Sammendrag og anbefalinger

Bakgrunn

Mennesker er avhengig av naturen

Verdens små og store økosystemer leverer tjenester som vi mennesker er helt avhengig av, men som vi ikke alltid erkjenner eller reflekterer over. Økosystemene er grunnlaget for produksjon av mat, medisiner og en rekke materialer. De renser luft og vann, binder karbon, beskytter mot flom, ras, storm og erosjon, og de gir oss mulighet for både åndelige og fysiske opplevelser. Og ikke minst: ved en bærekraftig utnyttelse og forvaltning kan de fortsette å levere disse livsviktige tjenestene i overskuelig fremtid.

At mennesker er avhengig av naturen er ingen ny erkjennelse. At vi risikerer å utarme vårt eget livsgrunnlag er heller ikke et nytt fenomen. Omfanget, intensiteten og hastigheten i påvirkningen er derimot relativt ny. Både verdens raskt voksende folketall og teknologiene vi har utviklet gjør oss i stand til å utnytte og påvirke økosystemene på en helt annen måte enn tidligere.

Økosystemtjenester på dagsorden

Begrepet økosystemtjenester ble for alvor satt på den politiske dagsorden da FN la fram sin globale økosystemstudie i 2005, Millennium Ecosystem Assessment (MA), et arbeid som involverte mer enn 1300 forskere. Studien konkluderte med at menneskelig aktivitet har en klar og økende negativ effekt på klodens biologiske mangfold og økosystemer, og at både motstandskraften og kapasiteten i økosystemene er redusert. Økosystemtjenestebegrepet ble tatt i bruk for å synliggjøre at naturen – i tillegg til å ha en egenverdi – bidrar med helt konkrete tjenester som menneskene har direkte og indirekte nytte av. Et av hovedfunnene i MA var at 15 av klodens 24 definerte økosystemtjenester var i nedgang.

Prosjektet The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB) er en oppfølger av MA, blant annet inspirert av Stern-rapporten, som viser de økonomiske konsekvensene av klimaendringer og de økonomiske argumentene for klimapolitikk. TEEB-prosjektet skulle på tilsvarende måte redegjøre for den økonomiske betydningen av biologisk mangfold og økosystemtjenester, og kostnadene vi pådrar oss ved å forringe økosystemene og deres evne til å levere disse tjenestene. Som MA konkluderer TEEB med at utnyttelsen av naturen nå er gått så langt at økosystemenes evne til å levere tjenester er redusert. Det er fare for at de økonomiske og sosiale kostnadene vil tilta i stadig raskere tempo hvis vi ikke reduserer vår belastning på miljøet. Befolkningen i fattige land, som ofte er direkte avhengig av naturen, rammes ofte først og mest direkte når mulighetene for livsopphold trues av svekket tilstand i økosystemene.

For billig å forbruke natur

I følge TEEB ligger mye av årsaken til vårt store forbruk av økosystemtjenester i at tjenestene framstår som gratis eller billige å utnytte. At naturkapitalen er knapp, og at det koster noe å tape natur, blir derfor ikke tatt hensyn til når det fattes beslutninger om produksjon og forbruk. Hovedbudskapet til TEEB er at betydningen av – og knappheten på – økosystemtjenester må gjøres synlig for alle som utnytter dem. En pragmatisk måte å synliggjøre en slik betydning på, er å beregne økosystemtjenestenes økonomisk verdi – der dette er mulig. Siden vi som oftest bruker og overbelaster naturen som en del av vår økonomiske virksomhet, kan det være fornuftig at også kostnadene ved tap av natur måles i penger. TEEB understreker at lover, regler, avgifter, subsidier og andre rammebetingelser som offentlige og private aktører handler under, må reflektere knappheten på og betydningen av økosystemtjenestene. Nasjonalregnskap og andre overordnede rapporteringssystemer må utvikles slik at økosystemtjenestenes verdier kommer til syne.

Utvalget for verdier av økosystemtjenester

TEEB-prosjektet er den direkte foranledningen til at ekspertutvalget for verdier av økosystemtjenester ble oppnevnt i oktober 2011. Oppsummert har utvalgets mandat vært å vurdere:

• i hvilken grad begrepene og konklusjonene fra TEEB-prosjektet er relevante for Norge

• tilstanden og utviklingen for norske økosystemer og økosystemtjenester

• metoder for å synliggjøre betydningen av økosystemene og økosystemtjenestene

• om rammebetingelsene private og offentlige beslutningstakere handler under i tilstrekkelig grad formidler betydningen av og knappheten på økosystemer og økosystemtjenester.

Økosystemtjenestetilnærmingen og relevansen for norsk miljøforvaltning

TEEBs tilnærming har møtt en del kritikk, spesielt på grunn av sitt klare fokus på hva naturen betyr for oss, og på grunn av den vekten som er lagt på økonomisk verdsetting. Det er også disse sidene ved TEEB som utvalget har viet mest oppmerksomhet.

Økosystemtjenestetilnærmingen bidrar til å synliggjøre betydningen av naturen

Naturgoder er ofte fellesgoder som kan utnyttes gratis. Dette gir hver og en av oss få insentiver til å begrense bruken. Ubegrenset bruk kan føre til overforbruk, og til at natur og naturgoder forringes eller ødelegges helt. Samfunnet må etablere regler som hindrer at viktige økosystemer blir forringet eller går tapt. Det som kjennetegner økosystemtjenestetilnærmingen og bidraget fra TEEB er fokuset på hva naturen betyr for vår økonomi og velferd. Natur har ikke bare en egenverdi, den bidrar også med en lang rekke tjenester som det ville være svært kostbart å miste. Utvalget mener tilnærmingen belyser en viktig side av vår avhengighet av naturen, og gir et viktig og relevant tilleggsargument for å ta vare på natur. En større bevissthet om hva naturen faktisk bidrar med av fundamentale og uerstattelige goder kan gi en bedre miljøforvaltning og større forståelse for behovet for slik forvaltning. Naturverdiene må synes, men ikke nødvendigvis måles i kroner

Økosystemtjenestetilnærmingen har fokus på at betydningen av økosystemtjenestene må være synlig for alle som tar beslutninger som kan påvirke naturen. Både innen forskning og forvaltning er det enighet om at det er viktig å synliggjøre denne betydningen, men det er ulike syn på i hvilken grad og hvordan økonomisk verdsetting bør benyttes. Vi oppfatter at TEEB har et nyansert og pragmatisk syn på økonomisk verdsetting, som går ut på at en del økosystemtjenester kan og bør verdsettes økonomisk, mens andre i beste fall kan synliggjøres kvantitativt. Mange økosystemtjenester vil man best kunne beskrive kvalitativt. Denne vurderingen av verdsetting og synliggjøring er også i tråd med utvalgets vurderinger. Naturindeks for Norge kan være et utgangspunkt for kvantitativ beskrivelse av det biologiske mangfoldet som grunnlag for økosystemtjenestene.

Naturverdiene må formidles gjennom virkemidler og rammebetingelser

TEEBs budskap om at betydningen av økosystemtjenestene må formidles til private og offentlige beslutningstakere gjennom lover, regler, skatter, avgifter og andre virkemidler for å bli tatt hensyn til, er viktig. Vi oppfatter at TEEB har et bredt perspektiv på hvordan ulike virkemidler kan bidra til dette, og på at ulike land vil trenge ulike løsninger. Imidlertid er TEEBs fokus på naturens leveranser av økosystemtjenester og på økonomisk verdsetting blitt tolket av enkelte kritikere som argument for å bruke markedsbaserte virkemidler snarere enn juridiske, og enkelte advarer mot at en slik tilnærming vil gjøre natur til en handelsvare i større grad en i dag. Utvalget mener imidlertid at bekymringen for at naturen skal bli en handelsvare trolig er overdrevet, i alle fall for norsk miljøforvaltning. Dagens norske naturforvaltning er dominert av juridiske virkemidler. Som vi kommer tilbake til nedenfor kan det være aktuelt å supplere dagens juridiske virkemidler med flere økonomiske, men det er uavhengig av om økosystemtjenestene tilordnes en økonomisk verdi, eller om de synliggjøres på annen måte.

