Del 5
Økonomiske og administrative konsekvenser

18 Økonomiske og administrative konsekvenser

18.1 Samfunnsøkonomiske gevinster ved bedre miljø- og ressursforvaltning

Utvalget er bedt om å vurdere om økosystemtjenestetilnærmingen, med sitt fokus på naturens bidrag til velferd og økonomi, er relevant og nyttig for norsk miljø- og ressursforvaltning. Vi er videre bedt om å vurdere tilstanden til og utviklingen i norske økosystemer og økosystemtjenester, samt hvordan betydningen av naturens bidrag kan komme bedre til syne både for private og offentlige beslutningstakere. Utvalget har lagt til grunn at målet med oppdraget har vært å vurdere om ny kunnskap og nye tilnærminger, tiltak og virkemidler kan gi en bedre miljø- og ressursforvaltning. Med bedre forvaltning menes i denne sammenheng at målet om en miljømessig bærekraftig utvikling kan oppnås raskere, sikrere og/eller til lavere kostnader. Utvalgets anbefalinger vil derfor, etter vår vurdering, bidra til dette. Utvalget mener fremtidige innsparinger og økt nytte for samfunnet av robuste og godt forvaltede økosystemer vil kunne sies å være betydelige. Deler av dette vil være nytte for næringer og andre som er avhengige av et rent miljø og produktive økosystem, mens andre deler vil være nytte for enkeltpersoner og lokalsamfunn.

Oppsummert anbefaler utvalget tiltak og virkemidler for å fremskaffe mer kunnskap om naturen og hva den betyr for oss, og for å sørge for at betydningen av økosystemtjenestene kommer til syne i alle relevante sammenhenger. I samfunnsøkonomisk terminologi anbefaler utvalget med andre ord å internalisere eksterne effekter. Bedre kunnskap og internalisering av eksterne effekter retter opp markedsimperfeksjoner, bedrer økonomiens funksjonsmåte og gir samfunnsøkonomiske gevinster. Som vi har diskutert utførlig i rapporten, vil noen av disse gevinstene kunne verdsettes økonomisk, andre ikke. Som vi også har diskutert i rapporten, er det sparsomt med anslag for økonomiske gevinster ved bedre ressursforvaltning. Vi vil derfor ikke forsøke å anslå de økonomiske gevinstene av våre anbefalinger, men minner om at de er til stede.

18.2 Økonomiske konsekvenser

Mange av tiltakene utvalget anbefaler vil ha økonomiske konsekvenser. Spesielt vil mange av forslagene kreve økte statlige bevilgninger:

• Gjennomgangen av tilstanden og utviklingen i norske økosystemer og økosystemtjenester i kapitlene 4 og 5 avdekker store kunnskapshull og et omfattende forskningsbehov. Utvalget anbefaler derfor å styrke forskningsinnsatsen og kunnskapsoppbyggingen på en rekke områder som gjelder forhold i naturen og samspillet mellom mennesker og natur, jf. kapitlene 4 og 5. Vi anbefaler også forskning og utvikling av metoder for verdsetting og synliggjøring, både økonomisk verdsetting og synliggjøring gjennom andre metoder. Videre anbefaler vi at flere økosystemtjenester verdsettes økonomisk, jf. kapitlene 8, 9 og 10, og vi ser behov for forskning og utvikling av indikatorer og regnskap som synliggjør tilstanden og utviklingen i økosystemene for beslutningstakere, jf. kapittel 9. Forsknings- og kunnskapsbehovet som skisseres i utredningen kan delvis dekkes gjennom en omfordeling av forskningsinnsatsen og en klarere prioritering av denne typen forskning, men vil i praksis krever større bevilgninger til forskningsformål i tillegg. Utvalget har ikke forsøkt å anslå nivået for en slik satsing.

• Det foreslås videre at overvåkingen av norske økosystemer, bestander og arter bør styrkes for å kunne identifisere endringer i økosystemene og for å kunne sikre et bedre faglig grunnlag for å vurdere utviklingen og mulige tiltak. Utvalget har gitt konkrete anbefalinger på områder for styrket overvåking, men har ikke forsøkt å anslå nivået for en slik satsing.

• Utvalget peker også på behovet for å formidle kunnskapen om hva naturen betyr for vår velferd og økonomi, og foreslår bl.a. at det utarbeides en kommunikasjonsstrategi for å få til dette, jf. kapittel 14.

• Vi mener også at kommunesektorens miljøkompetanse bør styrkes, og at det bør innføres ordninger som gir kommunene økonomiske insentiver til å ta vare på naturen, jf. kapittel 15. For å unngå at dette går på bekostning av andre kommunale oppgaver, er det nødvendig å øke overføringene til kommunesektoren.

• Vi foreslår også ordninger med betaling for økosystemtjenester, jf. kapittel 15. Økt skogvern er en del av dette. I praksis vil det være myndighetene som er kjøpere av økosystemtjenester i slike ordninger. Vi foreslår til dels at dette gjøres gjennom omlegging av eksisterende støtteordninger, men det kan også være behov for økte bevilgninger.

Utvalget har også noen provenynøytrale forslag, samt forslag som øker statens inntekter:

• Forslaget om å legge om landbruksstøtten i retning av tilskudd som fremmer miljøvennlig produksjon framfor tilskudd som gir negative miljøkonsekvenser, kan være provenynøytralt, men kan medføre økonomiske konsekvenser internt i landbrukssektoren, jf. kapittel 17. Detaljene avhenger helt av hvordan nye ordninger utformes.

• Forslaget om å legge om norsk bistand i retning av kapasitetsoppbygging innen økosystemforvaltning kan utformes innenfor dagens bistandsbudsjett, jf. kapittel 6.

• Forslaget om å avvikle næringsstøtte med uheldige miljøkonsekvenser vil redusere statens utgifter, og øke næringenes utgifter tilsvarende, jf. kapittel 17.

18.3 Administrative konsekvenser

En del av utvalgets forslag har administrative konsekvenser. Både staten, kommunesektoren og øvrig offentlig forvaltning kan bli påvirket:

• Økt vektlegging av økosystemtjenester og mer bruk av økonomisk verdsetting i offentlige beslutningsprosesser, f.eks. nytte-kostnadsanalyser og lokal planlegging, krever at det utarbeides veiledere og retningslinjer, jf. kapitlene 8, 9 og 15. En slik tilnærming forutsetter også at det bygges opp kompetanse på dette feltet, og det kan være behov for nye samarbeidsformer mellom institusjoner og mellom ulike forvaltningsnivå.

18.4 Andre forhold

Utvalget peker på en rekke problemstillinger som bør utredes nærmere, bl.a. Norges påvirkning av andre lands økosystemer, regelverket for kommunal planlegging, avgifter på bruk av naturressurser, næringsstøtten og ansvarsdelingen i miljø- og ressursforvaltningen. Det konkrete utfallet av de ulike utredningene kan selvsagt gi både økonomiske og administrative konsekvenser, men utredningene som sådan antas å gi ubetydelige konsekvenser.

Videre kan noen av anbefalingene oppfattes som en videreføring av dagens politikk, jf. f.eks. kapittel 16 om virkemidler mot klimaendringer, forurensning og overhøsting. De økonomiske og administrative konsekvensene av disse forslagene må antas å være tatt hensyn til allerede.