2 Trygd, oppholdskrav og reiser i EØS-området

Sammendrag

I denne utredningen drøftes tre spørsmål.1 Disse spørsmålene er hvilke begrensninger EØS-retten setter for å gjøre rett til syke-, pleie- og arbeidsavklaringspenger betinget av opphold på trygdestatens territorium,2 hvem som kan påberope slike begrensninger, og fra hvilket tidspunkt disse begrensningene har eksistert.

Forordning 883/2004 koordinerer EØS-statenes trygdeordninger.3 Forordningen stiller få krav til utformingen av nasjonale trygdeordninger, men har likevel noen bestemmelser som har betydning for EØS-statenes adgang til å begrense muligheten til å ta med seg trygdeytelser til en annen EØS-stat. Forordningen må ses i sammenheng med EØS-rettens regler om fri bevegelighet for personer. Disse forbyr i utgangspunktet nasjonale regler som kan gjøre det mindre attraktivt å benytte den rett til fri bevegelighet EØS-retten gir, men tillater likevel slike regler der de tilfredsstiller EØS-rettslige krav til begrunnelse og utforming.

EU-retten gir grunnlag for en alminnelig rett til fri bevegelighet for personer, forankret i reglene om unionsborgerskapet.4 I en viss motsetning til dette står retten til fri bevegelighet etter EØS-avtalen, fordi denne i første rekke er en rett for økonomisk aktive personer. Dette kommer til uttrykk ved at friheten er knyttet til «arbeidstagere» (EØS-avtalen artikkel 28), «selvstendig næringsvirksomhet» (EØS-avtalen artikkel 31) og tjenesteyting mot betaling (EØS-avtalen artikkel 37). Denne motsetningen reduseres av direktiv 2004/38, som etablerer en alminnelig rett til å oppholde seg i en annen EØS-stat enn den man er statsborger i. Utenfor de områdene dette direktivet regulerer, er det rom for flere oppfatninger om i hvilken grad også EØS-retten gir en alminnelig rett til fri bevegelighet for personer, og i tilfelle når en slik rett oppsto. Utvalget finner ikke holdepunkter for at det har vært noen ulikhet av betydning mellom EU-rett og EØS-rett for de spørsmål som omfattes av utvalgets mandat etter at trygdeforordningen ble gjeldende i norsk rett, det vil si 1. juni 2012.

Det følger av utvalgets mandat at det skal «vurdere om praksis før 2012 også må gjennomgås». Slik utvalget forstår mandatet, siktes det her til spørsmålet om det kan foreligge ugyldige tilbakebetalingskrav og feilaktige domfellelser basert på forhold som forelå før 1. juni 2012. En slik vurdering krever at utvalget behandler spørsmålet om hva EØS-retten krevde av norsk rett også før 1. juni 2012, tidspunktet da forordning 883/2004 gjennom en forskrift gitt med hjemmel i folketrygdloven § 1-3 ble gitt virkning i norsk rett.5 For rettstilstanden før 1. juni 2012 er utvalget delt.

Utvalget har valgt å redegjøre for hva EØS-retten krever, og har krevd, av norsk rett gjennom denne delutredningen, men understreker at det verken har mandat eller kompetanse til med bindende virkning å avgjøre hva som er gjeldende EØS-rett, langt mindre avgjøre konkrete saker. Slik avklaring kan bare oppnås gjennom domstolene, og fortrinnsvis etter at det er innhentet tolkningsuttalelser fra EFTA-domstolen om hvordan EØS-retten skal forstås.6 Utvalget håper likevel at det med denne delutredningen kan bidra til å kaste lys over de EØS-rettslige spørsmålene sakskomplekset reiser.

Det er enighet i utvalget om at for så vidt gjelder medlemmer av folketrygden som er omfattet av bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel om fri bevegelighet for arbeidstakere og etableringsrett, er folketrygdlovens krav om opphold i Norge en restriksjon på rettighetene disse reglene gir. EØS-avtalens hoveddel gjelder som norsk lov, og de regler som følger av den skal gå foran regler som følger av andre bestemmelser.7 For disse personene var rettsstillingen allerede fra 1. januar 1994 slik at de ikke kunne nektes syke-, pleie-, og arbeidsavklaringspenger utelukkende med den begrunnelse at de oppholdt seg i et annen EØS-stat. Det innebærer at det kan foreligge ugyldige tilbakebetalingskrav og feilaktige domfellelser basert på forhold som forelå før 1. juni 2012. På dette grunnlaget mener et samlet utvalg at det er nødvendig at forvaltningen gjennomgår praksis før 1. juni 2012.

For så vidt gjelder situasjonen der medlemmet er norsk statsborger, og vedkommende ikke har eller har hatt arbeidsforhold eller næringsvirksomhet i andre EØS-stater, mener utvalgsleder Arnesen og medlemmet Strandbakken at slike medlemmer er omfattet av EØS-retten i kraft av å være tjenestemottaker i en annen EØS-stat. Slik utvalgsleder Arnesen og medlemmet Strandbakken ser det, har det derfor siden 1. januar 1994 vært i strid med EØS-retten å nekte disse medlemmene syke-, pleie-, eller arbeidsavklaringspenger utelukkende fordi de er i en annen EØS-stat.8 Utvalget for øvrig finner ikke grunnlag til å konkludere med at disse reglene kommer til anvendelse i de aktuelle sakene.

Trygdeforordningen artikkel 7 bestemmer at myndighetene ikke kan redusere eller stanse trygdeutbetalinger til en EØS-borger bare fordi personen bor i en annen EØS-stat. Bestemmelsen regulerer ikke situasjonen der vedkommende oppholder seg i en annen EØS-stat enn trygdestaten uten å være bosatt der. Artikkel 21 i forordningen bestemmer at et medlem av folketrygden som befinner seg i en annen EØS-stat enn Norge «skal ha rett til» utbetalinger fra Nav «i samsvar med» norske trygderegler. Utvalget forstår dette slik at ytelser som koordineres gjennom trygdeforordningen, i de situasjoner forordningen regulerer, derfor ikke kan nektes utbetalt utelukkende fordi mottakeren befinner seg i en annen EØS-stat enn Norge. Samtidig gir ikke bestemmelsen noen ubetinget rett til å motta trygdeytelser i utlandet.

Sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger skal kompensere manglende inntekt som skyldes egen eller andres sykdom. Et viktig tilleggsformål med disse ytelsene er å bringe personen tilbake til arbeidsmarkedet, ved at vedkommende blir frisk eller omskoleres til annet arbeid. Utbetalingene skal derfor kombineres med oppfølging av og plikter for mottaker. Der oppfølging blir vanskelig eller umulig dersom personen ikke oppholder seg i Norge, eller opphold utenlands medfører at vedkommende ikke kan utføre pålagte plikter, vil EØS-retten normalt ikke være til hinder for at det kreves samtykke fra trygdemyndighetene, eventuelt omlegging av plikter som forutsetter opphold på trygdestatens territorium, før utenlandsreise kan skje. Det følger av dette at en ordning der ytelsen beholdes hvis det kan godtgjøres at utenlandsoppholdet er forenlig med pålagte plikter og heller ikke hindrer oppfølging og kontroll, kan la seg forene med EØS-retten.

Folketrygdloven pålegger medlemmet å opplyse om endringer som kan være avgjørende for om vedkommende har rett til ytelsen eller for å kontrollere ytelsens størrelse.9 Det er straff for å gi uriktige opplysninger eller holde tilbake opplysninger som «er viktige for rettigheter og plikter» etter folketrygdloven.10 Det er også straff for ikke å gi de opplysninger og meldinger man er pålagt med hjemmel i loven.11 Selv der nasjonale regler lovlig kan hindre fri bevegelighet, må sanksjonene ved brudd på slike regler overholde EØS-rettslige krav. Dette innebærer at sanksjonen ved regelbrudd ikke kan stå i et slikt misforhold til overtredelsens grovhet at sanksjonen i seg selv utgjør en hindring for fri bevegelighet.

Utvalget konkluderer med at det kravet til forutgående samtykke som folketrygdloven oppstiller for adgangen til å motta arbeidsavklaringspenger, sykepenger eller pleiepenger under opphold i en annen EØS-stat, må praktiseres i samsvar med EØS-rettslige begrensninger i de situasjoner der forordning 883/2004 kommer til anvendelse. Utvalget mener derfor at det siden 1. juni 2012 har vært i strid med Norges forpliktelser etter EØS- retten, og, siden folketrygdloven skal forstås med de modifikasjoner som følger av forordning 883/2004,12 norsk rett, å nekte syke-, pleie-, og arbeidsavklaringspenger utelukkende med den begrunnelse at mottaker befinner seg i en annen EØS-stat.

2.1 Innledning

2.1.1 Om denne delutredningen

Utvalget for ekstern gransking av håndtering og praktisering av EUs trygdeforordning ble oppnevnt i statsråd 8. november 2019. Utvalget er satt ned for å få gjennomført en grundig og fullstendig gjennomgang av årsakene til at folketrygdlovens regler om syke-, pleie-, og arbeidsavklaringspenger er praktisert slik at retten til disse kontantytelsene er nektet der medlemmer av folketrygden bosatt i Norge har oppholdt seg i andre EØS- land.13

Det fremgår av utvalgets mandat at det kan avgi delutredninger. Utvalget fant at det kunne være hensiktsmessig, både for eget og andres arbeid, om det avga en delutredning som behandler EØS-rettslige spørsmål oppholdskrav reiser. Utredningen er ferdigstilt noe tid etter at utvalgets medlem Jens Edvin A. Skoghøy ble fritatt for vervet fordi han hadde søkt stilling som dommer i Høyesterett. Etter Skoghøys fratreden ble Asbjørn Strandbakken oppnevnt som medlem i utvalget med virkning fra 1. mars 2020. Utredningen ble ferdigstilt i møte 2. mars 2020.

Utvalget er forelagt Arbeids- og velferdsdirektoratets juridiske vurdering datert 27. oktober 2019, hvor det konkluderes at forordning 883/2004 innebærer at det «ikke [vil] være anledning til å avslå krav om kontantytelser alene på bakgrunn av at bruker oppholder seg i et annet EØS-land». Denne konklusjonen, som ikke er bindende for utvalget, kan utvalget tiltre.

2.1.2 Om trygdeforordningene og de alminnelige reglene om fri bevegelighet

2.1.2.1 Trygdeforordningens koordinerende funksjon

Forordning 883/2004 og den tilhørende forordning 987/2009 regulerer forholdet mellom EØS-statenes trygdeordninger. Forordningene avløser forordning 1408/71 og forordning 574/72, og er ment å erstatte, forenkle og modernisere reglene.14 Samtidig utvides forordningens personelle anvendelsesområde slik at alle EØS-borgere, statsløse personer og flyktninger som er bosatt i en EØS-stat og som er eller har vært omfattet av en eller flere EØS-staters lovgivning, og deres familiemedlemmer og etterlatte er omfattet, ikke bare personer som er eller har vært i økonomisk aktivitet, jf. artikkel 2.

Forordningenes hovedformål er å regulere hvilket lands trygdeordning som kommer til anvendelse når, og å sikre at opptjente trygderettigheter ikke går tapt dersom medlemmet flytter til en annen EØS-stat.15 Forordningene regulerer derfor i utgangspunktet ikke innretningen av medlemsstatenes trygdeordninger; de koordinerer bruken av dem.16 Trygdeordningene er fortsatt nasjonale. Dette betyr at verken spørsmålet om hvilke trygdeordninger en stat har, eller spørsmålet om hvilke vilkår som må være oppfylt for å motta trygdeytelser, er harmonisert gjennom forordningene. EU-domstolen har i en rekke avgjørelser påpekt at eksistensen av ulike nasjonale trygdeordninger innebærer at utøvelsen av fri bevegelighet kan få betydning for retten til ytelser i henhold til de ulike ordningene, uten at dette er i strid med EU-retten. Det samme gjelder under EØS-avtalen.

Selv om trygdeforordningene i prinsippet stiller medlemsstatene fritt i utformingen av nasjonale trygdeordninger, må ordningene like fullt ligge innenfor rammene av hva EØS- retten tillater. Dette innebærer blant annet at nasjonale trygderegler må tilfredsstille de kravene som følger av de alminnelige reglene om fri bevegelighet for personer, varer, tjenester og kapital. I tillegg må de nasjonale trygdeordningene oppfylle trygdeforordningenes krav til hvilken betydning opphold i andre EØS-stater kan tillegges.

Trygdekoordineringsreglene har tett forbindelse med reglene om fri bevegelighet for arbeidskraft og selvstendig næringsdrivende. Dels skal de sikre arbeidstakere og næringsdrivende fra andre medlemsstater samme rettigheter som personer hjemmehørende i den aktuelle staten, og dels skal de sikre at opptjeningstid og opptjente ytelser kan tas med til andre medlemsstater. På denne måten legger forordningene til rette for fri bevegelighet av personer. En side ved dette er at ikke bare statsborgere i EØS-stater er rettighetssubjekter, men også disses familiemedlemmer. I trygdeforordningene fremgår dette uttrykkelig.17 Utenfor de situasjonene som reguleres av forordningene, følger dette av EU-domstolens praksis om forordning 492/11 artikkel 7. Denne forordningen er gjennomført i norsk rett ved EØS-arbeidstakerlova.18

2.1.2.2 Reglene om fri bevegelighet for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende

De alminnelige reglene om fri bevegelighet for arbeidstakere og om etableringsrett, som gir næringsdrivende en rett til fri bevegelighet, følger av bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel. EØS-avtalens hoveddel gjelder som norsk lov, og skal legges til grunn dersom de er i konflikt med andre regler i norsk rett. Slik har det vært siden 1. januar 1994.

Reglene om fri bevegelighet for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende er strukturert som forbud mot restriksjoner, supplert med unntak. For så vidt gjelder det nærmere innholdet i restriksjonsbegrepet, viser rettspraksis at reglene om fri bevegelighet for arbeidstakere forstås slik at både tiltak som uttrykkelig forskjellsbehandler på grunnlag av nasjonalitet, og tiltak som fremstår nasjonalitetsnøytrale, men som i praksis rammer arbeidstakere fra andre EØS-stater hardere enn arbeidstakere hjemmehørende i vertsstaten, er å anse som restriksjoner på den frie bevegelighet.19 Slike restriksjoner er i utgangspunktet forbudt. EU-domstolen har lagt til grunn at motstykket til EØS-avtalen artikkel 28, TEUF artikkel 45,

«er til hinder for enhver foranstaltning, som ganske vist finder anvendelse uden forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, men som kan gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt for unionsborgerne at udøve de i traktaten sikrede grundlæggende friheder (dom af 6.10.2016, Adrien m.fl., C-466/15, EU:C:2016:749, præmis 26). Selv restriktioner af den frie bevægelighed for personer med ringe rækkevidde eller af mindre betydning er følgelig forbudt i henhold til artikel 45 TEUF (jf. i denne retning dom af 12.7.2012, Kommissionen mod Spanien, C-269/09, EU:C:2012:439, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).»20

Siktemålet med de aktuelle bestemmelsene er med andre ord å

«undgå, at en arbejdstager, der har benyttet sin ret til fri bevægelighed, uden saglig begrundelse behandles ringere end en arbejdstager, der har tilbragt hele sit arbejdsliv i én og samme medlemsstat (dom af 12.6.2012, Hudzinski og Wawrzyniak, C-611/10 og C-612/10, EU:C:2012:339, præmis 80 og den deri nævnte retspraksis).»21

EØS-avtalen artikkel 31 flg. forbyr restriksjoner i etableringsretten, og dermed også næringsdrivendes bevegelighet. EFTA-domstolen har, som EU-domstolen, forstått reglene slik:

«Tiltak som kan hindre utøvelsen av de grunnleggende friheter som sikres i EØS-avtalen, eller gjøre den mindre interessant, er, selv om de får anvendelse uten hensyn til nasjonalitet, en krenkelse av disse friheter som må rettferdiggjøres».22

I Holship-dommen fikk dette tilslutning fra Høyesterett i plenum.23 Vurderingen blir derfor den samme her som i relasjon til reglene om fri bevegelighet for arbeidstakere.