Økosystemtjenestetilnærmingen – et nyttig supplement

Oppsummert er det vår vurdering at økosystemtjenestetilnærmingen kan være et nyttig supplement i norsk miljø- og ressursforvaltning, som kan få klarere fram hvorfor det er viktig for vår egen velferd å ta vare på natur. TEEBs budskap om at betydningen av godene vi får fra naturen bør være synlige for beslutningstakere på alle plan, og om at rammebetingelsene bør utformes slik at knappheten og verdien av tjenestene blir tatt hensyn til, er opplagte og relevante for Norge. Norge har allerede et relativt omfattende regelverk knyttet til påvirkning av økosystemer og bruk av økosystemtjenester, og spørsmålet vi diskuterer i denne rapporten er derfor snarere om regelverket er godt nok, og spesielt om når og hvordan økosystemtjenestetilnærmingen vil kunne bidra til bedre forvaltning.

Utfordringer og begrensninger ved økosystemtjenestetilnærmingen

Økosystemtjenestetilnærmingen kan betraktes som supplement til økologiske, etiske og samfunnsvitenskaplige argumenter. Naturmangfoldloven bygger på at naturen tillegges grunnleggende verdier som nytte- eller bruksverdi, opplevelsesverdi, verdi knyttet til identitetsfølelse og tilhørighet, økologisk verdi og egenverdi. I enkelte situasjoner kan naturverdiene styrkes ved å synliggjøre nytteverdier parallelt med naturens egenverdi, mens det i andre situasjoner vil være mest hensiktsmessig å anvende de to verditypene hver for seg. Som for annen miljø- og naturressursforvaltning, er det utfordringer knyttet til økosystemtjenestetilnærmingen. Dette gjelder spesielt økologisk kompleksitet, etiske vurderinger, interessemotsetninger og kortsiktighet. Det går et skille mellom økonomisk verdsetting for å synliggjøre natur og tilrettelegging av nye markeder for økosystemtjenester på bekostning av juridiske virkemidler.

Økosystemtjenestetilnærmingen må videre settes inn i en bredere samfunns- og styringsmessig sammenheng som tar hensyn til norske forvaltningstradisjoner og miljøpolitiske virkemidler, og som styrker grunnlaget for bedre samarbeid mellom sektorer og mer helhetlig (økosystembasert) forvaltning.

Tilstand og utvikling for norske økosystemer

En nødvendig betingelse for god naturforvaltning er tilstrekkelig kunnskap om tilstanden i økosystemene og deres evne til å levere tjenester, og om hvordan menneskelig aktivitet påvirker denne. En viktig del av utvalgets mandat har derfor vært å framskaffe en slik oversikt. Utgangspunktet for gjennomgangen har vært eksisterende kunnskap og statistikk, det er altså ikke gjennomført noen ny undersøkelse av norske økosystemer eller økosystemtjenester. Nedenfor følger en kort oppsummering av vår vurdering av tilstanden i, og utviklingen for, de norske økosystemene. Vi beskriver også de viktigste påvirkningsfaktorene. Gjennomgangen er bl.a. basert på naturindeksen og rødlister for truede arter og naturtyper. Tilstanden i økosystemene vil bestemme hvilke økosystemtjenester de kan levere og kvaliteten på disse tjenestene, og vi gir noen eksempler på viktige tjenester.

Hav og kystsone – viktig for blant annet fisk og annen sjømat, biokjemikalier og genetiske ressurser for nye næringer, og for naturopplevelser og rekreasjon

Tilstanden i Barentshavet og Norskehavet vurderes som generelt god, med unntak for enkelte sjøfugl- og fiskebestander, mens tilstanden i Nordsjøen og Skagerrak er klart negativt påvirket av menneskelig aktivitet. Tilstanden i kystsonen er sterkt varierende, med bl.a. reduserte tareskoger og lave bestander av kysttorsk. Påvirkningene på de marine økosystemene kommer fra økonomiske aktiviteter i havområdene, som fiskeri, skipsfart og petroleumsvirksomhet, og påvirkninger utenfra, som forurenset elvevann, langtransportert forurensning og utslipp av klimagasser.

Klimagassene medfører blant annet stigende havtemperatur, økt issmelting, havforsuring, artsendringer og en lang rekke andre økosystemendringer. Klimaendringer har allerede effekter på enkelte nøkkelarter og på livet i havet, særlig i de nordlige områdene og rundt Svalbard.

Høsting har størst direkte påvirkning på fisk og sjøpattedyr, og det er viktig at fiske skjer innenfor biologisk forsvarlige grenser. Det er også viktig at høsting gjøres på en skånsom måte slik at ikke økosystemer skades unødig. Bl.a. er det viktig å unngå skader på korallrev og andre sårbare bunnområder som følge av bunntråling.

Endringer i arealbruk er den viktigste trusselfaktoren i kystsonen. Slike endringer skjer bl.a. i form av nedbygging, utfylling og omdisponering av naturområder til andre formål. Dette påvirker kystøkosystemene på ulike vis, ikke minst viktige gyte- og oppvekstområder for kystbestander av fisk, og kystlandskapet som er viktig for rekreasjon og naturopplevelser.

Akvakultur i kystområdene gir negative miljøkonsekvenser i form av forurensing, smitte av villfisk med lakselus og andre sykdommer, og innblanding av rømt oppdrettslaks i villaksbestander. Forurensing påvirker de marine økosystemene gjennom bl.a. overgjødsling i kystsonen og tilførsel av miljøgifter og forsøpling, og det er viktig med fortsatt innsats nasjonalt og internasjonalt for å redusere utslippene.

De ulike påvirkningsfaktorene virker ofte sammen, og f.eks. blir tareskogen langs norskekysten negativt påvirket både av økt sjøtemperatur og av overgjødsling og tilslamming. Introduksjon og spredning av fremmede organismer har økt betydelig de siste tiårene, og det er viktig med fortsatt oppfølging.

Ferskvann – viktig for blant annet drikkevann, flomdemping og rekreasjon

De viktigste truslene mot økosystemene i elver og innsjøer er avrenning fra landbruket, fiskeoppdrett, kommunalt avløp og industri, fysiske inngrep og endringer i arealbruk eller vannføring, samt introduksjon og spredning av fremmede organismer. Om lag 1/3 av innsjøarealet er påvirket av vannkraftutbygging. Etablering av ny vannkraft, spesielt små vannkraftverk, har økt betraktelig de siste årene. Den samlede utbyggingen kan gi stor påvirkning på det biologiske mangfoldet og på landskapet, og dette gir konsekvenser for bl.a. fisk, friluftsliv og naturopplevelse. Inngrep i form av veier, drenering og gjenfylling er en særskilt trussel mot mindre vannforekomster.

Nivået for forsuring av ferskvann er fremdeles over tålegrensene i 10 pst. av Norges landareal, selv om forsuringssituasjonen har blitt bedre de 10 – 15 siste årene. Forurensning som følge av tilførsel av næringssalt (overgjødsling) er fremdeles betydelig, særlig i områder med tett bosetting og i landbruksintensive områder. Dette gir algeoppblomstring med negative konsekvenser blant annet for drikkevann, badevann og folks trivsel.

