Del 4
Synliggjøring gjennom virkemidler og rammebetingelser

12 Innledning til Del IV – Synliggjøring gjennom virkemidler og rammebetingelser

Ethvert samfunn vil ha utfordringer knyttet til å sikre materiell velferd og samtidig ta hensyn til at økosystemene som sikrer livsgrunnlaget er av et visst omfang og en tilstrekkelig kvalitet

I en uregulert markedsøkonomi kan det fremstå som gratis – eller svært billig – å bygge ned eller høste av naturen. Dette kan være knyttet til uklare rettighetsforhold, historiske institusjoner av ulike slag og til uavklarte politiske rammevilkår. De faktiske kostnadene for samfunnet kan likevel være høye ved slik bruk, både fordi én type bruk forringer mulighetene for andre typer bruk, fordi bruk påfører tredjepart kostnader, og fordi samlet bruk kan bli så omfattende at vi tærer på naturkapitalen og reduserer naturens evne til å levere tjenester i fremtiden. Også i en regulert markedsøkonomi kan overforbruk av naturen fremstå som privatøkonomisk lønnsomt. Derfor er det bred enighet om at verdiene av biologisk mangfold og økosystemtjenester – eller kostnadene ved å bruke av dem – bør synliggjøres bedre for beslutningstakere enn i dag. Når verdiene er synlige vil de bli lettere å ta hensyn til når det fattes beslutninger om forbruk, produksjon, utbygging eller andre aktiviteter som påvirker økosystemene. Synlige verdier gjør beslutningstakere bedre i stand til å gjøre avveininger mellom bruk og vern, mellom de ulike økosystemtjenestene, og mellom ulike interessegrupper. TEEB peker f.eks. på at rammebetingelsene offentlige og private aktører handler under må endres slik at de reflekterer verdiene av biologisk mangfold og økosystemtjenester, og kostnadene ved at de forringes. Synliggjøring og rammebetingelser er tema for flere av Aichi-målene under konvensjonen for biologisk mangfold.

I del III i denne rapporten diskuterte vi bl.a. synliggjøring av verdier i nasjonal politikkutforming gjennom nasjonalregnskap og indikatorer, og synliggjøring av verdier i nytte-kostnadsanalyser og andre verktøy som brukes som støtte for beslutninger. Her i del IV ser vi på synliggjøring av verdiene av biologisk mangfold og økosystemtjenester i rammebetingelsene private og offentlige beslutningstakere handler under, når de tar små og store beslutningene om hva som skal produseres, transporteres, forbrukes og bygges, og hvordan dette skal foregå. Disse beslutningene inkluderer avveininger mellom vern og bruk av økosystemer, mellom ulike økosystemtjenester, og avveininger i tid og rom.

Problemet med et ikke bærekraftig forbruk av økosystemtjenester oppstår i uregulerte økonomier, men kan ikke bare tilskrives manglende reguleringer. Norsk økonomi er f.eks. svært langt fra å være uregulert. Tvert i mot – det finnes mange lover, regler, skatter, avgifter og andre inngrep fra myndighetenes side som produsenter, forbrukere, utbyggere og andre økonomiske aktører må forholde seg til. Ofte er reguleringene nettopp motivert av et ønske om at de faktiske kostnadene ved å forringe og bruke av naturen skal komme til syne, og bli tatt hensyn til, av økonomiens mange aktører – uten at begrepet økosystemtjenester nødvendigvis er blitt brukt. Blant annet på grunn av de relativt omfattende reguleringene vi har lagt på bruk av natur i Norge, kunne vi i kapitlene 4 og 5 konkludere med at tilstanden for norske økosystemer og økosystemtjenester gjennomgående er god, selv om det er utfordringer på noen områder.

Utvalget er bedt om å «… vurdere om insentivene beslutningstakerne står overfor gir tilstrekkelige motiver til å ta hensyn til samfunnsøkonomiske kostnader ved bruk av økosystemtjenester, og eventuelt foreslå tiltak for å bøte på dette.» Dette er et spørsmål om rammebetingelsene myndighetene pålegger seg selv, andre offentlige beslutningstakere og private aktører leder aktørene til å ta hensyn til at økosystemene og de tjenestene de leverer er knappe ressurser.

I tråd med mandatet, er problemstillingen i kapitlene 13 – 17 i hvilken grad lover, regler, skatter, avgifter, næringsstøtte etc. sørger for at de reelle kostnadene ved å bruke økosystemtjenester er synlige og tatt med i beslutningsgrunnlaget når vi bestemmer oss for hva som skal bygges, produseres og konsumeres, og hvor og hvordan hvordan dette skal foregå. Sikrer lovverket, skatte- og avgiftssystemet eller andre virkemidler at beslutningstakere tar hensyn til at nedbygging av jordbruksområder reduserer mulighetene for norsk jordbruksproduksjon i fremtiden? Sikrer f.eks. lovverket, skatte- og avgiftssystemet eller andre reguleringer at beslutningstakerne gjør samfunnsmessig sett fornuftige avveininger mellom uttak av skog og skogens biologiske mangfold og leveranser av karbonbinding, rekreasjon og andre økosystemtjenester? Og har vi tilstrekkelig insentiver til å ivareta det biologiske mangfoldet som er selve grunnlaget for velfungerende økosystemer? Og til å redusere presset på økosystemene gjennom bl.a. klimaendringer og forurensning? Hvis ikke – hvordan kan dette gjøres bedre? Vil en mer økosystemtjenestebasert tilnærming gi bedre resultater? Og ikke minst: er det områder hvor myndighetene tvert imot bidrar til å skjule de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å bruke økosystemtjenester, f.eks. ved å subsidiere miljøskadelige aktiviteter?

