1 Sammendrag

Etter mange års internasjonal innsats er situasjonen i Afghanistan nedslående. Militante islamistgrupper har fortsatt fotfeste i deler av landet, og Taliban står sterkere enn noen gang siden 2001. Krigshandlinger undergraver grunnlaget for økonomisk og sosial utvikling, truer oppnådde resultater og svekker mulighetene for å bygge en stabil, fungerende statsmakt på demokratisk grunnlag. Politiske og sosiale endringer initiert utenfra har hatt støtte i afghanske reform-miljøer, men har møtt motstand fra konservative, religiøse og nasjonalistiske krefter samt fra forskjellige lokale makthavere.

I det store bildet har Norge ikke utgjort en betydelig forskjell. Handlingsrommet har satt grenser for hva Norge kunne oppnå, men det har også gitt en mulighet til å gjøre egne valg. Norge valgte særegne løsninger på flere områder, men søkte i liten grad å påvirke alliertes tilnærming.

Norske myndigheter hadde tre hovedmål for engasjementet i Afghanistan. Disse ble framstilt som en kamp med USA og NATO, mot internasjonal terror og for et bedre Afghanistan. Det første og viktigste målet i hele perioden var alliansedimensjonen; å støtte USA og bidra til å sikre NATOs relevans. Norge har vært en god alliert og i stor grad oppnådd målet om støtte og relevans. Det andre målet var å bidra til internasjonal terrorbekjempelse ved å hindre at Afghanistan igjen ble et arnested for slik terror. «Krigen mot terror» var kontroversiell, og målet er bare delvis nådd. Det tredje hovedmålet var å bidra til å bygge en stabil og demokratisk afghansk stat gjennom langsiktig bistand og fredsdiplomati. Dette målet er ikke nådd. Landets formelt demokratiske institusjoner er skjøre, og krigen fortsetter. Den internasjonale og norske bistanden har gitt resultater på noen felt, som helse og utdanning. Afghanistan har imidlertid blitt ett av verdens mest bistandsavhengige land, og bistanden har bidratt til omfattende korrupsjon.

Tre områder framstår som sentrale i den norske innsatsen. I Faryab-provinsen hadde Norge sitt største og mest synlige engasjement. Dernest kommer det kombinerte bidraget til spesialstyrkene og Etterretningstjenesten, hvor innsatsen i Kabul fra 2007 var av særlig betydning. Norge førte også et aktivt fredsdiplomati. Verken norske eller andre forsøk på å oppnå en forhandlingsløsning lyktes, men Norge etablerte tidlig kontakt med Taliban og bidro til å prege tenkningen omkring en forhandlet løsning på konflikten. Så vel fredsdiplomatiet som spesialstyrkenes og Etterretningstjenestens innsats var viktige for å styrke forholdet til USA.

For Norge var engasjementet i Afghanistan krevende, med stor risiko for utsendt personell og omfattende ressursbruk, både sivilt og militært. Norsk sivilt og militært personell har, under vanskelige forhold, gjort en god innsats.

1.1 Rammer og kostnader

Den militære tilstedeværelsen i Afghanistan fra 2001 hadde folkerettslig grunnlag i selvforsvarsretten (Operation Enduring Freedom, OEF), mandat fra FNs sikkerhetsråd (International Security Assistance Force, ISAF) og senere samtykke fra afghanske myndigheter. Rettslige spørsmål knyttet til klassifiseringen av konflikten i ulike faser, militær maktbruk mot kriminelle og fangebehandling har imidlertid vært utfordrende. Det har tidvis hersket usikkerhet om hvilket folkerettslig regelverk som har vært gjeldende.

Det internasjonale engasjementet, herunder Norges, har i liten grad vært basert på kunnskap om Afghanistan og lokale forhold, kultur og konfliktlinjer. Statsbygging styrt utenfra – bygd på storstilt militær innsats, massive pengeoverføringer og svake afghanske institusjoner – har vist seg å være meget krevende. I Afghanistan, et samfunn preget av 23 år med krig, var det innenfor de gitte rammer umulig.