Våtmark – viktig for blant annet flomdemping, karbonlagring og naturopplevelser

Endret arealbruk har påvirket norske våtmarker betydelig. Minst en tredjedel av det opprinnelige arealet av myr under skoggrensen er i dag brukt til landbruks- og utbyggingsformål. Helt siden midten av 1700-tallet og fram mot år 2000 har det vært drevet med grøfting av myr for å øke arealet av dyrket mark og skogproduksjonen. Dette har styrket produksjonen av mat og tømmer i samsvar med norsk politikk, men har også redusert det biologiske mangfoldet.

Våtmarksarealene er dessuten redusert gjennom nedbygging til veier, idrettsanlegg, tomtegrunn og kraftutbygging. Som følge av endret klima og mindre beiting preges også våtmarkene av gjengroing. Mange drenerte myrer holder ikke på vannet slik de kunne ha gjort i naturlig tilstand. Vannet renner dermed raskere ut i elvene, som stiger raskere og mer enn de ellers ville gjort, og flomfaren øker. Nedbygging av våtmark reduserer i tillegg karbonlagringen og medfører tap av leveområder for trekkfugler og vadefugler.

Skog – viktig for blant annet tømmer, bioenergi, biokjemikalier, karbonlagring, vannrensing og friluftsliv

Det er bestandsskogbruket, med hogstflater, plantefelt og skogsveier, som i høy grad former dagens norske skoglandskap. Noen høyereliggende skogstrøk har store areal med hytter og alpinanlegg, mens sporene fra tidligere seterdrift i overgangen mellom skog og fjell mange steder er visket ut. I lavlandet rundt byer og tettsteder har skogen i mange tilfeller blitt erstattet med ny bosetting og næringsvirksomhet.

Skogbruket påvirker det biologiske mangfoldet og skoglandskapet på ulike vis, og det er viktig å fortsette arbeidet med å finne ut hvordan negativ påvirkning kan reduseres, og hvordan flere økosystemtjenester og brukerinteresser kan ivaretas. Spesielt er det grunn til å se kritisk på bruken av fremmede treslag i skogbruket, blant annet fordi dette kan påvirke det biologiske mangfoldet, økologiske funksjoner og skogøkosystemets produksjonsevne over tid. Arealinngrep gjennom bygging av skogsveier splitter opp skogen og kan være problematiske for bl.a. biologisk mangfold og villmarksfølelse, men vil være positivt for skogsdrift og for noen av de som bruker skogen til rekreasjon.

Klimaendringer i form av økt temperatur og mer nedbør vil påvirke sammensetningen av arter i skoglandskapet, og kan også påvirke skogens produksjonsevne direkte og gjennom sykdomsorganismer på trær og andre organismer. Klimaendringer kan f.eks. føre til endringer i frekvens og lokalisering av insektangrep, med potensielt store konsekvenser for trær og andre arter.

Fjell – viktig for blant annet naturopplevelser, friluftsliv og beite

Gjennom de siste tiårene har fjellområdene vært utsatt for flere typer fysiske inngrep og økt aktivitet, slik som utbygging av vannkraft, vindkraft, kraftledninger, veier og hytter. Dette påvirker både det biologiske mangfoldet og landskapet på fjellet, og dermed fjellenes betydning for friluftsliv og naturopplevelse. Økende motorferdsel er også i ferd med å endre kvaliteten på mange fjellområder som tur- og turistmål, og har også effekter på dyre- og plantelivet.

Klimaendringer gir mildere klima og lengre vekstsesong. Dette vil føre til høyere tregrense, som kan ha store konsekvenser for arter som er tilpasset fjellmiljøet, og kan føre til endringer i næringsnettet. Klimaendringene forsterker også prosessen med gjengroing.

I fjellområdene med reisetid inntil 3 – 4 timer fra de større byene har tallet på fritidsboliger økt kraftig de siste årene, og flere steder er det konflikt og vanskelige avveininger mellom natur- og friluftsinteresser og utbyggingsinteresser samt motorferdsel i utmark.

Arktiske økosystemer – viktig for blant annet fisk og sjømat, biokjemikalier, genetiske ressurser og naturbasert reiseliv

Den største trusselen mot det biologiske mangfoldet og mange økosystemtjenester i polare hav- og kystområder er klimaendringer og havforsuring. Våtmarkene på Svalbard er også sårbare for klimaendringer. Langtransporterte miljøgifter er fortsatt en betydelig utfordring for artene på toppen av de marine næringskjedene i nordområdene.

Påvirkning fra fiskerier kan øke etter hvert som kommersielle fiskeslag kan bevege seg nordover og bl.a. inn i Svalbards kystfarvann. Svalbards kystområder blir stadig lettere tilgjengelige på grunn av mindre havis, og cruisevirksomheten er økende.

Mindre havis fører også til økt aktivitet og til økte muligheter for utbygging og utnyttelse i nordområdene, ikke minst innen petroleumsvirksomhet, skipsfart, fiskeri og gruvedrift. Dette kan påvirke det biologiske mangfoldet, økologiske funksjoner og biologiske ressurser på mange vis, spesielt gjennom forurensning (herunder akutte utslipp) og inngrep både til lands og til vanns.

Åpent lavland og jordbruksområder (kulturlandskap) – viktig for blant annet mat, beite, jordsmonn, naturarv og stedsidentitet

Jordbrukslandskapet har gått gjennom store endringer som følge av fraflytting, bruksnedleggelser, økte krav til inntjening, nye driftsmetoder og opphør av tradisjonell skjøtsel, og dette påvirker både landskapet og det biologiske mangfoldet. Det tidligere allsidige, arealkrevende og utmarksbaserte jordbruket er erstattet med mer ensidig og intensiv drift på mindre areal, og tidligere jordbruksområder er i ferd med å gro igjen ettersom driften har opphørt. Omfattende gjengroing er med på å endre landskapet. Fremmede skadelige organismer og forurensning påvirker også jordbruksarealet, og kan true både det biologiske mangfoldet og produksjonen i landbruket. Ulike driftsformer kan bidra til å opprettholde biologisk mangfold i jordbrukets kulturlandskap.

Nedbygging av jordbruksareal, som følge av at byer og transportnettverk trenger mer plass, er en viktig faktor for påvirkning av jordbrukslandskapet.

Grøntområder i byer og tettsteder (urbane økosystemer) – viktig for blant annet flomdemping, rekreasjon og velvære

En stadig større del av verdens, og Norges, befolkning bor i byer og tettsteder. Dette skaper et stort press på bynære grøntområder. Med økt urbanisering og sentralisering er det svært viktig å sikre høy miljøkvalitet i byrom og uteareal, blant annet ved å ta vare på grønnstruktur, nærfriområder til boligfelt, elve- og bekkedrag og andre naturområder i og rundt byer og tettsteder. Både mengden, sammensetningen og kvaliteten på grøntarealer er viktig for rekreasjon og for fysisk og psykisk folkehelse og livskvalitet. Mange områder inneholder også biologisk mangfold og ulike miljø- og kulturkvaliteter.

Mange norske byer og tettsteder ligger ved kysten eller i nærheten av vassdrag, og er dermed sårbare for klimaendringene med tanke på bl.a. flom, overvann og ras. Dette innebærer risiko for liv og verdier, og det er viktig å se mer på om og hvordan naturlige og tilpassede økosystemer kan brukes i klimatilpasningen. Dette kan omfatte mer aktiv bruk av naturlige vassdrag og grønnstruktur i byer og tettsteder.

Relativt god tilstand – stort forskningsbehov

Oppsummert mener utvalget at tilstanden i norske økosystemer er relativt god, men også Norges biologiske mangfold og norske økosystemer utsettes for press fra mange kanter. Arealendringer og arealbruksendringer som følge av nedbygging, omdisponering og oppsplitting av områder er trolig det som gir størst negativ påvirkning. Omfanget av inngrepsfrie naturområder (INON) reduseres stadig: over 1000 kvadratkilometer inngrepsfri natur gikk tapt i perioden 2003 – 20081. Klimaendringer og havforsuring, forurensning, miljøgifter og fremmede arter er også påvirkningsfaktorer, samt mangel på skjøtsel av kulturlandskapet. Dette setter også økosystemenes evne til å levere økosystemtjenester under press.