Restriksjonsbegrepet har for alle praktiske formål det samme innhold uavhengig av hvilken frihet det er tale om, og er vidt nok til å ramme både hjemstats- og vertsstatsrestriksjoner. I EU-retten ser vi det samme, og da slik at den alminnelige rett til fri bevegelighet for personer unionsborgerskapet gir, er et forbud mot tiltak som kan hindre eller gjøre det mindre attraktivt å reise til andre medlemsstater.

Det kan derfor ikke være tvil om at det er en restriksjon på den frie bevegelighet for arbeidstakere og på etableringsretten å knytte betingelser til syke-, pleie-, og arbeidsavklaringspenger som forutsetter opphold i trygdestaten og dermed vanskeliggjør reiser i EØS-området. Hvorvidt slike begrensninger likevel kan oppstilles, vil måtte drøftes i relasjon til de kravene EØS-retten stiller.

2.1.2.3 Trygdeforordningene og retten til fri bevegelighet uavhengig av økonomisk aktivitet i EU

Med forordning 833/2004 ble som nevnt det personelle anvendelsesområdet for trygdeforordningene utvidet til å omfatte også ikke-økonomisk aktive. Utvidelsen har sammenheng med innføringen av et unionsborgerskap i EU. Dette ble introdusert med Maastrichttraktaten (1992). I dag finner vi reglene om unionsborgerskapet i «Traktat om den europæiske unions funktionsmåde» (TEUF), artiklene 20 til 23. Unionsborgerskapet gir rett til å ferdes og oppholde seg fritt i hele EU, og følger direkte av det å være statsborger i en medlemsstat, uten ytterligere vilkår om tilknytning til nærings- eller arbeidsliv.24 Med unionsborgerskapet fikk dermed retten til fri bevegelighet for personer et ytterligere grunnlag. Den ble en rettighet i seg selv, ikke bare en rettighet knyttet til økonomisk aktivitet.25 Samtidig er det grunn til å merke seg at den særskilte hjemmelen i TEUF artikkel 21 til å treffe tiltak på trygdeområdet for å sikre den rett til fri bevegelighet unionsborgerskapet gir, ikke er benyttet.26

Unionsborgerskapet gir statsborgere i EUs medlemsstater en generell rett til fri bevegelighet, og et EU-rettslig vern mot begrensninger i denne bevegelsesfriheten. Bopels- og oppholdsbetingelser knyttet til retten til å motta trygdeytelser begrenser bevegelsesfriheten ved at ytelsene mistes dersom man reiser til en annen medlemsstat. Unionsborgerskapet setter rammer for medlemsstatenes mulighet til å diskriminere egne ikke-økonomisk aktive borgere som utnytter retten til fri bevegelighet. Det foreligger omfattende praksis fra EU-domstolen om dette siden begynnelsen av år 2000.

EU-domstolens praksis om unionsborgerskapets selvstendige betydning for trygderettigheter og velferdsordninger generelt er i dag omfattende og omdiskutert. Allerede i sak C-224/98 D’Hoop fant EU-domstolen at den alminnelige rett til fri bevegelighet unionsborgerskapet gir, er til hinder for at hjemstaten knytter negative virkninger til egne statsborgeres opphold i andre medlemsstater.27 Dette er fulgt opp i en rekke avgjørelser, og så sent som i sak C-679/16 A, fant EU-domstolen at en finsk ordning som gjorde funksjonshemmedes rett til personlig assistanse betinget av opphold på finsk territorium, var en ulovlig restriksjon på den alminnelige rett til fri bevegelighet unionsborgerskapet gir.28

En sak som illustrerer unionsborgerskapets betydning i trygdesammenheng, men også grensen for dets rekkevidde, er sak C-406/04 De Cuyper. Saken gjaldt en betingelse om bopel og faktisk bosted i Belgia for rett til dagpenger under arbeidsledighet. De Cuyper hadde oppgitt til belgiske myndigheter at han var enslig og faktisk bodde i Belgia. Realiteten var imidlertid at selv om han hadde en leilighet i Belgia, var han her bare en gang i kvartalet. Ellers oppholdt han seg i Frankrike. Da belgiske myndigheter oppdaget forholdet, stanset de utbetalingene og krevde utbetalte ytelser tilbakeført. Situasjonen ble ikke regulert av forordning 1408/71, men De Cuyper gjorde gjeldende at bopelskravet var en ulovlig restriksjon på hans rett til fri bevegelighet som unionsborger. Belgiske myndigheter anførte at bopelskravet var nødvendig av kontrollhensyn.

EU-domstolen fant at bostedskravet utgjorde en restriksjon, men at hensynet til kontroll med at de som mottar ytelser også tilfredsstiller vilkårene for å motta dem, begrunnet bopelskravet. Administrative kontrollhensyn ble dermed ansett mer tungtveiende enn retten til fri bevegelighet.29 Saken viser den selvstendige betydningen reglene om unionsborgerskap kan ha for de spørsmål utvalget behandler.

2.1.2.4 Trygdeforordningene og retten til fri bevegelighet uavhengig av økonomisk aktivitet i EØS

Det er betydningen av EØS-retten, herunder trygdeforordningene som EØS-rett, som er tema i det følgende.30 EØS-avtalens hoveddel har ingen bestemmelser som svarer til dem vi finner om unionsborgerskap i TEUF. Når EØS-avtalen ikke gir grunnlag for noe «EØS-borgerskap» tilsvarende unionsborgerskapet, er spørsmålet hvilken betydning dette har. Spørsmålet er om vi her er på et område der EØS-retten ikke er sammenfallende med EU-retten. Svaret på dette spørsmålet kan ha betydning for rettsstillingen til de medlemmer av folketrygden som ikke har benyttet seg av retten til fri bevegelighet for arbeidskraft eller etableringsretten, og hovedtyngden av disse vil være norske statsborgere.

Et grunnleggende hensyn ved tolkningen av EØS-avtalens bestemmelser er hensynet til samsvar mellom de regler EØS-avtalen gir grunnlag for, og de som gjelder i EU-retten. Dette innebærer at med mindre det foreligger særtrekk ved EØS-avtalen som tilsier noe annet, skal det ikke spille noen rolle for tolkningen om den skjer i en EØS-rettslig eller en EU-rettslig kontekst. Fraværet av en parallell til EUs unionsborgerskap i EØS-avtalen er et slikt særtrekk, som etter omstendighetene kan begrunne ulike tolkninger.

Når forordning 833/2004 utvidet det personelle anvendelsesområdet for trygdeforordningene til å omfatte også ikke-økonomisk aktive, hadde det sammenheng med innføringen av unionsborgerskapet i EU. Ved innlemmelsen av forordningen i EØS-avtalen ble det imidlertid ikke foretatt noen justeringer for dette, i motsetning til ved innlemmelsen av det såkalte unionsborgerdirektivet. Da påpekte EØS-komiteen særskilt at begrepet «unionsborgerskap» ikke inngår i avtalen.

EU-domstolens avgjørelser viser at EU-retten i hvert fall på tidspunktet da forordning 883/2004 ble innlemmet i EØS-avtalen ga grunnlag for en alminnelig rett til fri bevegelighet for personer med betydning også for adgangen til stille krav om opphold i trygdestaten for rett til kontantytelser.

EFTA-domstolens praksis viser at den strekker seg langt for å realisere målsettingen om at EØS-retten skal gi de samme rettigheter som EU-retten gjør på de områder EØS-avtalen dekker. EFTA-domstolen søker derfor gjerne å oppstille samme regel i EØS som den som gjelder i EU, selv om rettsgrunnlaget da må bli et annet enn i EU.31 Utvalget mener at dette tilsier at forordningen forstått i EØS-kontekst vil gi de samme materielle resultater for de ytelser denne utredningen gjelder som de resultater EU-retten gir.32

Et samlet utvalg er derfor enige om at spørsmålet om unionsborgerskapets betydning i EØS ikke kommer på spissen for folketrygdlovens regler om syke-, pleie-, og arbeidsavklaringspenger i tiden etter gjennomføringen av trygdeforordning 833/2004. Det kan derfor legges til grunn at fra det tidspunktet forordning 883/2004 ble gjennomført i norsk rett, må regler og vedtak som medfører at retten til kontantytelser ved sykdom bortfaller der medlemmet reiser til en annen EØS-stat vurderes mot retten til fri bevegelighet for personer.

Det kan reises spørsmål om det også før 1. juni 2012 var EØS-rettslig grunnlag for en alminnelig rett til fri bevegelighet for personer uavhengig av økonomisk aktivitet. En EØS-rettslig ramme som utvilsomt gjaldt også tiden før 1. juni 2012 er reglene om fri bevegelighet for arbeidskraft og etableringsrett. Disse reglene er anvendelige der det er et grenseoverskridende element knyttet til arbeidsforholdet eller den selvstendige næringsvirksomheten. Reglene kommer derfor til anvendelse der et medlem av trygden er statsborger i en annen EØS-stat og arbeider eller driver selvstendig næringsvirksomhet i Norge. Reglene kommer også til anvendelse der norske statsborgere arbeider eller har arbeidet i andre EØS-stater, men ikke der det ikke foreligger noe grenseoverskridende element knyttet til arbeidsforholdet. De fleste av de av folketrygdens medlemmer som er omfattet av reglene om fri bevegelighet for arbeidskraft og etableringsrett, vil trolig være statsborgere fra andre EØS-stater.

Det har siden 1. januar 1994, for så vidt gjelder de personer som er omfattet av reglene om fri bevegelighet for arbeidskraft og etableringsrett, vært i strid med norsk rett å nekte disse kontantytelser ved sykdom utelukkende med den begrunnelse at de oppholder seg i en annen EØS-stat.33

Det har imidlertid ikke vært i strid med disse reglene å nekte personer som ikke har benyttet seg av retten til fri bevegelighet for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende etter EØS-retten slike kontantytelser utelukkende med den begrunnelse at de oppholder seg i en annen EØS-stat. Spørsmålet blir dermed om andre EØS-rettslige regler er til hinder for slike nektelser.

Et mulig grunnlag kan være innlemmelsen av direktiv 2004/38, unionsborgerdirektivet, i EØS-avtalen, og gjennomføringen av det i norsk rett. Ved innlemmelsen påpekte som nevnt EØS-komiteen særskilt at begrepet «unionsborgerskap» ikke inngår i avtalen. I tillegg avga avtalepartene en felleserklæring. Oppmerksomheten i denne erklæringen er imidlertid rettet mot andre spørsmål enn unionsborgerbegrepets eventuelle betydning for tolkningen av EØS-avtalens bestemmelser om trygd.34

Etter sin ordlyd gir unionsborgerdirektivet, med unntak for artikkel 4 som gir rett til utreise, rettigheter overfor andre EØS-stater enn den man er statsborger i. Tatt på ordet gir derfor ikke unionsborgerdirektivet norske statsborgere rettigheter overfor norske myndigheter. EFTA-domstolen har imidlertid, ut fra hensynet til materiell homogenitet mellom EØS-rett og EU-rett, tolket direktivet slik at det også gir rettigheter overfor egen stat. Hvorvidt dette innebærer at unionsborgerdirektivet, forstått i en EØS-rettslig sammenheng, gir den samme rett til fri bevegelighet innenfor EØS som unionsborgerskapet gir i EU, er likevel uavklart.

Et annet grunnlag kan være reglene om fri bevegelighet for tjenester, som følger av EØS-avtalen artikkel 36 flg. Utvalgets flertall, alle bortsett fra utvalgsleder Arnesen og medlemmet Strandbakken, kan ikke på nåværende tidspunkt konkludere med at reglene om fri bevegelse av tjenester kommer til anvendelse i de sakene som eventuelt ikke omfattes av reglene om fri bevegelse av arbeidskraft og reglene om retten til fri etablering, for tiden før 1. juni 2012. Flertallet mener at spørsmålet om tjenestereglene kommer til anvendelse, må få sin avklaring i EFTA-domstolen. Dette vil ha betydning for omfanget av saker som må gjennomgås, for tiden før 1. juni 2012. Utvalgsleder Arnesen og medlemmet Strandbakken deler ikke denne oppfatningen, og redegjør derfor særskilt for sin oppfatning av rettstilstanden på disse punktene. Dette gjøres i punkt 5.

2.1.3 Opplegget videre

Den sentrale funksjonen til trygdeforordningene er å koordinere EØS-statenes trygdeordninger, ikke harmonisere dem. Forordningenes vesentlige funksjon er derfor å sikre at personer som beveger seg fra én EØS-stat til en annen ikke skal miste ytelser de har opptjent, og at de får uttelling for tid knyttet til andre EØS-staters trygdesystemer. Samtidig skal forordningene sikre at det ikke gis dobbelt uttelling for samme aktivitet.

Trygdeforordningene koordinerer ikke alle velferdsytelser, men slike som møter forordningenes definisjoner. Det er derfor nødvendig å plassere syke-, pleie-, og arbeidsavklaringspenger i forordningenes kategorier. Dette gjøres i punkt 2. Frem til den någjeldende trygdeforordningen, forordning 883/2004, trådte i kraft i EØS, skjedde koordineringen i EØS gjennom forordning 1408/71. Utvalget drøfter hvilken betydning denne forordningen hadde for retten medlemmer av folketrygden bosatt i Norge hadde til å motta syke-, pleie-, og arbeidsavklaringspenger ved opphold i andre EØS-stater i punkt 3. Den gjeldende forordningen, forordning 883/2004, behandles i punkt 4. I punkt 5 følger utvalgsleder Arnesen og medlemmet Strandbakkens drøftelse av reglene om fri bevegelighet for tjenester, og i punkt 6 redegjøres det for hvilken betydning uenigheten innad i utvalget har for de øvrige spørsmål utvalget behandler. I punkt 7 redegjør utvalget kort for EØS-rettens betydning for folketrygdlovens krav om opphold i Norge for rett til syke-, pleie-, og arbeidsavklaringspenger.

2.2 Syke-, pleie-, og arbeidsavklaringspenger i forordningenes system

Forordning 1408/71 og 883/2004 skiller begge mellom kontantytelser og naturalytelser, og mellom årsakene til at ytelsen gis, f.eks. sykdom eller uførhet. Reguleringen i forordningene viser til denne kategoriseringen, og det er derfor nødvendig å plassere syke-, pleie-, og arbeidsavklaringspenger i forordningenes kategorier.35 Dette må skje etter EØS-rettslige kriterier,36 og det er derfor uten betydning hvordan disse ytelsene er karakterisert i norsk rett.

