Del 2
Grunnleggende om BPA-ordningen, utviklingstrekk og erfaringer

4 Grunnleggende om BPA-ordningen

4.1 Innledning

Formålet med dette kapitlet er å gi en overordnet oversikt over BPA-ordningen. Punkt 4.2 gir en innledende beskrivelse av BPA, mens punkt 4.3 omtaler den historiske utviklingen som ligger til grunn for innføringen av BPA i Norge. Punkt 4.4 omtaler intensjonene med BPA-ordningen og punkt 4.5 omtaler funksjonshemmede i BPA-ordningen. Avslutningsvis omtaler punkt 4.6 de ulike aktørenes roller og ansvar i BPA-ordningen.

4.2 Innledende beskrivelse av BPA

Den enkelte kommune skal sørge for at personer som oppholder seg i kommunen tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester. Kommunenes ansvar omfatter en rekke helse- og omsorgstjenester som tildeles ut fra hva som er nødvendig og forsvarlig, etter en individuell vurdering av den enkeltes behov.

En av disse tjenestene er personlig assistanse, som omfatter praktisk bistand og opplæring samt støttekontakt. Personlig assistanse er en omsorgstjeneste.

Nødvendige tjenester skal gis uavhengig av «målgruppe», og omfatter alle mennesker som har behov for personlig assistanse til dagliglivets gjøremål. Behovene som omfattes er ikke regulert i detalj, og vil naturlig nok variere fra person til person.

Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) beskrives i dag som en alternativ måte å organisere tjenesten personlig assistanse på, for funksjonshemmede med stort behov for bistand i dagliglivet, både i og utenfor hjemmet. Personer som etter lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) mottar tjenester som ikke er helsetjenester betegnes i loven som brukere.

Det følger av Prop. 86 L (2013–2014) Endringer i pasient- og brukerrettighetsloven (rett til brukerstyrt personlig assistanse), at målet er å bidra til at den som mottar personlig assistanse skal få et aktivt og mest mulig uavhengig liv til tross for funksjonsnedsettelsen.1

Personlig assistanse ytes av assistenter. Ved tradisjonell organisering av personlig assistanse ledes assistentene av en kommunalt ansatt leder. Ved BPA-organisering ledes assistentene av personen som skal motta assistansen, enten på egenhånd eller sammen med en annen person. Ved BPA-organisering har personen som skal motta den personlige assistansen påtatt seg ansvaret for selv å lede ytelsen av den personlige assistansen, innenfor de rammene som følger av kommunens vedtak om BPA. Personen er arbeidsleder for ordningen. Dersom personer ikke kan være arbeidsledere på egenhånd, kan de i større eller mindre grad få bistand til dette fra en medarbeidsleder.

Gjennom rollen som assistentenes nærmeste leder får den enkelte selv, og en eventuell medarbeidsleder, stor grad av innflytelse og kontroll over ytelsen av assistansen fra et begrenset antall assistenter. Den enkelte får i de fleste tilfeller også større innflytelse over organiseringen av sine tjenester enn det som er vanlig ved ytelse av mer tradisjonelle hjemmetjenester og støttekontakt. For eksempel velger den enkelte vanligvis selv hvem som skal ansettes som assistenter, og i mange kommuner kan den enkelte velge fritt blant private tjenesteytere som har inngått avtale om å yte BPA-tjenester på vegne av kommunen.

BPA er i dag regulert innenfor helse- og omsorgstjenestelovgivningen. Reguleringen innebærer ikke at funksjonshemmede har krav på BPA innenfor alle arenaer eller områder der funksjonshemmede lever sine liv. Dagens regulering omfatter ikke personlig assistanse i barnehage, skole, skolefritidsordning, høyere utdanning, varig tilrettelagt arbeid (VTA) eller arbeid. Samtidig er dagens regulering heller ikke til hinder for at kommunene kan vedta at disse arenaene skal omfattes av BPA-ordningen.

I perioden 2007–2020 økte antall personer registrert med vedtak om BPA fra 2 012 til 3 661. Den gjennomsnittlige årlige veksten i perioden var på 127 personer.

Det siste tiåret har andelen personer med BPA ut fra alle personer registrert med kommunale helse- og omsorgstjenester økt fra 1,08 prosent i 2011, til 1,27 prosent i 2020.

I perioden 2007–2020 økte gjennomsnittlig timetall per person med BPA med vel 50 prosent, fra 30,0 timer i uken i 2007 til 45,6 timer i uken i 2020.

I 2019 mottok 41 prosent av de som har BPA også tjenesten helsetjenester i hjemmet. Dette fremgår av Helsedirektoratets rapport Kommunale helse- og omsorgstjenester 2019 Statistikk fra Kommunalt pasient og brukerregister (IPLOS).2

Se kapittel 5 for en mer utførlig fremstilling av utviklingstrekk ved BPA.

4.3 Historisk utvikling

4.3.1 Innledning

Nedenfor redegjøres det kortfattet for fremveksten av nytt syn på funksjonshemmede, ideologier som ligger til grunn for innføringen av BPA i Norge og hovedpunkter knyttet til innføringen og utviklingen av BPA.

4.3.2 Fremvekst av nytt syn på funksjonshemmede og ideologier som ligger til grunn for innføringen av BPA

Funksjonshemmede ble frem til 1960-tallet i stor grad sett på som syke mottakere av hjelpetjenester. Men på 1960-tallet begynte integreringsideen å vokse frem, både i Europa og USA. Den bygger på at funksjonshemmede er som alle andre mennesker og en naturlig del av samfunnet. Den bygger videre på at det ikke bare er funksjonshemmede som må tilpasse seg samfunnet, men at samfunnet også må tilpasse seg funksjonshemmedes behov.

På 1970-tallet oppsto det et viktig paradigmeskifte, fra at funksjonshemmede ble kategorisert som syke og hjelpetrengende til at de ble ansett som deltakere i samfunnet på lik linje med alle andre. Funksjonshemmede krevde samfunnsdeltakelse, frihet og selvbestemmelse, samt at de ikke skulle bli utsatt for unødvendig eller usaklig forskjellsbehandling.

På 1970-tallet oppsto også Independent Living-bevegelsen i USA. Bevegelsens mål er at funksjonshemmede skal kunne leve og bo selvstendig, med de samme rettigheter og plikter, og muligheter til samfunnsdeltakelse og livskvalitet, som andre mennesker.

I Norge tok det tid før det nye synet på funksjonshemmede manifesterte seg i vesentlig grad. I 2001 ble NOU 2001: 22 Fra bruker til borger – En strategi for nedbygging av funksjonshemmende barrierer lagt frem. Utvalget konkluderte med at det er nødvendig å ta i bruk nye virkemidler for nedbygging av funksjonshemmende barrierer, og foreslo en overordnet strategi som hadde til hensikt å endre funksjonshemmedes posisjon i samfunnet, ved å rette seg mot politiske kanaler og mekanismer.

I NOU 2005: 8 Likeverd og tilgjengelighet – Rettslig vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Bedret tilgjengelighet for alle, ble det foreslått at det skulle innføres en egen sivilrettslig lov om diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Forslaget resulterte i at den første loven om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, lov 20. juni 2008 nr. 42 om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (den tidligere diskriminerings- og tilgjengelighetsloven) ble innført i Norge i 2008.

4.3.3 Innføringen og utviklingen av BPA i Norge

I motsetning til flere av de andre nordiske landene, hadde ikke brukerstyring noen tradisjon i Norge før BPA ble introdusert. BPA ble først og fremst introdusert i Norge gjennom en beskrivelse av hvordan brukerstyring fungerte i Sverige, Danmark og Finland og Independent Living-bevegelsens tenkning. Det er funksjonshemmede selv som har vært pådrivere for å få BPA innført i Norge, med Uloba – Independent Living Norge SA og Norges Handikapforbund som sentrale organisasjoner.

I 1990 bevilget det daværende Sosial- og helsedepartementet midler til Norges Handikapforbund til et treårig forsøksprosjekt med tre ulike modeller for personlig assistanse. Forsøksprosjektet viste at funksjonshemmede fikk en mer fleksibel assistanse, samtidig som det ble påpekt et stort behov for god informasjon om ordningen og opplæring i arbeidslederrollen. Det ble konkludert med ønske om en lovhjemmel og en økonomisk ansvarsfordeling mellom staten og kommunene.

Konklusjonene, sammen med bred interesse for prosjektet, førte til at ordningen med brukerstyrt personlig assistanse ble et av satsningsområdene i regjeringens handlingsplan for funksjonshemmede 1994–1997. Fra 1994 ga Sosial- og helsedepartementet, som ansvarlig for ordningen, årlige stimuleringstilskudd til kommuner som prøvde ut ordningen med brukerstyrt personlig assistanse.

Sosial- og helsedepartementet erfarte at ordningen ble godt mottatt, både av brukerne og av kommunene. Evalueringsrapporter fra Ressurssenter for Omsorgstjenester3 og forskningsinstituttet Østlandsforsknings rapportering fra forskningsprosjektet i 1997 og 19984 viste også svært positive tilbakemeldinger fra både kommuner og funksjonshemmede selv.

I 1997 krevde Uloba – Independent Living Norge SA og Norges Handikapforbund lovfesting av ordningen. BPA ble lovfestet som en alternativ organisering av praktisk og personlig hjelp etter tidligere lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. (den tidligere sosialtjenesteloven), med virkning fra 1. mai 2000.

I lovproposisjonen om lovfestingen av brukerstyrt personlig assistanse ble den enkeltes mulighet til å ivareta arbeidslederrollen vektlagt. Kravet om at personen selv skulle kunne ivareta arbeidslederrollen utelukket i utgangspunktet særlig to grupper fra ordningen, barn og ungdom under 18 år og voksne som ikke kunne styre ordningen selv.5

Av stortingsmeldingen Nedbygging av funksjonshemmende barrierer fremgikk det blant annet at regjeringen ville stimulere til en utvikling der tjenestene til personer med nedsatt funksjonsevne og deres familier i større grad preges av brukermedvirkning og personlig assistanse, også for brukere som ikke selv kan ivareta arbeidslederrollen.6

I kommuneproposisjonen for 2006, ga Helse- og omsorgsdepartementet uttrykk for at ordningen med brukerstyrt personlig assistanse også burde omfatte funksjonshemmede som ikke kunne ivareta arbeidslederrollen alene. Samtidig varslet departementet at ordningen ville bli utvidet, slik at også de som måtte ha bistand for å ivareta arbeidslederrollen og brukerstyringen, skulle kunne få BPA.7

I Innst. S. nr. 245 (2004–2005) ga Kommunalkomiteens flertall uttrykk for at «de positive erfaringene med økt selvbestemmelse og høyere livskvalitet for brukerne tilsier at flere må få dette tilbudet».8

I statsbudsjettet for 2006 ble det uttalt at regjeringen ønsket å lovfeste en rett for dem som fikk praktisk bistand fra kommunen, til å velge at tilbudet organiseres som brukerstyrt personlig assistanse og foreslått at BPA-ordningen ble utvidet til også å omfatte brukere som ikke alene kunne ivareta arbeidslederrollen.9

I budsjettinnstilling Innst. S. nr. 11 (2005–2006) sluttet helse- og omsorgskomiteen seg til forslaget om å utvide målgruppen for BPA-ordningen.

I desember 2005 ble ordningen utvidet til å omfatte personer som ikke kan ivareta arbeidslederrollen og brukerstyringen selv, se Rundskriv I-15/2005 Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) – utvidelse av målgruppen. Brukerstyringen kunne dermed ivaretas både av verger (foreldre), hjelpeverger eller personer som hadde fullmakt fra brukeren selv.10 Det ble dessuten presisert at BPA skulle tildeles uavhengig av typen boform.

Et forslag til rettighetsfesting ble sendt på høring i 2007.11 Fordi man avventet oppfølgingen av NOU 2004: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene, resulterte ikke dette i at det ble fremmet et lovforslag.12

I forbindelse med at den tidligere kommunehelsetjenesteloven13 og den tidligere sosialtjenesteloven ble erstattet av helse- og omsorgstjenesteloven fra 1. januar 2012, ble det heller ikke innført en særskilt rett til BPA. I stedet ble bestemmelsen om BPA videreført som egen pliktbestemmelse for kommunen i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-8. Se nærmere om dette i kapittel 10 og Prop. 91 L (2010–2011) Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven).14

Fra 1. januar 2015 ble det innført en rett til brukerstyrt personlig assistanse. Retten ble innført i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d. Den omfatter personer under 67 år med langvarig og stort behov for personlig assistanse. Den omfatter også avlastningstiltak for personer med foreldreansvar for barn under 18 år med nedsatt funksjonsevne. Retten er nærmere presisert og avgrenset i lovbestemmelsen. Se nærmere om dette i kapittel 10.

I etterkant av rettighetsfestingen mottok daværende helse- og omsorgsminister Bent Høie henvendelser fra personer og organisasjoner som blant annet hevdet at kommunene ikke fulgte opp intensjonene bak rettighetsfestingen. Enkelte hevdet også at kommunene organiserte BPA på en lite brukervennlig måte. Dette førte til at helse- og omsorgsministeren 2. februar 2017 sendte et brev til alle landets ordførere der han minnet om at det nå var opp til den enkelte kommune å ta i bruk BPA som et frigjøringsverktøy.

Fra 1. juli 2020 trådte en endring i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d i kraft, se Prop. 93 L (2019–2020) Endringer i pasient- og brukerrettighetsloven (utvidet rett til brukerstyrt personlig assistanse). Endringen medførte at aldersgrensen for rett til brukerstyrt personlig assistanse på 67 år ble fjernet for personer som har fått innvilget ordningen etter rettighetsbestemmelsen i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d før de fylte 67 år. Se nærmere om dette i kapittel 10.

4.4 Intensjonene med BPA-ordningen

4.4.1 Funksjonshemmedes mål og visjoner for BPA-ordningen

Funksjonshemmedes og deres organisasjoners overordnede mål og visjoner for BPA-ordningen kan langt på vei oppsummeres til å være at den skal sikre at funksjonshemmede kan leve og bo selvstendig, med de samme rettighetene og pliktene og de samme mulighetene til samfunnsdeltakelse og livskvalitet som andre mennesker.

Funksjonshemmede ønsker uavhengighet, selvbestemmelse og deltakelse i samfunnet, og å bli sett på og behandlet som alle andre. Målet er at BPA-ordningen skal være et sentralt frigjørings- og likestillingsverktøy som skal bidra til å oppnå dette.

Det er samtidig viktig å understreke at funksjonshemmede kan ha noe ulike mål med BPA-ordningen, ut fra individuelle forskjeller og den livssituasjonen de er i.

4.4.2 Intensjoner med BPA-ordningen som fremgår av lovproposisjoner, innstillinger og rundskriv

4.4.2.1 Innledning

Intensjonene med BPA-ordningen kommer særlig til uttrykk i lovproposisjonene om regulering av BPA-ordningen, innstillingene fra Stortingets behandling av lovproposisjonene og rundskrivene om BPA-ordningen.15

4.4.2.2 En ordning som skal bidra til å legge til rette for at funksjonshemmede med stort behov for bistand skal kunne delta, leve et selvstendig og aktivt liv og nå målene i livene sine

Bakgrunnen for lovproposisjonen som fremmet forslaget om å lovfeste BPA-ordningen i den tidligere sosialtjenesteloven, var regjeringens ønske om å styrke funksjonshemmedes muligheter til deltakelse i samfunnet, basert på den enkeltes forutsetninger.16

Det fremgår av lovproposisjon at ordningen måtte ses i lys av den tidligere sosialtjenestelovens formål, som var å bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre.17

Av lovproposisjonen som fremmet forslag om å innføre en rett til brukerstyrt personlig assistanse i pasient- og brukerrettighetsloven fremgår innledningsvis følgende:18

«Regjeringen har visjon om et samfunn der alle kan delta. De aller fleste har utdanning og arbeid som målsetning, og har forventninger om å leve et selvstendig og aktivt liv. Rettighetsfesting av brukerstyrt personlig assistanse skal bidra til å legge til rette for at personer med nedsatt funksjonsevne og stort behov for bistand skal nå målene i sitt liv. Regjeringen foreslår derfor å rettighetsfeste brukerstyrt personlig assistanse for å bedre hverdagen for mennesker med stort behov for assistanse og for deres pårørende. Med en slik rett kan brukeren selv kreve å få styre tildelte tjenesteressurser til personlig assistanse og til avlastning for foreldre til barn med store funksjonsnedsettelser. Forslaget er en del av regjeringens arbeid med å følge opp intensjonen i FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.»

I innstillingen til lovproposisjonen om rett til brukerstyrt personlig assistanse støttet helse- og omsorgskomiteen regjeringens visjon om et samfunn der alle kan delta, og delte synet på brukerstyrt personlig assistanse som et bidrag til å nå målet om et aktivt og mest mulig uavhengig liv for personer med funksjonsnedsettelse.19

4.4.2.3 Et viktig bidrag til likeverd, likestilling og samfunnsdeltakelse for funksjonshemmede med stort behov for bistand

I Rundskriv I-9/2015 om rettighetsfesting av brukerstyrt personlig assistanse fremgår det innledningsvis at BPA er et viktig bidrag til likeverd, likestilling og samfunnsdeltakelse for personer med nedsatt funksjonsevne og stort behov for bistand. Det fremgår videre at for personer i denne situasjonen betyr BPA mye for muligheten til yrkesdeltakelse, utdanning og et aktivt og selvstendig liv, samt at rettighetsfestingen av BPA er begrunnet i et ønske om å sikre mennesker med stort behov for praktisk bistand en større mulighet til å ta ansvar for eget liv og egen velferd.20

4.5 Funksjonshemmede i BPA-ordningen

Funksjonshemmede har som andre mennesker ulike behov og interesser, og deres behov for tjenester vil blant annet variere med livsfase og alder.

Hvem er så funksjonshemmede som utvalget må se hen til og ta med seg inn i arbeidet med å gjennomgå og foreslå forbedringer i BPA-ordningen?