Gjennomgangen har også påvist store kunnskapshull og et stort behov for forskning og kunnskapsutvikling.

Utvalgets anbefalinger fra kapittel 4 Tilstand og utvikling i norske økosystemer

• Overvåkingen av norske økosystemer, bestander og arter bør styrkes for å kunne identifisere endringer i økosystemene og for å kunne sikre et bedre faglig grunnlag for å vurdere utviklingen og mulige tiltak. Det er særlig viktig at det etableres overvåking av økosystemer som i dag ikke blir overvåket. Utvalget vil spesielt peke på følgende overvåkingsbehov:

  • Gode tidsserier er viktige, og overvåkingsopplegg som kan gi slike tidsserier bør sikres og videreføres der det er aktuelt.

  • Økosystemene kystsone, åpent lavland og våtmarker anses for å ha de mest mangelfulle overvåkingssystemene. Videre er overvåkingen av biologisk mangfold i havmiljøet for liten i forhold til havområdenes volum og areal.

  • Generelt er overvåkingen av grunnleggende livsprosesser og arter som ikke høstes i dag mangelfull og bør styrkes.

  • Det er viktig å overvåke økologisk infrastruktur dvs. forbindelsene mellom (verdifulle) habitater i ulike økosystemer.

  • Nasjonal overvåking av arealbruksendringer og arealendringer er for dårlig utbygd. I Norge er dette den viktigste påvirkningsfaktoren på landøkosystemer, og det er her utfordringene knyttet til å gjøre avveininger mellom ulike økosystemtjenester er størst.

• Vår kunnskap om norske økosystemer bør styrkes. Vi ser spesielt behov for økt kunnskap om følgende forhold:

  • Marine økosystemer, særlig om økosystemsammenhenger (inkludert lavere trofiske nivå).

  • Jord, og betydningen av biologiske prosesser i jord som grunnleggende livsprosess.

  • Arktiske økosystemer, hvor effekter av klimaendringer, havforsuring og miljøgifter vil være særlig sentralt.

  • Økosystemer i åpent lavland, og betydningen av skjøtsel for å opprettholde biologisk mangfold som grunnlag for økosystemtjenester.

  • Samlet belasting fra arealendringer, arealbruksendringer, klimaendringer, fremmede organismer, forurensing, overbeskatning og annen menneskelig aktivitet på arter, bestander og økosystemer.

  • Overlevelse og dynamikk hos små fragmenterte (og isolerte) populasjoner, og behovet for økologisk infrastruktur.

  • Betydning av biologisk mangfold for å opprettholde økosystemfunksjonene over tid.

  • Hvordan klimaendringene vil endre forutsetninger for naturmangfold og økosystemtjenester, og økosystemenes betydning for klimatilpasning.

  • Virkninger av aktuelle klimatiltak på økosystemene, herunder bioenergi og skogbrukstiltak og ulike former for geo-engineering.2

• Kunnskapen om betydningen av sentrale drivkrefter, påvirkningsfaktorer (spesielt arealendringer og arealbruksendringer) og utviklingen i ulike sektorer bør bedres. Påvirkningen på økosystemene fra transportsektoren, energisektoren og befolkningsvekst og utviklingspress i og rundt de store byene er aktuelle temaer.

• Samfunnsfaglige analyser av de grunnleggende drivkreftene bak sentrale påvirkningsfaktorer mot norske økosystemer er viktige, bl.a. for å gi en styrket forståelse av mer underliggende forhold. Dette inkluderer også bedret forståelse av forhold mellom mål, tiltak og virkemidler og hvordan ulike aktører reagerer på virkemidler av ulike slag.

• Det er behov for økt innsikt i erfaringsbasert kunnskap om økosystemene.

Utvalgets anbefalinger fra kapittel 5 Status og utviklingstrekk for norske økosystemtjenester

• Kunnskapen om biologisk mangfold og økosystemtjenester i Norge må styrkes, og det bør opprettes et eget forskningsprogram som ser på biologisk mangfold, økosystemfunksjoner og økosystemtjenester og sammenhenger mellom disse. Videre bør en del av forskningen gjøres tverrfaglig, slik at man kan arbeide for å integrere hensynet til biologisk mangfold og økosystemtjenester på en bedre måte i beslutningsprosesser. Vi ser spesielt behov for økt kunnskap om følgende forhold:

  • Det kvantitative omfanget av primærproduksjon og hvilke naturlige og menneskeskapte faktorer som påvirker dette.

  • Betydningen av økosystemenes tilstand og biologisk mangfold for å opprettholde økosystemfunksjonene (grunnleggende livsprosesser), og betydningen av dette for produksjon av økosystemtjenester.

  • Økosystemtjenester som er særlig viktige for velferd og økonomisk utvikling, bl.a. for økologisk bærekraftig matproduksjon, råmaterialer og fiber, og genetiske ressurser og ulike regulerende tjenester.

  • Økosystemtjenester som er særlig viktige for velferd og folkehelse, bl.a. rekreasjon, friluftsliv, naturbasert reiseliv, naturopplevelse, stedsidentitet og naturarv, og fordelingsvirkninger knyttet til dette (bl.a. tilgjengelighet).

  • Økosystemtjenester som er særlig viktige for klimaregulering, bl.a. betydningen for albedoeffekt, opptak og lagring av karbon i natursystemene på land og i vann, og boreale skoger og andre naturlige og semi-naturlige økosystemers funksjon i opptak eller utslipp av klimagasser.

  • Økosystemtjenester som er særlig viktige for klimatilpasning og folks sikkerhet, bl.a. ulike økosystemers betydning i et helhetsperspektiv når klimaet endrer seg. Dette omfatter bl.a. økosystemtjenestene vannstrømsregulering (med flomdemping og overvannshåndtering), erosjonsbeskyttelse, naturskadebeskyttelse, skadedyrregulering og biologisk kontroll.

  • Arealtypers og økosystemers robusthet og fleksibilitet for endringer og påvirkninger, og hvordan de ulike elementene i økosystemene virker sammen.

  • Muligheter og begrensinger for miljøpolitisk styring på dette feltet.

• Det er behov for økt innsikt i lokal erfaringsbasert kunnskap om økosystemtjenestene.

• Kartlegging av økosystemtjenester i Norge må styrkes for å etablere et bedre grunnlag for kunnskapsbasert forvaltning, herunder avveininger mellom bruk av økosystemtjenester. Dette vil kreve systematisk overvåking av utviklingen for sentrale økosystemtjenester.

• Større norske studier om økosystemer, økosystemtjenester og betydningen av disse, etter modell av den britiske økosystemstudien (UK NEA3), bør gjennomføres, fortrinnsvis for hele landet, eventuelt for utvalgte regioner og/eller for utvalgte økosystemer. Slike studier bør inneholde analyser av utvalgte drivkrefter, påvirkningsfaktorer og sammenhenger som påvirker økosystemtjenestene og befolkningens velferd. Eksempler på temaområder er økologisk bærekraftig mat (både fra havet og landbruket), klimatilpasning, vannrelaterte tjenester, naturbasert reiseliv og helsemessige aspekter ved friluftsliv og rekreasjon.

• Det er behov for å bygge opp kapasitet og utvikle institusjoner som er rustet til å utvide forståelsen av samspillet mellom mennesker, natur og samfunn, og grunnleggende kunnskap om sammenhengen mellom biologisk mangfold, økosystemfunksjoner (grunnleggende livsprosesser) og viktige økosystemtjenester. For å oppnå dette bør det etableres et tverrfaglig forskningsmiljø der temaene nevnt over inngår sammen med økonomi og samfunnsfag. Stockholm Resilience Centre4 i Sverige er et eksempel på et slikt tverrfaglig forskningssenter.