Det følger allerede av ordlyden at den sentrale forskjellen mellom kontantytelser og naturalytelser er at førstnevnte gis i form av penger, mens sistnevnte gis i form av varer eller tjenester. Forordningene inneholdt da de ble vedtatt ingen nærmere definisjon av uttrykkene, men EU-domstolen har utviklet nærmere retningslinjer for hvordan ulike ytelser skal kategoriseres. Denne praksisen ble kodifisert i endringsforordning 988/2009, slik at naturalytelser nå defineres som ytelser som skal

«levere, gjøre tilgjengelig, betale direkte eller refundere utgifter til legehjelp og legemidler samt tjenester knyttet til legehjelpen».37

Endringsforordningen definerer ikke kontantytelser, men det følger motsetningsvis, og av fast praksis i EU-domstolen, at kontantytelser kjennetegnes ved at de skal «skaffe en syg arbejdstager kompensation for løntab».38 Ved vurderingen av om en ytelse gjør det, skal det blant annet legges vekt på om betaling skjer ved faste overføringer, om summen er fast og uavhengig av kostnadene til medlemmet, og hvilken frihet medlemmet har med hensyn til hva pengene brukes til.39

Vurdert mot disse kriteriene, er det ikke tvil om at syke- pleie- og arbeidsavklaringspenger er «kontantytelser». Pengene gis for å kompensere manglende inntekt, utbetales som en fast sum og det legges ingen nærmere føringer på hvordan pengene disponeres.40

Videre må det vurderes om ytelsene er blant dem som omfattes av forordningene, og i så fall hvilken kategori ytelsene faller inn under.41 Dette er spørsmålet om ytelsene er gitt i henhold til «trygdeordninger» slik dette begrepet er forstått i EU/EØS-retten. Forordningene inneholder ikke selv noen definisjon av hva som er en trygdeytelse, men EU-domstolen har i sin praksis lagt til grunn at forordning 883/2004 omfatter enhver ytelse som

«tildeles de berettigede uden nogen individuel bedømmelse af deres personlige behov, men efter lovbestemte kriterier, og forudsat for det andet, at den vedrører én af de sociale risici, der udtrykkelig er anført i artikel 3, stk. 1».42

Tilsvarende er lagt til grunn for forordning 1408/71.43 Når det gjelder den nærmere grensedragningen mellom de ulike trygdeytelsene, knytter den seg til hvilken risiko ytelsen skal kompensere for. Det sentrale ved vurderingen er altså om formålet er å kompensere for den risikoen som materialiseres ved sykdom. Ytelsene utvalget skal vurdere, gis alle etter lovbestemte kriterier, og kompenserer for manglende inntekt som skyldes sykdom.44 Det har etter utvalgets syn ikke betydning for vurderingen av pleiepenger at ytelsen gis på grunn av andres sykdom. Utvalget er etter dette kommet til at syke- pleie- og arbeidsavklaringspenger er «kontantytelser» som gis ved «sykdom». Adgangen å motta ytelsene under reise i EØS må derfor vurderes mot forordningenes regler for disse ytelsene.

Utvalget noterer at norske myndigheter har gitt uttrykk for det samme synet i erklæringer gitt i medhold av forordning 883/2004 artikkel 9,45 og registrerer samtidig at det finnes andre syn på dette spørsmålet.46 Adgangen til å gjøre rett til syke-, pleie- og arbeidsavklaringspenger betinget av opphold på trygdestatens territorium må etter utvalgets oppfatning vurderes mot forordningenes regler om kontantytelser ved sykdom.

2.3 Frem til 1. juni 2012, forordning 1408/71

2.3.1 Innledning

Forordning 883/2004 ble innlemmet i EØS-avtalen 1. juli 2011, og gitt virkning fra 1. juni 2012.47 Forordningen erstattet forordning 1408/71. Før juni 2012 var det altså forordning 1408/71 som regulerte koordineringen av trygdeytelser i EØS. Redegjørelsen for rettstilstanden før juni 2012 tar derfor utgangspunkt i reguleringen i denne tidligere forordningen.

Forordningen stiller ikke krav om at medlemmet må ha benyttet seg av den rett til fri bevegelighet som følger av EØS-avtalens hoveddel. Det avgjørende er om medlemmet er omfattet av forordningens personelle virkeområde, om den trygdeytelsen det er tale om, er koordinert gjennom forordningen, og om forordningen regulerer den aktuelle situasjonen.

Forordningens avdeling III gir særskilte bestemmelser for de ytelsene forordningen koordinerer. Avdeling III kapittel 1 gjelder ytelser ved «sykdom, svangerskap eller fødsel». Kapitlets avsnitt 2 regulerer koordineringen av disse ytelsene for «arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende», og gjelder blant annet situasjoner der vedkommende oppholder seg i eller ønsker å flytte til en annen EØS-stat enn trygdestaten. Utvalget kommer nærmere tilbake til artiklene 19 og 22, som regulerer bosted og opphold i annen EØS-stat, i punkt 3.2.

EU-domstolen har fastslått

«at forordning nr. 1408/71 ikke indfører en fælles socialsikringsordning, men udelukkende har til formål at sikre en samordning af medlemsstaternes nationale sikringsordninger, som fortsat består. I henhold til fast retspraksis bevarer medlemsstaterne således deres kompetence til selv at udforme deres sociale sikringsordninger (jf. bl.a. dom af 21.2.2013, Salgado González, C- 282/11, EU:C:2013:86, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis). I mangel af harmonisering på EU-niveau tilkommer det følgelig hver medlemsstat i lovgivningen navnlig at fastsætte de betingelser, som en person skal opfylde for at være berettiget til ydelser (dom af 21.2.2013, Salgado González, C-282/11, EU:C:2013:86, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).

Ved udøvelsen af denne kompetence skal medlemsstaterne imidlertid overholde EU-retten og navnlig EUF-traktatens bestemmelser om unionsborgeres ret til at færdes og opholde sig på medlemsstaternes område (dom af 21.2.2013, Salgado González, C-282/11, EU:C:2013:86, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis)».48

Dette er fulgt opp av EFTA-domstolen, jf sak E-6/12, hvor EFTA-domstolen påpeker:

«It must also be kept in mind that, according to established case law, the Regulation provides for coordination of the applicable national law and not harmonisation of the social security legislations of the EEA States (see Tsomakas and Others, cited above, paragraph 27, and Jonsson, cited above, paragraph 55). This entails, first, that the choice of law rules of the Regulation are binding in the sense that a Contracting Party cannot decide the extent to which its own legislation or that of another State applies (see Tsomakas and Others, cited above, paragraph 28).

Second, the Regulation does not detract from the power of the EEA States to organise their social security systems. In the absence of harmonisation at EEA level, it is thus for each EEA State to determine in national legislation the conditions on which social security benefits are granted. However, in such circumstances, the EEA States must nevertheless comply with EEA law when exercising that power (see Jonsson, cited above, paragraph 55).»49

Dette viser hvilken frihet statene har på trygdeområdet. Dette innebærer imidlertid også at man ikke kan slå seg til ro med at nasjonale trygderegler lar seg forene med forordningen. Det må også vurderes om trygdereglene er i samsvar med de krav øvrig EØS-rett stiller.

2.3.2 Nærmere om forordning 1408/71 artikkel 19 og 22

Forordning 1408/71 regulerer i artikkel 19 og 22 en rekke situasjoner hvor et medlem har bosted eller opphold i en annen EØS-stat. Bestemmelsene er ikke strukturert etter type ytelse, men etter faktisk situasjon. Det er derfor nødvendig å se på reguleringen av både naturalytelser og kontantytelser, selv om ytelsene utvalget er opptatt av, er kontantytelser.

Artikkel 19 nr. 1 regulerer situasjonen hvor medlemmet er bosatt i en annen EØS-stat, og lyder slik i norsk versjon:

• 1. En arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende som er bosatt på territoriet til en annen medlemsstat enn den kompetente stat, og som oppfyller vilkårene for rett til ytelser i henhold til den kompetente stats lovgivning, skal, etter at det eventuelt er tatt hensyn til bestemmelsene i artikkel 18, i staten der vedkommende er bosatt motta:

  • a) naturalytelser gitt for den kompetente institusjons regning av institusjonen på bostedet i samsvar med bestemmelsene i lovgivningen den anvender, som om vedkommende var trygdet der,

  • b) kontantytelser gitt av den kompetente institusjon i samsvar med bestemmelsene i lovgivningen den anvender. Etter avtale mellom den kompetente institusjon og institusjonen på bostedet, kan ytelsene likevel gis av sistnevnte institusjon for førstnevntes regning i samsvar med bestemmelsene i den kompetente stats lovgivning.50

Det følger av sammenhengen med artikkel 22, som gjelder flytting til annen EØS-stat, at bestemmelsen er begrenset til å gjelde situasjonen hvor et medlem oppfyller vilkårene for rett til en ytelse mens vedkommende bor i en annen EØS-stat enn trygdestaten.51 For kontantytelser er regelen den at medlemmet har rett til ytelser fra trygdestaten, i tråd med dennes lovgivning. For naturalytelser er det slik at medlemmet skal motta ytelsene fra oppholdsstaten, i tråd med dennes lovgivning. Artikkel 19 har begrenset interesse i en redegjørelse for adgangen til å reise med ytelser i EØS, i og med at bestemmelsen bare regulerer situasjonen hvor vilkårene for rett til ytelsen blir oppfylt (sykdommen inntreffer) mens medlemmet allerede bor i en annen EØS-stat.

Artikkel 22 nr. 1 og 2 regulerer opphold i og reise til annen EØS-stat, og lyder slik i norsk versjon:

• 1. En arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende som oppfyller vilkårene for rett til ytelser etter den kompetente stats lovgivning, etter at det eventuelt er tatt hensyn til bestemmelsene i artikkel 18 og:

  • a) hvis tilstand krever naturalytelser som av medisinske grunner blir nødvendige under et opphold på en annen medlemsstats territorium, idet det tas hensyn til ytelsenes art og oppholdets forventede varighet, eller

  • b) som, etter å ha fått rett til ytelser som skal belastes den kompetente institusjon, får tillatelse av institusjonen til å reise tilbake til den medlemsstat på hvis territorium vedkommende er bosatt, eller til å flytte til en annen medlemsstats territorium, eller

  • c) som får tillatelse av den kompetente institusjon til å reise til en annen medlemsstats territorium for der å motta hensiktsmessig behandling for sin tilstand,

    skal ha rett til:

    • i) naturalytelser gitt av institusjonen på oppholds- eller bostedet for den kompetente institusjons regning i samsvar med bestemmelsene i lovgivningen den anvender, som om vedkommende var trygdet der; tidsrommet det skal gis ytelser for, skal imidlertid reguleres av den kompetente stats lovgivning

    • ii) kontantytelser gitt av den kompetente institusjon i samsvar med bestemmelsene i lovgivningen den anvender. Etter avtale mellom den kompetente institusjon og institusjonen på oppholds- eller bostedet kan likevel ytelsene gis av sistnevnte institusjon for førstnevnte institusjons regning i samsvar med bestemmelsene i den kompetente stats lovgivning.

• 2. Tillatelsen som kreves i henhold til nr. 1 bokstav b), kan bare nektes dersom det blir fastslått at reisen kan forverre vedkommendes helsetilstand eller forringe den medisinske behandling.

  Tillatelsen som kreves i henhold til nr. 1 bokstav c), kan ikke nektes når den aktuelle behandling er oppført blant de ytelser som er fastsatt i lovgivningen i den medlemsstat på hvis territorium vedkommende er bosatt og dersom det, etter at det er tatt hensyn til vedkommendes aktuelle helsetilstand og sykdommens mulige utvikling, ikke kan gis behandling innen den frist som vanligvis gjelder for å oppnå den aktuelle behandling i bostedsstaten.52

Artikkel 22 nr. 1 regulerer i hvilke situasjoner medlemmet har krav på ytelser. Bestemmelsen er strukturert slik at ett av tre alternative vilkår i bokstav a til c må være oppfylt for at vedkommende skal ha rett til slike naturalytelser og/eller kontantytelser som er omtalt i bestemmelsens punkt i og ii.

Bokstav a og c regulerer situasjoner hvor retten til kontantytelser er en konsekvens av et krav på, eller en tillatelse til, naturalytelser i en annen EØS-stat. Alternativene gir derfor ingen selvstendig rett til kontantytelser, men presenteres her for helhetens skyld. Bokstav a regulerer situasjonen hvor en person trenger naturalytelser som av «medisinske grunner blir nødvendige» under opphold i en annen EØS-stat, og bokstav c regulerer situasjonen hvor en person får tillatelse av trygdestaten til å reise til en annen EØS-stat for å motta «hensiktsmessig behandling» der. Det følger av artikkel 22 nr. 2 annet ledd at trygdestaten kun i begrenset utstrekning kan nekte slik tillatelse. I begge tilfeller har vedkommende krav på naturalytelser fra oppholdsstaten, i tråd med oppholdsstatens lovgivning, betalt av trygdestaten, og kontantytelser fra trygdestaten etter trygdestatens lovgivning.

Bokstav b regulerer situasjonen hvor et medlem skifter bostedsland, og skiller i den forbindelse mellom to situasjoner. Den første situasjonen er den hvor et medlem bor i en annen EØS-stat enn trygdestaten, og reiser tilbake til bostedet. Den andre situasjonen er den der vedkommende bor i trygdestaten, men flytter til en annen EØS-stat. Det følger både av ordlyden og sammenhengen at bestemmelsen gjelder situasjoner hvor medlemmet endrer bosted, og dermed ikke omfatter mer kortvarige eller midlertidige opphold i annen EØS-stat. Dette fremgår enda klarere i enkelte andre språkversjoner.53 I begge disse situasjonene kan trygdestaten gjøre adgangen til å ta med seg sitt krav på kontantytelser og naturalytelser til en annen EØS-stat betinget av forutgående samtykke. Rammene for å nekte samtykke er imidlertid snevre. Det følger av artikkel 22 nr. 2 første ledd at tillatelse i henhold til bokstav b kun kan nektes dersom reisen kan «forverre vedkommendes helsetilstand eller forringe den medisinske behandling».

Drøftelsen av artikkel 22 nr. 1 og 2 viser at bestemmelsen har begrenset betydning for adgangen til å motta kontantytelser på reise i EØS-området. Dette skyldes hovedsakelig at bestemmelsen kun regulerer opphold i en annen EØS-stat der medlemmet samtidig har krav på naturalytelser, jf. bokstav a. Reguleringen av kontantytelser er begrenset til situasjoner hvor medlemmet flytter til en annen EØS-stat, reiser tilbake til EØS-landet vedkommende bor i eller får tillatelse til å motta naturalytelser i annen EØS-stat. Kontantytelser under andre former for kortvarige og midlertidige opphold reguleres ikke av artikkel 22.

2.4 Etter 1. juni 2012, forordning 883/2004

2.4.1 Innledning

Forordning 883/2004 ble innlemmet i EØS-avtalen 1. juli 2011, og gitt virkning i norsk rett fra 1. juni 2012.54 Fra og med juni 2012 er det denne forordningen som har regulert koordineringen av trygdeytelser i EØS, og EU-domstolen har gjentatte ganger understreket at

«forordning nr. 883/2004, som har til formål at sikre koordinering af de nationale ordninger, som fortsat består, ikke indfører en fælles socialsikringsordning. Ifølge fast retspraksis bevarer medlemsstaterne således deres kompetence til selv at udforme deres sociale sikringsordninger […].

I mangel af harmonisering på EU-plan tilkommer det følgelig hver medlemsstat i lovgivningen bl.a. at fastsætte de betingelser, som en person skal opfylde for at være berettiget til ydelser […].

Ved udøvelsen af denne kompetence skal medlemsstaterne imidlertid overholde EU-retten og navnlig EUF-traktatens bestemmelser om unionsborgeres ret til at færdes og opholde sig på medlemsstaternes område […].»55

Dette viser at statenes frihet på trygdeområdet også etter vedtakelsen av forordning 883/2004 er stor. Samtidig viser sitatet at man heller ikke nå kan slå seg til ro med at nasjonale trygderegler lar seg forene med forordningen. Det må også vurderes om trygdereglene er i samsvar med de krav øvrig EU-rett stiller.