En overordnet gruppe er alle funksjonshemmede som har behov for personlig assistanse for å utføre en oppgave de ikke kan utføre på egenhånd (og som folk flest er i stand til å utføre på egenhånd). Dette omfatter ikke bare de som har behov for personlig assistanse og faller innenfor dagens BPA-ordning, men også alle de andre som har behov for personlig assistanse i en eller annen form, men som faller utenfor dagens BPA-ordning.

To undergrupper er videre funksjonshemmede som har rett til BPA etter dagens ordning og de som kan få det etter en skjønnsmessig vurdering. Gruppen som har rett til BPA består særlig av funksjonshemmede som vurderes å ha langvarig og stort behov for personlig assistanse, og som får et slikt behov før de fyller 67 år, mens den andre gruppen består av funksjonshemmede som ikke oppfyller alle vilkårene for å få rett til BPA.

To andre undergrupper er funksjonshemmede som kan lede sin egen BPA-ordning og de som kan lede den med bistand fra en medarbeidsleder. Den siste undergruppen omfatter barn og ungdom under 18 år og voksne som ikke kan styre ordningen selv.

4.6 Roller og ansvar i BPA-ordninger

4.6.1 Assistansemottaker og arbeidsleder

4.6.1.1 Innledning

Hovedpersonen i BPA-organiseringen er personen som skal motta assistansen. I helse- og omsorgstjenestelovgivningen benyttes begrepet «brukeren» om hovedpersonen i rollen denne har som assistansemottaker. Når den personlige assistansen organiseres som BPA, har personen i tillegg en sentral rolle som arbeidsleder i sin egen BPA-ordning.

4.6.1.2 Assistansemottaker

For å få BPA og bli assistansemottaker, må det foreligge en funksjonsnedsettelse som medfører behov for personlig assistanse, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a andre ledd.

Adgangen til å få BPA er ikke knyttet opp mot bestemte typer funksjonsnedsettelser, diagnoser, alder eller liknende, men er lik for alle, uavhengig av ytre karaktertrekk og hva slags personlig assistanse den enkelte har behov for. Adgangen til å få BPA avhenger heller ikke av hvor stor tjenestemengde som trengs. Det er den tjenestemengden som er nødvendig for å dekke den enkeltes individuelle behov som er avgjørende. Adgangen til å få BPA er dessuten lik uavhengig av hva slags type bolig personen bor i, om det er en privat eid eller leid bolig, omsorgsbolig e.l.

Etter dagens regler har personer som fyller vilkårene i rettighetsbestemmelsen, pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d, rett til å få sin personlige assistanse organisert som BPA. For personer som ikke fyller disse vilkårene, er det i stor grad opp til kommunens vurdering av personens behov om den personlige assistansen skal organiseres som BPA eller på annen måte. Assistansemottakeren har gjennom reglene om brukermedvirkning rett til å påvirke organiseringen.

4.6.1.3 Arbeidsleder

I BPA-ordninger er assistansemottakeren vanligvis selv arbeidsleder for ordningen på egenhånd. Adgangen til å få BPA er imidlertid ikke avhengig av at personen kan lede ordningen på egenhånd. Personer som trenger bistand fra en medarbeidsleder, som er barn og ungdom under 18 år eller voksne personer som ikke kan styre ordningen selv, kan også få BPA.

Arbeidsleder, eller arbeidsleder og medarbeidsleder i fellesskap, har det daglige lederansvaret i den enkelte BPA-ordningen. Det er assistansemottakerens behov og ønsker som er utgangspunktet for arbeidsledelsen, og det å lede ytelsen av assistansen ut fra dette er kjernevirksomheten i arbeidsledelsen av den enkelte BPA-ordningen.

I Opplæringshåndbok brukerstyrt personlig assistanse BPA står følgende om arbeidslederrollen:21

«Den som skal utøve daglig ledelse må være motivert og klar for de oppgavene som følger med dette. Det å være arbeidsleder i en BPA-ordning kan være krevende, da assistentene er tett på og det stiller store krav til arbeidslederen å skille mellom det profesjonelle og det personlige i relasjonen til assistentene. For å bli en god arbeidsleder er det nødvendig å tilegne seg kunnskap og ledelseskompetanse, blant annet ved å delta på kurs og opplæring.»

En person som leder sin egen BPA-ordning har som arbeidsleder ansvar for å dekke sine egne behov som assistansemottaker.

Når en person har bistand til ledelsen fra en medarbeidsleder vil de to, som arbeidsleder og medarbeidsleder, ha felles ansvar for å lede ordningen slik at assistansemottakerens behov for assistanse ivaretas. Det vil kunne variere fra ordning til ordning hvor stor del av ledelsen arbeidslederen selv er i stand til å ta. Medarbeidslederen vil i noen tilfeller bare bistå med enkelte av lederoppgavene, mens i andre tilfeller vil medarbeidslederen ha ansvar for nesten alle lederoppgavene.

I BPA-ordninger med medarbeidsleder ligger det et særlig ansvar på medarbeidslederen for å sikre reell brukerstyring, herunder at arbeidslederen får størst mulig selvbestemmelse og anledning til å utvikle seg i lederrollen. Se nærmere om dette i punkt 12.2.3.

Brukerstyringen handler om hva det skal gis assistanse til, hvor, når og hvordan assistansen skal gis og hvem som skal gi assistansen, det vil si hvilke personer som skal ansettes som assistenter. Det varierer hvilke forhold som omfattes av brukerstyringen i den enkelte BPA-ordningen og hvor langt brukerstyringen går med hensyn til de ulike forholdene. Se nærmere om dette i punkt 12.2.2.

Den som leder BPA-ordningen må følge lov- og avtaleverk for assistentene, på samme måte som andre ledere. Arbeidsleder deler dette ansvaret med arbeidsgiver, men den nærmere fordelingen av ansvar, myndighet og oppgaver mellom arbeidsleder og arbeidsgiver er ikke regulert.

Lederansvaret omfatter å sette assistentene i stand til å ivareta sine oppgaver og å sikre at de har en forutsigbar arbeidshverdag og et forsvarlig arbeidsmiljø.

4.6.2 Kommunen

4.6.2.1 Innledning

Kommunen har forvaltningsansvaret for personlig assistanse og det overordnede ansvaret for organiseringen og driften av den enkelte BPA-ordningen, samt for selve tjenesteytingen.

I Veileder for saksbehandling22 står følgende:

«Så lenge tjenestetilbudet holder et forsvarlig nivå, og konkrete rettigheter ikke blir brutt (f.eks. rett til BPA), har kommunen fritt skjønn når det gjelder organisering, innhold og omfang av tjenestetilbudet.»

Selv om kommunen har stort rom for skjønn, må kommunen ikke utøve et skjønn som er tilfeldig, eller vektlegge usaklige eller utenforliggende hensyn.

Kommunen har en viss adgang til å fastsette generelle retningslinjer for sin forvaltningspraksis, herunder å fastsette normer for hva kommunen regner som nødvendig og forsvarlig dekning av visse typer behov. Disse normene kan likevel ikke praktiseres på en slik måte at de kommer i konflikt med individuelle rettigheter. Den enkelte har rett til den personlige assistansen som er nødvendig for å dekke individuelle behov på en forsvarlig måte. Normer som kommunen har fastsatt må derfor anses som veiledende, og kan benyttes dersom det i den enkelte sak ikke er konkrete holdepunkter for å tildele mer eller mindre personlig assistanse enn det normen går ut på.

Kommunen har anledning til å inngå avtale med andre offentlige eller private tjenesteytere om tjenesteytingen, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 siste ledd, og må i så fall gjennom avtale sikre at tjenesteyter tar ansvar for organisering og drift av BPA-ordningen, at tjenesteytingen er forsvarlig og at plikten til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten blir ivaretatt. Selv om det inngås slik avtale, kan ikke kommunen fritas for sitt overordnede ansvar.

Kommunen har videre ansvaret for finansieringen av den personlige assistansen hver enkelt innbygger har rett til, uavhengig av hvordan tjenesteytingen organiseres.

4.6.2.2 Forvaltningsansvaret

Det er kommunen som har forvaltningsansvaret for personlig assistanse. Dette innebærer at kommunen har ansvaret for saksutredning og for å treffe vedtak om ytelse av personlig assistanse. Se nærmere om dette i kapittel 11.

4.6.2.3 Ansvar for tjenesteyting, forsvarlighet og internkontroll

Kommunens ansvar omfatter organisering av tjenesteytingen, herunder om det skal etableres en BPA-ordning eller om den personlige assistansen skal organiseres på en annen måte.

Helse- og omsorgstjenestene kommunen tilbyr og yter skal være forsvarlige, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. Det innebærer blant annet at kommunen har plikt til å sørge for at den enkelte gis et helhetlig, koordinert og verdig tjenestetilbud, at tilstrekkelig fagkompetanse sikres og at de ansatte settes i stand til å overholde sine lovpålagte plikter.

Kommunen har videre plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestens omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd og forskrift 28. oktober 2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten. Dette innebærer blant annet at kommunen må ha systemer og rutiner som sikrer at tjenestene som ytes er forsvarlige og at regelverket som berører BPA-ordningen overholdes.

Det har over tid vært en klar utvikling i retning av økt fokus på kommunenes ansvar for å sikre forsvarlige helse- og omsorgstjenester og økt kontroll med tjenesteytingen. I dag er plikten til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten lovfestet i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd. Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten har som formål å bidra til faglig forsvarlige helse- og omsorgstjenester, kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet, samt at øvrige krav i helse- og omsorgslovgivningen etterleves. Den stiller blant annet krav om at kommunene som overordnet ansvarlige har etablert styringssystemer som omfatter hvordan kommunens aktiviteter planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres, i samsvar med krav fastsatt i, eller i medhold av, helse- og omsorgstjenestelovgivningen.

4.6.2.4 Adgang til å inngå avtale med annen tjenesteyter

Kommunen står fritt til å yte tjenester selv, eller den kan inngå avtale om tjenesteyting med andre offentlige eller private tjenesteytere, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 femte ledd.

Dersom kommunen skal være tjenesteyter selv, vil dette innebære at ansvaret for tjenesteytingen og arbeidsgiveransvaret for assistentene plasseres i et organisasjonsledd innad i kommunen.

Ved ytelse av BPA er det mer vanlig at det inngås avtaler med private tjenesteytere enn ved ytelse av tradisjonelle hjemmetjenester. Det ser ikke ut til å være vanlig at ytelse av BPA utføres av interkommunale selskaper eller andre offentlige tjenesteleverandører.

I mange kommuner har kommunestyret tatt politisk stilling til om kommunen skal benytte andre tjenesteytere enn kommunen selv, og i den grad private tjenesteytere benyttes, om det er adgang til fritt brukervalg. I enkelte kommuner er slike beslutninger i stedet overlatt til administrasjonen.

Når kommunen har åpnet for bruk av andre tjenesteytere, gjennomfører kommunen som regel en offentlig anskaffelsesprosess, der tjenesteytere kvalifiserer seg for å yte BPA til innbyggerne i kommunen. Kommunen inngår i forhold til den enkelte BPA-ordningen en individuell kontrakt med den enkelte tjenesteyteren. Se nærmere om dette i punkt 12.5.

Av Opplæringshåndbok brukerstyrt personlig assistanse BPA fremgår følgende:23

«Når kommunen vurderer hvordan BPA-tjenestene skal organiseres i det enkelte tilfellet må det legges stor vekt på hvilke muligheter kommunen har for å sørge for at tjenestene er forsvarlige.

Hvis kommunen overlater til andre aktører eller til brukeren selv å være arbeidsgiver må kommunen sikre seg at de til enhver tid gjeldende regler overholdes. Dette skal gjøres gjennom en skriftlig avtale, som blant annet bør regulere krav til kvalitet, forpliktelser etter arbeidsgiveransvaret, krav til rapportering og dokumentasjon mv.

Kommunen må også sørge for å få tilstrekkelig tilgang til informasjon om driften i BPA-ordningene, uavhengig av om de drives i regi av kommunen eller om de er lagt ut til private leverandører, slik at kommunen med sikkerhet kan si at lovverket følges. Det samme gjelder hvis brukeren er arbeidsgiver selv.»

Det er vanlig å benytte standardkontrakten NS 8435:2017 Alminnelige kontraktsbestemmelser for brukerstyrt personlig assistanse (BPA) ved inngåelsen av avtale mellom kommunen og private tjenesteytere. Se nærmere om dette i punkt 12.6.

4.6.2.5 Ansvar for finansiering

Det finansielle ansvarsprinsippet er utgangspunkt for finansieringen av kommunesektoren, og innebærer at det faglige og økonomiske ansvaret legges til samme forvaltningsnivå. Når kommunen tillegges ansvar og beslutningsmyndighet for en oppgave, så er kommunen også ansvarlig for å betale utgiftene til oppgaveløsningen.

De kommunale helse- og omsorgstjenestene finansieres hovedsakelig gjennom kommunens frie inntekter (rammetilskudd og skatteinntekter), tilskuddet til særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester og egenandeler. BPA kommer inn under tilskuddsordningen for særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester på lik linje med de øvrige kommunale helse- og omsorgstjenestene.24 Kommunen kan i utgangspunktet selv bestemme nivået på egenandelene for brukerstyrt personlig assistanse, innenfor reglene som er fastsatt i forskrift 16. desember 2011 nr. 1349 om egenandel for kommunale helse- og omsorgstjenester. Se punkt 8.2 for en mer utfyllende gjennomgang av hvordan BPA finansieres.

4.6.3 Tjenesteyter og arbeidsgiver

4.6.3.1 Innledning

Ansvaret for tjenesteytingen, og dermed også arbeidsgiveransvaret for assistentene som ansettes i BPA-ordningen, kan ligge hos kommunen, hos en annen tjenesteyter eller hos personens eget selskap.

I de første årene var det statlige føringer på at det kun var kommuner, arbeidsleder selv og andelslag som kunne være tjenesteyter og arbeidsgiver. Etter hvert ble det åpnet for tjenesteyting også fra andre private leverandører.

Hvem som er tjenesteyter og arbeidsgiver i BPA-ordninger, herunder i hvilken grad kommunene selv er tjenesteytere og arbeidsgivere eller overlater dette til andre varierer. Store og mellomstore kommuner overlater i større grad tjenesteytingen og arbeidsgiveransvaret til private enn små kommuner. Av rapporten Kartlegging av kommunenes kjøp av pleie- og omsorgstjenester fra kommersielle og ideelle aktører, utført av Agenda Kaupang på oppdrag fra Helsedirektoratet, fremgår det at 60 prosent av kommunene i et utvalg på 217 kommuner og tre bydeler, kjøpte BPA-tjenester fra private aktører.25 Videre fremgår det at 52 prosent av disse BPA-tjenestene ble kjøpt av ideelle aktører mens 48 prosent ble kjøpt av andre private aktører.26 Av kommunene som kjøpte BPA-tjenester fra private var den mest oppgitte begrunnelsen «fordi kommunen ønsker større valgfrihet for mottakerne av tjenestene» (68 prosent) og deretter «fordi kommunen mangler det konkrete tilbudet (for eksempel på grunn av manglende kapasitet eller kompetanse, eller fordi det gjelder en spesielt krevende mottaker av tjenesten)» (38 prosent). For øvrig svarte 15 prosent «fordi vi ønsker reell konkurranse mellom tilbydere». I kategorien andre begrunnelser oppgis den hyppigste årsaken å være at «brukere og pårørende ønsker annen leverandør enn kommunen» og at det er «politisk vedtak om fritt brukervalg innen BPA».27

I et lite antall av BPA-ordningene har assistansemottakeren selv ansvaret som tjenesteyter og arbeidsgiver. Kommunen kan ikke pålegge personer som har BPA å være tjenesteyter og arbeidsgiver selv, men dette kan være aktuelt for personer som ønsker å ta større ansvar enn bare det å være arbeidsleder.

Av Opplæringshåndbok brukerstyrt personlig assistanse BPA fremgår følgende:28

«Dersom det vurderes som en hensiktsmessig og forsvarlig løsning kan ansvaret for å ivareta arbeidsgiverfunksjonen også overlates til brukeren selv. Dette må vurderes i samarbeid mellom BPA-brukeren og kommunen for å finne den beste løsningen for den enkelte. Det er likevel opp til kommunen å ta den endelige avgjørelsen. Dette er ikke en del av enkeltvedtaket, og kan dermed ikke påklages.»

4.6.3.2 Tjenesteyter

Hvis kommunen overlater tjenesteytingen til en annen tjenesteyter, må kommunen sikre seg at gjeldende regler overholdes. Det gjøres gjennom en skriftlig avtale, som blant annet bør regulere krav til tjenestekvalitet og forsvarlighet, krav til opplæring av arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder og assistenter og krav til rapportering, dokumentasjon og internkontroll. Tjenesteyteren, enten det er kommunen selv eller en annen tjenesteyter, vil være ansvarlig for å levere tjenester i henhold til kommunens vedtak om BPA.

Uavhengig av hvor ansvaret for tjenesteytingen ligger, må kommunen sørge for tilstrekkelig kontroll med tjenesteytingen i BPA-ordningen. Dette er nødvendig for at kommunen skal kunne påse at regelverket og de forpliktelsene kommunen har etter vedtaket om BPA overholdes. Uavhengig av hvor ansvaret for tjenesteytingen ligger, vil tjenesteyteren ha forpliktelser i forhold til internkontrollarbeidet.

4.6.3.3 Arbeidsgiver

Den som er tjenesteyter i den enkelte BPA-ordningen, enten det er kommunen selv eller en annen tjenesteyter, er også arbeidsgiver for assistentene. Dersom kommunen benytter en annen tjenesteyter bør avtalen mellom kommunen og tjenesteyteren regulere de forpliktelsene tjenesteyteren har som arbeidsgiver.

Arbeidsgiver har ansvar for at det arbeidsrettslige lov- og avtaleverket følges og at arbeidsmiljøet er fullt forsvarlig. Arbeidsgiver har videre arbeidsgiveransvar for assistentene, herunder ansvar for arbeidskontrakter, lønnsutbetalinger, feriepenger, opplæring av assistenter og oppsigelse.