Problemstillingen er omfattende – nær sagt all økonomisk aktivitet påvirker økosystemer og nær sagt all økonomisk aktivitet er påvirket av flere myndighetsbestemte rammebetingelser. Det er med andre ord nødvendig å gjøre en avgrensning. Med utgangspunkt i diskusjonen i kapitlene 4 og 5 har vi valgt å fokusere på rammebetingelser som påvirker de beslutningene som i særlig grad påvirker økosystemene og deres evne til å levere tjenester: beslutninger knyttet til arealbruk, klimagassutslipp og forurensning (inklusive biologisk forurensning gjennom fremmede arter).

Størst vekt har vi lagt på rammebetingelser for arealforvaltningen. Beslutninger knyttet til arealbruk står i en særstilling siden nesten alle inngrep i et areal vil ha konsekvenser for ett eller flere økosystemer. Arealinngrep er dessuten den viktigste årsaken til tap av biologisk mangfold. Ikke minst er arealforvaltning et område hvor den politikken man fører og de valgene man tar får direkte konsekvenser for faktisk arealbruk og økosystemers evne til å levere ulike økosystemtjenester. De direkte effektene av arealpolitikken er tydelige spesielt sammenliknet med klimapolitikken, hvor effektene av norsk politikk er vanskelige å spore i klimaendringene.

Før vi går løs på omtalen av virkemidler og rammebetingelser vil vi presentere noen organisasjonsmessige, ressursmessige og politiske trekk ved norsk miljøforvaltning som kan ha betydning når en mer økostystemtjenestebasert politikk skal utformes og gjennomføres (kapittel 13). Kapitlet presenterer også noen viktige prinsipper for norsk miljø- og ressurspolitikk, og i hvilken grad de er relevante og riktige når målet er å synliggjøre verdiene av biologisk mangold og økosystemtjenester. Vi presenterer også noen viktige lover og internasjonale avtaler om biologisk mangfold og bruken av økosystemer. På kort sikt er dette rammebetingelser myndighetene i praksis må forholde seg til, når de utformer det øvrige virkemiddelapparatet.

Myndighetene må også bidra til at befolkningen generelt er opplyst om tilstanden i naturen. Kunnskap og informasjon om miljøforhold i befolkningen er både en rettighet og en nødvendighet, bl.a. for å skape handlingsrom og legitimitet for miljøpolitikken. Dette er tema for kapittel 14.

13 Grunnlaget for miljø- og naturressursforvaltningen

I dette kapitlet ser vi nærmere på noen viktige trekk ved norsk miljø- og naturressursforvaltning. Hensikten med gjennomgangen er å vurdere i hvilken grad rammeverket for dagens miljøpolitikk og naturforvaltning er relevant og hensiktsmessig for en mer økosystemtjenestebasert politikk, og hvordan norsk forvaltning er rustet for slike ambisjoner. Med «en mer økosystemtjenestebasert politikk» mener vi for det første at forvaltningen er økosystembasert, dvs. har en mer helhetlig tilnærming til økosystemene med fokus på hele systemer snarere enn avgrensede enkeltelementer, og i tillegg at miljøpolitikken i noe større grad enn i dag fokuserer på bidraget fra økosystemene til velferd og økonomi som et tillegg til etiske og økologiske argumenter. Synliggjøring av dette bidraget for beslutningstakere på alle nivåer er en viktig del av en mer økosystemtjenestebasert politikk. Tilnærmingen kan også innebære sterkere involvering av sivilt samfunn og privat sektor (jf. kapittel 2). En slik politikk vil også i noe større grad enn i dag søke å benytte anslag for de økonomiske verdiene av disse bidragene som en del av beslutningsgrunnlaget (jf. kapitlene 8 – 10). Som vi har understreket tidligere (jf. kapittel 2), medfører etter vår oppfatning en mer økosystemtjenestebasert politikk ikke noen automatisk favorisering av økonomiske virkemidler framfor andre typer virkemidler.

Vi starter med å presentere noen trekk ved norsk miljø- og ressursforvaltning, og noen styringsmessige utfordringer en mer økosystemtjenestebasert tilnærming kan tenkes å medføre. Deretter gir vi en kort oversikt over noen viktige prinsipper som ligger til grunn for norsk miljø- og ressursforvaltning i dag, og vurderer i hvilken grad de er relevante for en mer økosystemtjenestebasert politikk. Som et bakteppe for diskusjonen av virkemidler senere i utredningen, presenterer vi også de viktigste lovene med relevans for økosystem- og økosystemtjenesteforvaltningen, og de mest relevante internasjonale avtalene.

13.1 Særtrekk ved norsk miljø- og naturressursforvaltning og aktuelle styringsutfordringer

En mer økosystemtjenestebasert miljøforvaltning innebærer som nevnt både økt oppmerksomhet om større, komplekse systemer og om økosystemenes bidrag til velferd og økonomi, og kan komme til å kreve en del tilpasninger og endringer innenfor og mellom eksisterende institusjoner. Det knytter seg både muligheter og utfordringer til dette som må vurderes, og vi vil her påpeke noen aktuelle forhold.

Miljøpolitisk styring (environmental governance) omhandler for det første styringssystemets struktur (arkitektur), med sin innebygde autoritet, makt, myndighet, ressursfordelingsstrukturer, mekanismer, lovverk, virkemiddelstruktur og etablerte aktørarenaer. Dette reiser bl.a. spørsmål om hvilke departementer/etater og andre offentlige og private aktører som skal delta i beslutningsprosessene og på hvilke styringsnivå ulike typer beslutninger bør tas. I tillegg til en etablert struktur, finnes det etablerte politikkutformingsprosesser, der det foretas avklaringer av problemforståelse, valg av mål, tiltak og virkemidler, systemer for implementering, oppfølging og kvalitetssikring osv. Dette omfatter både byråkratiske og politiske aspekter (se f.eks. Lemos og Agrawal 2006).