Konflikten og operasjonen har hatt store kostnader. Befolkningen i Afghanistan har vært utsatt for store lidelser. Antallet sivile drepte har steget fra år til år. Det er ingen sikre tall for hva konflikten i perioden 2001–2014 har kostet av menneskeliv og penger. Antallet drepte kan være over 90 000: 3 496 internasjonale soldater, over 23 000 afghanske militære og politi, kanskje 35 000 opprørere og nesten 30 000 afghanske og internasjonale sivile. De internasjonale militære utgiftene er anslått til 4 500 milliarder kroner. Den internasjonale sivile innsatsen er anslått til 357 milliarder kroner.

Den norske innsatsen har utgjort en svært liten del av den totale ressursbruken i Afghanistan. Den har følgelig ikke bidratt til å endre hovedbildet av utviklingen i landet. Omkring 9 000 norske militære har tjenestegjort i perioden 2001–2014. Ti norske soldater har mistet livet, og mange er alvorlig skadet. Navnene på de norske døde er i vedlegg 1. Norge har brukt omkring 20 milliarder kroner i perioden, hvorav 11,5 milliarder til militære formål og 8,4 milliarder til sivile formål. Det utgjør henholdsvis 0,26 prosent av den totale internasjonale militære innsatsen og 2,3 prosent av den totale sivile innsatsen.

1.2 Tre hovedmål

Mål og virkemidler har i Afghanistan-engasjementet til dels vært i konflikt med hverandre. Det bidrar til å forklare hvorfor måloppnåelsen har vært ujevn. Militære hensyn har lagt avgjørende føringer for statsbygging og bistand. Den internasjonale koalisjonens strategi for terror- og opprørsbekjempelse ga prioritet til kortsiktige sikkerhetsmål. Dette bygget opp lokale maktstrukturer forbundet med maktmisbruk og korrupsjon. I tillegg bidro det langvarige internasjonale militære nærværet til en følelse av okkupasjon i deler av den afghanske befolkningen. Det medvirket til å styrke de gruppene som den militære innsatsen skulle bekjempe. Disse utfordringene hadde konsekvenser også for Norges engasjement.

Norge har hatt tre hovedmål for innsatsen i Afghanistan. Måloppnåelsen har vært ulik.

1.2.1 Forholdet til USA og NATO

USA har vært i førersetet i Afghanistan både i kraft av sin politiske tyngde og sin massive militære og økonomiske innsats. NATO har som organisasjon ikke utøvd aktivt lederskap, men alliansen har hatt en viktig støtterolle for USA med styrkegenering, har tjent som forum for drøfting av strategiske valg og bidratt til internasjonal legitimitet. På overordnet nivå har USAs og NATOs vekslende strategier og operative grep ikke gitt de ønskede resultatene på bakken.

Norske militære bidrag påvirket ikke hovedbildet i Afghanistan. Det viktigste for Norge var imidlertid å sikre et godt forhold til USA og bevare NATOs relevans. Høsten 2001 var det bred politisk enighet i Norge om å vise solidaritet med USA etter angrepet den 11. september. Den brede politiske enigheten vedvarte i stor grad i hele perioden fram til 2014. «Inn sammen, ut sammen» ble etter hvert styrende for den norske innsatsen. Norges militære bidrag ble utformet deretter og hadde ønsket effekt ved å signalisere at landet var en stabil og troverdig alliansepartner. De norske begrensningene, som ikke å delta i Sør-Afghanistan, fikk ingen alvorlige eller langvarige konsekvenser for Norges forhold til allierte eller for Norges posisjon i NATO.

1.2.2 Internasjonal terrorbekjempelse

Ved siden av å støtte Norges viktigste allierte la norske myndigheter tidlig størst vekt på den amerikanskledede «krigen mot terror», som ble utløst av angrepene på USA den 11. september 2001. Målet hadde to sider: Det var en felles kamp mot et internasjonalt onde og et forsvar av norsk sikkerhet.

«Krigen mot terror» ble raskt omstridt. USAs intervensjon i Irak i 2003 samt tiltakende avsløringer om tortur, mishandling og ureglementert voldsutøvelse i Irak og Afghanistan, førte til kritikk også i Norge. Dette var en grunn for beslutningen til regjeringen Bondevik II om å vektlegge ISAF framfor OEF og for at Stoltenberg II-regjeringen avsluttet engasjementet i OEF.

1.2.3 Statsbygging og utvikling

I likhet med øvrige lands bistand til Afghanistan var et hovedmål for norsk bistand å bidra til å bygge en demokratisk og på sikt velfungerende og økonomisk selvstendig afghansk stat. ISAF skulle sikre rom for den sivile statsbyggingen. Også norsk militær innsats i ISAF må dermed forstås som del av statsbyggingsprosjektet.