For å sikre en god og tydelig oppgavefordeling mellom arbeidsgiver og arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder, bør arbeidsgiver sørge for at det inngås en skriftlig avtale om fordeling av ansvar, myndighet og oppgaver mellom arbeidsgiver og arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder.

4.6.4 Assistentene

Assistentenes rolle i BPA-ordninger er i utgangspunktet den samme som andre arbeidstakeres rolle i andre arbeidsforhold. Assistenten ansettes hos en arbeidsgiver, som kan være kommunen, en annen tjenesteyter eller assistansemottakerens eget selskap. Assistentens nærmeste leder er arbeidsleder eller arbeidsleder og medarbeidsleder i fellesskap. Assistenten arbeider som regel bare i én BPA-ordning, og dermed bare med én assistansemottaker.

Ansvar, myndighet (instruksjonsmyndighet overfor assistentene) og oppgaver knyttet til ledelsen kan være noe ulikt fordelt mellom arbeidsgiver og arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder i de individuelle BPA-ordningene. Dette bør være tydelig avklart i den enkelte BPA-ordningen, slik at assistenten vet hva den har å forholde seg til. Dette kan for eksempel gjelde hvem som skal utarbeide arbeidsplaner, hvem timelister skal leveres til, hvem assistenten skal si fra til ved sykefravær eller ønske om ferie og hvem som gjennomfører personalmøter og medarbeidersamtaler.

Assistentene er omfattet av lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven). Av Opplæringshåndbok brukerstyrt personlig assistanse BPA fremgår følgende:29

«Assistentene skal utføre oppgavene som ligger til stillingen, i tråd med stillingsbeskrivelsen. Assistenten skal også bidra til at arbeidslederen når de målene som er satt for den enkeltes BPA-ordning, i henhold til det kommunale vedtaket. Assistenten har også et ansvar for at tjenestene utføres forsvarlig ut fra bestemmelsene i helsepersonelloven. Det er likevel gjort unntak for dokumentasjonsplikt etter helsepersonelloven. Det vil si at assistenter i BPA-ordninger ikke har dokumentasjonsplikt etter journalforskriften. Arbeidslederen er virksomhetens daglige leder og assistenten må forholde seg til de beslutninger arbeidsleder tar. Forholdet mellom arbeidslederen og assistenten blir ofte nært, men det er viktig å ha en profesjonell tilnærming.»

4.6.5 Statsforvalteren – klageinstans og tilsynsmyndighet

Statsforvalteren har flere roller knyttet til BPA-saker. De viktigste er rollen som klageinstans for kommunens vedtak om BPA og rollen som tilsynsmyndighet. Statsforvalteren skal også veilede kommunene om gjeldende rett, noe som er viktig for å bidra til lik lovforståelse og praktisering av regelverket. Slik veiledning kan skje som ledd i behandling av klagesaker eller i forbindelse med tilsyns- og kontrollvirksomhet, eller den kan skje uavhengig av de øvrige oppgavene.

Gjennom klagesaksbehandling, tilsyn og veiledning som gjelder BPA, skal statsforvalteren medvirke til rettssikkerhet, brukersikkerhet, at befolkningens behov for BPA blir ivaretatt, samt at ytelsen av BPA er forsvarlig.

Statsforvalteren er klageinstans for klager på kommunens vedtak om BPA. Statsforvalteren behandler både klager på vedtak om rett til BPA etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d og klager på vedtak om BPA etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a andre ledd når kommunen har adgang, men ikke plikt til å yte tjenesten i form av BPA.

Statsforvalteren er også tilsynsmyndighet, og fører tilsyn både med at kommunen overholder regelverket om helse- og omsorgstjenester og med at det enkelte helsepersonell og annet personell som yter kommunale helse- og omsorgstjenester overholder sine individuelle plikter, jf. lov 15. desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten mv. (helsetilsynsloven) § 4. Ansvaret for å føre tilsyn med kommunale helse- og omsorgstjenester omfatter å føre tilsyn med kommunens behandling av saker om BPA.

Statens helsetilsyn har det overordnede faglige ansvaret for tilsyn med helse- og omsorgstjenester, mens selve tilsynet i hovedsak utføres av statsforvalterne.

Det følger av helsetilsynsloven § 5 at enhver som yter helse- og omsorgstjenester, skal etablere et internkontrollsystem for virksomheten og sørge for at virksomhet og tjenester planlegges, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lover og forskrifter. Statsforvalteren skal påse at alle som yter helse- og omsorgstjenester, har etablert et internkontrollsystem. Videre vil statsforvalteren føre tilsyn med utvalgte områder, kommuner eller private selskaper som yter slike tjenester for å bidra til å sikre at kravene som er fastsatt i lover og forskrifter følges. I forbindelse med tilsyn kan statsforvalteren gi pålegg om endringer av praksis som avviker fra disse kravene.

5 Utviklingstrekk og erfaringer med BPA

5.1 Innledning

Kapittel 5 beskriver utviklingstrekk og erfaringer med BPA.

Punkt 5.2 omtaler utviklingstrekk ved BPA-ordningen med utgangspunkt i tall og statistikk, mens punkt 5.3 omtaler erfaringer med utgangspunkt i gjennomførte evalueringer og rapporter. Det er gjort et utvalg blant en større mengde evalueringer og rapporter. Sluttrapporten Rettighetsfestingen av BPA – store forventninger, betinget suksess30 omtales i punkt 5.3.2, mens enkelte interesse- og brukerorganisasjoners egne evalueringer omtales i punkt 5.3.3. I dette punktet omtales også rapporten Suksess eller katastrofe? Utviklingstrekk etter rettighetsfestingen av brukerstyrt personlig assistanse (BPA).31

Rapporten Kartlegging av bydelenes praktisering av BPA-ordningen32 og rapporten Blinde som ikke blir sett – Synshemmedes møte med Brukerstyrt Personlig Assistanse (BPA)33 er omtalt i punkt 5.3.4.

To undersøkelser av assistentyrket av nyere dato, en rettet mot assistenter ansatt i Uloba – Independent Living Norge SA34 og en rettet mot assistenter organisert i Fagforbundet35 er omtalt i punkt 5.3.5.

5.2 Utviklingstrekk ved BPA-ordningen

5.2.1 Personer med BPA

Tabell 5.1 viser antall mottakere av kommunale helse- og omsorgstjenester, antall personer med BPA og andel personer med BPA av alle som mottok kommunale helse- og omsorgstjenester i perioden 2011–2020. Tabellen viser at personer med vedtak om BPA som andel av alle mottakere av kommunale helse- og omsorgstjenester har økt det siste tiåret. Ved utgangen av 2020 var det ca. 283 700 personer som mottok kommunale helse- og omsorgstjenester. Ved utgangen av 2011 utgjorde antall personer som hadde BPA 1,08 prosent av alle som var registrert med en kommunal helse- og omsorgstjeneste. I 2020 hadde andelen steget til 1,27 prosent.

Figur 5.1 viser utviklingen i antall personer registrert med BPA ved utgangen av året i perioden fra 2007–2020. I perioden økte antall personer registrert med vedtak om BPA fra 2 012 til 3 661. Den årlige veksten i perioden var ganske jevn, med et gjennomsnitt på rundt 127 personer.

Forstørr bilde

Synstolkning: Figur 5.1 viser et linjediagram med antall personer som hadde BPA for alle årene i perioden 2007 til 2020.

Kilde: IPLOS-registeret 2007–2016, kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) 2017–2020.

5.2.2 Antall timer per person med BPA

Forstørr bilde

Synstolkning: Figur 5.2 viser et stolpediagram med gjennomsnittlig antall timer per person med BPA for alle årene i perioden 2007 til 2020.

Kilde: IPLOS-registeret 2007–2016, KPR 2017–2020.

Figur 5.2 viser utviklingen i gjennomsnittlig antall timer per person med BPA. I perioden 2007–2020 økte gjennomsnittlig timetall per person med vel 50 prosent, fra 30,0 timer i uken til 45,6 timer i uken. Økningen skyldes en relativ økning av ordninger med høye timetall.

Forstørr bilde

Synstolkning: Figur 5.3 viser et stolpediagram med antall personer som hadde BPA for fem ulike kategorier av timetall for alle årene i perioden 2007 til 2020. De ulike kategoriene av timetall er 0–24,9 timer per uke, 25–49,9 timer per uke, 50–99,9 timer per uke, 100–167,9 timer per uke og 168 timer per uke eller mer.

Kilde: IPLOS-registeret 2007–2016, KPR 2017–2020.

Figur 5.3 viser utviklingen i antall personer med BPA fordelt på ulike kategorier av timetall per uke. Antall BPA-ordninger med 0–24,9 timer i uken har gått noe ned siden 2017. Alle de øvrige kategoriene har økt i samme tidsrom.

Forstørr bilde

Synstolkning: Figur 5.4 viser to sektordiagrammer (kakediagrammer) med inndeling etter fem kategorier av timetall. I diagrammet til venstre vises andel personer med BPA som i 2007 falt inn under en av de fem timetallskategoriene. Til høyre vises et tilsvarende diagram for 2020. De ulike kategoriene av timetall er 0–24,9 timer per uke, 25–49,9 timer per uke, 50–99,9 timer per uke, 100–167,9 timer per uke og 168 timer per uke eller mer.

Kilde: IPLOS-registeret 2007, KPR 2020.

Figur 5.4 viser at en større andel av alle personer med BPA hadde høye timetall i 2020 sammenlignet med i 2007. Andelen personer med et gjennomsnittlig antall timer per uke på 0–24,9, gikk ned fra 61 prosent av alle personer med BPA i 2007 til 46 prosent av alle personer med BPA i 2020. Andelen med 25–49,9 timer per uke var forholdsvis stabil i perioden. Økning i timetallet finner vi både blant personer med 50–99,9 timer per uke, blant personer som hadde 100–167,9 timer per uke og blant personer som hadde 168 timer eller mer per uke. I disse tre gruppene var økningen fra 2007 til 2020 henholdsvis fra 12 til 17 prosent, fra tre til ni prosent og fra en til fem prosent av alle personer med BPA.

5.2.3 Utvikling i ulike aldersgrupper

Forstørr bilde

Synstolkning: Figur 5.5 viser hvor mange personer som hadde BPA for fire ulike aldersgrupper for alle årene i perioden 2007 til 2020. Aldergruppene er 0–17 år, 18–45 år, 46–66 år og 67 år eller eldre.

Kilde: IPLOS-registeret 2007–2016, KPR 2017–2020.

Figur 5.5 viser utviklingen i antall personer med BPA for ulike aldersgrupper i perioden 2007–2020. Med unntak av aldersgruppen 46–66 år, har antall personer i de andre aldersgruppene økt forholdsvis jevnt i perioden.

Forstørr bilde

Synstolkning: Figur 5.6 viser et liggende stolpediagram med andel personer som hadde BPA for fire ulike aldersgrupper i årene 2007 og 2020. Aldergruppene er 0–17 år, 18–45 år, 46–66 år og 67 år eller eldre.

Kilde: IPLOS-registeret 2007, KPR 2020.

Figur 5.6 viser hvordan antall personer med BPA fordelte seg på ulike aldersgrupper i 2007 og 2020. Andelen barn og eldre, definert som personer i alderen 0–17 år og 67 år eller eldre, var nesten dobbelt så høy i 2020 sammenlignet med 2007. Andelen voksne, både i aldersgruppen 18–45 år og 46–66 år gikk tilbake i samme periode.

5.2.4 Klager og klagesaksbehandling

5.2.4.1 Innledning

BPA er overrepresentert på klagestatistikkene sammenlignet med kommunale helse- og omsorgstjenester generelt.

Tall fra Helsedirektoratet viser at søknader om BPA hadde høyest avslagsprosent blant søknader om kommunale helse- og omsorgstjenester i 2019. Antall klager på BPA-vedtak ligger også høyt sammenlignet med andre kommunale helse- og omsorgstjenester.

Kommunale vedtak om tildeling eller utmåling av helse- og omsorgstjenester kan påklages til statsforvalteren. BPA-saker er betydelig overrepresentert også på denne klagestatistikken.

Det totale antallet henvendelser om BPA til pasient- og brukerombudene har vært forholdsvis stabilt siden 2015. Manglende tildeling av tjenester, uenighet om utmålingen av tjenester og bortfall eller reduksjon av tjenester er kategoriene med flest henvendelser i perioden 2013–2020.

5.2.4.2 Kommunal saksbehandling

Tabell 5.2 viser antall kommunale vedtak om helse- og omsorgstjenester i 2019 (inkludert nye vurderinger av eksisterende vedtak), antall vedtak med avslag, andel vedtak med avslag og antall klager.

Det ble fattet færre vedtak om BPA enn om noen andre typer kommunale helse- og omsorgstjenester i 2019. Likevel hadde vedtak om BPA den høyeste avslagsprosenten. Kommunene rapporterer ikke om hva som er begrunnelsen for vedtak om avslag, og tall på dette finnes derfor ikke i offentlig statistikk.

Antall klager på vedtak om BPA var forholdsvis høyt sammenlignet med klager på vedtak om andre kommunale helse- og omsorgstjenester. Ifølge Helsedirektoratet må det tas forbehold om at tallene knyttet til klager kan være for lave grunnet manglende rapportering til KPR (IPLOS). Det er gjennomført sammenligninger på enkeltkommuner som bekrefter lavere antall eller ingen klager rapportert til KPR (IPLOS) sammenlignet med antall klager registrert hos statsforvalteren.

5.2.4.3 Statsforvalteren – utviklingstrekk 2013–2020

Statsforvalteren er klageinstans for klager på kommunens vedtak om BPA. Statsforvalteren behandler både klager på vedtak etter rettighetsbestemmelsen i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d og klager på vedtak der det ligger innenfor kommunens skjønn om personlig assistanse skal ytes i form av BPA, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a andre ledd.

Tabell 5.3 viser antall realitetsbehandlede klager på manglende oppfyllelse av retten til kommunale tjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven hos statsforvalteren, samt antall og andel klager som gjelder BPA.

Antall klager som gjelder BPA økte betydelig i perioden 2013–2020. I 2013 og 2014 behandlet statsforvalteren henholdsvis 167 og 151 klager på BPA-saker. Fra 2015 til 2018 ble i overkant av 200 klager på BPA-saker behandlet årlig, og i 2019 og 2020 ble henholdsvis 280 og 264 klager på BPA-saker behandlet.

Det samlede antallet behandlede klager på kommunale helse- og omsorgstjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven har variert mellom 1 660 på det meste i 2016 og 1 251 på det laveste i 2018. Andelen klager på BPA-saker av alle klager på kommunale helse- og omsorgstjenester har steget fra 12 prosent i 2013 til 19 prosent i 2020.

Saksbehandlingstid

Funksjonshemmedes organisasjoner, pasient- og brukerombudet i Oslo og Akershus og privatpersoner som har gitt innspill til utvalget, har påpekt at det kan ta lang tid å få behandlet en klage på et vedtak om BPA. I NESTOR-databasen føres det statistikk over hvor mange saker som er behandlet innen tre måneder.36

Tabell 5.4 viser at andelen klager på vedtak om BPA som ble realitetsbehandlet innen tre måneder, gikk ned i perioden 2013–2020. I 2013 ble 64 prosent av klagene behandlet innen tre måneder, mot 49 prosent i 2020.

I virksomhets- og økonomiinstruksen og tildelingsbrevet til statsforvalteren er det krav om at minst 90 prosent av klagene innen helse og omsorg skal være behandlet innen tre måneder. Kravet gjelder for klagene under ett37, og kravet er derfor ikke spesifikt for BPA-sakene.

Utfall av klagesaksbehandlingen

Tabell 5.5 viser utfallet av ferdigbehandlede klager innen kommunale helse- og omsorgstjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven hos statsforvalteren i 2020. For saksfeltet brukerstyrt personlig assistanse ble 59,5 prosent av vedtakene stadfestet av statsforvalteren, 33,7 prosent av vedtakene ble opphevet og sendt tilbake til kommunen for ny behandling og 6,8 prosent ble endret av statsforvalteren.

5.2.4.4 Pasient- og brukerombudet – utviklingstrekk 2013–2020

Pasient- og brukerombudene er ikke en klageinstans slik statsforvalteren er, men gir råd og veiledning. Ombudene kan bistå personer med å skrive klager på vedtak, delta i møter med kommunens saksbehandler og på annet vis bistå personer med å ivareta sine interesser.

Tabell 5.6 viser antall og andel BPA-henvendelser til pasient- og brukerombudene på landsbasis i perioden 2013–2020. Antall henvendelser økte fra 99 i 2013 til 173 i 2020. I samme periode økte antall henvendelser tilknyttet alle kommunale helse- og omsorgstjenester (KHO) fra 3 544 til 6 090. Andelen BPA-saker av alle saker som gjelder kommunale helse- og omsorgstjenester, har variert mellom 2,4 prosent og 3,0 prosent.

I punkt 5.2.1 fremgår det at personer med brukerstyrt personlig assistanse kun utgjorde 1,27 prosent av registrerte mottakere av kommunale helse- og omsorgstjenester ved utgangen av 2020. BPA-saker er i den forstand overrepresentert i statistikken over henvendelser til pasient- og brukerombudene.

Tabell 5.7 viser de mest fremtredende årsakene til at pasient- og brukerombudene mottar henvendelser om BPA-saker. Manglende tildeling av tjenester/avslag, omfang av tjenester og bortfall eller reduksjon av tjenester er de viktigste årsakene. Manglende tildeling av tjenester/avslag gjelder saker hvor det gis helt eller delvis avslag på søknaden om BPA. Omfang av tjenester omfatter saker hvor personen er uenig med kommunen med hensyn til utmåling av timetall. Kategorien bortfall/reduksjon av tjenester er saker der personen er tildelt tjenester, men hvor disse blir redusert eller bortfaller etter at kommunen har fattet nytt vedtak.