Samspillet mellom strukturer og prosesser står også sentralt. Valg og bygging av struktur påvirker politikkens prosesser og resultater, samtidig som prosesser og aktører ofte forandrer strukturen for å endre politikkens resultater. Videre er det viktig med en god forståelse av hvorfor og hvordan saker havner på den politiske dagsorden, se f.eks. Sundquist (1991) for en drøfting. Det er ikke altid problemets alvorlighetsgrad som bringer tema på den politiske dagsorden, men press fra sivilt samfunn og privat sektor, påvirkning fra media, globale politiske prosesser og avtaler osv. kan være slike faktorer.

Norsk naturressursforvaltning preges av ulike maktstrukturer og nettverk, bl.a. mellom personer og institusjoner innen næringssektorene og miljøsegmentet, og politiske nettverk som fremmer og kjemper for nettverkenes egne interesser (se f.eks. Velvin mfl. 2010). Det miljøpolitiske segmentet i Norge har ikke tunge økonomiske interesser i privat sektor knyttet til seg på samme måte som f.eks. landbruk, fiskeri, olje eller samferdsel, og vil ofte være politisk sett svakere enn andre sektorsegmenter hvis konflikter eller uenigheter skulle oppstå.

God miljøforvaltning krever kunnskap og kompetanse både om komplekse sammenhenger i naturen og om samspillet mellom samfunn og natur. En mer økosystemtjenestebasert forvaltning kan komme til å kreve ny kompetanse på et felt preget av stor kompleksitet, risiko og usikkerhet. I dagens forvaltningssystem finnes det f.eks. begrenset kompetanse både på økosystemtjenesteregistrering og på verdsetting. Også vitenskapelig kunnskap er sosialt konstruert i en viss betydning, dvs. at kunnskap blir til i prosesser som er påvirket av forskernes implisitte normative verdier og erfaringsbakgrunn, og vi ser ofte i miljødebatten at det er uenighet og usikkerhet knyttet til bruk og fortolkning av kunnskap (både innad i forvaltningen og i den offentlige debatten). Behovet for å styrke kunnskapsgrunnlaget om økosystemer og økosystemtjenester generelt er drøftet i kapitlene 4 og 5, og i kapittel 10 påpeker vi behovet for å utvikle og teste ut metoder og praksis med økonomisk verdsetting i forvaltningen. Kommunenes kompetansebehov blir omtalt i kapittel 15.

Kunnskapen videreutvikles i forvaltningen gjennom ulike forvaltningskulturer. I slike sosiale institusjoner utvikles verdier, normer, forståelsesformer og praktiske løsningsrutiner som blir felles for institusjonen, og de er ofte annerledes enn det man finner i andre forvaltningsinstitusjoner. Konflikter kan lett oppstå i møter mellom ulike forvaltningskulturer, både innad i sentralforvaltningen og nedover i lokal forvaltningen. Det kan være utfordrende å bli enige om en felles problemforståelse og om en mest mulig felles tolking av kunnskapsgrunnlaget. Eksempler på områder hvor dette kan slå ut er håndtering av saker mellom miljø- og landbruksforvaltningen, vektlegging av ulike fagtradisjoner i det nye Miljødirektoratet og utvikling av det faglige grunnlaget for de helhetlige forvaltningsplaner for norske havområder.

En spesiell utfordring for en helhetlig, økosystemtjenestebasert forvaltning ligger i dagens fordeling av mål, ansvar og virkemidler mellom departementer og mellom ulike forvaltningsnivå. Alle departementene har et sektoransvar for miljø på sitt område, slik at miljøhensyn i prinsippet skal tillegges vekt på alle sektorenes ansvarsområder. Departementene har imidlertid også ansvarsområder og målsettinger som ikke uten videre lar seg forene med miljøhensyn, selv om politikken skal ivareta både fellesskapets økonomiske interesser og fellesskapets krav om å opprettholde en høy miljøstandard. Eksempelvis har noen departementer et overordnet ansvar for å utnytte landets ikke-biologiske naturressurser som mineraler, olje, gass, vann og vind. Verdiskaping basert på slike ressurser kan vanskelig gjennomføres uten at det påvirker økosystemtjenester til lands eller til vanns, og det må gjøres vanskelige avveininger. Disse avveiningene kan bære preg av at forståelsen av økosystemtjenester er svakt utviklet. Det samme gjelder utbygging av infrastruktur f.eks. innen samferdsel.

Landbruks- og matdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet har et hovedansvar for sentrale forsynende tjenester, knyttet til jordbruk, skogbruk og utnyttelse av levende marine ressurser. For å sikre langsiktig opprettholdelse av produksjonen, er en viktig oppgave å sikre ressursgrunnlaget og de grunnleggende livsprosessene som ligger til grunn for produksjonen. Disse departementene har derfor som en av sine målsettinger å sikre områder og økosystemkvalitet for fremtidig produksjon. Dagens produksjon kan påvirke de grunnleggende livsprosessene negativt, f.eks. i form av forurensning eller arealbruksendringer som medfører forringelse eller tap av biologisk mangfold. Et slående eksempel på dette er reduserte pollineringstjenester fra insekter som kan ha store, direkte økonomiske konsekvenser for matplanter. Mens miljøansvaret for de ulike sektorene ligger i de respektive departementene, har Miljøverndepartementet et overordnet ansvar for helheten i miljøpolitikken. Mange viktige tiltak og virkemidler ligger imidlertid i andre departementer, bl.a. skatte- og avgiftspolitikken og transportpolitiske, energipolitiske, fiskeripolitiske og landbrukspolitiske virkemidler.