Heller ikke forordning 883/2004 stiller noe krav om at vedkommende må ha benyttet seg av den rett til fri bevegelighet EØS-retten gir, men utvider det personelle virkeområdet for reguleringen ved at begrensningen til arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende oppheves. Det avgjørende også i relasjon til denne forordningen er om den trygdeytelsen det er tale om, er koordinert gjennom forordningen, og om situasjonen er en forordningen regulerer.

Forordning 883/2004 er organisert i seks avdelinger,56 nummerert fra I til VI. Avdeling III er delt inn i kapitler, noe de øvrige ikke er. Denne delen av forordningen gir regler om de enkelte typer trygdeytelser forordningen koordinerer. Avdelingen er delt inn i ni kapitler, og kapittel 1 er igjen delt i tre avsnitt.57 Avdeling III regulerer hvilken institusjon som, eventuelt i første omgang, skal utrede ytelser medlemmet har rett til etter den trygdeordningen vedkommende er omfattet av, der personen bor eller oppholder seg i en annen EØS-stat enn den kompetente. Bestemmelsene er koordineringsbestemmelser. De regulerer ikke det vi kan kalle medlemmets primærkrav, det vil si hvilke ytelser vedkommende har krav på etter den trygdeordningen vedkommende er omfattet av, men hvilken institusjon som skal utrede disse ytelsene der medlemmet er i en annen EØS-stat enn den kompetente.

Avdeling III kapittel 1 gjelder «ytelser ved sykdom samt ytelser til mor ved svangerskap og fødsel og de tilsvarende ytelser til far».58 Kapitlet gjelder situasjoner der medlemmet oppholder seg, eller ønsker å oppholde seg, i en annen EØS-stat enn den kompetente – i vår sammenheng, en annen EØS-stat enn Norge. Kapitlet skiller, som flere av de andre kapitlene i dette avsnittet, klart mellom naturalytelser og kontantytelser. For kontantytelser er regelen etter artikkel 21 at medlemmet har rett til ytelser fra «den kompetente institusjon». Der det er tale om naturalytelser, er derimot hovedregelen at medlemmet har rett til ytelser fra institusjonen i den EØS-staten vedkommende oppholder seg, som om vedkommende var omfattet av trygdelovgivningen der, men for den kompetente stats regning.

2.4.2 Forordning 883/2004 artikkel 21

2.4.2.1 Innledning

Forordning 883/2004 artikkel 7 fastsetter at alle nasjonale krav som innebærer at medlemmet eller medlemmets familie må være bosatt i trygdestaten for å ha rett til (fulle) ytelser, skal oppheves.59 Bestemmelsen forbyr uttrykkelig regler som innebærer at kontantytelser endres, reduseres eller bortfaller som følge av at medlemmet flytter innad i EØS-området. Forordning 1408/71 artikkel 10 hadde et lignende innhold, men skiller seg fra forordning 883/2004 artikkel 7 ved at bestemmelsen bare regulerte nærmere angitte kontantytelser, ikke kontantytelser generelt. Sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger omfattes ikke av oppregningen i forordning 1408/71 artikkel 10.60

Forordning 883/2004 artikkel 21 bestemmer at der et medlem bor eller oppholder seg i en annen EØS-stat enn trygdestaten, skal vedkommende «ha rett til» kontantytelser «i samsvar med lovgivningen» trygdestaten anvender. Artikkel 21 nr. 1 første punktum lyder slik i norsk versjon:

Et medlem i trygdeordningen og medlemmer av hans/hennes familie som bor eller oppholder seg i en annen medlemsstat enn den kompetente medlemsstat, skal ha rett til kontantytelser fra den kompetente institusjon i samsvar med lovgivningen den anvender.61

Den situasjonen forordning 883/2004 artikkel 21 nr. 1 regulerer, er dermed situasjonen der en person bor eller oppholder seg i en annen EØS-stat enn trygdestaten. Det følger av bestemmelsen at medlemmet i slike tilfeller skal rette krav om kontantytelser mot den institusjonen som forvalter den trygdeordningen vedkommende er tilsluttet, den kompetente institusjon, som skal yte trygd etter lovgivningen som gjelder for denne institusjonen. Hovedregelen om utbetaling direkte fra den kompetente institusjon etter dennes lovgivning skiller kontantytelsene fra naturalytelsene.62 For naturalytelser er hovedregelen at medlemmet har rett til ytelser fra oppholdsstatens institusjon, i tråd med lovgivningen som gjelder der. Disse ytelsene «gis på vegne av» den kompetente institusjon, noe som innebærer at utgiftene til ytelsene skal refunderes «fullt ut» av denne.63

Forordning 883/2004 artikkel 21 reiser særlig to tolkningsspørsmål. Det ene er spørsmålet om når et medlem er omfattet av bestemmelsen, og det andre er spørsmålet om bestemmelsen stiller krav til nasjonale regler om trygd.

2.4.2.2 Anvendelsesområdet for artikkel 21

Spørsmålet om når et medlem er omfattet av bestemmelsen, er spørsmålet om når vedkommende «bor eller oppholder seg» i en annen medlemsstat. Forordningen definerer bosted og opphold i artikkel 1 bokstav j og k. Bosted er «stedet der en person til vanlig er bosatt», og opphold er «midlertidig bosted». Det er sikker EØS-rett at begrep som er definert i en rettsakt, skal tolkes autonomt og forstås likt i alle bestemmelser i rettsakten med mindre det er særlige holdepunkter for noe annet.64 Dette medfører at bruken av begrepene «bosted» og «opphold» i ulike sammenhenger i forordningen, kan kaste lys over hvordan begrepene er å forstå.

Definisjonen av opphold som «midlertidig bosted» kan indikere at det ligger et kvalifiserende element i hva forordningen regner som opphold. Det kan fremstå som anstrengt å se det slik at en person på et par dagers opphold i et annet land, har midlertidig bosted der. Sagt med andre ord, kan ordlyden forstås slik at det finnes former for tilstedeværelse i et annet land som verken er bosettelse eller «opphold». Forstått slik, kommer bestemmelsen ikke til anvendelse på de mer kortvarige opphold i utlandet. Grunnlaget for slik forståelse svekkes imidlertid om man også tar de øvrige språkversjonene i betraktning. Den danske språkversjonen definerer «ophold» som «midlertidigt ophold». Den indikerer dermed ikke noen terskel for hva som er opphold. Det gjør heller ikke den tyske språkversjonen. Den definerer «Wohnort» som «den Ort des gewöhnlichen Aufenthalts einer Person», mens «Aufenthalt» blir definert som «vorübergehend Aufenthalt».65

Begrepsparet «bosted» og «opphold» brukes også i bestemmelser som gjelder rett til helsehjelp i et annet medlemsland enn trygdestaten, se artiklene 17 til 20. Disse bestemmelsene tar sikte på å dekke alle situasjoner hvor en person kan kreve naturalytelser i en annen EØS-stat enn den hvis trygdeordning vedkommende er medlem av.66 Det følger av dette at begrepsparet «bosted» og «opphold» i disse bestemmelsene samlet omfatter alle former for tilstedeværelse i et annet land. Begrepet «opphold» må dermed omfatte også den helt kortvarige tilstedeværelse.

Konklusjonen må etter utvalgets oppfatning etter dette bli at begrepene «opphold» og «bosted» samlet sett omfatter alle former for tilstedeværelse. Sagt med andre ord, er det slik at enten «bor» man i et land, eller så «oppholder» man seg der. Noen tredje form for tilstedeværelse er det ikke rom for.

Det er hevdet at artikkel 21 må leses i lys av gjennomføringsforordningen 987/2009 artikkel 27, og at den tilsier at artikkel 21 har et snevrere anvendelsesområde enn en isolert lesning gir inntrykk av.67 Gjennomføringsforordningen gjennomfører trygdeforordningens regler. Utvalget mener det ikke kan sluttes noe sikkert om anvendelsesområdet til artikkel 21 fra den omstendighet at artikkel 27 koordinerer situasjonen hvor en person blir syk i en annen EØS-stat enn trygdestaten. Dette fordi det er der medlemmet blir syk i utlandet at det er behov for regler om hvordan sykdom dokumenteres. Når medlemmet blir syk i trygdestaten, kommer denne statens regler om dokumentasjon av sykdom til anvendelse, og det er ikke nødvendig å koordinere med andre staters myndigheter. Samtidig er situasjonen der sykdom inntreffer under opphold i en annen stat enn trygdestaten bare én av de situasjoner artikkel 21 omfatter.68

2.4.2.3 Innholdet i artikkel 21

a) Innledning

Artikkel 21 regulerer, som utvalget allerede har påpekt, hvilken institusjon som skal utrede en kontantytelse, og hvilken lovgivning institusjonen skal anvende i denne forbindelse. Spørsmålet i det følgende er om artikkel 21 er til hinder for at det knyttes vilkår til kontantytelser som begrenser muligheten til å motta dem der man befinner seg i et annet land enn trygdestaten.

Det er to tilnærminger til dette spørsmålet. En mulig tilnærming er å legge vekt på at bestemmelsen henviser til nasjonal lovgivning («rett til kontantytelser fra den kompetente institusjon i samsvar med lovgivningen den anvender»). Lest på denne måten blir artikkel 21 i det vesentlige en henvisningsbestemmelse, ikke en bestemmelse som i seg selv gir rettigheter. En annen tilnærming vil være å ta utgangspunkt i ordene «skal ha rett til kontantytelser», og på denne måten lese en rettighet inn i bestemmelsen.

Forskjellen mellom tilnærmingene ligger i at dersom man legger den første, henvisningstilnærmingen, til grunn, vil forordningen ikke ha betydning for trygdestatens adgang til å begrense mulighetene til å motta kontantytelser utenlands. Eventuelle begrensninger vil måtte søkes i annen EØS-rett. Dersom rettighetstilnærmingen legges til grunn, vil den omstendighet at forordningen gir en slik rett, ha selvstendig betydning ved vurderingen av vilkår knyttet til mottakelsen av kontantytelser.

Den rettslige betydningen av valget mellom disse to tolkningsalternativene beror på hvilke begrensninger øvrig EØS-rett setter for adgangen til å knytte betingelser til rett til kontantytelser under sykdom som vanskeliggjør utenlandsreiser. Dersom øvrig EØS-rett gir trygdestaten større handlingsrom, eventuelt i relasjon til noen grupper medlemmer, vil det ha selvstendig betydning å forstå forordning 883/2004 som en rettighetsbestemmelse. Dersom man ser det slik at øvrig EØS-rett setter begrensninger som samsvarer med dem forordning 883/2004 lest som en rettighetsbestemmelse setter, har det liten rettslig betydning om den leses som en rettighets- eller henvisningsbestemmelse.

b) Henvisningstilnærmingen

Forordning 883/2004 artikkel 21 viser til «den kompetente institusjon» og «den kompetente medlemsstats lovgivning» i samme setning. Dette kan tale for at bestemmelsen regulerer valget av institusjon og lovgivning, men selv ikke stiller krav til innholdet i lovgivningen.

Den systematiske plasseringen av bestemmelsen, i forordningens avdeling om særlige bestemmelser om de ulike typer ytelser, støtter dette. Bestemmelsene i denne avdelingen regulerer hovedsakelig hvilken institusjon som skal utrede ytelsen, etter hvilken lovgivning det skal skje, og hvem som skal bekoste ytelsen der medlemmet befinner seg i en annen EØS-stat enn trygdestaten.

Standpunktet om at bestemmelsen, i det minste i det alt vesentlige, er en kanaliseringsbestemmelse, støttes også av forordningens hjemmelsgrunnlag. Forordningen har hjemmel i TEUF artikkel 48 og 352.69 Artikkel 48 hjemler tiltak som er nødvendige for å gjennomføre fri bevegelighet for arbeidstakere, mens artikkel 352 hjemler tiltak der traktaten for øvrig ikke gir hjemmel. Det er videre slik at EU-lovgiver er gitt kompetanse til å harmonisere medlemsstatenes velferdslovgivning, men hjemmelen til det følger av TEUF artikkel 153, og denne er ikke brukt. Endelig er EU- lovgiver gitt eksplisitt kompetanse til å vedta tiltak som gjelder trygd der det er nødvendig for å sikre unionsborgernes rett til fri bevegelighet.70 Heller ikke denne hjemmelen er brukt. Når det bare er artikkel 352 av de benyttede hjemmelsgrunnlagene som hjemler harmoniseringstiltak, og den ikke gir kompetanse til harmonisering som kunne hatt hjemmel i artikkel 153, følger det at forordningen i store trekk bygger på bestemmelser som kun hjemler koordinering, ikke harmonisering.

Artikkel 21 nr. 1 kommer til anvendelse der en person bor eller oppholder seg i en annen EØS-stat enn trygdestaten. Det kan hevdes at bestemmelsen regulerer situasjonen der medlemmet befinner seg i et annet land enn trygdestaten, men ikke selv gir rett til kontantytelser. Forstått på denne måten må retten til ytelsen forankres annetsteds enn i artikkel 21. Det kan videre hevdes at henvisningen i artikkel 21 til den kompetente medlemsstats lovgivning nettopp er en henvisning til hvor retten til ytelsen må forankres. Eventuelle begrensninger i muligheten til å motta kontantytelser under sykdom ved opphold utenlands må da vurderes mot andre regler enn de som følger av forordning 883/2004 – typisk de alminnelige reglene om fri bevegelighet for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende.

Det siste innebærer i det vesentlige at selv om man ser artikkel 21 som en henvisningsbestemmelse, vil EØS-retten – som følge av de alminnelige reglene om fri bevegelighet – være til hinder for at en kontantytelse nektes utelukkende med den begrunnelse av medlemmet oppholder seg i en annen EØS-stat.

c) Rettighetstilnærmingen

Ordlyden i bestemmelsen, «rett til kontantytelser», kan som sagt tilsi at forordningen ikke bare koordinerer nasjonale trygdeordninger, men også gir en rett til å motta kontantytelser fra trygden mens man er i andre EØS-land. Øvrige språkversjoner bruker også uttrykk som kan tilsi at medlemmet har en slik rett.71 Tolkningen har en viss støtte i fortalen punkt 20, som fremhever hensynet til å beskytte den som oppholder seg i en annen medlemsstat enn den kompetente.72

Artikkel 7 bestemmer at kontantytelser ikke kan reduseres, endres, stanses eller beslaglegges som følge av at medlemmet eller familien er bosatt i en annen EØS-stat enn den der institusjonen som har ansvar for å gi ytelsene ligger. En «rettighetslesning» av artikkel 21 vil innebære at den regelen som etter artikkel 7 gjelder der et medlem er bosatt i en annen EØS-stat, også gjelder der vedkommende oppholder seg i en annen EØS-stat og mottar kontantytelser under sykdom.

Artikkel 21 nr. 1 kommer til anvendelse der en person bor eller oppholder seg i en annen EØS-stat enn trygdestaten. Det kan derfor hevdes at bestemmelsen bare gir mening dersom medlemmet har rett til kontantytelser i slike situasjoner.

Det foreligger ingen avgjørelser fra EU-domstolen om forståelsen av forordning 883/2004 artikkel 21. EU-domstolen har imidlertid tatt stilling til lignende spørsmål som dem artikkel 21 reiser i saker som gjelder de tidligere forordning 1408/71.