Utvalgets anbefalinger fra kapittel 6 Norge og andre lands økosystemer

• Det er viktig at vi forstår og har relevant kunnskap om effektene av vår deltakelse i en globalisert verden. Men effektene av Norges samhandling med utlandet kan være diffuse og vanskelige å spore, og kunnskapen er mangelfull. Vi anbefaler at effektene av norsk økonomisk aktivitet på økosystemer i andre land utredes.

• Norsk bistand kan i større utstrekning brukes til å bedre miljøforvaltningskompetanse og kapasitet innen økosystemforvaltning i utviklingsland.

Synliggjøring av verdier for bedre forvaltning

Synliggjøring gjennom økonomisk verdsetting

Ovenfor konkluderte vi med at tilstanden i norske økosystemer er relativt god. Men også norske økosystemer er under kontinuerlig press, og påvirkningsfaktorene er direkte og indirekte effekter av produksjon, forbruk og annen økonomisk aktivitet. TEEB forklarer forringelsen av verdens økosystemer med at bidraget de gir til vår velferd og økonomi blir oversett i et system der beslutninger i hovedsak er basert på prissignaler. Å forringe natur er gratis for den enkelte, men har en kostnad som belastes fellesskapet og/eller fremtidige generasjoner. Å vise naturgodenes økonomiske verdi vil kunne åpne øynene våre for hvilket bidrag naturen faktisk yter, og gjøre betydningen av velfungerende økosystemer synlig. Vi vil også i prinsippet kunne foreta mer informerte avveininger mellom ulike økosystemtjenester, og mellom økosystemtjenester og andre goder, hvis mer ble målt i kroner.

Fordelene ved økonomisk verdsetting trekkes spesielt fram i forbindelse med samfunnsøkonomiske analyser, og for å synliggjøre et lands reelle naturkapital og hvordan den brukes og eventuelt endres.

I henhold til Utredningsinstruksen skal samfunnsøkonomiske analyser gjennomføres for alle større offentlige prosjekter, f.eks. en vei, et energiprosjekt, et sykehus osv. Hensikten med analysen er å fremskaffe en oversikt over alle effekter av prosjektet. Kan alle effekter måles med samme måleenhet – f.eks. kroner – kan de positive effektene i prinsippet summeres og sammenliknes med de negative. En slik beregning kan gi støtte for en beslutning om prosjektet bør gjennomføres eller ikke, eventuelt hvilken variant av prosjektet som bør velges (f.eks. hvilken veitrasé). Et hovedargument for økonomisk verdsetting av effekter på natur og miljø til bruk i samfunnsøkonomiske analyser er at effektene ellers kan bli mindre synlige, all den stund andre nytte- og kostnadskomponenter verdsettes i kroner.

Tilsvarende argument kan føres for å utvikle nasjonalregnskapet. Dersom naturkapitalen, og strømmen av tjenester vi får derfra (altså økosystemtjenestene), hadde vært innarbeidet i nasjonalregnskapet, ville de ofte tette sammenhengene mellom økonomi og natur kommet til syne. Vi ville ha fått en oversikt over hvilke sektorer og aktiviteter som er avhengige av hvilke økosystemtjenester, og hvordan bruken av økosystemtjenester påvirker beholdningen og verdien av naturkapitalen. Det ville blitt synlig hvordan politiske beslutninger påvirker naturen direkte, og indirekte gjennom å påvirke produksjon, forbruk, investeringer og andre aktiviteter. Med dagens nasjonalregnskapssystem, som bare inkluderer naturkapital som omsettes i faktiske markeder (skog, petroleum, vannkraft, etc.), risikerer man å tære på og forringe resten av naturkapitalen uten at det kommer til syne i noe regnskap.

Utfordringer ved økonomisk verdsetting

De praktiske, metodiske og også teoretiske utfordringene knyttet til økonomisk verdsetting er imidlertid betydelige. Gjennomgangen vi har gjort viser at det er gjennomført relativt få studier som har verdsatt økosystemtjenester i Norge økonomisk. Tilfanget av studier og kunnskapen om økonomiske verdier varierer mellom de ulike økosystemene, men for de fleste økonomiske verdsettingsmetodene som er anvendt og kjent finnes det få eksempler på bruk. Flere av studiene har også bidratt til forskning og metodeutvikling. Nye studier bør etter vår vurdering ha fokus på hvordan økonomiske verdianslag kan bidra til bedre forvaltning av økosystemene.

Fordi de fleste økonomiske verdsettingsstudiene er gjennomført som case-studier innenfor avgrensede områder, er det vanskelig å trekke konklusjoner om hva økosystemene og økosystemtjenestene faktisk betyr økonomisk i en nasjonal sammenheng. Utvalget har derfor heller ikke gjort forsøk på å lage slike anslag.

Grunnleggende livsprosesser – kvantitativ og kvalitativ synliggjøring viktigst

Det er mange prinsipielle vurderinger knyttet til økonomisk verdsetting av naturgoder og til bruken av slike anslag. Vi diskuterer disse utfordringene relativt grundig i utredningen, og her vil vi nøye oss med å peke på at en del prosesser i naturen er så grunnleggende for livet på jorda at det i de fleste forvaltningssammenhenger gir liten mening å anslå verdien av dem økonomisk. Vi mener at økonomisk verdsetting må brukes når det kan bidra til bedre og mer informerte beslutninger, og i mange sammenhenger gir kvalitative og/eller kvantitative beskrivelser beslutningstakere bedre og mer relevant informasjon.

Uavhengig av bruksområde mener vi betydningen av økosystemene og økosystemtjenestene, og endringene i dem, alltid bør starte med en kvalitativ og helst kvantitativ beskrivelse.

Økonomisk verdsetting et supplement til kvantitativ og kvalitativ synliggjøring

Når dette er sagt, vil vi understreke at en del tjenester også egner seg godt for økonomisk verdsetting, og vi mener det bør fremskaffes flere anslag for de økonomiske verdiene av økosystemer og økosystemtjenester enn vi har i dag. Spesielt vil vi peke på tjenester som har en direkte effekt på velferd og økonomi, f.eks. vannrensning og flomrensning. Opplevelses- og kunnskapstjenester, som friluftsliv og rekreasjon, er et annet eksempel. Fjell, skog, kyst, kulturlandskap, parker og grøntområder i og rundt byene er under et kontinuerlig utbyggingspress. Økonomisk verdsetting av betydningen av slike økosystemer for helse og velferd kan gi et viktig tilleggsargument for å ivareta økosystemene, selv om verdsetting av slike verdier er spesielt utfordrende.

Økonomisk verdsetting mest relevant i samfunnsøkonomiske analyser

Økonomisk verdsetting som et supplement til kvantitative og kvalitative vurderinger er etter vårt syn mest relevant i samfunnsøkonomiske analyser og liknende anvendelser. En samfunnsøkonomisk analyse dreier seg stort sett om ett prosjekt med moderate effekter, sjelden om prosjekter som kan forårsake, eller hindre, sammenbrudd i økosystemene. Det er heller ikke slik at det er rett fram å beregne kroneverdier for alle andre effekter som verdsettes i samfunnsøkonomiske analyser. F.eks. må anslag for den økonomiske verdien av effekter på liv og helse etc. nødvendigvis baseres på en rekke forutsetninger og antakelser, på samme måte som økonomisk verdsetting av natur og miljø. Økonomisk verdsetting av økosystemtjenester er derfor en metode som sikrer at naturverdier behandles på samme måte som andre effekter i samfunnsøkonomiske analyser. På samme måte som for andre effekter er det imidlertid viktig at forutsetninger som ligger til grunn for beregningene kommer fram, og at det synliggjøres hvordan endringer i disse forutsetningene kan påvirke resultatet.