Videre gjelder henvendelsene forhold knyttet til medvirkning, saksbehandlingstid, at saksbehandlingsreglene ikke er fulgt eller at kommunen har avvist en søknad om BPA uten å realitetsbehandle den.

I pasient- og brukerombudets årsmelding for 2019 skriver ombudet følgende:38

«Sakene pasient- og brukerombudene mottar om BPA-ordningen omhandler både avslag på retten til BPA-ordning og omfang av antall timer. Det dreier seg om vurdering av behov, spørsmål i tilknytning til det å være arbeidsleder og kontroll med antall timer. I flere saker ser vi at det er store sprik mellom det behov brukeren melder og det tilbudet kommunen vurderer er tilstrekkelig.

Noen vedtak er kompliserte å forstå. Enkelte vedtak er så detaljerte at de teller på minuttet hvor lang tid en aktivitet er beregnet å skulle ta, uten hensyn til brukerens varierende dagsform eller uforutsette hendelser. Ordningen med BPA har uønskede variasjoner mellom kommuner når det gjelder tildeling av tjeneste, både i omfang og hvordan BPA-ordningen sees i sammenheng med andre tjenester.

Vi er kjent med tilfeller der brukere har valgt å flytte til kommuner som har bedre tilbud. Dette kan ha sammenheng med hvilken tjenesteleverandør som kommunen har inngått avtale med, men også i hvilken grad kommunene ser BPA-ordningen i et likestillingsperspektiv.

BPA-ordningen er av vesentlig betydning for mange personer med stort hjelpebehov. Erfaringen er at ordningen ikke i tilstrekkelig grad sikrer formålet om uavhengig liv, likeverd og frihet. Formålet med BPA-ordningen må oppfylles uavhengig av brukerens bostedskommune.

BPA-omhandler praktisk bistand. En del av brukerne har også fått helsetjenester inn i ordningen. Her har vi sett en del utfordringer i forhold til å sikre forsvarlighet, da vedtakene har vært mangelfulle. Ombudet minner om kommunens ansvar for å sikre at ordningen er forsvarlig.»

5.3 Erfaringer – ut fra gjennomførte evalueringer

5.3.1 Innledning

I dette delkapitlet oppsummeres erfaringer med BPA med utgangspunkt i gjennomførte evalueringer av nyere dato.

Da rettighetsfestingen av BPA ble vedtatt i 2015, ble det samtidig bestemt at konsekvensene av ordningen skulle evalueres innen rimelig tid. Oppdraget ble gitt til et forskningsmiljø ved Uni Research Rokkansenteret i Bergen, og resulterte i sluttrapporten Rettighetsfestingen av BPA – store forventninger, betinget suksess.39 Rapporten er omtalt i punkt 5.3.2.

Enkelte interesse- og brukerorganisasjoner gjennomførte også egne evalueringer, for å samle erfaringer med rettighetsfestingen fra sine medlemmer. Disse rapportene er oppsummert i punkt 5.3.3. I dette punktet presenteres også rapporten Suksess eller katastrofe? Utviklingstrekk etter rettighetsfestingen av brukerstyrt personlig assistanse (BPA), som ble utarbeidet i 2020 av et forskningsmiljø ved Norwegian Research Centre (NORCE) på vegne av KS.40 I punkt 5.3.4 oppsummeres noen av vurderingene og anbefalingene i rapporten Kartlegging av bydelenes praktisering av BPA-ordningen som Ernst & Young (EY) gjennomførte i 2021 på vegne av Oslo kommune.41 Videre presenteres noen av funnene fra rapporten Blinde som ikke blir sett – Synshemmedes møte med Brukerstyrt Personlig Assistanse (BPA).42 Rapporten ble utarbeidet i samarbeid med Norges Blindeforbund og omhandler synshemmedes erfaringer med BPA.

Det foreligger lite oppdatert forskning på og kunnskap om assistentyrket og yrkesgruppen personlig assistenter i BPA-ordninger. Utvalget har ikke hatt anledning til å gjennomføre egne studier, men har fått tilgang til to undersøkelser av assistentyrket av nyere dato, en rettet mot assistenter ansatt i Uloba – Independent Living Norge SA43 og en rettet mot assistenter organisert i Fagforbundet44. Begge gjennomgås i punkt 5.3.5.

5.3.2 Evalueringen av rettighetsfestingen – Uni Research Rokkansenteret

5.3.2.1 Innledning

I rapporten Rettighetsfestingen av BPA – store forventninger, betinget suksess, utført på vegne av Helsedirektoratet, presenteres funnene fra evalueringen av rettighetsfestingen.45 Evalueringen skulle belyse følgende tema:

• utviklingstrekk når det gjelder brukerrollen og erfaringer med rettighetsfestingen,

• utviklingstrekk ved assistentrollen i lys av rettighetsfestingen,

• utviklingstrekk ved kommunens rolle som forvalter av ordningen, samt trekk ved arbeidsgiverrollen og

• utviklingstrekk når det gjelder økonomi og kostnader ved ordningen.

Datainnsamlingen til prosjektet ble gjennomført i tre faser i perioden 2015–2017. Det ble blant annet gjennomført dokumentstudier, en medieanalyse, spørreundersøkelser rettet mot kommuner, fylkesmenn, arbeidsledere og medarbeidsledere, intervjuer med assistenter, representanter fra kommunal forvaltning og ulike organisasjoner, samt innhenting av tall og statistikk fra IPLOS-registeret, NESTOR-databasen og databasen til pasient- og brukerombudene.

Med unntak av første fase med dokumentstudier, ble alle andre data samlet inn i løpet av 2016 og 2017. Resultatene fra spørreundersøkelsene og intervjuene må derfor forstås i lys av at svarene ble gitt forholdsvis kort tid etter rettighetsfestingen. Evalueringen fanger ikke opp virkninger som gjør seg gjeldende på mellomlang eller lang sikt.

Forskerne vurderte å benytte tilpassede visningsmuligheter for svaksynte, eller Braille (blindeskrift) i undersøkelsene som var rettet mot personer med BPA for også å inkludere svaksynte i utvalget. De fant likevel at det av tids- og ressursmessige årsaker ikke lot seg gjennomføre innenfor rammen av prosjektet. Synshemmedes erfaringer med BPA er nærmere omtalt i punkt 5.3.4.2.

5.3.2.2 Den enkeltes synspunkter på BPA og rettighetsfestingen

Ervik mfl. (2017) undersøkte hvordan arbeidsledere og medarbeidsledere opplevde BPA-ordningen generelt og betydningen av rettighetsfestingen. Det ble gjennomført en spørreundersøkelse med 84 respondenter og to runder med intervjuer, en i 2016 med 17 intervjuobjekter. 11 av dem ble fulgt opp med et nytt intervju ett år senere.

Deltakerne i undersøkelsen oppga at rettighetsfestingen i liten grad påvirket hverdagen deres, men understreket at den var viktig. En respondent sa at rettighetsfestingen ga større trygghet for å beholde ordningen, en annen at den bidro til større forståelse i kommunen for at det var nødvendig å tilby tjenesten. Samtidig uttrykte flere bekymring knyttet til avgrensningene av rettigheten, spesielt den øvre aldersgrensen på 67 år.

Resultatene fra intervjuene bekrefter ifølge forskerne langt på vei tidligere undersøkelser, som viser at de fleste generelt var tilfredse med BPA-ordningene sine. Mange opplevde at BPA ga dem muligheten til å leve et friere liv enn de ville hatt med tradisjonelle kommunale hjemmetjenester.

Det fremkom at BPA likevel ikke passer for alle, da ansvaret som følger med det å være arbeidsleder kan være krevende. En av arbeidslederne sammenlignet administrasjonen av BPA-ordningen sin med å styre en bedrift. De fleste oppga likevel at de er i stand til å håndtere ansvaret for arbeidsforhold, arbeidslederrollen, samarbeidet og relasjonene til de personlige assistentene.

Noen oppga at de gjerne skulle hatt flere timer med BPA, og pekte på at for lavt timetall går ut over muligheten deres for samfunnsdeltakelse og sosial aktivitet. Andre fremhevet at BPA er helt vesentlig for muligheten til å kunne stå i jobb.

Flere arbeidsledere og medarbeidsledere trakk frem at søknadsprosessene var krevende, og forbundet med en del arbeid, usikkerhet og bekymring. Enkelte kviet seg derfor for å gå i gang med det.

Som et ledd i oppfølgingen av intervjuene ble det gjennomført en spørreundersøkelse våren 2017, hvor 61 arbeidsledere og 23 medarbeidsledere deltok. Spørsmålene i undersøkelsen omhandlet den enkeltes BPA-ordning, rettighetsfestingen, kommunens tilrettelegging og informasjon samt søknads- og klagebehandling.

Mer enn halvparten av respondentene svarte ifølge rapporten bekreftende på spørsmål om de selv vurderte timetallet i ordningen sin som høyt nok. De som oppga at de ønsket flere timer, ønsket blant annet å bruke disse til fritidsaktiviteter, deltakelse på kulturarrangementer, til å besøke familie og venner, til å engasjere seg i en organisasjon eller til politisk deltakelse. Enkelte svarte at høyere timeantall kunne bidratt til at pårørende fikk mer avlastning og at assistansemottakerne ble mer selvstendige.

De fleste oppga at BPA fungerer best etter intensjonen når det gjelder å sikre samfunnsdeltakelse og selvstendighet. Mange var også enige i at BPA bidro til å sikre likeverd og likestilling. Når det gjaldt likestilling, var responsen likevel mer variert, og flere var helt eller delvis uenige i at BPA fremmet likestilling. Det var klart flest som var uenige i at BPA fungerer etter intensjonen med hensyn til å sikre yrkesdeltakelse og utdanning.46

Nesten halvparten oppga at de mottok andre kommunale helse- og omsorgstjenester i tillegg til BPA. For de fleste var det hjemmesykepleie, men enkelte hadde også hjemmehjelp/hjemmetjeneste, praktisk bistand i hjemmet og trygghetsalarm. Flere benyttet ulike dagtilbud, logoped-tjenester, psykiske helsetjenester eller fysioterapi/ergoterapi.

Personene oppga å ha blandede erfaringer med hensyn til hvordan kommunen tilrettela for BPA-tjenester, hvordan søknadsprosessen fungerte og hvordan kommunen informerte om ordningen.

Mer enn 80 prosent var helt enige i at kommunen tilrettela for at personen selv skulle kunne bestemme hvem som skulle assistere. Minst like mange var helt eller delvis enige i at kommunen tilrettela for at personene selv skulle få bestemme når assistansen skal mottas, hva timene i ordningen skulle brukes til samt at de kunne motta assistansen på egne premisser og styre gjennom egne valg, innenfor rammen av vedtaket om BPA.

Vel 80 prosent av personer med medarbeidsleder og 70 prosent av personer som selv var arbeidsledere svarte ifølge rapporten at de var enige eller helt enige i at kommunen la til rette for at de selv kunne bestemme hvor assistansen skulle mottas ved kortere opphold utenfor kommunen. For kortere opphold utenlands falt andelene til henholdsvis 60 prosent og 53 prosent.

På spørsmål om kommunen la til rette for lengre opphold utenfor kommunen eller utenlands, endret svarene seg betydelig. Det mest avkryssede svaret på disse spørsmålene var «vet ikke», og andelen som svarte at de var helt eller delvis uenige var høyere enn andelen som svarte at de var helt eller delvis enige.

Erfaringene med å søke om BPA varierte også noe. Kun 41 prosent av arbeidslederne i undersøkelsen var helt eller delvis enige i at søknadsprosessen var enkel og ukomplisert første gang de søkte om BPA, og mer enn halvparten var helt eller delvis uenige. Vel 60 prosent av personene med medarbeidsledere svarte at prosessen var enkel og ukomplisert.

Nesten 2/3 av arbeidslederne og halvparten av personene med medarbeidsledere oppga at de var helt eller delvis uenige i at kommunen informerte godt om BPA-ordningen generelt. Mer enn 60 prosent i begge gruppene svarte at de var helt eller delvis uenige i at kommunen hadde informert godt om rettighetsfestingen av BPA. Som en del av evalueringsrapporten ble det også gjennomført en spørreundersøkelse rettet mot et utvalg kommuner. Resultatene bekrefter ifølge rapporten at få kommuner informerte særskilt om rettighetsfestingen og at det var stor variasjon i hvor godt kommunene informerte om BPA generelt.

De fleste respondentene oppga at de var helt eller delvis enige i at arbeidslederrollen er krevende. Samtidig var de fleste helt eller delvis uenige i påstanden om at arbeidslederrollen er vanskelig å utføre. I overkant av 60 prosent var helt eller delvis enige i at opplæringen de har fått i arbeidsledelse har vært tilstrekkelig for å kunne styre BPA-ordningen på en god måte. Flere av de utdypende kommentarene som ble gitt til spørsmålet tyder likevel på at opplæring av arbeidsledere og medarbeidsledere er et område hvor det er rom for forbedring. Boks 5.2 viser noen av kommentarene, slik de er gjengitt i rapporten.

Nesten 80 prosent av respondentene oppga at de har et godt forhold til assistentene sine, og at det er viktig for at BPA-ordningen skal fungere. Forutsigbarhet i arbeidsdagen til assistenten, gode rutiner, gjensidig dialog og løpende kommunikasjon ble trukket frem som suksessfaktorer. De fleste oppga at det var enkelt å rekruttere assistenter og at de fikk tilstrekkelig assistanse, også når assistentene ble syke eller ved ferieavvikling. Selv om de fleste mente at det var enkelt å rekruttere assistenter, ble det pekt på utfordringer med høy turnover, blant annet fordi mange studenter jobber deltid i midlertidige og små, men ofte krevende stillinger. En betydelig minoritet (27 prosent blant arbeidsledere og 18 prosent blant personer med medarbeidsleder) oppga likevel at sykdom og fravær blant assistentene kunne by på utfordringer. En arbeidsleder pekte på at assistentene hans ofte hadde andre jobber ved siden av, som innebar at de ikke uten videre kunne stille på kort varsel.

5.3.2.3 Synspunkter fra interesse- og brukerorganisasjoner

På bakgrunn av intervjuer med Norges Handikapforbund (NHF), Funksjonshemmedes Fellesforbund (FFO), Norsk forbund for utviklingshemmede (NFU) og Uloba – Independent Living Norge SA, forsøkte Ervik mfl. (2017) å oppsummere erfaringene med rettighetsfestingen fra sentrale interesse- og brukerorganisasjoner.

Intervjuobjektene var ifølge rapporten gjennomgående positive til rettighetsfestingen. Det ble påpekt at ordningen har blitt styrket for personer som faller inn under rettighetsbestemmelsen. Det bidrar til å sikre dem muligheten til et aktivt og selvstendig liv. Det ble videre påpekt at det for disse personene ikke lenger vil være kommunens økonomi, prioriteringer, holdninger og skjønn som avgjør om man skal ha BPA. Det ble pekt på at retten til BPA skaper større trygghet for disse personene.

Samtidig ble det advart om at de som ikke hadde rett til BPA, for eksempel fordi de var over 67 år eller fordi de hadde behov for få timer, kunne oppleve mer usikkerhet og en forverret situasjon. Det ble trukket frem at det blant annet kan skyldes at flere kommuner ser ut til å ha strammet inn på sin praktisering av ordningen, gjennom økt kontroll med innholdet og strengere restriksjoner, spesielt for reiser. En av de som ble intervjuet mente at enkelte kommuner trenerte BPA-søknader og ofte vurderte andre tjenester først. En annen hevdet at enkelte saksbehandlere tolket reglene dithen at kommunen ikke trengte å tildele BPA dersom de innvilget timer under grensene for rettighetsbestemmelsen.

Ifølge rapporten har det oppstått et gap mellom det interesse- og brukerorganisasjonene har oppfattet som myndighetenes intensjoner med BPA på den ene siden, og hvordan ordningen praktiseres på den andre siden.

Store forskjeller i kommunal praksis ble videre trukket frem som et område hvor rettighetsfestingen tilsynelatende ikke har fungert etter hensikten, som er å gi et likere tilbud på tvers av kommunegrensene. En respondent uttrykte skuffelse over at kommunene i liten grad så ut til å vektlegge grunnverdier i BPA, som likestilling og samfunnsdeltakelse.

Organisasjonene var delt i oppfatningen av rundskrivet om rettighetsfestingen fra 2015. Det ble blant annet kritisert for å være for uklart og vanskelig å bruke for saksbehandlere i kommunene. Representanter fra to organisasjoner mente at rundskrivet er godt, men at det ikke ble brukt riktig og at enkelte kommuner ikke var godt nok kjent med det. En av representantene mente at rundskrivet er for vagt når det gjelder reisebegrensninger, og at det åpner for at kommunene kan utarbeide egne retningslinjer med så urimelige krav at noen i praksis blir forhindret fra å reise.

Representanter for to av organisasjonene opplevde en økning i antall henvendelser fra misfornøyde medlemmer i etterkant av rettighetsfestingen. Henvendelsene gjaldt spesielt:

• timetall eller avslag: det ble tildelt færre timer enn det var søkt om, tildelt færre timer etter flytting eller gitt avslag på søknaden,

• reiser: enkelte opplevde at kommunen la begrensninger på muligheten til å gjennomføre (lengre) reiser,

• mangelfull informasjon fra kommunen og

• innholdet i BPA: hvilke arbeidsoppgaver assistentene kan utføre, hva timene kan brukes til og kommunens kontroll med ordningen.

Det var også delte oppfatninger om hvordan 32/25-timegrensen har påvirket hvem som får og hvem som ikke får BPA. En organisasjon mente at timegrensen ser ut til å ha skapt forvirring blant saksbehandlere i kommunene, og at flere er av den oppfatning at det kun er behov på mer enn 32 timer som er utløsende for rettigheten. Det ble fremhevet at det også er uheldige sider knyttet til hvilke typer tjenester som inngår i grunnlaget for beregning av timer. Familier med barn under 18 år er en gruppe som har fått utvidet sine rettigheter etter rettighetsfestingen, siden avlastning nå inngår i grunnlaget. En representant mente at denne gruppen likevel opplever det som utfordrende å få BPA. Dette skyldes blant annet at enkelte kommuner praktiserer reglene feil ved ikke å regne avlastning inn i timetallet som legges til grunn for å oppfylle rettighetskravet. En annen mente at kommunene vegrer seg mot å tilby BPA til utviklingshemmede, og at flere faller utenfor ordningen fordi kommunen mener at de har behov for helsehjelp, som ikke regnes inn i timegrunnlaget for rett til BPA.