Sak C-430/15 Tolley gjaldt en britisk kvinne, Tolley, som mottok kontantytelser til dekning av særskilte pleiebehov. I henhold til britisk lovgivning var ytelsen betinget av bosted og opphold i Storbritannia. Da Tolley flyttet til Spania, ble hun derfor nektet ytelsen. Tolley utfordret nektelsen, og saken ble forelagt EU-domstolen. EU-domstolen vurderte lovligheten av det britiske bosteds- og oppholdskravet etter artikkel 22 første og annet ledd i den forrige trygdeforordningen (1408/71). Etter denne bestemmelsen skal en arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende som har rett til ytelser i trygdestaten, ha rett til kontantytelser fra den kompetente institusjon når vedkommende er i en annen medlemsstat. EU-domstolen fant at artikkel 22 regulerte Tolleys situasjon, og uttalte deretter at

«bestemmelse[n] fastsætter nemlig retten for en arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende, som opfylder de i den kompetente stats lovgivning foreskrevne betingelser, til at modtage kontantydelser udbetalt af den kompetente institution efter vedkommendes flytning til en anden medlemsstats område».73

EU-domstolen gikk så nærmere inn på den britiske lovgivningens krav til bosted og opphold for å motta ytelsen, og fant at en tolkning av forordningen som gjorde det mulig å fastsette en generell betingelse om bosted ville «betyde at denne bestemmelse helt ville miste sit inhold».74 EU-domstolen kom derfor til at

«artikel 22, stk. 1, litra b), er til hinder for, at en kompetent stat underlægger bevarelsen af retten til en ydelse som ydelsen i hovedsagen en betingelse om bopæl og om ophold på medlemsstatens område».75

EU-domstolen forankrer resultatet i forordningen, uten å gå veien om en drøftelse av spørsmålet om bostedskravet var en ulovlig restriksjon etter de alminnelige reglene om fri bevegelighet. Samtidig er avgjørelsen temmelig konkret. Den er knyttet opp til den ytelsen Tolley mottok, og det er vanskelig å se at et bostedskrav knyttet til en ytelse av denne karakteren i det hele tatt kan begrunnes.

Avgjørelsen illustrerer EU-domstolens tilnærming til tolkningen av koordineringsbestemmelser i trygdeforordningene. Vilkår i nasjonal rett som fullstendig undergraver bestemmelsens formål, kan ikke opprettholdes. En slik tolkning er også godt i samsvar med den alminnelige retten til fri bevegelighet for personer unionsborgerskapet gir grunnlag for i EU.

Et siktemål med EØS-avtalen er at den skal gi grunnlag for de samme regler som dem som gjelder i EU, på de områder avtalen dekker. EFTA-domstolens praksis viser at den strekker seg langt for å realisere denne homogenitetsmålsettingen, slik at den søker å finne grunnlag for å oppstille samme regel i EØS som den som gjelder i EU.76 Dette fordi man da får den samme regelen i EØS som i EU.

Selv om bestemmelsen forstås som en rettighetsbestemmelse, finner ikke utvalget rettskildemessig dekning for å forstå bestemmelsen slik at den er til hinder for at det knyttes vilkår til mottakelsen av kontantytelser som reelt sett kan gjøre det vanskelig å reise utenlands. Slike vilkår må imidlertid tilfredsstille de krav EU- og EØS-retten stiller til hindringer for fri bevegelighet for personer, både med hensyn til begrunnelse og med hensyn til utforming.

2.4.2.4 Spørsmålet om forordning 883/2004 artikkel 21 medfører endringer i den adgangen til å knytte vilkår til mottak av kontantytelser under sykdom som følger av annen EØS-rett

Utvalget forstår forordning 883/2004 artikkel 21 slik at den er til hinder for at kontantytelser nektes eller reduseres utelukkende med den begrunnelse at mottakeren befinner seg i en annen EØS-stat. Dette medfører at også personer som ikke har gjort bruk av den rett til fri bevegelighet bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel gir, har rett til å motta kontantytelser under sykdom fra trygdestaten når de er i andre EØS-stater. Denne retten er imidlertid ikke absolutt og ubetinget. Medlemmet må finne seg i at det knyttes betingelser til ytelsen, for eksempel at man underkaster seg behandling, følger kurs eller lignende. Slike betingelser kan begrense muligheten til å reise utenlands, men må likevel kunne opprettholdes dersom de tilfredsstiller EØS-rettens krav til lovlige hindringer for fri bevegelighet. Noe annet ville medføre at forordningen rent faktisk harmoniserte medlemsstatenes utforming av sine trygdeordninger, og det gjør forordningen klart ikke. Det nærmere innholdet i disse kravene kommer utvalget tilbake til i punkt 4.4 flg. nedenfor.

Når EU-domstolen har uttalt at motstykket til forordning 883/2004 artikkel 21 er til hinder for nasjonale tiltak som undergraver formålet med bestemmelsen, nemlig at medlemmet skal kunne motta kontantytelser når vedkommende er utenlands, er dette etter utvalgets oppfatning ikke uttrykk for noe vesentlig annet enn det som følger av reglene om fri bevegelighet for personer.77 Rene oppholdskrav som betingelse for rett til kontantytelser vil alltid være en restriksjon på de alminnelige reglene om fri bevegelighet. Dette innebærer at når forordningen forstås som EØS-rett, er den, uavhengig av hva man ellers måtte mene om hvilke løsninger øvrig EØS-rett gir anvisning på, til hinder for at en kontantytelse nektes utelukkende med den begrunnelse at mottakeren befinner seg i en annen EØS-stat. Dette er imidlertid ikke ensbetydende med at forordning 883/2004 er til hinder for at knyttes andre betingelser til retten til å motta kontantytelser, som krever opphold på trygdestatens territorium.

2.4.2.5 Forhåndsmelding som vilkår for rett til å motta kontantytelser under sykdom utenlands

Et særskilt spørsmål er om forordning 883/2004 har selvstendig betydning for trygdestatens adgang til å gjøre muligheten til fortsatt å motta kontantytelser under sykdom utenlands betinget av at medlemmet har fått tillatelse eller gitt forhåndsmelding. Bakgrunnen for problemstillingen er at forordning 1408/71 hadde uttrykkelige regler om forutgående tillatelse som betingelse for å motta kontantytelser etter flytting til annen EØS-stat, og for å motta planlagt medisinsk behandling i en annen EØS-stat på trygdestatens regning. Disse reglene fremgikk av forordningens artikkel 22, som utvalget har redegjort for i punkt 3.2. Forordning 883/2004 artikkel 21 inneholder ikke tilsvarende regler.

Uttalelser i fortalen til forordning 883/2004 viser at EU-lovgiver hadde et bevisst forhold til tillatelseskrav under lovgivningsprosessen. Se særlig fortalens avsnitt 21, hvor det heter:

«Bestemmelsene om forhåndstillatelse er blitt bedre ved at de tar hensyn til Domstolens avgjørelser på området.»78

For retten til naturalytelser der medlemmet reiser til utlandet med det formål å søke behandling for trygdestatens regning, gir forordning 883/2004 artikkel 20 uttrykkelig adgang til å oppstille krav om forutgående tillatelse. Forordningen angir også på hvilke vilkår trygdestaten kan nekte slik tillatelse.79 For kontantytelser inneholder forordning 883/2004 ikke noen tilsvarende hjemmel for å stille krav om forhåndstillatelse.

Spørsmålet blir derfor om fraværet av hjemmel for å kreve forhåndstillatelse til utenlandsreiser med kontantytelser skal tolkes som et forbud mot en ordning med forhåndstillatelse eller meldeplikt.80

Formålet med kontantytelser ved sykdom er å kompensere for manglende inntekt som følge av sykdom. I tillegg kombineres gjerne kontantytelsen med aktivitetsplikter for mottaker. Slike aktivitetsplikter tar sikte på å bringe vedkommende tilbake til arbeidslivet. Der disse aktivitetspliktene er slik at de, uten å være i strid med EØS-retten, krever opphold på trygdestatens territorium, vil medlemmet måtte be om en omlegging av pliktene før utenlandsreise kan foretas. Slike tillatelsesordninger er EØS-retten ikke til hinder for.

I en annen kategori kommer meldeplikts- og tillatelsesordninger som ikke er foranlediget av behovet for omlegging av EØS-konforme plikter. Spørsmålet er om forordning 883/2004 er til hinder for slike ordninger der det dreier seg om kontantytelser under sykdom.

Forordning 1408/71 regulerte situasjonen hvor et medlem returnerte til bosted i en annen EØS-stat enn trygdestaten, eller flyttet dit. Forordningen regulerte ikke kontantytelser ved kortvarige og midlertidige opphold i en annen EØS-stat. Forordning 883/2004 artikkel 21 omhandler mottak av kontantytelser ved alle former for tilstedeværelse i en annen EØS-stat. Det er dermed vesensforskjeller mellom de to forordningene på dette punktet. Den omstendighet at forordning 883/2004 ikke gir hjemmel for forhåndstillatelse, kan derfor ikke uten videre oppfattes som et forbud mot en slik ordning.

Forordning 1408/71 regulerte kontant- og naturalytelser samlet, mens forordning 883/2004 skiller ut reguleringen av kontantytelser i en egen bestemmelse. For naturalytelser finnes det en omfattende rettspraksis etter reglene om tjenestefrihet, som senere er kodifisert og modifisert i direktiv 2011/24 (pasientrettighetsdirektivet).81 Disse rettskildene angir de nærmere betingelsene for å kreve forutgående tillatelse til å motta helsetjenester i utlandet for trygdestatens regning. Det er deler av denne rettspraksisen det vises til når reglene om tillatelseskrav omtales i forarbeidene til forordningen.82 Det finnes imidlertid ikke tilsvarende praksis om adgangen til å gjøre rett til kontantytelser betinget av et krav om forutgående tillatelse, og EU-lovgiver hadde dermed heller ikke den samme forutsetningen for å gi generelle regler om når det kan stilles krav om forutgående tillatelse ved kontantytelser.

Behovet for forhåndstillatelse har ikke den samme begrunnelsen der det dreier seg om naturalytelser som der det er kontantytelser det er tale om. Naturalytelser ytes som hovedregel etter reglene i oppholdsstaten, men for trygdestatens regning.83 Dette innebærer at trygdestaten er prisgitt oppholdsstatens behandlingstilbud og kostnadsnivå, noe som kan undergrave nasjonale vurderinger og prioriteringer på helseområdet og andre områder, i tillegg til å skape ubalanse i trygdestatens trygdeordninger. Kontantytelser ytes etter trygdestatens regler, og er heller ikke påvirket av kostnadsnivået der mottakeren oppholder seg. Eksport av kontantytelser reiser dermed til dels andre utfordringer enn rett til behandling utenlands gjør. Dette utelukker likevel ikke at trygdestaten kan ha et legitimt behov for oppfølging av medlemmet og kontroll med at vilkårene for å motta kontantdelen av ytelsen foreligger. I tillegg vil hensyn knyttet til selve opprettholdelsen av ordningenes legitimitet og oppslutningen om dem komme inn.84

Etter utvalgets oppfatning kan den omstendighet at forordning 883/2004 ikke gir hjemmel for en tillatelsesordning, ikke tolkes som et forbud mot å stille krav om tillatelse eller forhåndsmelding før en utenlandsreise. Hvorvidt en ordning med forhåndstillatelse eller meldeplikt skal aksepteres, må da avgjøres etter reglene om fri bevegelighet.

2.4.2.6 Sammenfatning

Forordning 883/2004 regulerer situasjonen der medlemmet befinner seg i en annen EØS- stat enn trygdestaten. Forordningen gjør det helt klart at også medlemmer som ikke har benyttet den rett til fri bevegelighet EØS-retten gir, er omfattet av retten til å motta kontantytelser i en annen EØS-stat enn trygdestaten.

Drøftelsene har vist at artikkel 21 ikke gir medlemmet en ubetinget rett til å motta trygdeytelser der vedkommende befinner seg i en annen EØS-stat enn trygdestaten. Bestemmelsen forbyr ikke trygdestaten å stille krav om forhåndstillatelse eller meldeplikt ved reise utenlands. EØS-retten er imidlertid til hinder for at kontantytelser nektes eller reduseres utelukkende med den begrunnelse at vedkommende oppholder seg i en annen EØS-stat.

I hvilken utstrekning det kan knyttes vilkår til mottak av kontantytelser under sykdom som kan begrense muligheten til å oppholde seg i andre EØS-land, må vurderes som etter EU-retten. Som det vil fremgå av punkt 4.4 flg., innebærer dette

• at de hensyn som forfølges gjennom vilkårene, må være slike som EØS-retten anerkjenner,

• at de vilkårene som stilles, må være egnet til å oppnå de hensynene som begrunner dem,

• at de vilkårene som stilles, må være proporsjonale og ikke medføre større begrensninger i muligheten til å oppholde seg i andre EØS-stater enn det som er nødvendig for å ivareta de aktuelle hensynene.

Forordning 883/2004 innebærer med andre ord at de nærmere grensene for hvilke vilkår en EØS-stat lovlig kan knytte til mottak av kontantytelser under sykdom, beror på vurderinger som svarer til dem man gjør etter de alminnelige reglene om fri bevegelighet for personer i EU-retten.

2.4.2.7 Opplegget videre

Drøftelsen foran har vist at de begrensninger forordning 883/2004 medfører for trygdestatens mulighet til å knytte betingelser som forutsetter opphold på trygdestatens territorium til mottak av kontantytelser under sykdom, må fastlegges med grunnlag i de begrensninger i den frie bevegelighet for personer EU- og EØS-retten tillater. Reglene om fri bevegelighet er som nevnt bygget opp slik at de i utgangspunktet forbyr restriksjoner på fri bevegelighet av personer over landegrensene, men tillater restriksjoner som er nødvendige for å beskytte hensyn EU- og EØS-retten anerkjenner, såfremt restriksjonene ikke medfører større begrensninger i den frie bevegeligheten enn de aktuelle hensynene kan rettferdiggjøre.

Restriksjonsforbudet medfører at utvalget må ta stilling til fem spørsmål: Det første spørsmålet er om det å knytte krav til syke-, arbeidsavklarings- eller pleiepenger som krever opphold på trygdestatens territorium, er å anse som en restriksjon på den frie bevegelighet. Det andre spørsmålet er om de hensyn slike krav skal ivareta, er hensyn EØS-retten anerkjenner. Det tredje spørsmålet er om de kravene som stilles, er egnet til å ivareta de aktuelle hensynene. Det fjerde spørsmålet er om hensynene kan ivaretas med tiltak som virker mindre begrensende på fri bevegelighet. Det femte og siste spørsmålet er om de hensynene som ivaretas, er tungtveiende nok til å legitimere den nødvendige begrensningen i fri bevegelighet.

I de neste avsnittene redegjør derfor utvalget nærmere for restriksjonsbegrepet, det vil si hva som i det hele tatt skal til for at noe kvalifiserer som en hindring for fri bevegelighet. Deretter redegjøres det for de krav som må være tilfredsstilt for at et tiltak som kvalifiserer som en restriksjon, likevel skal la seg forene med EU- og EØS-retten.