Direktoratet for forvaltning og IKT (2011) har fremhevet nettopp samordningsproblemer som en av hovedutfordringene norske departementer står overfor. De viser bl.a. til at sektorovergripende samfunnsutfordringer (som f.eks. klima) peker i retning av mindre selvstendighet for det enkelte departement, og spør om det bør legges opp til at saker som berører flere departementers ansvarsområder blir gjenstand for en mer samlet saksbehandling.

Kommunene har ansvar for lokalt miljøvern og arealbruk, og er svært viktige aktører i forvaltningen av økosystemer og økosystemtjenester. Kommunene forventes å oppfylle alle departementenes til dels sprikende mål både om verdiskapning og ivaretakelse av miljø, og kommer opp i en rekke avveiningssituasjoner der overordnede mål ikke gir svar på hvordan dilemmaene skal løses. Det er heller ikke åpenbart at virkemidlene som kommunene har til rådighet er tilstrekkelig til å nå målene. Mulighetene til å pålegge lokale skatter og avgifter er f.eks. begrenset, og staten har en rekke muligheter for å styre kommunene eksempelvis når det gjelder arealbruk. En helhetlig, økosystembasert forvaltning vanskeliggjøres også av at økosystemene ikke følger kommune- eller fylkesgrenser, og at en kommune ofte må dele gevinstene ved f.eks. vern med sine omgivelser mens den bærer kostnadene selv, f.eks. i form av mindre rom for lokal næringsutvikling som hyttebygging. Vi kommer tilbake til kommunenes rolle i kapittel 15.

Sterkere fokus på verdiene – i vid forstand – av økosystemtjenester kan føre til at myndigheter som tar beslutninger med potensielt store miljøkonsekvenser i større grad tar hensyn til de langsiktige konsekvensene av disse beslutningene. For myndigheter som først og fremst oppleves å ivareta de produserende tjenestene kan økosystemtjenestetilnærmingen føre til at betydningen av de grunnleggende livsprosessene bli mer synlige. Tilnærmingen kan også bidra til å gjøre det enklere å se sammenhenger og foreta avveininger for kommuner som skal ivareta kryssende interesser.

En økosystembasert forvaltning innebærer videre at man legger biologisk definerte økosystem til grunn for forvaltningen, – på tvers av kommune- og fylkesgrenser og på tvers av departementale ansvarsområder. Dette er ikke nytt i miljøforvaltningen, f.eks. strekker verneområder og vassdrag seg ofte over flere kommuner. Forvaltningsplanene for havområdene, jf. kapittel 15 er et fellesprosjekt mellom flere departementer og myndigheter. Vannforskriften (boks 15.7) tar utgangspunkt i vannforekomster og forvaltningen følger vassdraget eller kystområdet, ikke kommunegrensene. Tiltakene og virkemidlene for å innfri forskriften finnes i flere sektorer, særlig landbruk, samferdsel og energi, og i både statlig og kommunal sektor. Samarbeidet på tvers av myndigheter, kommune- og fylkesgrenser kan by på utfordringer med dagens organisering og fordeling av ansvar (Stokke og Indset 2012).

Det er imidlertid neppe slik at innføring av et nytt begrepsapparat bygd på økosystemtjenester uten videre fører til bedre samordning av mål, eller økt vektlegging av miljø i beslutningsprosesser. Det kan derfor være gode grunner til fortløpende å vurdere om dagens fordeling av ansvar og virkemidler i forvaltningen er optimal gitt et mål om bærekraftig forvaltning av økosystemer og økosystemtjenester.

13.2 Noen prinsipper og kriterier for miljøpolitikk og virkemiddelbruk

I miljø- og ressursforvaltningen er det de siste tiårene utviklet en rekke sentrale prinsipper som legges til grunn for tiltak og virkemidler (se omtale f.eks. i Miljøverndepartementets budsjettproposisjon (Prop. 1 S (2012 – 2013)). De fleste av disse er nedfelt i naturmangfoldloven, og gjelder dermed all forvaltning av norske økosystemer.

Føre var-prinsippet er nedfelt i bl.a. forurensningsloven, havressursloven, svalbardmiljøloven og naturmangfoldloven, og sier at dersom det er fare for at en aktivitet kan skade miljøet, skal man ta tilstrekkelige forholdsregler mot slik skade, eller la være å gjennomføre aktiviteten. Manglende eller utilstrekkelig kunnskap er ikke argument for ikke å sette inn tiltak. Føre var-prinsippet er med andre ord en form for forsikring.

Føre var-prinsippet er spesielt viktig når det er snakk om irreversible skader på naturen. Tap av biologisk mangfold, klimaendringer og opphoping av miljøgifter er tre problemområder med irreversible konsekvenser, hvor føre var-prinsippet veier tungt.

Sikre minimumsstandarder (safe minimum standards) og trygge økologiske grenser (safe ecologocal limits) er begreper som ofte nevnes i sammenheng med føre var-prinsippet. Begrepet sikre minimumsstandarder gis en rekke definisjoner og tolkninger, men beskrives av det europeiske miljøbyrået (EEA) som «en restriksjon (tabu, forbud, høstingssesong) som begrenser bruken av ressurser til nivåer som er antatt å være trygge, f.eks. bevaring av tilstrekkelig areal med leveområder til å sikre fortsatt forsyning av økologiske funksjoner og tjenester på økosystemnivå1.» I fiskeriforvaltningen settes fiskekvotene på grunnlag av vurderinger av hva som er sikre minimumsstandarder (boks 13.1). Begrepet trygge økologiske grenser inngår i delmål 4 i Aichi-målene under konvensjonen for biologisk mangfold, og må derfor også inngå i norsk forvaltning. Målet lyder slik: «Senest innen 2020 har myndigheter, næringsliv og interessenter på alle nivå satt i gang eller gjennomført planer for bærekraftig produksjon og forbruk, og har holdt konsekvensene ved bruk av naturressurser godt innenfor trygge økologiske grenser.» Konvensjonen beskriver økologiske grenser som et punkt der ressursmengden som tas ut eller brukes er mindre enn eller lik ressursmengden som økosystemene er i stand til å levere på en bærekraftig måte og samtidig opprettholde økosystemets funksjonalitet. Føre var-prinsippet kan oppfattes som en konsekvens av at disse grensene ikke alltid er kjente.

