentlig og privat velferd. Den demografiske utviklingen, med en stadig aldrende befolkning, innebærer at en lavere andel nordmenn vil stå i arbeid de kommende årene. I dag er det vel fire personer i arbeidsdyktig alder (20–66 år) per person i aldersgruppen over 66 år. Innen 2060 vil dette forholdstallet ifølge Perspektivmeldingen 2017 reduseres til om lag 2,5.66 Det blir derfor en viktig samfunnsoppgave å legge til rette for at flest mulig av dem som kan jobbe, får mulighet til det. Det innebærer blant annet å styrke inkluderingen av grupper som i dag har svak tilhørighet til arbeidsmarkedet.

SSBs arbeidskraftsundersøkelse (AKU) viser at sysselsettingen blant funksjonshemmede i Norge er lav, men at mange ønsker å arbeide. Sysselsettingsandelen blant funksjonshemmede har i årevis ligget stabilt på om lag 44 prosent, men falt i 2020 til 41 prosent. Til sammenligning lå sysselsettingsandelen for befolkingen som helhet i 2019 og 2020 på henholdsvis 74 og vel 70 prosent. Blant funksjonshemmede som står i arbeid, er andelen som arbeider deltid omtrent dobbelt så høy som for resten av befolkningen. I 2020 oppga likevel hele 28 prosent av ikke-sysselsatte funksjonshemmede i alderen 15–66 år, vel 105 000 personer, at de ønsker arbeid.

Funksjonshemmede har i gjennomsnitt lavere utdanning enn befolkningen generelt. Utdanningsnivå henger nært sammen med yrkesdeltakelse, og sammenhengen er sterkere for funksjonshemmede enn for den øvrige befolkningen.67

Graden av yrkesdeltakelse øker betydelig med utdanning. Tabell 8.1 viser alle sysselsatte i alderen 15–66 år og sysselsatte med nedsatt funksjonsevne etter utdanningsnivå for 2020. Blant funksjonshemmede med grunnskole som høyeste utdanning, var kun 26,6 prosent i arbeid. Blant funksjonshemmede med videregående skole som høyeste fullførte utdanning var 42,4 prosent i arbeid, mens blant dem som hadde ett år høyere utdanning eller mer, var 60,6 prosent i arbeid.

Funksjonshemmede har for alle utdanningsnivåer lavere yrkesdeltakelse enn resten av befolkningen. Samtidig viser tallene at andelen sysselsatte øker relativt mer blant funksjonshemmede som fullfører videregående opplæring eller tar noe høyere utdanning (1–4 år).

For mange funksjonshemmede vil alternativet til arbeid være å motta en stønad. Tabell 8.2 viser at 2/3 av alle funksjonshemmede mottar én eller flere typer stønader. Den klart mest vanlige stønaden er uførestønad.

Høy sysselsetting er avgjørende for å møte de langsiktige statsfinansielle utfordringene, fordi det styrker offentlige budsjetter både gjennom å øke skatteinngangen og ved å redusere utgiftene til stønader. I NOU 2021: 2 viser Sysselsettingsutvalget et regneeksempel som illustrerer verdien av å få personer på uføreytelser over i arbeid.68

Tabell 8.3 viser nåverdien av økt sysselsetting per person i millioner 2021-kroner. Det største bidraget til den samfunnsøkonomiske gevinsten kommer i form av den ekstra produksjonen som skapes gjennom arbeidskraften. Selv om uføretrygd er å anse som en overføring og ikke en samfunnsøkonomisk kostnad, legges det til grunn at man må benytte vridende skatter for å finansiere ytelsen. Fraværet av en slik skattefinansieringskostnad gir et ytterligere positivt bidrag til den samlede samfunnsøkonomiske gevinsten. Budsjettgevinsten er drevet av forholdene ovenfor, økt skatteinngang og reduserte trygdeutgifter.