Sammenliknet med situasjonen i 2001, da mye av Afghanistan lå i ruiner etter tiår med borgerkrig, kunne den internasjonale og norske innsatsen ved utgangen av 2014 vise til resultater særlig innen helse og utdanning. Gitt ambisjonene om en fredelig og demokratisk utvikling slik disse var på det høyeste, var resultatene likevel skuffende, særlig i lys av de betydelige ressursene som er gått inn i prosjektet. Krigen fortsatte med økende intensitet og truet allerede oppnådde resultater.

Norge har prioritert tre sektorer i bistanden: utdanning, styresett og landsbygdutvikling. I tillegg har Norge vektlagt tverrgående temaer som kvinner, fred og sikkerhet, korrupsjon og menneskerettigheter. Innenfor det begrensede handlingsrommet som fantes, har Norge oppnådd enkelte resultater. Kritikken om manglende samordning og svak oppbygging av lokal kapasitet rammer imidlertid også Norge, selv om norske myndigheter har søkt å fremme både afghansk eierskap og koordinering av den internasjonale bistanden.

Den norske linjen med et klart skille mellom sivil og militær innsats er prinsipielt godt begrunnet i ønsket om å unngå at bistandsprosjekter rammes av væpnet strid. Modellen stiller store krav til koordinering, men mekanismene for dette var ikke tilstrekkelig utviklet.

1.3 Tre sentrale områder

Tre deler av det norske engasjementet i Afghanistan har av ulike grunner vært sentrale: innsatsen i Faryab-provinsen, spesialstyrker og etterretning samt fredsdiplomati.

1.3.1 Faryab-provinsen

PRTet i Faryab ble det største og mest synlige norske militære bidraget i Afghanistan, og provinsen mottok mye norsk bistand. Målet med innsatsen var å bidra til å styrke den afghanske sentralmaktens kontroll i provinsen og medvirke til statsbygging og utvikling. Oppgaven viste seg vanskelig, for ikke å si umulig. Handlingsrommet for Norge var lite. Den norske innsatsen bidro ikke til å endre den overordnede utviklingen i provinsen.

Norge maktet ikke fullt ut å utnytte det handlingsrommet som tross alt fantes, selv om initiativ ble utvist på lokalt nivå. Den norske innsatsen var liten i forhold til størrelsen på provinsen, og det ble ikke utformet noen samlet norsk strategi. Det er likevel verdt å merke seg at allierte som satte inn større ressurser enn Norge i andre provinser, ikke har kunnet vise til bedre resultater.

Det norske skillet mellom sivil og militær innsats brøt med strategien for opprørsbekjempelse (COIN) som fra 2008 styrte ISAFs tilnærming til militært og sivilt samarbeid. I mangelen på klare føringer sto norske PRT-sjefer langt på vei alene om å utvikle og drive operasjonene i Faryab. Lokale sikkerhetsstyrker er hjulpet i gang, men soliditeten er usikker. PRT-modellen, ISAFs redskap for å stabilisere provinsene, synes uansett lite hensiktsmessig.

Mange av utviklingsprosjektene synes å leve videre, særlig de med god forankring i lokalsamfunnet. Bærekraften avhenger imidlertid av den politiske utviklingen og sikkerhetssituasjonen. Av de 117 norskfinansierte skolene i provinsen har utvalget hatt tilgang til opplysninger om 77 skoler. Det er våren 2016 virksomhet ved 68 skoler, med til sammen omkring 50 000 elever, hvorav 30 000 er jenter.

1.3.2 Spesialstyrker og etterretning

Norske spesialstyrker og Etterretningstjenesten utviklet et nært samarbeid i Afghanistan. Sammen har de levert viktige bidrag til kampen mot terror og til statsbygging. Innsatsen ble verdsatt av USA og i NATO og viste seg dermed å være et viktig sikkerhetspolitisk verktøy. Spesialstyrkenes innsats i Kabul fra 2007 har hatt særlig betydning. Hovedoppgaven var tydelig og avgrenset og innebar å sikre Kabul og å bygge opp den afghanske beredskaps-styrken CRU, som i dag har delansvar for sikkerheten i byen.

Samarbeidet i Afghanistan har forsterket samarbeidet med USA om etterretning, kontraterroroperasjoner og andre spesialstyrkeoperasjoner, så vel på myndighetsnivå som på taktisk og operasjonelt nivå.