Boks 13.1 Sikre minimumsstandarder og forvaltning av nordøst-arktisk torsk

Den nordøst-arktiske torskebestanden, som Norge forvalter sammen med Russland, har i den senere tid opplevd svært positiv utvikling, og gytebestanden (GB) i 2012 var på et rekordhøyt nivå. Denne positive utviklingen har sammensatte årsaker, som både kommer av god forvaltning og gunstige miljøforhold. Her skal vi ta for oss noen av forvaltningsforholdene som har vært med på å bidra til den sunne tilstanden som torskebestanden er i.

Det historiske samarbeidet i den Norsk-Russiske fiskerikommisjonen (heretter kalt fiskerikommisjonen) har en viktig rolle i forvaltningen av torskebestanden, og mangt innen dette samarbeidet kan pekes på som medvirkende årsaker til torskebestandens gode helse.

Siden 1997 har fiskerikommisjonen vært enig om mål for føre-var grenser for gytebiomassen (GB_fv), og fiskedødelighet (F_fv), på henholdsvis 500 000 tonn og rundt 0.4, men uten spesifikke tidsrammer for oppnåelsen av disse målene. Vi ser av figur 13.1 og figur 13.2 forholdet mellom målene og de faktiske nivåene på fiskedødelighet og gytebiomasse.

I 2004 fikk man på plass regler for høstingskontroll. Høstingsreglene innebar en estimering av total tillatt fangst (total allowable catch: TAC) for de tre påfølgende år basert på føre-var fiskedødeligheten F_fv. Hvert år blir TAC oppdatert for de tre påfølgende årene ved bruk av en stokastisk model (PROST). TAC tillates vanligvis ikke å endres mer enn +/–10 pst. sammenlignet med foregående år. Hvis gytebestanden faller under føre var nivået, skal TAC reduseres ut fra et forhåndsbestemt mål.

Innen 2008 var torskebestanden ansett å være i så god forfatning at høstingsrestriksjonen for TAC ble frafalt. I lys av den sterke torskebestanden ble fiskerikommisjonen i 2009 enig om at det burde settes en minimums fiskedødelighet på 0.3.

Prinsippet om samlet belastning er viktig i naturmangfoldloven og innebærer at man skal legge vekt på summen av påvirkninger for naturmangfoldet, både når det gjelder områder og arter, når planer legges og vedtak fattes.

Både forurensningsloven og naturmangfoldloven har nedfelt at man skal ta i bruk den til enhver tid beste tilgjengelige teknologi for å løse miljøproblemene, hensyn tatt til økonomiske forhold.

Forurenser betaler-prinsippet innebærer at den som har ansvaret for forurensningen og andre miljøskader også har ansvaret for å rydde opp og bære kostnadene ved oppryddningen. Prinsippet er nedfelt i forurensningsloven, og er utvidet i naturmangfoldloven hvor det heter at kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver. Forurenser/miljøpåvirker betaler-prinsippet er en forutsetning for et annet viktig prinsipp for miljøpolitikken, at virkemidlene og tiltakene skal være kostnadseffektive. Kostnadseffektivitet innebærer at de ressursene som settes inn for å løse et miljøproblem skal gi størst mulig effekt – det skal med andre ord ikke være mulig å få bedre resultater gjennom å omfordele innsatsen. Følger man prinsippet om at forurenser skal betale, vil hver og en av de som forårsaker miljøskader ha et økonomisk insentiv til å minimere skaden, og de vil ønske å gjøre det til lavest mulige kostnader, som er konsistent med kostnadseffektivitetsprinsippet.

Miljøavgifter er det klassiske eksemplet på et kostnadseffektivt virkemiddel, som nettopp sørger for at forurenser betaler. En avgift på et miljøskadelig produkt eller en aktivitet gir hver enkelt av oss, enten vi er utbyggere, produsenter, forbrukere eller noe annet, insentiver til å redusere aktiviteten eller bruken av produktet, og vi vil gjøre det på den måten som koster oss minst. En riktig fastsatt miljøavgift vil dessuten gi kontinuerlige insentiver til å la være å skade miljøet, og til å utvikle og ta i bruk ny teknologi og nye produkter med bedre miljøegenskaper. Derfor er riktig fastsatte miljøavgifter også et eksempel på et dynamisk effektivt virkemiddel – som er et annet prinsipp for valg av virkemiddel.

Men de miljøpolitiske virkemidlene skal også være styringseffektive, det vil si at de skal sørge for at man oppnår de forbedringene man ønsker. Det kan være en motsetning mellom kostnadseffektivitet og styringseffektivitet. Miljøavgifter er igjen er et klassisk eksempel, hvor riktig fastsatte miljøavgifter som nevnt er kostnadseffektive og dynamisk effektive virkemidler, men hvor myndighetene ikke kan vite hvor store forbedringer avgiften vil føre til. Juridiske virkemidler er motsatt, ved påbud, forbud og andre reguleringer vet myndighetene bedre hva de oppnår, men produsenter og konsumenter gis ingen fleksibilitet, og virkemidlet er sjeldent særlig kostnadseffektivt. En regulering er gjerne absolutt, og man risikerer å «regulere bort» aktiviteter/produkter som gir høyere velferd enn de gir miljøskader. Reguleringer gir i utgangspunktet heller ikke insentiver til å gjøre mer enn det som er nødvendig for å tilfredsstille kravet, og er ikke spesielt dynamisk effektive. Men når det er viktig å stanse utslipp eller oppnå forbedringer raskt og med stor grad av sikkerhet, dvs. når styringseffektivitet er spesielt viktig, velger man gjerne juridiske reguleringer. For å hindre miljø- og helseskadelige utslipp av miljøgifter og for å sikre bevaring av truede arter og naturtyper bruker man f.eks. juridiske reguleringer.

