2 Innledning

I et brev til FNs generalsekretær den 7. oktober 2001 fastslo USA at organisasjonen al-Qaida hadde hatt en sentral rolle i terrorangrepene den 11. september 2001.1 I brevet het det videre at al-Qaida var støttet av Taliban-regimet i Afghanistan, og at Taliban hadde nektet å avslutte denne støtten. Med basis i FN-paktens rett til individuelt og kollektivt selvforsvar startet derfor USA og Storbritannia militære operasjoner mot dem begge. Den militære operasjonen for å bekjempe al-Qaida og fjerne Taliban ble snart utvidet til et omfattende internasjonalt militært og sivilt engasjementet for å bygge en ny afghansk stat. Det militære engasjement varte i denne formen fram til den 31. desember 2014, da afghanske myndigheter overtok hovedansvaret for sikkerheten i landet.

For Norge utviklet Afghanistan-engasjementet seg til å bli et av de mest omfattende og kostbare internasjonale engasjementet siden Andre verdenskrig, selv om det norske bidraget forble en liten del av den internasjonale innsatsen.

Regjeringen oppnevnte den 21. november 2014 Afghanistanutvalget for å «evaluere og trekke lærdommer av Norges sivile og militære innsats i Afghanistan for perioden 2001–2014».2 Utvalget har arbeidet i halvannet år, fra 1. januar 2015 til 6. juni 2016. To mål har vært førende for utvalgets arbeid: For det første å kartlegge omfanget og innrettingen av det norske engasjementet i perioden, og å få en best mulig forståelse av norske myndigheters beslutninger knyttet til dette. For det andre å trekke lærdommer som framstår som relevante for planlegging, organisering og gjennomføring av framtidige norske bidrag til internasjonale operasjoner, både sivilt og militært.

2.1 Utvalgets analyse

Tre hovedmål lå til grunn for det norske engasjementet i Afghanistan. Det første og viktigste var alliansedimensjonen; å støtte USA og bidra til å sikre NATOs relevans. Det andre var å bidra til internasjonal terrorbekjempelse ved å hindre at Afghanistan igjen ble et arnested for internasjonal terror. Det tredje målet var å bidra til å bygge en stabil og demokratisk afghansk stat gjennom bistand og støtte til en politisk løsning på konflikten. Norske myndigheter framstilte engasjementet i Afghanistan som en kamp med USA og NATO, mot internasjonal terror og for et bedre Afghanistan.

Hovedmålene utgjør den overordnede rammen for rapporten. Utvalget vurderer de ulike delene av den norske innsatsen opp mot hovedmålene: I hvilken grad bidro den sivile og militære innsatsen til å oppnå disse? Tre områder framstår som sentrale i den norske innsatsen. Disse er innsatsen i Faryab-provinsen, den individuelle og felles innsatsen til spesialstyrkene og Etterretningstjenesten samt det norske fredsdiplomatiet.

Den historiske fortellingen er bygget opp rundt beslutningsprosessene. Utvalget har søkt å identifisere viktige veiskiller, forklare hvorfor visse beslutninger ble tatt og ikke andre, og i hvilken grad reelle valg forelå. Utvalget vurderer også konsekvenser, og ser på hvilke lærdommer som kan trekkes med hensyn til framtidige operasjoner.

Utvalgets mandat er bredt og omfattende, og det har ikke vært mulig å vurdere alle oppgaver eller forhold som berøres i mandatet i detalj. Utvalget har lagt vekt på å få fram et helhetlig bilde av den norske innsatsen satt inn i en norsk og internasjonal ramme. Utvalget vil tilrå at man vurderer videre studier og evalueringer av enkelte forhold, både innen sivil og militær innsats.

Spørsmålet om norsk handlingsrom har stått sentralt i utvalgets arbeid. Handlingsrommet setter grenser for hva som kan oppnås, men utgjør samtidig en mulighet for å fremme idealer og interesser. Handlingsrommets begrensninger og muligheter er viktige spørsmål for alle som deltar i et slikt engasjement, men vil være særlig påtrengende for et lite land. Hvilke muligheter hadde Norge til å forme og påvirke beslutninger om den internasjonale innsatsen? Hadde Norge i noen sammenhenger et handlingsrom som ikke ble utnyttet?

Utvalgets analyse er basert på to premisser:

• Det norske engasjementet må forstås i en bred, internasjonal og afghansk sammenheng.