2.4.3 Restriksjonsbegrepet

2.4.3.1 Generelt

Reglene om fri bevegelighet i EU- og EØS-retten forbyr som et utgangspunkt restriksjoner på den frie bevegeligheten. For så vidt gjelder det nærmere innholdet i restriksjonsbegrepet, er dette omtalt i punkt 1.2.2. Utvalget minner derfor bare om EFTA- domstolens uttalelse i Holship, som senere fikk tilslutning fra et samlet Høyesterett,85 hvor det ble lagt til grunn at

«Tiltak som kan hindre utøvelsen av de grunnleggende friheter som sikres i EØS-avtalen, eller gjøre den mindre interessant, er, selv om de får anvendelse uten hensyn til nasjonalitet, en krenkelse av disse friheter som må rettferdiggjøres».86

Restriksjonsforbudene gir likevel ingen garanti for at flytting ikke kan ha negative virkninger for personens trygderettigheter.87

Spørsmålet blir etter dette om betingelser for å motta syke-, pleie- eller arbeidsavklaringspenger som forutsetter opphold på trygdestatens territorium, kan hindre eller gjøre mindre attraktiv utøvelsen av retten til fri bevegelighet. Dette spørsmålet må uten videre kunne besvares bekreftende.

Utvalget finner grunn til å påpeke at ytelsene det er tale om i denne sammenheng, gis der en person er for syk til å arbeide, ikke kan arbeide som før, eller noen i nær familie trenger så omfattende omsorg og pleie at det ikke lar seg forene med annet arbeid. I slike situasjoner kan det også være aktuelt å støtte seg på familie og annet nettverk. Det kan ikke være tvil om at vilkår som vanskeliggjør utenlandsopphold rammer statsborgere fra andre EØS-stater hardere enn norske statsborgere. Statsborgere fra andre EØS-stater har gjerne familie og nettverk i andre EØS-stater enn Norge, mens norske statsborgere som regel har sin familie og sitt nettverk i Norge. Utvalget finner det derfor klart at slike betingelser ikke bare er å anse som restriksjoner på fri bevegelighet for personer i sin alminnelighet, men også som restriksjoner på fri bevegelighet av arbeidskraft og på etableringsretten.

Utvalget legger etter dette til grunn at en rekke av de plikter som knyttes til mottak av kontantytelser, som aktivitets-, fremmøte- og tilstedeværelsesplikter, kvalifiserer som restriksjoner på fri bevegelighet. For at slike restriksjoner skal være forenlige med EØS- retten, må de rettferdiggjøres av hensyn som EØS-retten anerkjenner.

2.4.3.2 Særlig om sanksjoner som restriksjoner

Der nasjonal lovgivning inneholder plikter, vil den gjerne også inneholde sanksjoner for pliktbrudd. På trygdeområdet vil aktuelle sanksjoner kunne være tap av retten til ytelsen, eller ulike former for straffesanksjoner. Der den aktuelle plikten er en restriksjon EØS- retten ikke tillater, kan pliktbrudd ikke straffes.88 Det følger imidlertid av EU-domstolens praksis at selv om den plikten det er aktuelt å sanksjonere brudd på, er forenlig med EØS- retten, kan sanksjonen i seg selv være en ulovlig restriksjon. I sak 118/75 Watson og Belmann uttalte EU-domstolen at en straffebestemmelse ikke må stå

«i et sådant misforhold til lovovertrædelsens grovhed, at den kommer til at udgøre en hindring for den frie bevægelighed for personer;»89

Strafferetten er i utgangspunktet et nasjonalt anliggende. Det skal derfor en del til før sanksjoner i seg selv kvalifiserer som restriksjoner. Samtidig er oppholdskrav, aktivitetsplikter og ulike former for meldeplikter som vanskeliggjør opphold i andre EØS-stater, restriksjoner på den frie bevegelighet. Det betyr at sanksjoner for brudd på pliktene må holde seg innenfor EØS-rettens rammer. Sanksjoner for brudd på restriksjoner som er forenlige med EØS-retten, vil derfor være i strid med EØS-retten der sanksjonen i seg selv står i et slikt «misforhold til lovovertrædelsens grovhed» at den utgjør en uforholdsmessig restriksjon på den frie bevegelighet.

Vurderingstemaet gir anvisning på en vurdering av forholdet mellom en bestemt lovovertredelse og den etterfølgende sanksjonen. Utvalget finner ikke grunn til å foreta en nærmere vurdering av sanksjonene for brudd på plikter knyttet til retten til syke-, pleie-, eller arbeidsavklaringspenger. Utvalget vil likevel fremheve at det – selv i de situasjoner hvor plikten er forenlig med EØS-retten – må vurderes særskilt om sanksjonene ved pliktbrudd er det.

2.4.4 Hensyn EØS-retten anerkjenner

2.4.4.1 Generelt

Krav eller tiltak etter nasjonal rett som utgjør restriksjoner på fri bevegelighet, kan opprettholdes såfremt de er rettferdiggjort. Rettferdiggjøring krever at de hensyn som tiltaket skal beskytte er anerkjent av EØS-retten, og at tiltaket fremstår som et egnet og proporsjonalt virkemiddel. EU-domstolen har fastslått gjentatte ganger at det

«følger af fast retspraksis, at en foranstaltning, der kan hindre den frie bevægelighed for arbejdstagere, der er sikret ved artikel 45 EF, kun kan tillades, hvis den har et lovligt formål, som er foreneligt med traktaten og er begrundet i tvingende almene hensyn.»90

Sak C-406/04 De Cuyper gjaldt krav om bosted i trygdestaten som betingelse for å motta dagpenger under arbeidsløshet. Etter å ha fastslått at bopelskravet utgjorde en restriksjon på fri bevegelighet, uttalte domstolen:

«I den foreliggende sag beror bopælskravet på hensynet til kontrollen med de arbejdsløses erhvervs- og familiemæssige situation. I kraft af bopælskravet har ONEM’s inspektionstjenester nemlig mulighed for at efterprøve, om situationen for de personer, som oppebærer arbejdsløshedsydelser, har gennemgået nogen ændringer af betydning for den udbetalte ydelse. Hermed er kravet begrundet i objektive almene hensyn, som er uafhængige af de berørte personers nationalitet.»91

EU-domstolen har videre lagt til grunn at EU-retten ikke kan gjøres gjeldende for å muliggjøre svik eller misbruk.92 Hensynet til kontroll med at betingelsene for å motta den aktuelle ytelsen foreligger, og mer generelt hensynet til å hindre misbruk av nasjonale trygdeordninger, kan dermed begrunne restriksjoner på den frie bevegelighet.

De betingelsene som knyttes til mottak av syke-, pleie-, og arbeidsavklaringspenger er begrunnet i hensynet til å bringe personer tilbake til arbeidslivet og fremme full sysselsetting.93 Dette er hensyn som gjenfinnes i EØS-avtalens fortale og i avtalens del V. Hensynene er også godt i samsvar med bestemmelser i TEUF. Utvalget vil særlig fremheve TEUF artikkel 51, hvor varig høy sysselsetting uttrykkelig nevnes blant de mål medlemsstatene og EU skal arbeide mot.

Utvalget legger etter dette til grunn at flere av de plikter det kan være aktuelt å knytte til mottak av syke-, pleie-, og arbeidsavklaringspenger, forfølger hensyn EØS-retten anerkjenner.

Domstolene skal etterprøve at det hensynet som anføres som begrunnelse for en restriksjon, rent faktisk er den reelle begrunnelsen («the real justification»).94 Dette innebærer at krav som i realiteten er motivert av rene økonomiske eller administrative hensyn, ikke «renvaskes» av at de også kan hevdes å forfølge et tillatt hensyn som ikke utgjør den reelle begrunnelsen for restriksjonen.95 Omvendt vil krav som reelt er begrunnet i hensyn EØS-retten anerkjenner, ikke «forurenses» av at de også bidrar til å realisere hensyn EØS-retten ikke anerkjenner.96

2.4.4.2 Særlig om hensynet til et bærekraftig trygdesystem

Trygdeytelser er en stor utgift for staten.97 Universelle trygdeordninger finansieres i hovedsak gjennom skatteinntekter. Formålet om å opprettholde en universell velferdsstat og en bærekraftig trygdeordning, avhenger av kontroll med trygdens utgifter. Hensynet til å sikre en bærekraftig velferdsstat, som kommer alle innbyggere til gode, anses som et legitimt hensyn av allmenn interesse som kan begrunne restriksjoner på den frie bevegelighet for personer. Dette kan illustreres med EU-domstolens avgjørelse i sak C- 651/16 DW hvor den uttaler:

«[S]elv om en begrundelse af rent økonomisk karakter ikke kan udgøre et tvingende alment hensyn, der kan begrunde en begrænsning af en grundlæggende frihed, der er sikret i traktaten, kan en national lovgivning imidlertid udgøre en sagligt begrundet hindring for en grundlæggende frihed, når den er nødvendig af økonomiske grunde og forfølger et mål om almene hensyn. Det kan således ikke udelukkes, at en risiko for et alvorligt indgreb i den sociale sikringsordnings økonomiske ligevægt kan udgøre et tvingende alment hensyn, som kan begrunde, at der gøres indgreb i traktatbestemmelserne om arbejdskraftens frie bevægelighed.»98

Et argument i samme retning er hensynet til trygdeordningens legitimitet. Det kan utfordre trygdeordningens legitimitet om medlemmer som ikke kan arbeide på grunn av sykdom, og derfor mottar kontantytelser, benytter disse til å reise på ferie utenlands mens folk som er friske må gå på jobb og holde samfunnsmaskineriet i gang. Utvalget vil påpeke at EØS-retten, som vist, i utgangspunktet stiller medlemsstatene fritt i utformingen av sine trygdesystemer. Utvalget vil derfor anta at EØS-retten ikke er til hinder for å utforme trygdeordningen slik at kontantytelser stanses under ferie, uansett hvor denne tilbringes.99

2.4.5 Egnethetskravet

Det er ikke nok at en restriksjon på fri bevegelighet er motivert av hensyn EØS-retten anerkjenner. Det eller de tiltakene som utgjør restriksjonen, må også være egnet til å ivareta de hensyn som forfølges. I den grad det knyttes betingelser til retten til å motta syke-, arbeidsavklarings- eller pleiepenger som gjør det mindre attraktivt eller vanskeligere å reise til en annen EØS-stat, må disse betingelsene være egnet til å realisere de hensynene som begrunner dem, for eksempel å bringe personen tilbake i arbeid eller muliggjøre kontroll med at vilkårene for å motta ytelsen er tilfredsstilt.

EU-domstolens praksis viser at denne egnethetstesten ikke er særlig streng.100 Vurderingstemaet er om restriksjonen er tjenlig til å realisere de hensyn som forfølges. Denne testen suppleres av det vi kan kalle et konsistenskrav, av EFTA-domstolen uttrykt som at restriksjonen «virkelig gjenspeiler et hensyn om å oppnå dette mål på en konsistent og systematisk måte».101 Kravet innebærer at de betingelsene som knyttes til retten til å motta syke-, arbeidsavklarings- eller pleiepenger, rent faktisk må forfølge hensynene som begrunner dem på en konsistent måte. Hvordan vurderingen faller ut, vil i praksis bero på de hensynene som forfølges, utformingen av de aktuelle betingelsene, og de konkrete forhold i saken.

Utvalget antar imidlertid at et generelt krav om opphold i Norge neppe vil oppfylle dette egnethetskravet der det er hensynet til rask rehabilitering som forfølges.102 I disse tilfellene er det vanskelig å se hvorfor det grenseoverskridende elementet skal være avgjørende for rehabiliteringen. Det faktum som lå til grunn for Trygderettens kjennelse TRR-2019-12 kan illustrere poenget. Her hadde medlemmet fått avslag på krav om sykepenger under opphold i utlandet, med den begrunnelse at en flyreise ville kunne forverre helsetilstanden. En slik nektelse kan være velbegrunnet i det enkelte tilfellet. Problemet i forhold til konsistenskravet ligger i at adgangen til å foreta flyreiser innenlands ikke er betinget av samtykke. Et generelt krav om opphold i Norge kan da fremstå som lite egnet og inkonsistent.

Hensynet til kontroll med at ordningene ikke misbrukes, vil nok lettere tilfredsstille kravet til konsistens. Myndighetenes mulighet til å utøve kontroll er ganske annerledes når medlemmet oppholder seg i Norge enn når vedkommende er utenlands. Dette innebærer at kontrollhensyn kan begrunne at samtykke kreves der medlemmet vil reise utenlands. Det konkrete vedtaket om å kreve opphold på territoriet, eller betingelser knyttet til et samtykke, må i sin tur tilfredsstille de krav som følger av EØS-retten.

2.4.6 Nødvendighets- eller forholdsmessighetskravet (det minste inngreps prinsipp)

Også der det foreligger en restriksjon på fri bevegelighet som både er motivert av hensyn EØS-retten anerkjenner og egnet til å ivareta slike hensyn, vil restriksjonen være uforenlig med EØS-retten dersom den medfører større begrensninger i den frie bevegelighet enn det som er nødvendig for å ivareta det aktuelle hensynet.103 I utgangspunktet er det opp til den enkelte EØS-stat å bestemme med hvilken intensitet et hensyn skal beskyttes i nasjonal rett (ofte omtalt som det nasjonale beskyttelsesnivået). Dette innebærer at nødvendighetsvurderingen må ta utgangspunkt i det nivået den enkelte EØS-stat har satt. Vurderingstemaet er så om det aktuelle beskyttelsesnivået kan realiseres med tiltak som virker mindre inngripende i bevegelsesfriheten.

For ytelser som tar sikte på å bringe personer tilbake til arbeidslivet, står EØS-statene temmelig fritt til å utforme betingelser som krever opphold på trygdestatens territorium mens man mottar kontantytelser. Så lenge betingelsene er egnet for formålet, og ikke like gjerne kan oppfylles i andre EØS-stater enn trygdestaten, er EØS-retten ikke til hinder for dem.

Når det gjelder restriksjoner begrunnet i hensynet til kontroll og motvirkning av trygdesvindel, viser avgjørelser fra EU-domstolen at medlemsstatene har en betydelig skjønnsfrihet. Dette illustreres godt av avgjørelsen i sak C-406/04 De Cuyper. Saken gjaldt en betingelse om bopel og faktisk bosted i Belgia for rett til dagpenger under arbeidsledighet. De Cuyper hadde oppgitt til belgiske myndigheter at han var enslig og faktisk bodde i Belgia. Realiteten var imidlertid at selv om han hadde en leilighet i Belgia, var han her bare en gang i kvartalet. Ellers oppholdt han seg i Frankrike. Da belgiske myndigheter oppdaget dette, stanset de utbetalingene og krevde utbetalte ytelser tilbakeført. De Cuyper gjorde gjeldende at bopelskravet var en ulovlig restriksjon på fri bevegelighet, mens belgiske myndigheter anførte at bopelskravet var nødvendig av kontrollhensyn.

EU-domstolen fant at bostedskravet utgjorde en restriksjon, og at hensynet til kontroll med at de som mottar ytelser også tilfredsstiller vilkårene for å motta dem, kan begrunne restriksjoner. I forbindelse med spørsmålet om kravet om faktisk bosted var nødvendig, hadde De Cuyper anført at kontrollhensynet kunne ivaretas med tiltak som virket mindre hindrende på fri bevegelighet enn et bostedskrav gjør. EU-domstolen var ikke enig i dette, og uttalte:

«Hvad angår spørgsmålet, om der findes bestemmelser, som indebærer mindre indgribende kontrolforanstaltninger i hovedsagen, såsom de af De Cuyper anførte foranstaltninger, er det ikke godtgjort, at sådanne foranstaltninger er egnede til at sikre opfyldelsen af det tilstræbte formål.