Praktiske og administrative hensyn må også tillegges vekt, f.eks. må det være en svært nær sammenheng mellom det man avgiftslegger og det man vil til livs for at miljøavgifter skal være et godt og treffsikkert virkemiddel.

I tillegg må virkemidlet ha legitimitet, det vil si at involverte aktører må oppfatte virkemidler som fornuftige, rimelige og rettferdige. Det forutsetter bl.a. at målet for politikken og de tiltakene virkemidlet utløser også oppfattes som legitime.

Mange forklarer tap av biologisk mangfold og forringelse av økosystemene med at det ofte er gratis – eller for billig – å høste av naturen, jf. boks 2.3 om «allmenningens tragedie», eksterne effekter og kollektive goder. Gratis bruk av natur hadde vært uproblematisk hvis naturen hadde hatt ubegrenset evne til å levere goder, men ikke når både natur og det den leverer er knappe ressurser. På en eller annen måte må denne knappheten synliggjøres for utbyggere, produsenter og forbrukere, slik at de tar hensyn til den når de treffer sine valg. Avgifter og andre økonomiske virkemidler er én mulig måte å rette opp dette på. I motsetning til alle andre virkemidler har avgifter, og andre ordninger som sørger for at forurenser/miljøpåvirker betaler, dessuten den nyttige egenskapen at de skaffer offentlig sektor inntekter – inntekter som kan brukes innenfor miljøområdet eller til andre formål.

Økonomiske virkemidler er imidlertid relativt lite brukt innenfor vern og bruk av økosystemer og biologisk mangfold, juridiske virkemidler er vanligere. Det kan være vanskelig å identifisere nøyaktig hvilke aktiviteter og/eller produkter som forringer økosystemene, og da kan det også være vanskelig å utforme relevante og treffsikre virkemidler. Direkte reguleringer (f.eks. utslippsforbud) er å foretrekke særlig i tilfeller der det er usikkerhet om hvor godt et økonomisk virkemiddel (som en avgift eller kvote) vil treffe, og når de potensielle miljøskadene av å overskride miljømålet overstiger de potensielle økonomiske kostnadene ved å innføre for kraftige tiltak. (Weitzman 1974 og Mead 1952). Men ikke minst henger begrenset bruk av økonomiske virkemidler sammen med at andre virkemidler kan ha større tradisjon og legitimitet i Norge. Det har vist seg at avgifter er spesielt vanskelige å få bred politisk oppslutning om.

Også i et eventuelt mer økosystemtjenestebasert forvaltningsregime må man legge vekt på hva slags politikk som er mest praktisk og legitim for ulike typer økosystemer og økosystemtjenester og hvor viktig en anser det er å oppnå forbedringer raskt. Det gjelder også tjenester som verdsettes monetært. I praksis vil neppe det om en tjeneste kan tilordnes en pris spille noen rolle for valget mellom økonomiske eller andre typer virkemidler. I forurensningspolitikken ser vi f.eks. at økonomiske virkemidler (avgifter og subsisdier) dominerer i klimapolitikken uten at det foreligger noen grundige eller omforente anslag på kostnadene ved klimagassutslipp. Utslipp av partikler er derimot utelukkende regulert gjennom tekniske krav, bl.a. til kjøretøy, til tross for at man i en årrekke har forsket på helseeffektene av partikkelutslipp og regnet på hva de koster samfunnet.

13.3 Noen viktige lover

Selv om økosystemtjenestetilnærmingen er relativt ny og ikke eksplisitt reflektert i norsk lovverk, er svært mange lover og regler relevante for forvaltningen av biologisk mangfold og økosystemtjenester. Det gjelder både sektorlover, lover under miljømyndighetenes ansvarsområde, og lover som regulerer faktorer som skaper press på naturen. Lovverket vil ikke bli diskutert i denne rapporten i sin fulle bredde, men boks 13.2 gir en oversikt over noen av de mest sentrale. De viktigste, og spesielt naturmangfoldloven og plan- og bygningsloven, kommer vi tilbake til senere i rapporten. For øvrig viser vi til vedlegg 7 i NOU 2004: 28 om naturmangfoldloven der det mest sentrale lov- og regelverket med betydning for biologisk mangfold (og indirekte for økosystemtjenester) blir gjennomgått og vurdert.

13.4 Internasjonalt ressurs- og miljøsamarbeid

Mange av de alvorligste miljøproblemene er grenseoverskridende og kan bare løses gjennom internasjonalt samarbeid, enten globalt eller regionalt. Det gjelder både tap av biologisk mangfold og flere av truslene mot økosystemene og deres evne til å levere tjenester. Klimaendringer er i en særstilling. Kombinasjonen av at klimaeffekten av et tonn klimagass er helt uavhengig av hvor på kloden utslippet finner sted, at utslippene fra ett enkelt land bare har marginal klimaeffekt, og at alle land får like stor nytte av de forbedringene man oppnår ved å redusere utslippene, gjør at klimaproblemet kanskje er det miljøproblemet hvor internasjonalt samarbeid og avtaler er aller mest påkrevd. Det enkelte land risikerer å pådra seg høye kostnader til ingen nytte, hvis ikke mange andre land også reduserer sine utslipp. Samtidig er det strengt tatt unødvendig for landet å redusere utslippene, så lenge tilstrekkelig mange andre land reduserer sine utslipp. Klimaregulering er med andre ord et fellesgode, jf. boks 2.3, og forpliktende avtaler om utslippsreduksjoner er avgjørende for å skjære gjennom denne typen spillsituasjon.