1.3.3 Norsk fredsdiplomati

Et aktivt norsk fredsdiplomati bidro til å sette dialog på dagsordenen og førte til nær kontakt med afghanske myndigheter og USA. Også fredsdiplomatiet ga dermed sikkerhetspolitisk merverdi. Mange allierte erkjente etter hvert at en politisk løsning på striden med Taliban var nødvendig. Norge var i fremste rekke fra 2007, i samråd med president Hamid Karzai. Norge arbeidet aktivt for å påvirke interne prosesser i Washington, D.C., fram til 2011 da USA for første gang tok til orde for forhandlinger med Taliban. Norge formidlet kontakt mellom partene og gjennomførte møter på høyt nivå med Talibans ledelse med sikte på afghanske fredsforhandlinger.

Fredsdiplomatiet ga likevel ingen konkrete resultater. Partene i Afghanistan og landene i regionen har over tid hatt ulik motivasjon for å satse på væpnet offensiv eller forsoning. I de første årene sto Taliban forholdsvis svakt, mens forhandlingsønsket har blitt mer framtredende i koalisjonen og hos afghanske myndigheter i takt med Talibans økende militære slagkraft. Til tross for at det ikke kom til et gjennombrudd, var det norske fredsdiplomatiet av betydning fordi det bidro til å fremme tanken om forhandlinger om en fredelig løsning og til å etablere kontaktnett. Norge deltok også aktivt i Istanbul-prosessen for å fremme dialog mellom landene i regionen.

1.4 Noen lærdommer

• Framtidige norske engasjementer i konfliktområder og sårbare stater vil, som i Afghanistan, finne sted som en del av en internasjonal innsats der andre vil sette de viktigste rammene. Norge vil i prinsippet alltid kunne velge ikke å delta. Et slikt valg kan være vanskelig når det kommer forespørsel om deltakelse fra NATO eller USA, eller når FN ber om bidrag til tvangstiltak hjemlet i FN-paktens kapittel VII. Avveiningene knyttet til slike valg må erkjennes og kommuniseres i offentligheten.

• En intervensjon med sikte på å skifte regime slik det ble gjort i Afghanistan, er ressurskrevende og konfliktskapende. Statsbygging er nærmest umulig å oppnå mens det pågår væpnet konflikt. En inkluderende politisk løsning må ligge til grunn for internasjonalt engasjement i statsbygging.

• Forsøk på å oppnå en forhandlet løsning på konflikten må starte tidlig. Norge har lang erfaring med slik dialog, en åpen holdning til samtale med alle parter og dermed et særlig ansvar for å ta initiativ.

• Dagens ordning med lukkede orienteringer for Den utvidede utenriks- og forsvarskomité og brede redegjørelser i Stortinget bør forbedres. Regjeringen bør ved engasjementer i konfliktområder mer systematisk informere Stortinget om mål, midler og forventede resultater. En systematisk tilnærming vil også gi bedre grunnlag for en informert debatt.

• Norske myndigheter må etablere bedre mekanismer for samordning av norsk innsats i operasjoner i konfliktområder og sårbare stater. Det er nødvendig å opprette en koordineringsenhet på høyt nivå med ansvar for å utvikle strategier og handlingsplaner. Disse må godkjennes politisk. Koordineringsenheten må arbeide mer strategisk og systematisk enn statssekretærutvalget for Afghanistan gjorde. Enheten må ha dialog med samarbeidspartnere.

• Norge bør ikke påta seg ansvar for integrerte innsatser (statsbygging, utvikling og sikkerhet) av større omfang. Norge er best tjent med å utvikle spesialkompetanse på områder der det vil være et langsiktig behov og en tydelig rolle innen rammen av internasjonale, helhetlige innsatser.

• FD og Forsvarets ledelse må ta en aktiv rolle i å forme oppdraget norske militære sjefer skal utføre i internasjonale operasjoner. Dette er særlig viktig i situasjoner der den norske tilnærmingen avviker fra føringer i operasjonen.

• Kvalitet, effekt og forvaltningskapasitet må tillegges større vekt i norsk bistand enn hva som er tilfellet i dag. Erfaringene fra Afghanistan viser at høyt bistandsvolum ikke i seg selv bør være et mål.

Utvalget presenterer flere lærdommer i kapittel 14.