Effektiviteten af kontrolforanstaltninger som dem, der er anvendt i det foreliggende tilfælde, og som har til formål at efterprøve den arbejdsløses familiemæssige situation, og om han eventuelt råder over indtægter, som han ikke har opgivet, beror i vidt omfang på, at kontrollen foretages uventet, og på muligheden af at foretage kontrollen på stedet, da de kompetente tjenestegrene skal kunne efterprøve, at der er overensstemmelse mellem den arbejdsløses angivelser og dem, der fremgår af de virkelige omstændigheder. Herved må der tages hensyn til, at den kontrol, som udføres på området for arbejdsløshedsydelser, har en specifik karakter, som begrunder indførelsen af mere indgribende foranstaltninger end dem, der anvendes ved kontrollen med andre ydelser.

Anvendelsen af mindre indgribende foranstaltninger, såsom fremlæggelsen af dokumenter eller attester, ville berøve kontrollen dens uventede karakter og dermed gøre den mindre effektiv.

Det må derfor antages, at kravet om, at den pågældende skal have bopæl i den medlemsstat, hvor den institution, som ydelsen påhviler, er beliggende, og som i national ret er begrundet i hensynet til kontrollen med overholdelsen af betingelserne i lovgivningen for udbetaling af ydelser til arbejdsløse, opfylder proportionalitetskravet.»104

EU-domstolens resonnementer er tett knyttet til karakteren av den aktuelle ytelsen, som var en arbeidsledighetsytelse, og de forhold det var behov for å føre kontroll med – inntekter og familiesituasjon. Det er reist spørsmål om EU-domstolen ville ha akseptert bostedskravet dersom det bare var medlemmets inntektsforhold som skulle kontrolleres.105 Etter utvalgets oppfatning har likevel synsmåtene overføringsverdi til ytelser som skal kompensere for manglende inntekt grunnet sykdom. For så vidt gjelder slike ytelser, vil lange eller gjentatte opphold utenfor de kompetente myndigheters jurisdiksjon kunne hindre kontrollen med at de økonomiske vilkårene for å motta ytelsen faktisk foreligger, for eksempel at eventuelle inntekter oppgis. Dette innebærer at en begrensning i muligheten til å reise utenlands står sterkere der det dreier seg om opphold av en viss varighet, men svakere der det dreier seg om kortere opphold. Samtidig er det sikker EØS-rett at rent administrative hensyn ikke kan begrunne restriksjoner. Det betyr at det ikke er relevant for vurderingen at tilstedeværelseskrav gjør kontrollen enklere eller rimeligere å gjennomføre for trygdeforvaltningen.

2.4.7 Avveiningstesten

Selv om en restriksjon både er begrunnet i hensyn EØS-retten anerkjenner og er egnet og nødvendig for å ivareta disse, må restriksjonen passere enda et hinder for at den ikke skal utgjøre en ulovlig restriksjon. Dette formuleres gjerne som at tiltaket må være forholdsmessig også i snever forstand; det må ikke utgjøre et uforholdsmessig inngrep i den frie bevegelighet.106 Denne vurderingen kan formuleres som et spørsmål om «inngrepet i grunnfrihetene er så stort at det står i et helt urimelig forhold til målsettingen».107 EU-domstolen praktiserer balansetesten slik at den gir atskillig rom for ulike politiske valg medlemsstatene imellom, og testen er karakterisert som en «kvalifisert urimelighetssensur» av det nasjonale beskyttelsesnivået.108

2.4.8 Prøvingsintensitet

Rettspraksis viser at intensiteten i domstolenes prøving av om kravene til restriksjonens utforming er tilfredsstilt, varierer med de hensyn som forfølges. Det er mulig å spore en tendens i rettspraksis som kan tilsi at medlemsstatene har noe større handlefrihet der de hensynene som forfølges er slike det ikke er noen egentlig felles europeisk konsensus om, eller det dreier seg om tiltak på politisk sensitive områder, slik som velferdsområdet. Hovedinntrykket fra rettspraksis er likevel at intensiteten i domstolsprøvingen kan variere fra sak til sak, uten at det lar seg oppstille helt faste kriterier. Dette er særlig påtakelig på området for sosiale ytelser, der mange ulike interesser og hensyn møtes. Dette medfører at domstolens drøftelse i enkelte saker kan bli temmelig detaljert og nærgående, mens domstolen i andre saker lettere aksepterer medlemsstatens begrunnelse.109 To avgjørelser kan illustrere dette.

Den første er EU-domstolens avgjørelse i De Cuyper, nevnt i foregående avsnitt. Saken gjaldt som nevnt krav etter belgisk rett om faktisk opphold i Belgia for rett til en arbeidsløshetsytelse der også familiesituasjonen var av betydning. EU-domstolen fant at hensynet til tilstrekkelig kontroll ikke kunne ivaretas med tiltak som virket mindre hindrende på fri bevegelighet. Prøvingen av dette spørsmålet er detaljert og prinsipiell i generaladvokatens uttalelse, men ikke like inngående i selve dommen, noe som kanskje kan forklares med at det dreide seg om ytelser under arbeidsløshet som også tok hensyn til den arbeidsløses familiesituasjon.110

EU-domstolens avgjørelse i sak C-676/16 A gjaldt blant annet spørsmålet om det utgjør en restriksjon på den retten til fri bevegelighet unionsborgerskapet gir å nekte funksjonshemmede bosatt i trygdestaten rett til personlig assistanse når de oppholder seg i en annen medlemsstat i studieøyemed. EU-domstolen besvarte dette bekreftende. Ved vurderingen av om restriksjonen lar seg begrunne, går domstolen temmelig konkret til verks, og overlater lite til nasjonale myndigheter. Sagt med andre ord er det en temmelig høy prøvingsintensitet i denne saken.

2.4.9 Tillatelses- og meldepliktordninger

Utvalget påpekte i punkt 4.2.5 at der oppfølging blir vanskelig eller umulig om en mottaker av syke-, pleie eller arbeidsavklaringspenger ikke oppholder seg i Norge, eller opphold utenlands medfører at vedkommende ikke kan utføre pålagte plikter, vil EØS- retten normalt ikke være til hinder for at det kreves en eller annen form for samtykke fra trygdemyndighetene, eventuelt omlegging av plikter som krever opphold på trygdestatens territorium, før utenlandsreise kan skje.

Også tillatelses- og meldepliktordninger er restriksjoner på retten til fri bevegelighet. Dette har to konsekvenser. For det første må selve utformingen av ordningen tilfredsstille de krav som følger av EØS-retten. For det annet må det enkelte vedtak fattet i henhold til ordningen gjøre det.

Tillatelses- og meldepliktordninger kan være nødvendige for å beskytte ett eller flere ikke-økonomiske hensyn.111 I kravet om at ordningen skal være nødvendig, ligger det imidlertid to elementer.

Det ene elementet er at ordningen skal være egnet til å beskytte det eller de aktuelle hensynene som begrunner den. Det andre elementet er at ordningen ikke må medføre større hindringer i fri bevegelighet enn det som er nødvendig for beskyttelsen av de hensyn som begrunner ordningen. En tillatelsesordning vil som regel være mer inngripende enn en meldepliktordning der tillatelse anses gitt om ikke forvaltningen reagerer innen viss frist.112 Dette medfører at dersom et krav om forhåndsmelding er tilstrekkelig for å ivareta de hensynene som begrunner oppholdskravet, er EØS-retten til hinder for en ordning der det kreves uttrykkelig tillatelse til utenlandsopphold.

Nødvendighetskriteriet kan også ha betydning for andre sider ved utformingen av samtykke- og meldepliktordninger. Det kan eksempelvis medføre at det først er der utenlandsoppholdet er av noe varighet, at det kan kreves melding eller forutgående tillatelse.

Forutberegnelighet og muligheten til å føre kontroll med nasjonale forvaltningsmyndigheters disposisjoner står sentralt i så vel EU-domstolens som EFTA- domstolens praksis. Dette leder over til en tredje konsekvens EØS-retten har for utformingen av tillatelsesordninger; de kriterier en søknad om utenlandsopphold vurderes etter må være publisert på forhånd, og både kriteriene og anvendelsen av dem må kunne gjøres til gjenstand for domstolskontroll.

Hvorvidt en nektelse av utenlandsopphold eller de betingelser som måtte bli stilt for slikt opphold er forenlig med EØS-retten, beror på saksforholdet i den enkelte sak. Vurderingstemaet vil være om nektelsen er begrunnet i et eller flere av de hensyn som begrunner ordningen, om nektelsen er egnet til å beskytte dette hensynet, og om hensynet kan beskyttes på en måte som er mindre inngripende i retten til fri bevegelighet.

2.5 Reglene om fri bevegelighet for tjenester

Reglene om fri bevegelighet for tjenester følger av EØS-avtalen artikkel 36 flg. Som nevnt i punkt 1.2.4, finner utvalgets flertall ikke grunnlag til å konkludere med at disse reglene kommer til anvendelse i de aktuelle sakene. Utvalgsleder Arnesen og medlemmet Strandbakken deler ikke denne oppfatningen. I dette punktet følger derfor Arnesen og Strandbakkens begrunnelse for hvorfor de ser det slik at reglene om fri bevegelighet for tjenester kommer til anvendelse:

Den sentrale funksjonen til trygdeforordningene er å koordinere EØS-statenes trygdeordninger, ikke harmonisere dem. Som nevnt har EU-domstolen gjentatte ganger understreket at i

«mangel af harmonisering på EU-plan tilkommer det følgelig hver medlemsstat i lovgivningen bl.a. at fastsætte de betingelser, som en person skal opfylde for at være berettiget til ydelser (dom af 21.2.2013, Salgado González, C-282/11, EU:C:2013:86, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis, og af 7.12.2017, Zaniewicz-Dybeck, C-189/16, EU:C:2017:946, præmis 39).

Ved udøvelsen af denne kompetence skal medlemsstaterne imidlertid overholde EU-retten og navnlig EUF-traktatens bestemmelser om unionsborgeres ret til at færdes og opholde sig på medlemsstaternes område (dom af 21.2.2013, Salgado González, C-282/11, EU:C:2013:86, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis, og af 7.12.2017, Zaniewicz-Dybeck, C-189/16, EU:C:2017:946, præmis 40).»113

Uttalelser i EFTA-domstolens avgjørelse i E-11/07 og E-1/08 Rindal og Slinning gir uttrykk for det samme. Her uttaler EFTA-domstolen følgende:

«EØS-retten begrenser ikke EØS-landenes kompetanse til å organisere sine trygdesystemer. I mangel av harmonisering på EØS-nivå tilkommer det hver EØS-stats lovgiver å fastsette vilkårene for trygdeytelser. Når de utøver denne kompetansen, må imidlertid EØS-statene overholde EØS-retten.»114

Hvorvidt EØS-retten tillater vilkår som begrenser rettighetshaverens muligheter til å motta ytelser under opphold i en annen EØS-stat, må altså også vurderes etter andre EØS-rettslige regler enn koordineringsreglene. I den øvrige EØS-retten finner vi enkelte direktiver og forordninger som på ulike måter påvirker utformingen av nasjonale trygdeordninger.115 Når det gjelder de spørsmålene utvalget skal behandle, følger likevel ikke de viktigste skrankene av direktiver eller forordninger, men av de alminnelige reglene om fri bevegelighet.

Som vist i punkt 1.2.2 kommer reglene om fri bevegelighet for arbeidstakere og reglene om etableringsrett til anvendelse der det er et grenseoverskridende element knyttet til arbeidsforholdet eller den selvstendige næringsvirksomheten. Reglene kommer derfor til anvendelse der et medlem av trygden er statsborger i en annen EØS-stat og arbeider eller driver selvstendig næringsvirksomhet i Norge. Reglene kommer også til anvendelse der norske statsborgere har arbeidet i andre EØS-stater tidligere, og der norske statsborgere som mottar kontantytelser under sykdom er mindre enn 100 % sykmeldt eller har reduserte arbeidsavklaringspenger, og arbeider i andre EØS-land.116 Reglene kommer imidlertid ikke til anvendelse der det ikke foreligger noe grenseoverskridende element knyttet til arbeidsforholdet. Dette innebærer at rettsstillingen for norske statsborgere som bor og arbeider i Norge som regel må fastlegges på annet grunnlag.

Der et medlem av trygden verken benytter eller har benyttet seg av den retten til fri bevegelighet reglene om fri bevegelighet for arbeidstakere og etableringsretten gir, foreligger det ikke noe grenseoverskridende element før vedkommende reiser til en annen EØS-stat.117 Formålet med utenlandsoppholdet vil i slike tilfeller kunne være noe annet enn arbeid, studier eller selvstendig næringsvirksomhet, og spørsmålet er om EØS-retten også i disse tilfellene, uavhengig av forordning 883/2004, er til hinder for at det knyttes betingelser til kontantytelser som forutsetter opphold på norsk territorium.

Reglene om fri bevegelighet for tjenesteytelser kommer til anvendelse der det ytes tjenester over landegrensene. Reglene kommer dermed til anvendelse der tjenesten etter sin art er grenseoverskridende,118 der tjenesteyter er hjemmehørende i én EØS-stat og reiser til en annen EØS-stat for midlertidig å yte tjenester der,119 og der tjenestemottakeren forlater hjemstaten for å motta tjenester i en annen EØS-stat.120 Slik utvalgsleder Arnesen og medlemmet Strandbakken ser det, innebærer således reglene om fri bevegelighet for tjenester ikke bare en rett til å yte tjenester over landegrensene, men også en rett til å motta tjenester hvor i EØS-området man måtte ønske.

Frem til direktiv 2004/38/EF, unionsborgerdirektivet, ble innlemmet i EØS-avtalen, ble retten til fri bevegelighet regulert i en rekke direktiver. Blant disse finner vi direktiv 73/148/EØF. Dette direktivet inngikk i EØS-avtalen da den ble undertegnet. Artikkel 1 nr. 1 bokstav b) pålegger EØS-statene å oppheve reise- og oppholdsrestriksjoner for «medlemsstaters borgere som ønsker å reise til en annen medlemsstat for å motta en tjeneste».121 Av artikkel 2 fremgår det at disse skal ha rett til å forlate statens territorium, og etter artikkel 8 kan medlemsstatene bare fravike bestemmelsene i direktivet når dette er begrunnet i hensynet til offentlig orden og sikkerhet, eller folkehelsen. Direktivet er som sagt erstattet av unionsborgerdirektivet, og dette direktivets artikkel 4 gir en alminnelig rett til å forlate én EØS-stat for å reise til en annen.122 Det er ikke grunnlag for å anta at direktiv 2004/38/EF medførte begrensninger i den rett til fri bevegelighet som allerede forelå.123

Dette innebærer ikke bare at det vil være en restriksjon på den frie bevegelighet av tjenesteytelser dersom regler i vertslandet hindrer besøkende i å motta tjenester på samme vilkår som landets egne innbyggere,124 men også om regler i tjenestemottakerens hjemstat eller trygdestaten er til hinder for at vedkommende mottar tjenester i andre EØS-stater. Det siste poenget kommer godt frem i direktiv 73/148/EF artiklene 1 og 2, i rettspraksis om begrensninger i adgangen til å få refundert utgifter til helsetjenester mottatt i andre EØS-stater,125 og i rettspraksis om fradragsrett for tjenestekjøp foretatt i utlandet.126 Dette elementet i reglene om den frie utveksling av tjenesteytelser kalles gjerne «den passive frie utveksling av tjenesteytelser»,127 og viser at reglene om fri bevegelighet for tjenesteytelser også er regler om fri bevegelighet for personer.