Mange av økosystemtjenestene som Norge høster av er del av en felles, internasjonal ressursbase, som må forvaltes gjennom internasjonale overenskomster for å sikre et rettferdig og bærekraftig uttak. Dette gjelder spesielt marine ressurser og genetisk materiale.

Internasjonale avtaler kan være helt avgjørende for at samfunnet skal kunne håndtere grenseoverskridende miljøproblemer og fordelingen av naturressurser. Slike avtaler har også andre gunstige mer indirekte effekter, ikke minst ved å bidra til økt oppmerksomhet rundt de temaene de gjelder. Klimakonvensjonen generelt og Kyotoprotokollen2 spesielt må f.eks. antas å være sterkt medvirkende til at temaet menneskeskapte klimaendringer er svært synlig, både i politiske dokumenter og i media. Både politikere, media og «folk flest» har et forhold til klimaspørsmålet. Et tidligere eksempel er internasjonalt samarbeid og avtaler om sur nedbør, som bidro både med utslippsreduksjoner og med nødvendig oppmerksomhet.

Videre forutsetter avtaler rapportering, og dermed også overvåking og innsamling av viktige data. Dessuten er miljøavtalene i seg selv en god metode for å synliggjøre verdier. De antatte kostnadene ved å overholde et mål eller en avtale kan benyttes som anslag for verdien av miljøgoder og miljøkostnader. F.eks. foreslår utvalget som vurderte samfunnsøkonomiske analyser at prisbanen som legges inn per tonn CO₂ i slike analyser bør bevege seg mot de beregnede kostnadene per tonn ved å nå togradersmålet. Ved en eventuell fremtidig bindende internasjonal klimaavtale, er det kostnaden ved å innfri avtalen som bør brukes (NOU 2012: 16).

Norge er part i en rekke internasjonale avtaler,3 både avtaler som gjelder vern av biologisk mangfold direkte, avtaler som regulerer tilgangen til naturressurser og avtaler som regulerer utslipp og andre påvirkningsfaktorer mot økosystemene. De viktigste konvensjonene og avtalene Norge er part i som gjelder bevaring av biologisk mangfold og økosystemer og bruk av biologiske ressurser er vist i boks 13.3.

Boks 13.3 Internasjonale avtaler for vern og av biologisk mangfold og økosystemer og bruk av biologiske ressurser

Kilde: Foto: Miljøverndepartementet

Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD) er den første konvensjonen som omfatter vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold¹. Alle landene er forpliktet til å sette i verk tiltak for bevaring og bærekraftig bruk av naturmangfoldet, bl.a. gjennom nasjonale strategier, handlingsplaner og rapportering.

Den internasjonale plantetraktaten (ITPGRFA) om plantegenetiske ressurser som er viktige for mat og landbruk, skal sikre tilgang til genetiske ressurser og rettferdig foredling av verdier og goder som oppstår ved bruk av disse ressursene.

Bonn-konvensjonen om trekkende arter og ville dyr (CMS) handler om forvaltning og bærekraftig bruk av migrerende arter og deres leveområder.

CITES-konvensjonen om internasjonal handel med truede arter regulerer den internasjonale handelen med ville dyr og planter som står i fare for å bli utryddet.

Ramsarkonvensjonen om vern av våtmarker av internasjonal betydning (våtmarkskonvensjonen) er global og har vern og bærekraftig bruk av våtmarker som formål, så vel ferskvannsområder som marine områder.

Havrettskonvensjonen (UNCLOS) skal lette internasjonalt samkvem og fremme en fredelig bruk av havene, en rett og rimelig og effektiv utnyttelse av deres forekomster, bevaring av deres levende ressurser, samt studier, vern og bevaring av det marine miljø.

FN-avtalen om fiske på det åpne hav supplerer Havrettskonvensjonen og krever samsvar mellom forvaltningen av fiskeressursene på det åpne hav og i de tilgrensende nasjonale farvann.

UNESCOs konvensjon for vern av verdens kultur- og naturarv (verdensarvkonvensjonen) forplikter partslandene til å identifisere, verne, bevare, formidle og overføre til fremtidige generasjoner den del av verdensarven som måtte finnes på eget territorium.

Den internasjonale overenskomsten om regulering av hvalfangst har som mål å verne hvalarter mot overbeskatning og utryddelse. Avtalen er supplert med et omfattende regelverk om bl.a. fredning, fangsttider og fangstmetoder.

Bern-konvensjonen om vern av ville europeiske planter og dyr og deres leveområder, med særlig vekt på bevaring av arter og naturtyper som er truet eller sårbare.

Den europeiske landskapskonvensjonen har som formål å verne, forvalte og planlegge landskap, og å organisere europeisk samarbeid på disse områdene.

OSPAR-konvensjonen om beskyttelse av det marine miljøet i nordøst-Atlanteren er en omfattende, helhetlig konvensjon som regulerer alle forurensningskilder, samt bevaring av naturmangfoldet og marine økosystemer i Nordøst-Atlanteren.

Konvensjonen til vern av laks i det nordlige Atlanterhav setter forbud mot fiske etter laks utenfor landenes territorialfarvann og regulerer laksefisket rundt Færøyene og Grønland.

Avtalen om vern av isbjørn er en avtale mellom de fem arktiske statene Canada, Danmark (Grønland), Norge, USA og Russland. Avtalen freder isbjørn i alle områder i hele Arktis med enkelte unntak.