Det ble påpekt at retten til BPA kan ha betydelige positive konsekvenser for enkelte grupper. BPA gir betydelig større fleksibilitet for blant annet studenter, som kanskje har behov for assistanse til forelesninger, seminarer og kollokvier som er spredt ut over en hel dag. De tradisjonelle kommunale helse- og omsorgstjenestene er ikke egnet med hensyn til disse behovene. Samtidig hevdet en representant å se tendenser til en mer restriktiv praksis for hvor mange timer som tildeles unge i alderen 15–35 år.

Informantene hadde få erfaringer knyttet til rettighetsfestingen for personer med behov for planlagt bruk av tvang og makt. Representanten for én av organisasjonene understreket at BPA generelt ser ut til å fungere godt i tilfeller hvor personer er særlig utagerende. Når de får en BPA-ordning blir det færre personer å forholde seg til, tryggere og mer stabile rammer i hverdagen. Dette medfører at bruken av tvang og makt reduseres.

5.3.2.4 Kommunenes erfaringer med rettighetsfestingen

Uni Research Rokkansenteret gjennomførte våren 2016 en spørreundersøkelse rettet mot 19 kommuner. Undersøkelsen ble gjentatt et år senere. Kommunene ble bedt om å svare på 30 avkrysnings- og utfyllingsspørsmål, noen med åpne kommentarfelt.

Spørsmålene omhandlet generelle forhold knyttet til kommunens praksis når det gjelder BPA, assistansemottakerne, organisering av BPA-ordninger i kommunen og forhold knyttet til ressursbruk. I tillegg til spørreundersøkelsen ble det gjennomført kvalitative intervjuer med representanter for fem kommuner.

Spørsmålene om ressursbruk er dårlig besvart. Det kan skyldes at kommunene ikke registrerer særskilt hvor mye som brukes på BPA, og derfor ikke kan skille disse midlene fra midler til øvrige helse- og omsorgstjenester.

I spørreundersøkelsen fremkom det at halvparten av kommunene mente etterspørselen etter BPA har økt etter rettighetsfestingen. Majoriteten svarte samtidig at lovendringen i liten grad har påvirket kommunens tildelingspraksis.

De fleste kommunene oppga at de mener at tildeling av BPA er mer ressurskrevende enn tildeling av andre tjenestetyper. Det er noe uenighet blant respondentene om hvorvidt rett til BPA medfører flere tildelte timer sammenlignet med andre kommunale tjenester. Ti respondenter mente at det er tilfelle, mens seks svarte negativt på dette spørsmålet.

Majoriteten av kommunene oppga at de hadde konkurranseutsatt leveransen av BPA og at de hadde fritt brukervalg. I et flertall av kommunene var kommunen selv eller Uloba – Independent Living Norge SA største leverandør. Samtlige kommuner vurderte kvaliteten på BPA-tilbudet i kommunen som godt eller meget godt.

Det var stor variasjon i hvordan assistenter ble rekruttert. Det vanligste var at arbeidsleder i samarbeid med kommunen stod for rekrutteringen, men enkelte gjorde dette på egenhånd eller i samarbeid med tjenesteleverandør eller en brukerorganisasjon.

Intervjuene med representanter for kommunene befestet ifølge rapporten inntrykket av at det fortsatt var betydelige kommunale forskjeller i tildeling av BPA. Det kom for eksempel eksplisitt til uttrykk at kommunene praktiserte 67-årsgrensen ulikt. Det var også variasjoner i kommunenes oppfatninger om hvor omfattende en BPA-ordning burde være for å kunne fungere godt.

Det fremkom også at det var variasjoner i praksis med hensyn til i hvilken grad helsetjenester kan legges inn i en BPA-ordning. Oppfatningen på tvers av kommunene var at det var vanskelig å legge generelle kriterier til grunn for denne typen avveininger, og at hvert enkelt tilfelle måtte vurderes individuelt.

Det ble vist til rundskrivet fra 2015 hvor det fremgår at det folk til vanlig gjør selv, bør også en assistent kunne gjøre. En kommune trakk frem et eksempel på en stor BPA-ordning hvor typiske hjemmesykepleieoppgaver var bakt inn. Dette ble vurdert som hensiktsmessig og den beste løsningen for personen som hadde behov for tjenestene, siden vedkommende gjennom dette fikk færre assistenter å forholde seg til. Selv om kommunen ikke var leverandør av tjenestene, opplevde kommunen det som krevende å følge opp ordningen.

En annen fremhevet at i kommunen hvor vedkommende var ansatt deltok fastlegen i vurderingen knyttet til hvilke helsetjenester det var forsvarlig å legge inn i BPA-ordningene. Det ble påpekt at assistentene kan få opplæring i å utføre enkelte helsetjenester, slik at de kan gjennomføres på en forsvarlig måte. Assistenter kan for eksempel få opplæring i hvordan man bruker en respirator.

Med forbehold om at utvalget i undersøkelsen var lite, indikerte funnene ifølge rapporten at det fortsatt var betydelige forskjeller i hvordan BPA ble praktisert mellom kommunene. For noen personer kunne det slå uheldig ut, mens det for andre kunne være en fordel at enkelte kommuner hadde en mer fleksibel og romslig praksis.

5.3.3 Evalueringer av rettighetsfestingen – interesse- og brukerorganisasjoner

5.3.3.1 Innledning

I etterkant av rettighetsfestingen gjennomførte flere interesse- og brukerorganisasjoner egne evalueringer. Nedenfor oppsummeres noen av hovedfunnene slik de er fremstilt i rapportene.

5.3.3.2 Norges Handikapforbund

I etterkant av rettighetsfestingen mottok Norges Handikapforbund (NHF) flere henvendelser fra medlemmer som mente at de ikke fikk det BPA-tilbudet de hadde krav på. Det ble blant annet varslet om at funksjonshemmede ikke fikk tildelt nok timer til at de kunne delta i samfunnet, at kommuner forsøkte å kutte i allerede tildelte timer, at enkelte fikk redusert antall timer ved flytting og at rettigheten ble avgrenset på en måte som bidro til å undergrave brukerstyringen.

I juni 2017 gjennomførte NHF en digital spørreundersøkelse rettet mot personer med BPA.47 Blant de 245 som svarte hadde 176 BPA før rettighetsfestingen, mens 69 fikk BPA etter rettighetsfestingen. Spørsmålene som ble stilt omhandlet tre hovedkategorier: søknads- og klageprosess, samfunnsdeltakelse og brukerstyring. Ifølge NHF avdekket undersøkelsen at det er stor avstand mellom intensjonene om likestilling og samfunnsdeltakelse og den virkeligheten funksjonshemmede møter i mange kommuner.

Resultatene indikerer ifølge NHF at søknadsprosessen har blitt vanskeligere etter rettighetsfestingen. 39 prosent av de som fikk BPA etter rettighetsfestingen oppga at de måtte klage før de fikk innvilget søknaden om BPA, mot 27 prosent av de som fikk BPA før rettighetsfestingen.

Halvparten av de som fikk BPA etter rettighetsfestingen oppga at de ikke fikk innvilget så mange timer som de mente de hadde behov for, mot tre av ti av de som fikk BPA før rettighetsfestingen. Mer enn 70 prosent av de som svarte oppga at de måtte nedprioritere sosial kontakt og fritidsaktiviteter som følge av at de fikk for få timer med assistanse.

NHF mener at brukerstyringen er svekket. På bakgrunn av henvendelser om kommuner som blandet seg inn i hvordan BPA-timer ble brukt, ansettelsesprosesser og andre forhold som utfordret brukerstyringen, ble et spørsmål om dette også tatt opp i undersøkelsen. Respondentene ble spurt om de selv kunne velge assistenter og bestemme hva de skulle gjøre, hvordan de skulle gjøre det og når. Blant personene som fikk BPA før rettighetsfestingen svarte 83 prosent ja på dette spørsmålet, mot omtrent halvparten av personene som fikk BPA etter rettighetsfestingen.

5.3.3.3 Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

Våren 2017 gjennomførte Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) et erfaringsseminar hvor personer fra medlemsorganisasjoner og fylkeslag deltok. Formålet med seminaret var å kartlegge medlemmenes erfaringer og utfordringer med BPA før og etter rettighetsfestingen. Erfaringene ble senere oppsummert i en rapport.48

De som deltok på seminaret, hadde ulike erfaringer med BPA, avhengig av hvor de bodde og hvilket assistansebehov de hadde. Det kom frem at mange hadde behov for veiledning når de skulle søke om BPA. Enkelte opplevde at kommunen la føringer for ytelse av BPA og hva slags oppgaver timene kunne brukes til. Noen opplevde at det å kombinere BPA med ordninger fra NAV, som funksjonsassistanse, ikke ga tilstrekkelig fleksibilitet. Funksjonsassistanse ble generelt oppfattet som en ordning det var enklere å få tilgang til.

Erfaringene med rettighetsfestingen varierte også betydelig. Inntrykket, slik det er oppsummert i rapporten, er at rettighetsfestingen har bidratt til en strengere praksis blant kommunene når det gjelder hvem som får BPA, tildeling av timer og hva BPA kan brukes til. Kommunene synes ifølge rapporten å være tilbakeholdne med informasjon om BPA, og det kan derfor være vanskelig for mulige nye assistansemottakere å vurdere om BPA er relevant for dem.

Opplæring og kursing i alle ledd ble trukket frem som essensielt, både for potensielle assistansemottakere, herunder foreldre til funksjonshemmede barn, organisasjoner, kommunale beslutningstakere, saksbehandlere og klageinstansene. Rapporten viste også at etter at det er fattet vedtak om BPA, har arbeidsledere og assistenter behov for opplæring og oppfølging, både med hensyn til hvilke roller de har, men også med hensyn til konkrete oppgaver.

5.3.3.4 Uloba – Independent living Norge SA

I rapporten Mitt liv – mitt ansvar! belyste Uloba – Independent Living Norge SA oppfatninger om hvordan kommunene har praktisert BPA i årene etter rettighetsfestingen.49 Det ble gjennomført intervjuer og samtaler med 704 funksjonshemmede som hadde eller ønsket BPA. Uloba – Independent Living Norge SA oppsummerte funnene slik:50

«Vår rapport viser at ambisjonene og ønskene om frihet, ansvar og selvbestemmelse altfor ofte har blitt kontroll, regulering og ufrihet i folks hverdag. Selv om mange i dag har fått større mulighet til å leve livet på sine premisser, er det altfor mange som opplever at BPA nå svekkes og mer og mer ligner på ordinære pleie- og omsorgstjenester. Stortingets intensjon om likestilling for funksjonshemmede har ikke blitt realisert.»

Uloba – Independent Living Norge SA uttalte i rapporten at for få personer fikk BPA. I rapporten ble det vist til SSB-tall som dokumenterte at antallet personer med BPA hadde økt med 316 personer to år etter rettighetsfestingen. Det var ifølge Uloba – Independent Living Norge SA for få, gitt at langt flere har rett til å få den personlige assistansen sin organisert som BPA. En av grunnene som ble trukket frem, var at kommunene informerte for dårlig om ordningen.

Omtrent 13 prosent av Uloba – Independent Living Norge SAs assistansemottakere fikk ifølge rapporten redusert antall timer i BPA-vedtaket sitt etter rettighetsfestingen. Det ble vist til at mange kommuner i hovedsak tildelte timer til basisbehov, og avslo eller begrenset assistansetimer til fritid og sosial kontakt. Det fremkom at flere kommuner opererte med standarder for hvor mye tid ulike aktiviteter skulle ta. Disse forholdene er ifølge Uloba – Independent Living Norge SA i strid med intensjonene bak rettighetsfestingen og retten til individuell behandling.

Ifølge rapporten kan flere uheldige utviklingstrekk spores tilbake til 2012, da BPA ble flyttet til et annet lovverk i forbindelse med at den tidligere sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven ble erstattet av den nye helse- og omsorgstjenesteloven. Ifølge Uloba – Independent Living Norge SA har mange kommuner etter dette valgt å innføre restriksjoner på bruken av BPA. For arbeidsledere kan det innebære at de ikke får råderett over hvem de ønsker som assistenter, hva assistentene kan bistå med og når assistentene skal arbeide. Begrensningene i ordningen begrunnes ofte fra kommunens side med et krav om kontroll og faglig forsvarlighet som er regulert i helse- og omsorgstjenestelovgivningen. Uloba – Independent Living Norge SA er av den oppfatning at flere av grunnene til at BPA ikke fungerer etter intensjonen skyldes at BPA hører under den kommunale helse- og omsorgstjenestens ansvar.

5.3.3.5 KS, 2017

I rapport av 10. april 2017 Notat om BPA til konsultasjonsordningen, utført på vegne av KS, undersøkte Agenda Kaupang utgiftsveksten til BPA i norske kommuner etter rettighetsfestingen.51

En kartleggingsundersøkelse ble sendt til 90 utvalgte kommuner, hvorav 69 deltok.

I kartleggingen ble kommunene bedt om å oppgi de totale utgiftene til BPA. Mange kommuner registrerte ikke ressursbruk til BPA særskilt, og det er derfor stor usikkerhet knyttet til tallene. Blant de 41 kommunene som oppga tall for alle årene 2014–2016, har utgiftsveksten til BPA vært betydelig høyere enn pris- og lønnsveksten i samme periode. På bakgrunn av disse tallene ble det anslått at utgiftene til BPA for landet som helhet også hadde økt.

Samtlige kommuner svarte at de innfridde rettighetene til BPA gjennom sin tildelingspraksis og at de strakk seg langt for å i imøtekomme brukernes ønsker. De fleste kommunene oppga at de også innvilget BPA til personer som falt utenfor rettighetsbestemmelsen.

Andelen avslag på søknader om BPA blant kommunene i undersøkelsen ble oppgitt å være 34 prosent i gjennomsnitt for årene 2014–2016. De vanligste begrunnelsene for avslag ble oppgitt å være at søkeren hadde større nytte av annen tjeneste, at søknaden gjaldt tjenester utenfor det som er rettighetsfestet og at søknaden lå utenfor kommunens tildelingskriterier.

Det fremgikk av intervjuene med kommunene at det primært var to hovedgrunner til avslag. Den ene var at behovet var for lite og av en slik karakter at det ikke var hensiktsmessig å organisere tjenesten som BPA. Det kunne for eksempel skyldes at den enkelte hadde korte og punktvise behov for praktisk bistand i løpet av dagen, som det var enklere å organisere som hjemmetjeneste. Den andre hovedårsaken til avslag ble oppgitt å være at søkeren ikke ble vurdert som egnet til å være arbeidsleder eller hadde noen nærstående som kunne påta seg oppgaven.

Kommunene oppga at de anså det som viktig at tjenestene ble gitt på en faglig forsvarlig måte og at arbeidsplassen var forutsigbar for assistenten. Derfor var det avgjørende at evnen til å være arbeidsleder eller medarbeidsleder ble vurdert som forsvarlig av saksbehandler. Alle kommunene oppga at de ved avslag på søknad om BPA tilbød andre tjenester.

I rapporten listes følgende opp som utfordringer for kommunene:

• saksbehandlingen og administrasjonen av BPA-ordninger er ressurskrevende,

• det er uenighet mellom assistansemottakeren og leverandøren (kommunen) om hva BPA inneholder,

• vurderingen av personens evne og mulighet til å være arbeidsleder er utfordrende,

• det er en tendens til at det blir mer behov for helsehjelp hos dagens mottakere av BPA,

• kommunene er ikke flinke nok til å sikre kvaliteten og innholdet i BPA-ordningene,

• tvangsvedtak kan bli en utfordring og

• forholdet til brukerorganisasjonene bør styrkes for å kunne samarbeide bedre om fremtidens løsninger.

5.3.3.6 KS, 2020

Rapporten Suksess eller katastrofe? Utviklingstrekk etter rettighetsfestingen av brukerstyrt personlig assistanse (BPA)52 er finansiert av KS.

Rapporten oppsummerer kunnskap og beskriver sentrale utviklingstrekk ved BPA etter at ordningen ble rettighetsfestet i 2015. Videre undersøkes blant annet kommunenes erfaringer med tildeling av BPA og klagesaksbehandlingen hos statsforvalterne. Mulige konsekvenser av å flytte forvaltningsansvaret fra kommunene til staten er oppsummert i et eget kapittel i rapporten.

Utviklingstrekk

Det vises i rapporten til at antall personer som hadde BPA i perioden 2014–2019 steg fra rundt 3 000 til 3 600. Samlet antall tildelte BPA-timer for hele landet økte i samme periode fra omtrent 3,8 til 7,7 millioner timer. En forsiktig konklusjon i rapporten er at rettighetsfestingen ikke synes å ha resultert i vesentlige endringer i hvor mange som får ordningen, men at antallet tildelte timer har hatt en betydelig vekst i etterkant av innføringen av rettighetsfestingen. Det er uttalt i rapporten at man skal være forsiktig med å hevde at det er rettighetsfestingen i seg selv om har forårsaket endringen i timetall og antall personer med BPA.

Videre viser rapporten til tall for storbykommunene Oslo, Bergen, Stavanger, Trondheim, Kristiansand og Drammen, som dokumenterer betydelige forskjeller mellom ulike kommuner i hvor mange som har ordningen og hvor mye tjenestetid som tildeles. I 2019 ble det i gjennomsnitt tildelt 25,9 timer per uke i Kristiansand, mot hele 58,1 timer per uke i Bergen. Rapporten peker på at en av hovedutfordringene med rettighetsfestingen ser ut til å være at det til dels er svært ulike oppfatninger av hva rettigheten innebærer blant kommuner, politikere og personer som har BPA.