Behov for bedre kvantitative og kvalitative vurderinger

Det er også et stort forbedringspotensial når det gjelder kvalitative og kvantitative beskrivelser og vurderinger av betydningen av økosystemtjenestene, og vi påpeker en rekke slike punkter i utredningen. Blant annet mener vi Norge bør knytte seg tettere opp mot arbeidet som pågår i FN med å utvikle et økosystemtjenesteregnskap i fysiske enheter som er konsistent med nasjonalregnskapet. Vi mener videre det bør utvikles flere indikatorer for tilstanden i økosystemene og for økosystemtjenestene, at det bør settes tydelige mål for indikatorene og at de bør inngå i Norges bærekraftsrapportering i Nasjonalbudsjettet. Utvikling av nye og bedre indikatorer kan bl.a. være aktuelt for økosystemtjenester knyttet til klimatilpasning, rekreasjon og folkehelse. Vi mener også at beskrivelsen av effektene på økosystemer og økosystemtjenester i samfunnsøkonomiske analyser må bli bedre og mer utfyllende, og at betydningen av tjenestene for velferd og økonomi må komme tydelig fram. Økosystemtjenestetilnærmingen og dens klassifisering av tjenester kan bidra til å systematisere slike oversikter på en god måte.

Utvalgets anbefalinger fra kapittel 8 Synliggjøring av verdier og økonomisk verdsetting

• Økosystemfunksjoner er helt grunnleggende for alt liv på jorda, gjennom prosesser som primærproduksjon, nedbryting og omsetting av næringsstoffer. Stilt overfor slike grunnleggende livsprosesser anbefaler vi at normen bør være å synliggjøre verdiene kvalitativt og/eller kvantitativt på måter som får fram prosessenes unike karakter.

• Konsekvensene på økosystemtjenestene av politiske vedtak må være synlige for beslutningstakere i alle ledd. Vi anbefaler at dette i første omgang gjøres ved hjelp av kvalitative beskrivelser og eventuelt kvantitative anslag og vurderinger der det er passende. Vi mener videre at det i større grad enn i dag må fokuseres på økosystemtjenesters bidrag til menneskers velferd når effekter av politikk eller tiltak skal beskrives, og at effektene må inngå systematisk i analyser og beslutningsprosesser.

• Det bør beregnes økonomiske verdianslag for flere økosystemtjenester enn i dag, slik at verdien av disse tjenestene skal kunne inkluderes og tas med i vurderinger på lik linje med andre økonomiske verdier. I forbindelse med kommunikasjon, opplæring og informasjon om naturfaglige spørsmål bør det brukes økonomiske verdianslag i tillegg til kvalitativ og kvantitativ informasjon, fordi det kan være virkningsfullt å vise til kroneverdier for å illustrere betydningen av naturlig produserte tjenester.

• Man bør se nøyere på nye metoder for verdsetting som involverer mer bruk av kollektiv refleksjon rundt verdsetting av fellesgoder, og der medvirkende prosesser og multikriterieanalyser kan være nyttige tilnærminger.

Utvalgets anbefalinger fra kapittel 9 Samfunnsøkonomiske analyser som beslutningsstøtte

• Beslutninger med langsiktige og potensielt alvorlige miljøkonsekvenser bør tas med utgangspunkt i sikre minimumsstandarder, tålegrenser og føre var-prinsippet. Samfunnsøkonomiske analyser som nyttekostnadsanalyser, kostnadseffektivitetsanalyser eller kostnad-virkningsanalyser gir viktig informasjon ved å belyse flere relevante forhold i vurderingene, og er nyttige i utformingen av konkret politikk.

• For beslutninger med moderate effekter på økosystemer og/eller økosystemtjenester kan samfunnsøkonomiske analyser være viktige for å belyse og sammenstille positive og negative påvirkninger. Ambisjonsnivået bør være å anslå verdier av miljøeffektene økonomisk, slik at de kan vektes mot andre prissatte effekter på vanlig måte. Effekter det ikke er mulig å anslå verdien av økonomisk, må fremdeles synliggjøres og vurderes som ikke-prissatte effekter.

• Det er viktig at samfunnsøkonomiske analyser viser fram usikkerhet og mulige irreversible virkninger, og at det klargjøres for beslutningstakere hvilke fordeler som potensielt kan oppnås ved at et naturinngrep blir utsatt.

• Uansett om et miljøgode eller en økosystemtjeneste i utgangspunktet har en kalkulasjonspris eller ikke, bør en samfunnsøkonomisk analyse belyse faktorer som vil påvirke den framtidige verdien. Det finnes gode argumenter for å anta at mange miljøgoder vil bli knappere og mer verdifulle over tid.

• Der hvor det eksisterer kalkulasjonspriser basert på betalingsvillighetsundersøkelser, bør det som hovedregel foretas en prisjustering av disse basert på forventet utvikling i BNP per innbygger. Sensitivitetsberegninger kan brukes i tillegg, for å markere usikkerheten og illustrere dens betydning.

• Det bør utvikles bedre metoder både for å vurdere og å sammenstille ulike ikke-prissatte virkninger, og for å veie sammen prissatte og ikke-prissatte virkninger i samfunnsøkonomiske analyser.

Utvalgets anbefalinger fra kapittel 10 Økonomiske anslag for verdier av økosystemtjenester i Norge

• Kartlegging av økosystemtjenester, synliggjøring av verdier og eventuell beregning av økonomiske verdianslag, slik det er gjort for norske havområder, bør vurderes også for andre økosystemer. Slik kartlegging kan gjøres f.eks. for økosystemtjenester fra skog, åpent lavland, jordbruksområder og grøntområder rundt og i de store byene, hvor det i dag er et betydelig utbyggingspress. Kartlegging må sees i sammenheng med eventuelle større norske studier om økosystemer og økosystemtjenester (jf. utvalgets anbefaling til kapittel 5).

• Det er behov både for uttesting og utvikling av metoder for å synliggjøre betydningen av økosystemtjenestene, og for å skaffe forvaltningen praktisk erfaring med å anvende resultatene. Utvalget vil spesielt peke på følgende:

  • Økonomiske verdsettingsmetoder, andre tilnærminger og kombinasjoner av metoder og tilnærminger må fortsatt utvikles og testes ut.

  • Det bør testes ut om bruk av økonomiske verdianslag kan bidra til bedre økosystembasert forvaltning og større forståelse for behovet for bevaring av naturlige økosystemer i praktisk forvaltning, f.eks. på kommunenivå.

  • Det er behov for gjennomføring av flere primære verdsettingsstudier av ulike økosystemtjenester i Norge.

• Det bør arbeides videre med metoder og systemer som kan avklare naturens bidrag i økosystemtjenester som er avhengig av menneskeskapte innsatsfaktorer. Eksempler på områder hvor dette er aktuelt er jordbruk, akvakultur og skogbruk.

Utvalgets anbefalinger fra kapittel 11 Regnskap og indikatorer for bedre forvaltning

• Det må utvikles én, eller et fåtall, overordnede indikatorer for forhold i naturen som er viktige for Norge. Indikatorene må utarbeides og presenteres i sammenheng med utformingen og presentasjonen av den overordnede politikken, for å synliggjøre koblinger mellom natur, økonomi og politikk.

• Dagens tilnærming med et bredt sett av indikatorer bør videreføres. Indikatorene kan måles i kroner eller fysiske størrelser, avhengig av hva som er mest relevant i ulike sammenhenger. Det omfattende datasettet som ligger til grunn for naturindeksen kan være et utgangspunkt for å videreutvikle indikatorer knyttet til økosystemtjenester.