For at det skal foreligge en slik passiv fri utveksling av tjenesteytelser, kreves det muligens noe mer enn at tjenestemottaker bare oppholder seg i en annen EØS-stat enn hjemstaten. I sak 186/87 Cowan fant EU-domstolen at Cowan, i egenskap av turist fra et annet land, var omfattet av vertslandets regler om voldsoffererstatning, selv om disse etter sin ordlyd bare kom til anvendelse der offeret var bosatt i vertslandet. Saken ble avgjort med grunnlag i forbudet mot nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling, i kombinasjon med tjenestereglene, og er tatt til inntekt for at det må foreligge et formål om å motta tjenesteytelser.128 Det skal imidlertid ikke mye til for at et slikt formål skal anses å foreligge. Dersom siktemålet ved avreisen var å kjøpe tjenester i en annen EØS- stat, må vedkommende være beskyttet av reglene om fri bevegelighet for tjenester.129

I EU-domstolens praksis etter at unionsborgerskapet ble innført ser vi at begrensninger gjerne vurderes mot de rettigheter unionsborgerskapet gir, også i situasjoner der tjenestereglene nok kunne vært aktuelle. Allerede homogenitetsmålsettingen i EØS- avtalen, og EFTA-domstolens betoning av denne, kan da tilsi at tjenestereglene slik de følger av EØS-avtalen har et innhold som sikrer at personer kan reise fra én EØS-stat til en annen for å motta tjenester der.

I tillegg kommer at den grunnleggende avgjørelsen om hjemstatsbegrensninger, forente saker 286/82 og 86/83 Luisi og Carbone, er avsagt før unionsborgerskapet ble innført.130 Her fant EU-domstolen at begrensninger i italiensk rett i adgangen til å ta kontanter ut av landet var en tjenesterestriksjon, og forankret dette blant annet i direktiv 73/148/EØF.131 EU-domstolen uttalte helt generelt at

«fri udveksling af tjenesteydelser omfatter frihed for modtagerne af tjenesteydelserne til at begive sig til en anden medlemsstat for at modtage en ydelse dér, og at de ikke herved kan hindres af begrænsninger, […] samt at turister, kurrejsende og personer på studie- eller forretningsrejse må anses for modtagere af tjenesteydelser.»132

Nevnes kan også sak C-204/90 Bachmann, hvor EU-domstolen fant at belgiske regler som gjorde rett til inntektsfradrag for forsikringspremier betinget av at forsikringsselskapet var etablert i Belgia, var en hindring for fri bevegelighet for tjenesteytelser. Begrunnelsen var at reglen «afskrækker de forsikrede fra at rette henvendelse til forsikringsselskaber, der er etableret i en anden medlemsstat».133 I tillegg kommer at EFTA-domstolen i Rindal og Slinning vurderte vilkårene for adgang til å motta naturalytelser i utlandet for trygdestatens regning utelukkende etter EØS-avtalen artikkel 36 og 37, som fastlegger retten til fri bevegelighet for tjenester.

I sak C-211/08 Kommisjonen mot Spania, en avgjørelse avsagt etter at retten til fri bevegelighet som unionsborger ble etablert, beskriver EU-domstolen rettstilstanden slik:

«Hvad […] angår de ikke-lægelige tjenesteydelser, såsom turist- og uddannelsesmæssige tjenesteydelser, der udtrykkeligt er omhandlet i Kommissionens søgsmål, bemærkes det i tillæg til den i denne doms præmis 48 nævnte retspraksis, at personer etableret i en medlemsstat, der som turister eller i forbindelse med studier rejser til en anden medlemsstat, skal anses for at være modtagere af tjenesteydelser i artikel 49 EF’s forstand (jf. dom af 31.1.1984, forenede sager 286/82 og 26/83, Luisi og Carbone, Sml. s. 377, præmis 16, af 2.2.1989, sag 186/87, Cowan, Sml. s. 195, præmis 15, og af 19.1.1999, sag C-348/96, Calfa, Sml. I, s. 11, præmis 16).»134

Det er dermed sikker rett at tjenestereglene kommer til anvendelse der tjenestemottaker reiser til tjenesteyter og mottar tjenesten(e) der. Det er ingen holdepunkter i rettspraksis eller skreven EØS-rett for å anta at den omstendighet at tjenestemottaker mottar trygdeytelser, medfører at tjenestereglene likevel ikke kommer til anvendelse.

Der det knyttes betingelser til syke-, pleie-, og arbeidsavklaringspenger som vanskeliggjør reiser i EØS-området, har dette tre tjenesterelaterte virkninger: For det første hindres mottakeren i å motta tjenester i andre EØS-stater. For det annet avskjæres tjenesteytere i andre EØS-stater fra det markedet personer som mottar syke-, pleie-, og arbeidsavklaringspenger utgjør. Disse personenes etterspørsel allokeres i stedet til nasjonale tjenesteytere. For det tredje vil et oppholdskrav hindre selvstendig næringsdrivende som har restarbeidsevne i å utnytte denne i andre land enn trygdestaten.135

Der retten til syke-, pleie-, eller arbeidsavklaringspenger kombineres med betingelser som forutsetter opphold i trygdestaten, vil det dermed foreligge en restriksjon på fri bevegelighet av tjenesteytelser. Slike betingelser må tilfredsstille de krav EØS-retten stiller.

Det har derfor siden 1. januar 1994 vært i strid med norsk rett å nekte syke-, pleie-, eller arbeidsavklaringspenger utelukkende med den begrunnelse at mottaker oppholder seg i en annen EØS-stat, og praksis fra tiden før 1. juni 2012 bør derfor vurderes nærmere.

2.6 Felles merknad om betydningen av utvalgets konklusjoner

Som utvalget bemerket innledningsvis, har det verken mandat eller kompetanse til autoritativt å avklare gjeldende rett. Det er en oppgave som ligger til domstolene. Et flertall av utvalgsmedlemmene, alle bortsett fra utvalgsleder Arnesen og medlemmet Strandbakken, mener derfor det ikke er nødvendig å ta endelig standpunkt til et spørsmål som er uavklart, for at utvalget skal svare oppdragsgiver på sitt mandat. Det er imidlertid enighet i utvalget både om forståelsen av forordning 883/2004, og med det rettstilstanden etter juni 2012, og om det vern som følger av reglene om fri bevegelighet for arbeidskraft og reglene om etablering, og dermed at det er nødvendig for utvalget å se nærmere på forhold også før implementeringen av forordning 883/2004.

Utvalget ble oppnevnt for å få gjennomført en grundig og fullstendig gjennomgang av årsakene til at folketrygdlovens regler om syke-, pleie-, og arbeidsavklaringspenger er praktisert slik at retten til disse kontantytelsene er nektet der medlemmer av folketrygden bosatt i Norge har oppholdt seg i andre EØS-land. Utvalgets konklusjoner innebærer at det ikke er tilstrekkelig å gjennomgå årsakene til praksisen knyttet til forordning 883/2004, altså fra 2012, men at utvalget også må se nærmere på årsakene til at regelverket kan være praktisert feil for en større eller mindre gruppe siden innføringen av EØS-avtalen i norsk rett. Utvalget presiserer at det er forvaltningens oppgave å ta stilling til konkrete enkeltsaker, både før og etter 1. juni 2012. Uenigheten innad i utvalget om den nærmere behandlingen av ulike typer enkeltsaker i perioden fra 1994–2012, har etter utvalgets syn ikke betydning for utvalgets arbeid med å vurdere forhold tilbake til 1994.

2.7 EØS-rettens betydning for folketrygdlovens krav om opphold i Norge for rett til syke-, pleie-, og arbeidsavklaringspenger

2.7.1 Innledning

Drøftelsene har vist at kravet til opphold i Norge for å motta kontantytelser under sykdom er en restriksjon på retten til fri bevegelighet for arbeidstakere og reglene om etablering. Slike restriksjoner er i utgangspunktet forbudt, men kan likevel opprettholdes der de er nødvendige for å ivareta ikke-økonomiske hensyn. EØS-avtalens hoveddel, som er grunnlaget for frihetene, har hatt lovs kraft i Norge siden 1. januar 1994.136 Bestemmelsene i avtalen skal, der de er i konflikt med andre bestemmelser, gå foran.137 Dette innebærer at siden 1. januar 1994 har oppholdskrav bare kunnet gjøres gjeldende overfor personer som er omfattet av EØS-retten, dersom opphold i Norge har vært nødvendig av hensyn til formålet med ytelsen eller av hensyn til oppfølging eller kontroll av medlemmet. Innføringen av forordning 883/2004 endret ikke på dette.

Oppholdskravet for sykepenger, som følger av folketrygdloven § 8-9, er det samme som for pleiepenger, jf. folketrygdloven § 9-4. Lovens krav er det samme i dag som da loven ble vedtatt. Et medlem i folketrygden kan imidlertid etter søknad få sykepenger «i en begrenset periode under opphold i utlandet» dersom vedkommende godtgjør at utenlandsoppholdet ikke vil forverre helsetilstanden, forlenge arbeidsuførheten eller hindre Navs kontroll og oppfølging.

Oppholdskravet for arbeidsavklaringspenger er formulert litt annerledes, jf. folketrygdloven § 11-3. Også her er det hjemmel for å gjøre unntak fra oppholdskravet i nærmere angitte situasjoner. Forskjellen mellom de to bestemmelsene, samt den omstendighet at folketrygdloven § 11-3 er endret ved et par anledninger, gjør det hensiktsmessig å behandle oppholdskravet for syke- og pleiepenger atskilt fra oppholdskravet for arbeidsavklaringspenger.

2.7.2 Nærmere om oppholdskravet for syke- og pleiepenger

Oppholdskravet for syke- og pleiepenger er begrunnet i hensynet til oppfølging av medlemmet, hensynet til å hindre misbruk av ordningen og hensynet til å oppdage og sanksjonere misbruk.138 Forholdet mellom kravet og EØS-retten er ikke diskutert i de forarbeidene til loven som skriver seg fra tiden etter at EØS-avtalen ble undertegnet.

Etter folketrygdloven § 8-9 tredje ledd kan et medlem søke om å få sykepenger «i en begrenset periode under opphold i utlandet» dersom vedkommende «godtgjør at utenlandsoppholdet ikke vil forverre helsetilstanden, forlenge arbeidsuførheten eller hindre Navs kontroll og oppfølging».

Det er klart at oppholdskravet er begrunnet i hensyn EØS-retten anerkjenner. Etter det utvalget forstår, skjer Navs kontroll med medlemmets økonomiske forhold – typisk at de opplysninger som gis om inntekter i sykmeldingsperioden er korrekte – gjennom registersamkjøring, opplysninger fra andre etater som politi, Skatteetaten, Arbeidstilsynet og Tollvesenet, det daglige virke på Nav-kontorene og tips fra publikum, for å nevne noe. En rekke av kontrollmetodene er basert på at medlemmet befinner seg i Norge. Kontrollen må derfor legges annerledes an der vedkommende er utenlands, og det er nødvendig å vite hvor vedkommende er. Utvalget antar derfor at et krav om forutgående søknad for å ha rett til å motta sykepenger under opphold i utlandet av en viss varighet, som et utgangspunkt er forenlig med EØS-retten.

2.7.3 Nærmere om oppholdskravet ved arbeidsavklaringspenger

Folketrygdloven § 11-3 første ledd bestemmer at det er et vilkår for rett til arbeidsavklaringspenger at medlemmet oppholder seg i Norge. Også her er det uten videre klart at kravet er begrunnet i hensyn EØS-retten anerkjenner, og utvalget viser til de hensynene som er nevnt i punkt 4.4 flg.139

Etter bestemmelsens tredje ledd kan et medlem få arbeidsavklaringspenger under opphold i utlandet i inntil fire uker per kalenderår dersom utenlandsoppholdet er forenlig med gjennomføringen av fastsatt aktivitet, og ikke hindrer Navs oppfølging og kontroll. Paragraf 11-3 er endret flere ganger, og kravet om at det må søkes om godkjenning av utenlandsoppholdet, kom først inn i lovteksten med virkning fra 1. januar 2018.

I tiden fra 1. januar 1997 til 28. februar 2010 het det at et medlem som oppholder seg i utlandet i en begrenset periode kunne få ytelser «dersom utenlandsoppholdet ikke vil forlenge eller vanskeliggjøre attføringen».140

I forarbeidene til den bestemmelsen het det:

«Tredje ledd følger av praksis, som er etablert med hjemmel i forskriftenes § 3. Bestemmelsen er tatt med for å gi en person som mottar attføringspenger under yrkesrettet attføring mulighet til å reise på ferie til utlandet uten å miste attføringspengene. I dag løper attføringspengene selv om det f.eks. er ferie ved skolen vedkommende går på. Departementet ønsker å presisere at det er et vilkår at utenlandsoppholdet i disse tilfellene ikke forlenger eller vanskeliggjør attføringsopplegget. Departementet har ikke foreslått noen fast tidsgrense for utenlandsoppholdets varighet, ut over at det skal gjelde i en ‘begrenset periode’. Med ‘begrenset periode’ mener departementet et tidsrom som anses som rimelig ferietid. Dette er i samsvar med gjeldende praksis.»141

I tiden fra 1. mars 2010 til 31. desember 2017 het det at et medlem kunne få ytelser etter dette kapittelet i loven

«i en begrenset periode under opphold i utlandet dersom det kan godtgjøres at utenlandsoppholdet er forenlig med gjennomføringen av den fastsatte aktiviteten, og ikke hindrer Arbeids- og velferdsetatens oppfølging og kontroll».

Kravet om forhåndsgodkjenning av utenlandsoppholdet, kom som nevnt inn i loven med virkning fra 1. januar 2018. I forarbeidene til gjeldende bestemmelse uttales følgende:

«Etter gjeldende rett er det ikke et krav til forhåndsgodkjenning fra Arbeids- og velferdsetaten før et opphold i utlandet, og varigheten er ikke begrenset i loven. Arbeids- og velferdsetaten praktiserer vanligvis et krav om forhåndsgodkjenning av utenlandsopphold, og en varighet på inntil fire uker per kalenderår for utenlandsopphold.»142

Frem til lovendringen som trådte i kraft 1. januar 2018 medførte således folketrygdloven § 11-3 mindre begrensninger i retten til fri bevegelighet enn den gjør i dag.

Utvalget påpeker at dersom man legger til grunn Arbeids- og sosialdepartementets oppfatning av gjeldende rett forut for lovendringen som trådte i kraft 1. januar 2018, kan det synes usikkert om det, helt uavhengig av EØS-rettens krav til norsk rett, var hjemmel for å trekke tilbake arbeidsavklaringspenger utelukkende av den grunn at medlemmet oppholdt seg i utlandet uten forutgående tillatelse. Langt mindre var det hjemmel for å straffe for dette.

2.7.4 Nærmere om sanksjonsbruken ved brudd på plikter som er forenlige med EØS-retten

Folketrygdloven pålegger medlemmet å opplyse om endringer som kan være avgjørende for om vedkommende har rett til ytelsen eller for å kontrollere ytelsens størrelse.143 Det er straff for å gi uriktige opplysninger eller holde tilbake opplysninger som «er viktige for rettigheter og plikter» etter folketrygdloven.144 Det er også straff for ikke å gi de opplysninger og meldinger man er pålagt med hjemmel i loven.145 Selv der nasjonale regler lovlig kan hindre fri bevegelighet, må imidlertid sanksjonene ved brudd på slike regler overholde EØS-rettslige krav. Det innebærer at sanksjonen ikke kan stå i et slikt misforhold til overtredelsens grovhet at sanksjonen i seg selv utgjør en hindring for fri bevegelighet.