Forskerne anslår at kommunesektorens brutto kostnader til BPA isolert sett økte med 56 prosent i perioden 2014–2018, primært fordi antall tildelte BPA-timer har gått opp. Kostnadsestimatet i rapporten tar ikke høyde for kostnadsdifferansen mellom BPA og en alternativ organisering av tjenestetilbudet. Rapporten viser at det er stor usikkerhet knyttet til vurderingen av differansekostnadene, det vil si om BPA koster mer eller mindre enn alternativene til BPA.

Det er uttalt i rapporten at veksten i timetallet til BPA bidrar til å redusere timetallet til alternative tjenester. Samtidig er det usikkerhet knyttet til i hvilken grad og i hvilke tilfeller BPA erstatter andre tjenester time for time eller blir gitt i tillegg til alternative tjenester. For å kunne si noe mer sikkert om dette, måtte man vurdert hvor mange timer med BPA som blir gitt i individuelle saker opp mot hvor mange timer med ulike alternative tjenester som ville blitt gitt/ble gitt før tildeling av BPA i de samme sakene. Videre er det usikkerhet knyttet til beregning av enhetskostnadene (de gjennomsnittlige kostnadene per time) ved BPA og ved alternative tjenester. Ulike faktorer påvirker kostnadsvurderingen i ulike retninger, og medfører usikkerhet om differansekostnadene, både på nasjonalt nivå og for den enkelte kommune. Rapporten gir derfor ikke grunnlag for å konkludere med hensyn til om BPA-ordningen sammenlignet med annen tjenesteorganisering koster kommunene mer eller mindre over tid.

Praksis ved utmåling av BPA

Som grunnlag for rapporten ble blant annet representanter fra forvaltningen i ti kommuner spurt om de opplever at personer med BPA tildeles like mye tjenestetid som personer med andre kommunale helse- og omsorgstjenester. Kommunene svarte at de tilstrebet å behandle BPA-søknader på samme måte som søknader om andre kommunale helse- og omsorgstjenester, men de mente likevel at personer som får tildelt BPA i gjennomsnitt får tildelt flere timer enn andre. Det ble pekt på at grunner til dette kan være forhold som gjelder mottakerne av tjenesten, men også forhold ved BPA-ordningens karakter. Videre ble det pekt på at personer som får BPA ofte har høye forventinger til hva de kan få innvilget tjenestetid til.

Forhold ved tjenestemottakerne som kan gi økt timetall

I rapporten trekker informantene frem at personer med BPA ofte er unge og lever mer aktive liv enn andre mottakere av kommunale helse- og omsorgstjenester. De kan derfor ha behov for flere timer assistanse. Videre viser rapporten til Haugstveit og Otnes (2017)53 som har dokumentert at yngre mottakere av praktisk bistand, enten denne er gitt som BPA eller ordinære hjemmetjenester, tildeles et høyere timetall enn eldre mottakere av slike tjenester.

Det fremkommer av rapporten at livsfase og aktivitetsnivå ofte tas i betraktning når saksbehandlere utmåler timetall i BPA-ordninger. Dersom man tidligere har levd et aktivt liv, men blir skadet i en ulykke, så mente informantene at det taler for at man bør få mer assistanse enn om man tidligere levde et roligere liv. Informantene presiserte at de ikke benytter diagnoser som grunnlag for tildeling av timer.

Enkelte kommuner trekker frem at det ofte er ressurssterke personer som søker om BPA, da det å være arbeidsleder kan være krevende. Videre får de ofte hjelp og støtte fra interesseorganisasjoner og private leverandører til dette. Forskerne viste til Askheim mfl. (2015) som har påpekt at høye timetall blant personer med BPA til dels kan forklares med at de i større grad enn andre er delaktige i å definere sitt eget bistandsbehov.54

Rapporten dokumenterer at gjennomsnittlig antall timer per person som har BPA har økt over tid. En forklaring på økningen av det gjennomsnittlige timetallet som ble trukket frem av flere informanter, er at personer med BPA ofte har progredierende sykdommer som gjør at assistansebehovet har økt over tid.

Andre forhold knyttet til timetall

Rapporten trekker også frem andre forhold som kan bidra til å forklare at personer med BPA har høyere timetall sammenlignet med personer som mottar alternative tjenester.

Økningen i gjennomsnittlig antall timer per person som har BPA kan ha sammenheng med at enkelte kommuner etter rettighetsfestingen i større grad avslår søknader om BPA når behovet for timer er under timegrensene for å få rett til BPA. Ifølge rapporten oppgir tre av ti informanter at de mener rettighetsfestingen har gjort det enklere å avslå søknader med lave timetall, mens syv av ti oppgir at det har hatt liten betydning. Ifølge rapporten vil for eksempel mange kommuner ikke finne det hensiktsmessig eller økonomisk forsvarlig å tildele BPA til personer som har behov for kortvarig, punktvis hjelp.

I rapportens punkt 4.3 Utviklingen i kommunale kostnader er følgende uttalt:

«Når det gjelder timepriser for assistenter i BPA-ordningen og andre kommunale helse- og omsorgstjenester viser Rasmussen og Strøm (2018: 17) bl.a. til at en BPA-assistent bruker mindre tid til møter, rapportering og reisetid mellom ulike oppdrag. Rasmussen og Strøm legger videre til grunn at kommunen i liten grad har administrative kostnader forbundet med kontroll og tilsyn ettersom arbeidsleder i BPA-ordningen i stor grad ivaretar dette ansvaret (2018: 32). Som vist i Ervik m.fl. (2017: 110–111), opplever imidlertid kommunene dette på en annen måte, og at det å ivareta forsvarlighet er utfordrende. Det er også slik at oppmøte for BPA assistent gir minimum to timers lønnsutgifter, ifølge tariffbestemmelsene, selv om oppdraget bare skulle kreve 10 minutters arbeid. En hjemmehjelper i tradisjonell organisering av tjenestene vil bare belaste for faktisk tid medgått for oppdraget. Reisetid og transportkostnader kommer selvsagt i tillegg. Denne institusjonelle ulikheten mellom det som kalles ordinær tjenesteyting og BPA tilsier at kostnadsbildet kompliseres.»

Likevel understreker informantene at de også har BPA-ordninger helt nede i 5–10 timer per uke, men at det kan være vanskelig å få innvilget så lave timetall. En av grunnene som trekkes frem er at det i økende grad er vanskelig å rekruttere assistenter til så små stillinger.

Forskerne viser til at tidligere studier tyder på at de fleste som har behov for personlig assistanse ser seg tjent med en annen organisering av tjenesten, dersom de bare har behov for noen få timer i uken. Informantene trekker frem at det er enklere rent praktisk å få til gode ordninger med gode arbeidsplaner når behovet er av et visst omfang.

En kommune som bare bruker private tjenesteytere av BPA nevner at en grunn til at det gis høyere timetall kan være at kommunen må ta utgangspunkt i og ha tillit til at personen har dokumentert sitt reelle behov, og etter at timer er tildelt mister kommunen dialogen med personen som får BPA. Kommunen har derfor begrenset mulighet til å justere tilbudet i tråd med endringer i tjenestemottakers behov. Videre skriver Ervik mfl. (2020)i punkt 5.3:

«Noen kommuner opplever at de private BPA-leverandørene står bak og ‘pusher’ på for å få timetallet opp; ‘de forteller brukeren at dette kan du ha hjelp til og dette kan du ha hjelp til’. I dette ligger også en antakelse om at brukeren og leverandøren til en viss grad konstruerer behov for å få opp timetallet, og at de ser for seg at de tildelte BPA-timene senere kan benyttes til annet enn det kommunen legger til grunn i sine utmålinger.»

Fra tjenestemottakers perspektiv kan det på den annen side oppleves som en trygghet at man får hjelp til å ivareta sine rettigheter og muligheter for brukerstyring i henhold til intensjonen med ordningen.

Forventninger til mer tjenestetid med BPA

Kommunene oppgir ifølge rapporten at den største utfordringen knyttet til tildeling av BPA er at søkerne i mange tilfeller har urealistisk høye forventninger til hva de kan få innvilget BPA til. Det trekkes frem at en av grunnene til dette er at BPA fra politisk hold ofte fremheves som et frigjørings- og likestillingsverktøy.

Rapporten finner at saksbehandlere i kommunene ofte opplever at gjeldende lover og regler begrenser muligheten deres for å tildele så mye tjenestetid at søker kan leve et helt fritt og likestilt liv. Kommunene oppfatter at det å gi assistanse til arbeid og fritidsaktiviteter faller utenfor kommunens ansvarsområde, fordi det ikke er å anse som nødvendig helse- og omsorgstjeneste.

Informantene viser videre til Rundskriv I-9/2015, som vektlegger samfunnsdeltakelse og livskvalitet, samtidig som det understreker at det å få organisert den personlige assistansen som BPA ikke skal utløse høyere timetall enn ved tradisjonell tjenesteorganisering.

BPA til personer som har heldøgns bo- og omsorgstilbud

Rapporten finner at det er begrenset erfaring med BPA til personer som bor i samlokaliserte boliger, det vil si boliger med felles bemanning. Kommunene som har besvart undersøkelsen oppgir å ha mottatt få søknader fra personer som bor i slike boliger. De fleste kommunene oppgir at de vurderer søknader om BPA fra personer som bor i slike boliger på lik linje med personer som bor i andre boliger, men en kommune har opplyst at personer som bor i samlokaliserte boliger ikke vil få BPA.

Samtidig gir kommunene uttrykk for bekymring for at BPA til personer i samlokaliserte boliger kan skape utfordringer knyttet til overlappende tjenestetilbud, redusert utnyttelse av personell, fare for ansvarspulverisering og økt behov for koordinering.

Forholdet mellom BPA og velferdsteknologiske løsninger

Velferdsteknologiske løsninger kan i en del tilfeller være et supplement til både BPA og tradisjonelle tjenester, og kan i noen grad redusere behovet for personlig assistanse. Rapporten finner at det i dag er begrenset erfaring med bruk av velferdsteknologiske løsninger i kommunene. Enkelte innarbeidede velferdsteknologiske løsninger, som for eksempel trygghetsalarm, vurderes uavhengig av om det er aktuelt med BPA eller tradisjonelle tjenester, og gis ofte i kombinasjon med både BPA og andre tjenester. Kommunene benytter i dag i varierende grad mer moderne velferdsteknologi, men det forventes at dette blir mer aktuelt i takt med den velferdsteknologiske utviklingen.

Det vises til at det i noen tilfeller kan oppstå en problematikk der personen med behov for BPA unngår å bruke velferdsteknologiske løsninger dersom dette medfører en reduksjon i tildelte timer til under timegrensen for retten til BPA.

Klagesaker hos statsforvalteren

I rapporten undersøkes også klagesaksbehandling hos statsforvalteren.

Rapporten finner at det relative omfanget av klagesaker, målt som antall klager delt på antall mottakere av BPA, er vesentlig høyere enn klageomfanget samlet for helse- og omsorgstjenester. Andelen klager på vedtak om BPA har variert mellom 4,67 og 5,51 prosent i perioden 2012–2018, mens andelen klager på vedtak om helse- og omsorgstjenester samlet stort sett har ligget under 1 prosent i samme periode.

Et annet funn er at både når det gjelder klager til statsforvalteren og henvendelser til pasient- og brukerombudet, er manglende tildeling av ordningen eller lav tildeling av timer de vanligste årsakene til klager eller henvendelser.

Videre finner rapporten at kommunenes avgjørelser blir stadfestet i et klart flertall av sakene. Stadfestelse ble utfallet i henholdsvis 59, 59 og 61 prosent av sakene i årene 2017–2019, mens henholdsvis 41, 41 og 39 prosent av sakene enten ble opphevet og sendt tilbake til kommunen for ny behandling eller omgjort (endret) av statsforvalteren.

Rapporten viser til at en høy stadfestelsesprosent er i tråd med tidligere forskning. Det vises til undersøkelsen til Begg (2006), som bygger på gjennomgang av i alt 96 av 245 klagesaker for årene 2001–2003.55 Begg oppsummerte at det ble utvist stor forsiktighet med å overprøve kommunenes vurderinger, både når det gjaldt hvilke tjenester som var mest hensiktsmessige og nivået på tjenestene. Dette gjenspeilet seg i en relativt høy stadfestelsesprosent og dermed opprettholdelse av eksisterende forskjeller i kommunenes praksis.

Rapporten finner stor grad av variasjon mellom ulike statsforvalterembeter med hensyn til utfall av klagesaksbehandlingen, dersom kommunens vedtak ikke stadfestes. Noen embeter velger oppheving med tilbakesending og ny behandling i kommunen, andre velger endringsvedtak der klager får helt eller delvis medhold. Enkelte embeter har endret praksis med hensyn til dette over tid.

Ved omgjøring av vedtak oppgir statsforvalterne i et flertall av tilfellene feil rettsanvendelse som årsak til omgjøring som fører til helt eller delvis medhold. Ved oppheving og tilbakesending til ny behandling i kommunen er feil saksbehandling det mest dominerende grunnlaget, og deretter følger feil rettsanvendelse. Både ved omgjøring og ved oppheving og tilbakesending til ny behandling i kommunen er urimelig skjønn det minst benyttede grunnlaget for avgjørelsen. Dette har ifølge rapporten sammenheng med statsforvalterens begrensede overprøvingsadgang i disse sakene.

Rapporten finner variasjon i vurdering av saker mellom ulike statsforvaltere med hensyn til hva som bør inngå i BPA, for eksempel med hensyn til aktiviteter utenfor hjemmet. Rapporten peker på at dette i noen grad kan være et resultat av at statsforvalterne bygger på delvis ulike rettskilder i sitt arbeid.

Rapporten finner at det i liten grad samarbeides på tvers mellom statsforvalterne for å sikre en større grad av likbehandling. Slikt samarbeid, heter det, forekom i større grad tidligere, og statsforvalterne uttrykker ønske om å styrke samarbeidet fremover.

Videre finner rapporten at det er delvis varierende erfaring mellom statsforvalterne med hensyn til hvorvidt og i hvilken grad kommunene lærer av avgjørelser i klagesaker og endrer fremtidig praksis. Noen kommuner gjør dette i stor grad, mens det også er eksempler på at kommuner viderefører sin tidligere praksis, selv om den blir kritisert i klagevedtak fra statsforvalteren.

Rapporten finner videre at pasient- og brukerombudene knytter variasjon mellom kommuners håndtering av BPA-saker til kultur- og holdningsforskjeller. Det pekes på at det vide «mandatet» for ordningen som er gitt av Stortinget skaper utfordringer for kommunene med hensyn til å avgjøre hva som gir tilstrekkelig bistand til å sikre likestilling.

Mulige konsekvenser av å flytte ansvar fra kommunene til staten

En sentral utfordring med dagens BPA-ordning er forholdet mellom lik praksis og kommunalt selvstyre. Rapporten bekrefter at det er til dels stor variasjon mellom kommunene, blant annet med hensyn til hvor mange som får BPA, hvem som er målgrupper for ordningen, hvor mange timer personer med BPA gjennomsnittlig får og hvilke oppgaver det tildeles BPA til.

Rapporten undersøkte på bakgrunn av dette mulige konsekvenser av å flytte forvaltningsansvaret for BPA fra kommunene til staten. Rapporten understreker at konsekvensene av å gi staten ansvar for BPA vil avhenge av hvordan ordningen blir organisert og administrert.

Ifølge rapporten er det sannsynlig at dette vil bidra til større grad av likhet i tjenestetilbudet, men at det ikke nødvendigvis bare vil være til fordel for de som får BPA, fordi det kan bli større grad av standardisering, uavhengig av individuelle behov. Det er uttalt i rapporten at det ikke er noen automatikk i at staten vil tildele BPA til flere og/eller tildele timer rausere enn kommunene. Det pekes på at en gruppe som kan tape på en overføring av ansvar fra kommunene til staten er personer som ikke oppfyller minstekravet til timebehovet for å få rett til ordningen. Personer som flytter fra en kommune til en annen vil imidlertid kunne få økt forutsigbarhet ved statlig ansvar for ordningen.

Rapporten viser videre til at blant politiske partier som peker på svakheter ved praktisering av dagens ordning, er det ulike syn på om statlig overtakelse er svaret på utfordringen. Videre vises det til SOU 2018:88 s. 446 der det er påpekt at økt likhet kan oppnås med ulike tiltak, herunder tydeligere føringer i lov og økonomiske utjevningsordninger. Statlig ansvar vil også redusere kommunalt selvstyre og den enkeltes innflytelse gjennom demokratiske prosesser.

Når det gjelder tjenestekvalitet og intensjoner med ordningen, peker rapporten på at mulige positive konsekvenser ved statlig ansvar kan være mer likt innhold i tjenestene, mindre fokus på helse og mer på samfunnsdeltakelse samt mindre konflikt og uenighet rundt praktiseringen av BPA.

Med statlig ansvar for BPA kan det imidlertid oppstå insentiver hos kommunene til å flytte kostnader fra kommune til stat, samtidig som kommunene kanskje ikke vil se tjenestene i sammenheng på samme måte som når BPA er en kommunal ordning. Resultatet av å flytte ansvaret fra kommunene til staten kan ifølge rapporten bli en mindre fleksibel ordning.

Når det gjelder kostnader, peker rapporten på at kommunene vil redusere sine utgifter dersom staten overtar ansvaret for finansieringen. Om kostnadene totalt sett vil øke, avhenger av flere forhold, blant annet av om tildelingspraksis blir vesentlig forskjellig fra dagens praksis og eventuelle følger av nye insentiver.

Et annet argument rapporten trekker frem er at den uavhengige kontrollen med BPA kan styrkes dersom Riksrevisjonen får ansvar for oppfølging av BPA i stedet for kommunerevisjonen.