• Bærekraftsindikatorene på miljøområdet bør vurderes på nytt, og som et minimum suppleres med indikatorer knyttet til arealbruksendringer og fragmentering. Bybefolkningens tilgang til grøntområder, og arealbruksendringer langs kysten, er også gode kandidater. Indikatorene bør videre koples til hvilken effekt disse har på tilstanden i økosystemene og kapasiteten til å levere økosystemtjenester.

• Naturindeksen bør vurderes som en fysisk indikator for økosystemenes kapasitet til å levere økosystemtjenester for de tjenestene der biologisk mangfold er sentralt. Supplering med komplementære data som belyser viktige økosystemtjenester er nødvendig, og hvordan datasettene skal settes sammen til selvstendige informative indikatorer for økosystemtjenester må gjennomgås.

• For bedre integrering av indikatorer og politikkutforming bør det settes konkrete, kvantifiserte forvaltningsmål både for indikatorene som inngår i settet med bærekraftsindikatorer og indikatorene som inngår i settet med økosystemtjenesteindikatorer. Dette er nødvendig for å kunne måle om igangsatte tiltak er tilstrekkelige. Kvantifiserte mål vil også kunne bidra til større oppmerksomhet om det som måles.

• Norge bør delta mer aktivt i arbeidet i FN med å utvikle økosystemtjenesteregnskap i tilknytning til nasjonalregnskapet, og utarbeide pilot- og satellittregnskap i fysiske størrelser for noen økosystemtjenester, med sikte på å utvikle et mer fullstendig satellittregnskap for økosystemtjenester og økosystemtilstand.

• Det bør arbeides for bedre integrering mellom fagdisipliner ved utarbeidelse av indikatorer, både fysiske og økonomiske, slik at økosystemtjenestetilnærmingen kan bidra til å «bygge bro» mellom fagdisipliner.

Synliggjøring gjennom rammebetingelser og virkemidler

Rammebetingelsene må gi riktige insentiver

I tillegg til at betydningen av økosystemtjenestene må beskrives, kvantifiseres og eventuelt vedsettes i kroner, må forbrukere, produsenter, utbyggere, myndigheter og andre økonomiske aktører faktisk ta hensyn til disse verdiene når de treffer beslutninger om hva som skal produseres, forbrukes, bygges etc. og hvordan dette skal foregå. Beslutningenes virkninger på økosystemene er ofte utilsiktet og er nesten alltid «eksterne effekter» – dvs. at kostnadene bæres av noen andre enn beslutningstakeren. Som oftest kreves det derfor at myndighetene justerer rammebetingelsene for å sikre at naturverdiene blir tatt tilstrekkelig hensyn til. Gjennom informasjon, regelverk, skatter, avgifter og andre virkemidler må de økonomiske aktørene ledes til å ta hensyn til at deres bruk av naturgoder har en kostnad.

Økosystemtjenestetilnærmingens plass i et allerede omfattende virkemiddelapparat

Norske økonomiske aktører forholder seg allerede til en lang rekke administrative, økonomiske og juridiske rammebetingelser som er innført for å beskytte biologisk mangfold, økosystemene og deres evne til å levere tjenester. Disse rammebetingelsene er en viktig grunn til at vi tidligere kunne konkludere med at tilstanden i norske økosystemer er relativt god. Spørsmålet er derfor om et klarere fokus på økosystemtjenestene i virkemiddelbruken vil kunne gi bedre resultater – i den forstand at målene man har for miljøpolitikken vil kunne oppnås raskere, sikrere og/eller til lavere kostnader. Utvalget har ikke diskutert dette i detalj, det krever blant annet en grundig gjennomgang av dagens svært omfattende rammebetingelser, men vi peker likevel på enkelte områder hvor en økosystemtjenestetilnærming kan synes hensiktsmessig.

Her vil vi spesielt nevne ordninger med betaling for økosystemtjenester, som i korthet går ut på at noen (ofte lokale eller sentrale myndigheter) betaler andre (ofte grunneiere) for å levere en eller flere bestemte økosystemtjenester framfor å benytte økosystemene (arealene) til andre formål. Ordningen benyttes en del internasjonalt, bl.a. for bevaring av skog for karbonlagring, og minner om dagens norske ordning med frivillig skogvern. Ordninger med betaling for økosystemtjenester burde etter vår vurdering utvikles og utnyttes mer og for flere økosystemer og tjenester. Utnyttelse av våtmarker til å dempe flom, og av skog og jord til å lagre karbon, kan være eksempler på dette. I kulturlandskapet åpent lavland kan skjøtsel og redusert gjengroing enkelte steder sikre et svært rikt biologisk mangfold, som er viktig for jordbruket, og gi åpnere landskap folk trives i og liker. En sterkere økosystemtjenestetilnærming i utformingen av landbruksnæringens mange virkemidler vil kunne sikre slike tjenester.

Tidligere identifiserte vi arealendringer og arealbruksendringer som de viktigste kildene til negativ påvirkning av norske økosystemer. Regelverket for arealbruk er omfattende og forvaltes av kommunene. Et økosystemtjenesteperspektiv på arealplanlegging tilsier at større arealer sees i sammenheng, siden verken økosystemene eller de tjenestene de yter følger kommunegrensene. Det er svært viktig at kommunesektoren sikres ressurser og kompetanse til å ivareta de store og viktige oppgavene de har i å forvalte arealer og dermed økosystemer. Vi mener også at praksisen for grunnrentebeskatning bør gjennomgås, og at en ordning med en – eventuelt øremerket – naturavgift bør vurderes.

Klimaendringene utgjør en alvorlig trussel mot flere av økosystemene, og det er viktig at Norge bidrar til å redusere de globale utslippene av klimagasser. Men ønsket om å redusere norske utslipp, f. eks. gjennom planting av klimaskog og produksjon av fornybar energi, må ikke gå på bekostning av behovet for å ta vare på biologisk mangfold, økosystemer og økosystemenes evne til å levere tjenester.

Økosystemtjenestetilnærmingen favoriserer ikke økonomiske virkemidler

Avslutningsvis vil vi understreke at en økosystemtjenestetilnærming ikke i utgangspunktet favoriserer en spesiell type virkemidler. At naturen leverer tjenester menneskene har nytte av, er i seg selv ikke et argument verken for eller mot bruk av økonomiske virkemidler, eller for eller mot bruk av lover og reguleringer. Hvis en tjeneste er verdsatt økonomisk betyr ikke det at økonomiske virkemidler bør benyttes framfor juridiske. Har man funnet ut at et økosystem leverer tjenester av spesielt høy samfunnsøkonomisk verdi kan det tvert imot være et argument for sterk juridisk beskyttelse. Det er også fullt mulig å innføre betaling for en økosystemtjeneste uten å ha et verdianslag i forveien. Uansett tilnærming må valget av virkemidler være en avveining mellom kostnadseffektivitet, styringseffektivitet, legitimitet og rene praktiske hensyn, slik tilfellet er for virkemiddelbruken allerede. Det er behov for å se nærmere på om dagens organisering av virkemiddelapparatet i miljø- og ressursforvaltningen er hensiktsmessig, gitt et mål om en mer økosystemtjenestebasert forvaltning.

Utvalgets anbefalinger fra kapittel 13 Grunnlaget for miljø- og naturressursforvaltningen

• For å sikre en bærekraftig forvaltning av økosystemer og økosystemtjenester bør en gjennomgå kompetansen hos, og fordelingen av ansvar og virkemidler mellom, ulike institusjonelle nivåer og mellom ulike myndigheter i miljø- og ressursforvaltningen.

• Føre var -prinsippet må følges, slik det bl.a. er nedfelt i naturmangfoldloven.