• En tilbakeskuende analyse må skille mellom de mulighetene man i ettertid kan si fantes, og de som på det aktuelle tidspunktet framsto som mulige.

2.2 Utvalgets arbeid og kilder

Utvalget har avholdt 21 plenumsmøter. Hele eller deler av utvalget har besøkt Kabul, Washington, D.C., New York, Brussel og London. Det er holdt høringer og samtaler med over 330 personer. De inkluderer sittende og tidligere politiske ledere i Afghanistan og Norge, offiserer, veteraner og representanter fra embetsverket i Norge og flere andre land, samt representanter for NATO, FN, ikke-statlige organisasjoner og forskningsinstitusjoner. Utvalget har vektlagt en bred tilnærming til høringene og forsøkt å sikre at så mange relevante institusjoner og aktører som mulig har blitt hørt. Ingen høringspersoner er referert i teksten, men en liste over dem er gjengitt i vedlegg B.

Utvalget har hatt bred tilgang til et omfattende og delvis sikkerhetsgradert, skriftlig kildemateriale fra blant annet Riksarkivet, Utenriksdepartementet, NORAD, Forsvarsdepartement og Forsvaret, og fra NATO og FN. Kildematerialet har vært så omfattende at utvalget har måttet prioritere deler av det. Utvalget har også hatt tilgang til regjeringsdokumenter fra regjeringene Bondevik II (2001–2005), Stoltenberg II (2005–2013) og Solberg (2013–2014), men har ikke fått tilgang til referater fra regjeringskonferanser og møter i regjeringens underutvalg. Deler av utvalget har hatt tilgang til referater fra møter i Den utvidede utenrikskomité, fra 2009 Den utvidede utenriks- og forsvarskomité.

Utvalget fikk også flere graderte orienteringer. Deler av materialet er sensitivt fordi det omhandler pågående aktivitet og kan medføre risiko for personer som har hatt spesielle roller. Også noen sider av Etterretningstjenestens arbeidsmetoder må holdes skjult.

Begrensningene i innsyn utgjør et problem. Sett på bakgrunn av den samlede tilgangen til informasjon fra skriftlige og muntlige kilder anser likevel utvalget at begrensningene i hovedsak ikke innvirker på rekonstruksjon, analyse og konklusjoner.

I sitt arbeid har utvalget hatt stor nytte av tre vitenskapelige assistenter. Disse har vært Vårin Alme (hele perioden), Inga Nesheim (våren og sommeren 2015) og Ida Maria Oma (våren 2015). Alle grafiske elementer er utformet av nyhetsgrafikk.no.

I et krigsherjet land som Afghanistan er statistikk vanskelig. De fleste tall om forhold i Afghanistan gjengitt i denne NOUen, er derfor usikre. Usikkerheten er imidlertid også knyttet til norsk innsats. Delvis er det et resultat av at statistikk eller oversikter ikke ble ført, delvis av at det er vanskelig å sammenstille en oversikt fra et detaljert og komplisert tallmateriale.

Utvalget har engasjert Integrity Watch Afghanistan (Kabul), Chr. Michelsens institutt (Bergen) og Royal United Services Institute (London) for å utføre mindre utredninger og undersøkelser. Disse rapportene offentliggjøres elektronisk.

Utvalget er takknemlig til alle som stilte til høring og for den åpenhet de viste. Utvalget har møtt stor velvilje hos oppdragsgiverne og alle andre det har kontaktet i sitt arbeid, både i Norge og i utlandet. De norske ambassadene i Kabul, Washington, D.C., og London samt delegasjonene til NATO, FN og EU organiserte verdifulle program for utvalget.

En særlig takk rettes til afghanske myndigheter og alle utvalget møtte i Kabul i november 2015.

2.3 Disposisjon

Utvalgets rapport består av tre hoveddeler. Del I historien omhandler hovedtrekkene i det norske engasjementet i Afghanistan som del av det større, internasjonale engasjementet. Her fortelles «den store historien». Utvalget drøfter utviklingen i Afghanistan og det internasjonale og norske engasjementet.

I Del II temaer tar utvalget for seg ni utvalgte tema i det norske engasjementet. Utvalget drøfter her mer utførlig de sentrale «små historiene» i den store. Selv i denne mer grundige drøftingen har utvalget ikke kunnet dekke alle tema eller sider ved det norske engasjementet.

I Del III refleksjoner gir utvalget oppsummerende vurderinger av det norske engasjementet som del av den internasjonale innsatsen. I denne delen drøfter utvalget også erfaringer og lærdommer.