5.3.4 Andre erfaringer

5.3.4.1 Oslo kommune

Ernst & Young (EY) har på oppdrag fra Oslo kommune kartlagt hvordan BPA-ordningen praktiseres, inkludert en gjennomgang av de forskjellige bydelenes praksis, statistikk over klager på avslag og eventuelle endringer etter klage. Funnene er presentert i en rapport av februar 2021, Kartlegging av bydelenes praktisering av BPA-ordningen.56

I rapporten gjennomgås og presenteres relevant statistikk og hovedfunn fra blant annet spørreundersøkelser og intervjuer med bydelene og de private BPA-leverandørene i Oslo, samt intervjuer med andre sentrale aktører, som Helseetaten i Oslo kommune, Helsedirektoratet, statsforvalteren og representanter for brukersiden. Det følgende oppsummerer noen av vurderingene og anbefalingene i rapporten.

Antall personer med BPA, antall timer og BPA i kombinasjon med øvrige tjenester

I rapporten fremkommer det at bruken av BPA har vokst mer i hovedstaden enn i resten av landet de siste årene. I perioden 2009–2019 økte antall personer med BPA i Oslo fra 295 til 587 personer. Den gjennomsnittlige årlige veksten før og etter at BPA ble rettighetsfestet i 2015 var på henholdsvis 4,0 prosent og 10,1 prosent. Til sammenligning var veksten på landsbasis nesten identisk før og etter rettighetsfestingen.

Når det gjelder timeantall følger det av rapporten at personer med BPA i 2019 i gjennomsnitt hadde 34 timer per uke, med en variasjon mellom ulike bydeler på mellom 23 og 47 timer. Gjennomsnittlig timeantall har vært mer stabilt i Oslo samlet sett enn ellers i landet, og har økt fra 33 timer i 2009 til 34 timer i 2019.

I rapporten vises det til tall for 2020 som dokumenterer at hele 97 prosent av personer med BPA i Oslo også mottar andre tjenester. Mange som har BPA har sammensatte behov, og i hovedsak innebærer dette at de har behov for helsefaglig behandling og oppfølging i tillegg til praktisk bistand. For eksempel hadde 43 prosent av de som fikk BPA også hjemmesykepleietjenester.

Organisering av forvaltningen i BPA-saker

Det er den enkelte bydel i Oslo som har ansvaret for å vurdere og avgjøre individuelle saker som gjelder BPA. Det fremgår av rapporten at organiseringen av saksbehandlingen varierer mellom bydelene. Enkelte bydeler har valgt å samle alle BPA-sakene under samme enhet, andre har valgt å skille mellom ulike målgrupper for ordningen. Noen bydeler har for eksempel en egen enhet som behandler saker som gjelder personer under 18 år, andre bydeler skiller mellom fysiske og psykiske funksjonsnedsettelser. Det er ofte to eller tre saksbehandlere i hver bydel som har ansvar for BPA-saker, gjerne i tillegg til andre helse- og omsorgstjenestesaker. Den samlede ressursbruken til behandling av BPA-saker utgjør mindre enn ett årsverk i hver bydel.

Saksutredning og vedtak om BPA

I rapporten fremkommer det at bydelene i stor grad følger samme saksgang i behandlingen av BPA-søknader. Hver enkelt bydel kartlegger assistansebehovet til søkerne. En del bydeler har nevnt at kartleggingen av BPA-saker er krevende. Bydelene benytter en «døgnklokke» for å beregne hvor mye tid som går med til blant annet personlig bistand og hygiene, måltider, å ivareta egen helse, praktiske gjøremål og sosialt samvær, samt å avgjøre hvor mange timer som skal tildeles. Hjemmebesøk hos søkeren er en vanlig del av kartleggingsprosessen.

Et annet funn er at ingen bydeler har utviklet egne veiledere for hvor mye tid som skal tildeles til ulike oppgaver. Et par bydeler opplyser om at de ser på hvor mye tid som tildeles til andre kommunale helse- og omsorgstjenester og benytter dette som et utgangspunkt ved utmåling av BPA-timer. Noen trekker frem at de følger en intern rutine med sjekkpunkter og vurderingsmomenter, mens andre baserer utmålingen på erfaring.

De fleste bydelene utformer detaljerte vedtak der aktiviteter og tidsbruk er spesifisert, men flere fremhever at det i vedtaket blir informert om at timene er til fri disposisjon. Flere av bydelene svarer at ytelse av BPA ofte kombineres med andre tjenester, for eksempel hjemmesykepleie, når personen har behov for helsetjenester i tillegg.

Vedtakene om BPA revurderes som regel årlig, men kan revurderes etter kortere tid, dersom det er grunn til dette.

Rapporten dokumenterer forholdsvis store forskjeller mellom ulike bydeler, både med hensyn til hvor mange timer som tildeles og hvor mange personer som har ordningen. Ifølge rapporten er det mange forhold som kan forklare variasjonen mellom bydelene, men det understrekes samtidig at funnene tyder på at mye av forskjellene har sitt utspring i ulik forståelse av hvor strengt lovverket skal praktiseres.

Mange bydeler legger vekt på at det skal være likeverdige tjenester internt i bydelen, uavhengig av tjenesteordning, men bydelene legger liten vekt på at det skal være likeverdig mellom bydelene. Likeverdige tjenester betyr ikke like tjenester – to innbyggere med like behov, men med bosted i hver sin bydel kan derfor ende opp med å få forskjellige tjenester fordi bydelene har organisert sitt tilbud forskjellig.

Tallmaterialet som gjengis viser at det er betydelige forskjeller mellom ulike bydeler i absolutte brukertall, antall søknader, andel innvilgede vedtak, antall klagesaker, rapportert saksbehandlingstid, samt hvordan saksbehandlerne vurderer reiser og fritidsaktiviteter.

Synet på hvem ordningen fungerer for

Det fremgår av rapporten at de fleste bydelene mener ordningen fungerer godt for unge voksne med fysiske funksjonsnedsettelser som lever aktive liv. Det ble understreket at også personer eldre enn 67 år tildeles BPA, og at det i mange tilfeller kan fungere godt.

Videre fremgår det at de fleste mener ordningen fungerer best blant de som kan ha arbeidslederansvaret selv. Ifølge rapporten pekte flere informanter på at det kan være utfordrende å tildele BPA til personer med behov for medarbeidsleder.

Forventninger til BPA som likestillingsverktøy

I rapporten trekkes det frem som en utfordring for bydelene at søkere ofte har høye forventinger til hvor mange timer BPA de kan få innvilget. Bydelene opplyser ifølge rapporten at forventningene skapes fra nasjonalt politisk hold, private leverandører, sykehus og andre deler av spesialisthelsetjenesten. Det fremgår at forventningene ofte er knyttet til at BPA skal være et likestillingsverktøy og ikke en tradisjonell helse- og omsorgstjeneste.

Rapporten finner videre at bydelene i all hovedsak tolker BPA som en ren helse- og omsorgstjeneste, og at de i stor grad får støtte for denne tolkningen fra Helsedirektoratet. Videre peker rapporten på at dersom intensjonen er at BPA skal fungere som et likestillingsverktøy, bør det trolig gjøres endringer i lovverket.

Ulik forståelse av lovverket

Ifølge rapporten viser kartleggingen at det er noe ulik forståelse av lovverket i bydelene. Det vises blant annet til at en forholdvis stor andel av vedtakene som blir oversendt til statsforvalteren blir omgjort.

Det følger av rapporten at flere bydeler mener lovverket er komplisert, og at en klarere og likere forståelse av lovverket vil være viktig for å sikre en mer enhetlig praktisering på tvers av bydelene.

Forskjeller i praksis, herunder ved flytting mellom bydeler

I rapporten pekes det på at både brukerrepresentanter, bydeler og leverandører mener det foreligger betydelige forskjeller mellom bydelene når det kommer til utmåling av assistanse.

I perioden januar 2015 til og med juni 2020 flyttet ifølge rapporten 71 personer med BPA fra en bydel til en annen. Det fremgår at vedtakene ble videreført i omtrent halvparten av sakene. I saker der tidligere vedtak ikke ble videreført, ble det ofte begrunnet med endringer i søkers bosituasjon, for eksempel at søker flyttet inn i en bedre tilrettelagt bolig og derfor ikke hadde det samme assistansebehovet som før. Likevel påpeker rapporten at det er uheldige sider ved dagens praksis, hvor hver enkelt bydel skal gjennomføre egne kartlegginger av assistansebehovet til personer med BPA etter at de har flyttet. Det skaper usikkerhet for den som skal flytte, fordi personen ikke på forhånd kan vite hvordan bydelen personen flytter til vil vurdere behovet, og om det som en følge av vurderingen vil bli tildelt nok assistanse. Videre påpekes det at ulik praktisering blant bydelene bidrar til at noen flytter fordi de tror de vil få mer assistanse i en annen bydel.

Ansvarsfordelingen

Rapporten finner at ingen bydeler har noen systematisk oppfølging av om BPA ytes på forsvarlig måte eller i henhold til lovverket. I rapporten trekkes det av flere bydeler frem som utfordrende at BPA er fritatt fra journalføringsplikten, spesielt i lys av at mange også har helsetjenester innbakt i vedtaket.

En annen utfordring som trekkes frem er at leverandørene skulle ønske at personer som skal starte opp en BPA-ordning hadde bedre kjennskap til hva arbeidslederrollen innebærer. Det fremkommer at dette er et ansvar bydelene mener leverandørene bør ta. Rapporten påpeker at ansvarsfordelingen i BPA-ordningen virker fragmentert på flere områder, og at dette i kombinasjon med varierende samhandling kan utgjøre et risikoelement knyttet til å sikre forsvarlighet i ordningen.

Fritt brukervalg

Alle bydelene i Oslo har fritt brukervalg for BPA, og Oslo kommune har inngått avtale med 12 private tjenesteytere. Det følger av rapporten at selv om syv bydeler tilbyr BPA fra egen personellbase, viser tall fra Byrådsavdelingen for helse, eldre og innbyggertjenester at hele 83 prosent av personer som har BPA velger en privat tjenesteyter.

Samhandling mellom bydeler, og mellom bydeler og private leverandører

Det fremgår av rapporten at strukturert samhandling på tvers av bydelene på BPA-området er fraværende, og at rundt 2/3 av bydelene opplyser om at de ikke har noen samhandling med andre bydeler. Videre fremgår det at samhandlingen i hovedsak skjer gjennom telefon, på kurs eller når en person som har BPA flytter fra en bydel til en annen. Ifølge rapporten ønsker flere bydeler mer samhandling seg imellom, både i form av diskusjoner omkring enkeltsaker og tolkning av lovverket.

Rapporten finner videre at samhandlingen mellom bydelene og de private leverandørene er varierende, og i hovedsak basert på telefonsamtaler ved behov. Det fremkommer at bydelene er prisgitt at leverandørene sier fra om hvordan ordningen fungerer og hvilke utfordringer som eventuelt har oppstått.

I rapporten vises det videre til at bare tre av ti bydeler mener de får nok innsikt fra leverandør til å gjennomføre en fullverdig oppfølging av BPA-vedtaket. De private leverandørene trekker også frem større behov for samhandling og koordinering med bydelene, for eksempel i tilfeller der personen mottar hjemmesykepleie i tillegg til BPA eller går på skolen. Rapporten konkluderer med at samarbeid mellom bydeler og leverandører ikke synes å være tilstrekkelig strukturert til å gi best mulig samhandling og dermed et best mulig tjenestetilbud.

Saksbehandlingstid

Rapporten finner at det er store forskjeller i saksbehandlingstiden mellom bydelene. Gjennomsnittlig behandlingstid for en BPA-søknad i bydelene er 63 dager, men det er store variasjoner, fra 39 dager på det minste til 92 dager på det meste.

Videre fremgår det av rapporten at behandlingstiden på klagesaker i bydelene varierer mellom 21 dager på det minste og 145 dager på det meste, med et gjennomsnitt på 70 dager.

Ifølge rapporten kan det være mange årsaker også til disse variasjonene. En av årsakene som trekkes frem, er at enkelte bydeler har en demografi som tilsier at de behandler flere komplekse saker. En annen forklaring er at noen bydeler, hvor universiteter eller studentbyer er lokaliserte, har relativt mange unge personer med BPA. Ifølge rapporten er det likevel vanskelig å forklare de store variasjonene mellom ulike bydeler kun med eksterne faktorer.

Klagesaker

Det fremgår av rapporten at bydelene i perioden januar 2015 til og med juni 2020 hadde 275 klager på BPA-vedtak. Dette utgjorde 25 prosent av alle som søkte om BPA i bydelene i denne perioden. Av alle innsendte klager ble 29 prosent (79 saker) omgjort av bydelen i førsteinstans, mens 59 prosent (162 saker) ble oversendt til statsforvalteren.

Blant de 162 sakene som ble oversendt til statsforvalteren, ble 23 prosent (37 saker) endret og 15 prosent (25 saker) sendt tilbake til bydelen til ny behandling. Ifølge bydelene var den gjennomsnittlige behandlingstiden for klagesaker om BPA hos statsforvalteren 6,5 måneder.

Rapporten finner at det er stor variasjon mellom ulike bydeler i utfallet av klagesaker som behandles hos statsforvalteren. Andelen BPA-vedtak som ble stadfestet (opprettholdt) varierte blant ulike bydeler mellom 35 prosent på det minste og 80 prosent på det meste, for saker behandlet i perioden januar 2012 til september 2020. Rapporten peker på at den store variasjonen mellom bydelene kan ha en sammenheng med at enkelte bydeler har en praksis der de bevisst ønsker å prøve BPA-saker hos statsforvalteren.

Anbefalinger

Rapporten konkluderer med at dagens lovverk ikke gir tilstrekkelig konkrete føringer med hensyn til tildeling av BPA og utmåling av timer til å kunne sikre en enhetlig praksis på tvers av bydelene.

Det finnes ingen sentral veileder for utmåling av timer, og ingen bydeler har utviklet egne veiledere. Dette medfører ifølge rapporten at de som søker om BPA er prisgitt den enkelte saksbehandlerens vurdering. Det fremkommer videre av rapporten at bydelene mangler et tydelig definert sted å henvende seg for støtte til tolkning av regelverket. Videre er det vanskelig for den enkelte saksbehandler å opparbeide seg kunnskap om tolkning av regelverket.

Rapporten peker videre på at både leverandører, bydeler og brukerorganisasjoner har uttalt at BPA-ordningen er en krevende ordning, og at regelverket kan være selvmotsigende og uklart. Ifølge rapporten ønsker flere bydeler mer formell veiledning, og flere leverandører har uttalt at de ønsker klare og universelle retningslinjer.

Videre følger det av rapporten at både bydeler og leverandører mener at samhandlingen ikke er god nok.

BPA-ordningen er ifølge rapporten sårbar og meget krevende:57

«EY mener imidlertid at slik det er nå – der oppfølging i all hovedsak er overlatt til private leverandører, og tolking av saksbehandling og regelverk er overlatt til den enkelte bydel – gjør det vanskelig å realisere byrådets mål om likeverdige tjenester på tvers av bydelene. Samtidig har flere bydeler fremhevet at dagens situasjon kan innebære risikoelement med tanke på forsvarlighet.»

For ytterligere å styrke arbeidet med BPA i Oslo kommune, samt å sikre større grad av likeverdige tjenester, anbefalte rapporten at Oslo kommune vurderer følgende forbedringer i ordningen:58

• «– Utvikle en overordnet veileder for BPA.

• – Definerte samhandlingsfora og kurs dedikert til BPA.

• – Etablere mer systematisk og planmessig kontakt mellom bydel og leverandør.

• – Fokus på kontinuerlig forbedring og i større grad ta lærdom fra tidligere saker.

• – Utnevne en spesialsaksbehandler – eller team – som skal fungere som single point of contact og støtte til bydelene.

• – Etablere standardiserte former for rapportering fra leverandørene til bydelen, og fra bydelene til Byrådsavdelingen.»

5.3.4.2 Synshemmedes møte med BPA

I rapporten Blinde som ikke blir sett – Synshemmedes møte med Brukerstyrt Personlig Assistanse (BPA), presenteres resultatene fra en spørreundersøkelse av bruk av BPA blant synshemmede.59 Undersøkelsen ble gjennomført per telefon av Opinion AS på vegne av Norges Blindeforbund.

Totalt ble 1 427 medlemmer av Norges Blindeforbund i alderen 18–67 år oppringt, hvorav 364 valgte å delta (26 prosent av bruttoutvalget). Blant de som svarte på undersøkelsen oppga 68 prosent (247 personer) at de ikke mottar kommunale tjenester, 32 prosent (117 personer) at de mottar kommunale tjenester inkludert BPA og 12 prosent (43 personer) at de mottar BPA.

Omtrent halvparten oppga at de ikke trenger BPA, mens nesten hver femte mente at de kan for lite om BPA. Blant respondentene som oppga at de hadde BPA, hadde 77 prosent mindre enn 25 timer per uke, 9 prosent mellom 25 og 32 timer per uke og 14 prosent mer enn 32 timer per uke.

Nær halvparten oppga at BPA-ordningen deres ikke er endret i perioden de har hatt BPA. 37 prosent sa at BPA-ordningen ble endret etter at de søkte om flere timer. De fleste, 58 prosent, oppga å ha nok BPA-timer til å dekke behovet, mens 37 prosent svarte at de hadde for få timer.

Blant synshemmede som mottar BPA, svarte halvparten at de har klaget i søknadsprosessen, og 58 prosent mente at kommunen ikke forstår synshemmedes behov for BPA.

23 prosent oppga at de benyttet kommunen som BPA-leverandør. Resten benyttet ulike ideelle eller andre private leverandører, hvor Uloba – Independent Living Norge SA (26 prosent), Stendi Assistanse (12 prosent) og Humana BPA (12 prosent) var de mest benyttede ikke-kommunale alternativene.

Et flertall, 54 prosent, oppga at de var enige i påstanden om at BPA-leverandører ikke har en universelt utformet datateknologi.

I undersøkelsen ble de synshemmede oppfordret til å oppsummere i én setning hva BPA-ordningen betyr i deres liv. Blant de 43 som svarte, brukte kun tre personer ord som ikke var sterke og entydig positive. Dette er eksempler på noen av svarene som ble gitt:

• «Alt blir mye lettere»

• «Det gir meg frihet og selvstendighet»

• «Forskjellen på å leve et verdig liv og å ikke leve»

I rapporten presenteres også resultatene fra intervjuer med ti synshemmede som har BPA:60

• «– Flere påpeker mangelen på synskompetanse i kommunen.