Utvalgets anbefalinger fra kapittel 14 Formidling av kunnskap, engasjement og legitimitet

• Myndighetene må sørge for at befolkningen generelt får bedre kunnskap om hva naturen betyr for vår velferd og økonomi. Det bør utvikles og gjennomføres kommunikasjonsstrategier for å få til dette. Strategiene bør fokusere på alle godene vi får fra naturen snarere enn på trusler og ødeleggelse. Økosystemtjenestetilnærmingen legger godt til rette for en slik positiv tilnærming. Elementer i en slik strategi kan bl.a. være å:

  • utnytte engasjementet og kunnskapen i frivillige organisasjoner,

  • vektlegge lokale møter der naturgodene diskuteres og der man vurderer avveininger mellom ulik bruk av økosystemer,

  • integrere og utnytte lokal, erfaringsbasert kunnskap gjennom dialog, samarbeid og aktiv involvering,

  • prioritere forskningsformidling i langt større grad enn i dag.

• For å øke kunnskapen om naturens verdi for menneskenes helse og velferd, bør miljø- og utdanningsmyndighetene sørge for å utarbeide opplæringsmateriell som kan benyttes i grunnskole og videregående skole. Lærerkompetansen bør styrkes.

Utvalgets anbefalinger fra kapittel 15 Virkemidler i arealforvaltningen

• Nye ordninger med betaling for økosystemtjenester bør prøves ut, for å øke skogvernet til det omfanget som anbefales fra naturfaglig hold. Et opplegg der avtalene om skogvern blir auksjonert bort bør prøves ut for å se om en slik modell kan gi mer vern, eller vern av mer verdifull skog, per krone som benyttes.

• Det bør vurderes om flere økosystemer kan sikres gjennom opplegg med betaling for økosystemtjenester. Våtmarker er en god kandidat. Våtmark yter viktige økosystemtjenester i klimasammenheng og er en del av den naturlige infrastrukturen som en buffer mot virkninger av flom og annet ekstremvær. Ordningen kan også være relevant for kulturlandskap.

• Før det tillates inngrep i naturområder som er vernet etter naturmangfoldloven, må det vurderes om det er mulig å legge til rette for økologisk kompensasjon, altså at utbygger/tiltakshaver etablerer erstatningsområder for viktige naturområder som går tapt eller mister sin funksjon som følge av et tiltak. Utvalget forutsetter at det utvikles klare kriterier for hvordan et tiltak skal utformes for å kunne aksepteres som økologisk kompensasjon.

• Plansystemet bør gjennomgås med tanke på å synliggjøre verdier av økosystemtjenester bedre. Dette gjelder spesielt de nasjonale forventningene til regional og kommunal planlegging og forskrift om konsekvensvurderinger. Det bør også vurderes om temaet er egnet for en statlig planretningslinje.

• Det må utvikles metoder for å vurdere tiltakenes samlede belastning, slik naturmangfoldloven og forskrift om konsekvensvurderinger krever.

• På noen områder må planleggingen bli mer helhetlig og tverrsektoriell, f.eks. gjennom at landskapsperspektivet og den økologiske infrastrukturen får økt oppmerksomhet. Både interkommunale planer, regionale planer utarbeidet av fylkeskommunene, og mer strategiske konsekvensutredninger utarbeidet av staten, er aktuelle modeller. Planene kan være både økosystembaserte (jf. forvaltningsplanene for havområdene) og mer tematiske (jf. konsekvensutredningen for havvind). Spesielt bør det vurderes å utarbeide statlige konsekvensutredninger for energiprosjekter, akvakultur og mineralutvinning.

• Det bør settes i gang arbeid for å utvikle og utprøve metoder for å stedfeste og synliggjøre økosystembaserte verdier og tjenester til bruk i kommunal arealplanlegging og arealforvaltning. Dette bør vurderes i sammenheng med eksisterende metoder for vurdering av landskap i kommuneplanleggingen.

• Kompetansen i kommunal planlegging og miljøarbeid må styrkes. Kommunenes oppmerksomhet og kunnskap om hvilke økosystemtjenester de forvalter må styrkes. Kommunenes oppmerksomhet og kunnskap om hvordan tjenestene kan utnyttes, f.eks. som del av klimatilpasningen, må styrkes. Det bør stimuleres til interkommunalt samarbeid.

• Et system som gir kommunene økonomiske insentiver til å ivareta biologisk mangfold og tilhørende økosystemtjenester bør utredes. En modell der kommunenes miljøinnsats og miljøresultater er kriterier i rammetilskuddet bør vurderes på nytt.

• For å sikre at skatte- og avgiftssystemet gir riktige signaler om verdien av biologisk mangfold og økosystemtjenester, bør en ordning med nasjonal naturavgift utredes. Utredningen må inkludere en vurdering av om inntektene fra avgiften bør øremerkes et eget nasjonalt fond, samt fondets organisering og formål. Et fond som forvaltes av det nye Miljødirektoratet, med formål å bidra til bedre og mer presis kunnskap om hvordan vi i Norge best kan forvalte våre økosystemer for å hindre tap av økosystemtjenester på kort og lang sikt, bør vurderes spesielt.

• Praksisen for grunnrentebeskatning i Norge bør gjennomgås.

Utvalgets anbefalinger fra kapittel 16 Virkemidler mot klimaendringer, forurensning og overhøsting

• Tiltak for å motvirke klimaendringene må vurderes opp mot effekter for biologisk mangfold og andre miljøverdier.

• Nasjonal politikk må innrettes slik at vi når internasjonale forpliktelser til utslippskutt, f.eks. avtalene for SO₂ og NO_x under Gøteborgprotokollen.

• Virkninger av naturmangfoldlovens reguleringer bør evalueres når det foreligger mer erfaring med regelverket for innførsel og utsetting av fremmede organismer.

• Prinsippet om bærekraftig utnyttelse må fortsatt legges til grunn for høsting av biologiske ressurser.

• Det er viktig at Norge fortsetter med kartlegging av havbunnmiljø i norske farvann, identifiserer sammenhengene mellom miljøskadelig fiskeaktivitet og ulike økosystemtjenester, og iverksetter tiltak for å motvirke eventuelle negative konsekvenser.

Utvalgets anbefalinger fra kapittel 17 Næringsstøtte

• Det må være et mål at økonomiske virkemidler i alle sektorer utformes slik at de fremmer miljøvennlig produksjon/virksomhet, inkludert forsyning av økosystemtjenester, og hindrer negative miljøkonsekvenser som ødeleggelse av økosystemer og økosystemtjenester.

• Næringsstøtten bør gjennomgås, og konsekvensene av viktige tiltak og virkemidler som påvirker økosystemer og økosystemtjenester bør identifiseres. Det må gjøres en grundig vurdering og sammenlikning mellom eventuelle negative konsekvenser for økosystemer og økosystemtjenester, og de antatte positive effektene. Støtte som ikke gir vesentlig større positive effekter enn den gir negative konsekvenser, må avvikles. Gjennomgangen bør gjelde både direkte støtte og støtte gjennom skatteutgifter.

• Landbruksstøtten bør gjennomgås spesielt. Landbruksstøtten bør bidra bedre til å bevare økosystemene som grunnlag for produksjon av fremtidige økosystemtjenester. Det må være et mål at offentlige tilskudd til jordbruket skal utformes slik at de fremmer miljøvennlig produksjon og hindrer negative miljøkonsekvenser.

  • Ordningen med tilskudd til hogst i bratt og ulendt terreng må avvikles.

  • Mer av landbruksstøtten bør innrettes som betaling for økosystemtjenester. Betaling for vern og restaurering av bl.a. våtmarker og gårdsdammer, samt skjøtsel av kulturlandskap er eksempler.

  • En større del av jordbrukets virkemidler bør stimulere til skjøtsel av prioriterte naturtyper i kulturlandskapet og til utvalgte kulturlandskap.

• Ordningen med grønne sertifikater må evalueres. Konsekvensene av ordningen for økosystemer og økosystemtjenester må identifiseres. Effektene av økt norsk fornybarproduksjon på europeisk kraftforbruk og klimagassutslipp må kartlegges.