• – Blinde opplever at de må være en annen enn de egentlig er i møte med kommunen: De må spille rollen som blind, og gjøre en ekte situasjon til en uekte, siden kommunen ikke forstår deres reelle behov.

• – Flere opplever at de må være mer likestilt med sin seende partner enn det som er vanlig i samfunnet, og at kommunen også forventer at barn skal være hjelpere for foreldrene.

• – Noen av informantene har hatt et positivt møte med kommunen, og fått BPA-timer etter deres selvopplevde assistansebehov.

• – Flere tar opp kommunenes dårlige økonomi, og at det er store forskjeller i BPA-ordningene fra kommune til kommune.

• – Det kan oppleves som at rettighetsfestingen bidrar til å ekskludere synshemmede fra BPA-ordningen, siden denne gruppen ofte har behov for mindre enn 25 timer assistanse per uke.

• – BPA gir større frihet fra å være avhengig av andre, som venner og familie. Er man avhengig av hjelp, må man vente til hjelperen har tid til å hjelpe, og denne avhengigheten påvirker relasjonen, i form av maktutøvelse fra den seende eller blinde part.»

5.3.5 Undersøkelser av assistentyrket

5.3.5.1 Innledning

Det foreligger lite oppdatert forskning på assistentyrket. I 2001 gjennomførte Østlandsforskning en kvantitativ undersøkelse av denne yrkesgruppen, presentert i rapporten Mellom brukerstyring og medbestemmelse – Å jobbe som personlig assistent.61 Så langt utvalget kjenner til finnes det ikke noen lignende studier av nyere dato. Ervik mfl. (2017), Fagforbundet (2019) og flere private tjenesteytere, herunder Uloba – Independent Living Norge SA (2020) og Humana BPA, har foretatt kartlegginger av assistentenes arbeidsmiljø. Utvalget har også hatt et møte med Arbeidstilsynet om deres erfaringer med assistentenes arbeidsforhold. Samlet sett er hovedinntrykket at assistenter i BPA-ordninger har høy grad av trivsel og gode arbeidsbetingelser.

Ervik mfl. (2017) intervjuet 11 assistenter i forbindelse med evalueringen av rettighetsfestingen. Assistentene hadde i liten grad kjennskap til rettighetsfestingen, og ga uttrykk for at den ikke hadde bidratt til nevneverdige endringer i arbeidssituasjon deres. Flere sa at de trivdes, men det ble også påpekt at assistenter arbeider mye alene og at en del savnet å arbeide sammen med andre. De færreste arbeidet fulltid, og flere kombinerte en deltidsstilling som assistent med annet arbeid eller studier. Studien gir noen kvalitative betraktninger og eksempler på hvordan hverdagen som assistent kan oppleves, men er lite egnet som grunnlag for å trekke slutninger om assistentyrket eller assistenter som yrkesgruppe.

Utvalget har ikke funnet tall på hvor mange som arbeider som personlige assistenter. Antall assistenter som arbeider i kommunal sektor er svakt dokumentert. KS registrerer lønns- og personalopplysninger om samtlige ansatte i kommunal sektor. Informasjonen samles i et personaladministrativt informasjonssystem (PAI-registeret), men i dette registeret er det ikke mulig å skille mellom ansatte som arbeider som assistenter i BPA-ordninger og ansatte som arbeider som assistenter på andre områder innenfor de kommunale helse- og omsorgstjenestene.

Utvalget har ikke hatt anledning til å gjennomføre egne studier, men har fått tilgang til to undersøkelser av nyere dato. Den ene ble gjennomført blant ansatte i Uloba – Independent Living Norge SA, som er den største private tilretteleggeren av BPA i Norge. Den andre undersøkelsen er gjennomført av Fagforbundet, som organiserer mellom 1 500 og 2 000 personlige assistenter.

Undersøkelsene viser blant annet at en stor andel av assistentene har faste stillinger, men det er også ganske mange som er ansatt som tilkallingsvikarer. Av de som har faste stillinger, er en forholdsvis stor andel av stillingene deltidsstillinger. En del assistenter har varierende stillingsstørrelse over tid, noe som trolig er mer vanlig for de som har deltidsstillinger eller er tilkallingsvikarer, enn for de med faste fulle stillinger.

En god del av assistentene kombinerer dette arbeidet med andre deltidsstillinger eller studier. Assistentene arbeider som regel bare i én BPA-ordning, og dermed bare med én assistansemottaker. I noen tilfeller er det imidlertid slik at assistentene arbeider i flere BPA-ordninger, i så fall vanligvis primært i én BPA-ordning og som tilkallingsvikar i én eller flere andre. For assistentene kan slike forhold medføre oppstykkede arbeidsdager og at det blir vanskelig å få hverdagen til å gå opp med flere deltidsjobber.

Det tas forbehold om representativiteten i utvalget og generaliserbareten av resultatene. Resultatene som presenteres må tolkes med varsomhet.

5.3.5.2 Undersøkelse blant ansatte i Uloba – Independent Living Norge SA

I rapporten Assistentundersøkelsen 2020 presenterer Uloba – Independent Living Norge SA hovedfunnene fra en intern undersøkelse rettet mot personlige assistenter og/eller funksjonsassistenter i Uloba – Independent Living Norge SA.62 Totalt ble undersøkelsen sendt til 6 774 personer, hvorav 1 059 valgte å delta. Andelen som svarte, var altså 16 prosent.

En klar overvekt oppga at de kun jobbet som personlige assistenter, men 90 personer oppga at de også jobbet som funksjonsassistenter. I tillegg oppga 25 personer at de utelukkende jobbet som funksjonsassistenter. Rapporten analyserer kun svarene til de som oppga at de jobbet i en BPA-ordning på tidspunktet undersøkelsen ble gjennomført, totalt 1 004 personer.

Respondentene svarte på 73 spørsmål og påstander om demografi, tilknytning til arbeidslivet, arbeidstid, meningen med jobben, ledelse og opplæring, etikk og HMS, samt rettigheter og støtteapparat. Svaralternativene for de fleste påstandene var «Helt enig», «Delvis enig», «Delvis uenig» og «Helt uenig». I presentasjonen av funnene skilles det bare unntaksvis mellom «helt» og «delvis», og svarene fremstilles i all hovedsak som «enig» eller «uenig».

En majoritet av respondentene i undersøkelsen, hele åtte av ti, var kvinner. 82 prosent oppga at de var født i Norge.

Aldersfordelingen var følgende:

• 18–24 år: 19 prosent

• 25–34 år: 24 prosent

• 35–44 år: 18 prosent

• 45–54 år: 16 prosent

• 55–67 år: 19 prosent

• Eldre enn 67 år: 4 prosent

Utdanning og arbeidserfaring

Totalt svarte 981 respondenter på spørsmålet om høyeste fullførte utdanning. Av disse hadde 9 prosent fullført grunnskole, 51 prosent videregående skole og 40 prosent høyskole eller universitet.

I gruppen som hadde videregående skole som høyeste utdanning (593 personer) hadde 30 prosent studiespesialiserende, 18 prosent mekaniske fag, 18 prosent service og 17 prosent helsefag. Resten hadde gått barne- og ungdomsarbeider eller handel og kontor.

Blant respondenter med universitet eller høgskole som høyeste fullførte utdanning (372 personer), oppga 25 prosent at de hadde utdanning innen helse, 23 prosent at de hadde en akademisk utdanning, 16 prosent at de var utdannet innenfor feltet barn og oppvekst, 11 prosent innen økonomiske og administrative fag og 10 prosent innen psykiatri, psykologi eller sosialt arbeid.

Tilknytning til arbeidslivet

Respondentene ble spurt om tidligere arbeidserfaring. De ble presentert med ulike yrkeskategorier slik NAV definerer dem, og kunne krysse av for flere alternativer. Klart flest hadde jobbet innen helse og sosial eller salg og service, henholdsvis 462 og 414 respondenter.

406 respondenter oppga at de enten arbeidet i en annen stilling ved siden av arbeidet som personlig assistent eller mottok trygd/pensjon.

Det ble pekt på flere mulige årsaker til at mange har annet arbeid i tillegg til å være assistent. BPA kan være en god ekstrainntekt for personer som har problemer med å få heltidsstilling i den primære stillingen sin. En annen forklaring kan være at det å arbeide som assistent gir variasjon i hverdagen for personer som arbeider fulltid i andre stillinger. Assistentyrket kan gi personer som arbeider innen kunst og kultur eller som selvstendig næringsdrivende en stabil deltidsinntekt som gjør at de kan arbeide med det de brenner for, selv om det ikke er innbringende nok til å leve av.

Ansettelsesforhold

Blant de 1 004 respondentene i undersøkelsen som arbeidet som personlige assistenter, var 90 av dem også ansatt som funksjonsassistenter. 109 respondenter svarte at de også arbeidet for en annen tilrettelegger enn Uloba – Independent Living Norge SA.

Respondentene ble spurt om hvilken type hovedkontrakt de hadde i Uloba – Independent Living Norge SA. 64,4 prosent oppga at de hadde fast ansettelse i en BPA-ordning, 26,1 prosent svarte at de hadde en tilkallingskontrakt og 3,8 prosent svarte at de hadde en midlertidig kontrakt.

Assistentene ble spurt om eller presentert for påstander knyttet til størrelsen på stillingen deres. Til påstanden «Jeg er fornøyd med stillingsstørrelsen min», oppga 61 prosent at de var helt enige og 27 prosent at de var delvis enige. Henholdsvis 7 og 5 prosent svarte at de var delvis eller helt uenige i påstanden.

De som svarte at de var uenige i påstanden ble fulgt opp med et åpent spørsmål om hvorfor de ikke var fornøyd med stillingsstørrelsene sine. Blant de 47 som svarte på spørsmålet, oppga mange at de ønsket seg en større stillingsbrøk, og noen begrunnet det med behov for høyere inntekt. Flere respondenter uttrykte et ønske om fast stilling og forutsigbarhet i hverdagen.

Personer med fast eller midlertidig ansettelse ble stilt flere spørsmål knyttet til arbeidsplan. Av 677 respondenter som svarte på påstanden «Jeg har en forutsigbar arbeidsplan», var ni av ti enige.

Til påstanden «Arbeidsleder gjør ikke endringer i mine arbeidsøkter med kortere frist enn 14 dager med mindre det er greit for meg», oppga nesten ni av ti at de var enige. Noen færre, mer enn åtte av ti, var enige i påstanden «Arbeidsleder gjør ikke endringer i mine arbeidsøkter med kortere frist enn 14 dager som medfører at jeg mister lønn».

Mer enn ni av ti var enige i at arbeidsleder tar hensyn til deres ønsker og behov når det gjelder arbeidstid. Likevel oppga nesten halvparten at de var enige i påstanden «Som assistent må jeg være mer fleksibel enn jeg ønsker med hensyn til arbeidstid».

Videre fremgår det at 2/3 har arbeidet som personlige assistenter i mer enn ett år. 36 prosent har arbeidet i 2–5 år, 17 prosent har arbeidet i 6–10 år, 10 prosent har arbeidet i 11–15 år og 3 prosent har arbeidet lengre.

Arbeidshverdagen som assistent

De fleste respondentene, mer enn ni av ti, var enige i følgende påstander:

• «Alt i alt har jeg et godt arbeidsmiljø.»

• «Jeg opplever at jeg bidrar til at den/de jeg jobber for kan leve slik de selv ønsker.»

• «Jeg er kjent med intensjonen med BPA og ser min stilling i lys av det.»

• «Jeg er stolt av å jobbe som personlig assistent.»

Videre undersøkte Uloba – Independent Living Norge SA assistentenes arbeidshverdag knyttet til opplæring, yrkesetikk, HMS og relasjonen til arbeidsleder.

Arbeidsleder som leder

Ni av ti svarte at de opplevde at arbeidslederen i BPA-ordningen deres var er en god leder. Det ble understreket at dette er en indikasjon på at også funksjonshemmede og deres nærstående kan bli gode arbeidsledere og medarbeidsledere dersom de får tilstrekkelig lederopplæring.

Ni av ti var enige i påstanden «Min arbeidsinnsats blir anerkjent og verdsatt av arbeidslederen min». En av ti svarte at de var uenige i påstanden.

Videre oppga tre av fire at de var enige i påstanden «Arbeidslederen min legger til rette for dialog eller medarbeidersamtaler når jeg trenger det».

Opplæring og utvikling

Mer enn ni av ti var enige i at arbeidslederen deres har gitt dem god opplæring i hvordan arbeidsoppgavene skal utføres. Noen færre var enige i påstanden «Assistentrollen gir meg mulighet til å utvikle meg og tilegne meg ny kunnskap».

Tre av ti svarte at de var helt eller delvis enige i påstanden: «Jeg har opplevd at det har oppstått etiske dilemmaer når jeg har utøvd min jobb som personlig assistent.». Det fremgår ikke av undersøkelsen hvilke etiske dilemmaer det er snakk om.

Helse, miljø og sikkerhet

Assistentene ble spurt om flere forhold knyttet til helse, miljø og sikkerhet, blant annet om det fysiske og psykososiale arbeidsmiljøet. Funnene knyttet til det fysiske arbeidsmiljøet tyder på at en del assistenter har fysisk slitsomme oppgaver og mangler nødvendige hjelpemidler til å utføre oppgavene sine.

Hele fire av ti var enige i påstanden «Jobben er fysisk krevende for meg». Til påstanden «Arbeidsoppgavene mine er så slitsomme at jeg vurderer å finne meg en annen jobb» oppga to av ti at de var enige.

Assistentene ble bedt om å ta stilling til følgende påstand: «Arbeidsleder har nødvendig utstyr som jeg kan bruke slik at jeg unngår å få belastningsskader». Blant de dette var relevant for svarte 14 prosent at de var uenige i dette.

Assistentene ble også stilt flere spørsmål knyttet til det psykososiale arbeidsmiljøet. Hele 86,1 prosent var enige i påstanden om at det psykososiale arbeidsmiljøet på arbeidsplassen deres er godt.

Fire av ti oppga at de opplever at arbeidet som personlig assistent er ensomt. En mulig forklaring kan være at personlige assistenter vanligvis arbeider én til én med personen som har behov for assistanse. Det er ifølge undersøkelsen ikke praksis for at det blir innvilget timer til personalmøter og det er lite rom for kollegialt samvær på jobb.

Datainnsamlingen for undersøkelsen ble gjennomført i september og oktober 2020, og svarene kan være påvirket av smittesituasjonen på daværende tidspunkt. Det ble understreket at arbeidsledere bevisst kan ha forsøkt å unngå unødig sosial kontakt mellom ansatte, og det kan ha påvirket svarene.

Organisering i fagforening

Totalt oppga 37,9 prosent av respondentene at de var organisert i en fagforening. Det er noe under landsgjennomsnittet for norske arbeidstakere som i 2019 hadde en organisasjonsgrad på 50 prosent.63

26,1 prosent av de spurte oppga at de var medlem av Fagforbundet, mens 11,8 prosent oppga at de var medlem av en annen fagforening. I 2013 inngikk Uloba – Independent Living Norge SA og Fagforbundet en tariffavtale for personlige assistenter. På spørsmål om avtalen sikrer assistentene gode arbeidsvilkår, svarte 52 prosent at de var helt enige i påstanden, 23 prosent at de var delvis enige og 16 prosent at de ikke kjente til avtalen.

5.3.5.3 Undersøkelse blant Fagforbundets medlemmer

I juni 2019 gjennomførte Fagforbundet en spørreundersøkelse rettet mot egne medlemmer som arbeidet som personlige assistenter i BPA-ordninger.64 Blant de 246 respondentene som deltok i undersøkelsen var 86 prosent kvinner. Omtrent halvparten var yngre enn 40 år, og vel tre av ti oppga at de hadde høyrere utdanning. Totalt svarte 153 personer på alle spørsmålene i undersøkelsen. Under oppsummeres noen av hovedfunnene knyttet til ansettelsesforhold, arbeidsoppgaver, arbeidstid og opplæring.

Ansettelsesforhold

• Syv av ti respondenter oppga at de arbeider for en privat/ideell tilrettelegger eller en privatperson, mens tre av ti oppga at de var ansatt i kommunen.

• Tre av fire svarte at de kun var ansatt i én BPA-ordning, og ni av ti svarte at de arbeidet i enten én eller to ulike BPA-ordninger.

• Ni av ti oppga at de hadde fast ansettelse.

• Tre av ti svarte at de arbeidet i en fulltidsstilling, mens fire av ti hadde en lavere stillingsbrøk. Nesten tre av ti oppga at de jobbet deltid på timesbasis.

Arbeidsoppgaver

• Seks av ti respondenter oppga at arbeidsoppgavene var avtalt tydelig og skriftlig i arbeidskontrakten deres.

• Nesten seks av ti svarte at de daglig eller nesten daglig hjalp til med å gi medisiner. Tre av ti oppga at de hjalp arbeidsleder med å dosere medisiner. Enkelte oppga også at de assisterte arbeidsleder med å gi injeksjoner og utføre sårbehandling.

• Deltakerne i undersøkelsen ble spurt om arbeidet innebærer tunge løft, som for eksempel å flytte en person til en rullestol. Blant de 89 personene som svarte ja på dette spørsmålet, oppga 23 personer at de ikke hadde tilstrekkelige hjelpemidler til det.

Forutsigbar arbeidstid

• Tre av fire respondenter oppga at de opplevde å ha en forutsigbar arbeidstid.

• Nesten ni av ti svarte at de kjente til vaktplanen med start- og sluttider minst to uker i forveien.

• 36 prosent svarte at vaktplanen ofte endret seg.

Opplæring

• Ni av svarte ja på spørsmålet om de ønsker at personlige assistenter skal ha systematisert opplæring.

• Førstehjelp og arbeidstakerrettigheter ble hyppigst trukket frem som emner respondentene ønsket opplæring i.