¹ CBD utgjør sammen med klimakonvensjonen (UNFCCC) og forørkningskonvensjonen (UNCCD) de såkalte Rio-konvensjonene, som ble vedtatt sammen i 1992 i arbeidet mot en mer bærekraftig utvikling.

Som nevnt tidligere har økosystemtjenestetilnærmingen i økende grad blitt reflektert i vedtak under flere av konvensjonene og i internasjonalt miljøstyresett. Dette reflekterer et økt fokus på menneskelige behov og avhengighet av naturen, og har blitt gjort uten å endre de underliggende forpliktelsene i de enkelte avtalene.

Det finnes også en rekke andre bilaterale og regionale avtaler, bl.a. om forvaltning av marine ressurser og av grenseoverskridende vassdrag. Norge har ikke minst lang tradisjon for fiskerisamarbeid med våre nabostater, og et eksempel på dette er det bilaterale fiskerisamarbeidet med Russland (se boks 13.1). Det er også etablert en rekke internasjonale institusjoner som er viktige for internasjonalt samarbeid om økosystemer, og som også har oppgaver knyttet til utvikling og implementering av disse avtalene. Globale eksempler på dette i FN-systemet er FNs miljøprogram (UNEP) og FNs organisasjon for mat og landbruk (FAO). Internasjonalt samarbeid står også sentralt i utviklingen av et bedre og mer omforent kunnskapsgrunnlag, og viktige eksempler på dette er klimapanelet (IPCC), naturpanelet (IPBES) og det internasjonale havforskningsrådet (ICES).

13.5 Norges avtaler med EU

Norge undertegnet EØS-avtalen i 1992 og den trådte i kraft i 1994. Flere andre avtaler mellom Norge og EU er kommet til i etterkant. Avtalene med EU har hatt enorm betydning for Norge på nesten alle samfunnsområder (jf. Utenfor og innenfor (NOU 2012: 2)). Norsk økonomi, næringsstruktur, demografi, arbeidsmarked, distriktsutvikling, bosettingsmønster, transportomfang, energibruk og energiproduksjon, – det vil si alle de tunge driverne bak endringene i biologisk mangfold og tilstanden i økosystemene – er påvirket.

EU er også en svært viktig faktor for utviklingen av norsk miljøpolitikk. Siden EØS-avtalen trådte i kraft i 1994 er svært mye av miljøregelverk fra EU tatt inn i norsk rett gjennom forskrifter og lover. Vanndirektivet er et viktig eksempel, jf. boks 15.7. På forurensningsområdet har vi flere slike forpliktelser, blant annet om luft, avfall, vann og kjemikalier. Videre er store deler av EUs klimarelaterte regelverk gjennomført i norsk lov, blant annet er Norge forpliktet av det europeiske kvotehandelssystemet, og av fornybardirektivet som stiller bindende krav til økning av fornybarandelen i energiforbruket. Alt dette er viktige påvirkningsfaktorer for biologisk mangfold og økosystemenes evne til å levere tjenester. I følge utvalget som gikk gjennom Norges forhold til EU (NOU 2012: 2) har EØS-avtalen fra et miljøsynspunkt bidratt til en positiv utvikling av regelverk og praksis i Norge.

Den direkte betydningen av avtalene med EU om biologisk mangfold og økosystemtjenester er derimot mer begrenset, siden naturvern og forvaltning av naturressurser ikke er omfattet av EØS-avtalen. I følge utvalget som vurderte Norges forhold til EU, har EU-samarbeidet stor betydning for arbeidet med vern av verdifulle naturområder og arter i Europa, og dersom Norge hadde deltatt i dette, ville man ha måttet styrke innsatsen på området. Særlig måtte reglene om områdevern ha blitt skjerpet, i det EUs regler på dette feltet er mer presise og forpliktende enn de norske reglene som følger av naturmangfoldloven. Tilsvarende vurderinger av forholdet mellom EUs regelverk og norsk naturforvaltning ble også gjort av Verdens naturfond (WWF 2002).

Landbruk og fiskeri er også holdt utenfor EØS-avtalen. Fiskerisamarbeidet med EU er basert på en bilateral rammeavtale fra 1980 med senere brevvekslinger, og Norge og EU har fastsatt totalkvoter på fellesbestander i Nordsjøen siden 1978, samt avtaler om EUs fiske i norsk økonomisk sone. Avtalene som er etablert nå samsvarer med anbefalingene fra det internasjonale havforskningsrådet (ICES). Norge arbeider for at EU skal innføre et forbud mot utkast av fisk, slik at det blir lettere å holde oversikt med den faktiske høstingen.

Til tross for at landbruk og fiskeri ikke er del av EØS-avtalen, mente utvalget som gjennomgikk Norges forhold til EU at næringene bl.a. påvirkes gjennom EUs regelverk for mattrygghet og veterinære forhold som er tatt inn i EØS-avtalen, diverse handelsavtaler og EØS-avtalens generelle regler bl.a. om arbeidsinnvandring.

I boks 13.4 er EU-direktivene med størst betydning for økosystemene presentert.

13.6 Utvalgets anbefalinger

Basert på gjennomgangen over har utvalget følgende anbefalinger:

• For å sikre en bærekraftig forvaltning av økosystemer og økosystemtjenester bør en gjennomgå kompetansen hos, og fordelingen av ansvar og virkemidler mellom, ulike institusjonelle nivåer og mellom ulike myndigheter i miljø- og ressursforvaltningen.

• Føre var-prinsippet må følges, slik det bl.a. er nedfelt i naturmangfoldloven.

14 Formidling av kunnskap, engasjement og legitimitet

Kunnskap er informasjon satt inn i faglige og kulturelle rammer og kontekster. I denne utredningen går det et analytisk skille mellom på den ene siden å fremskaffe kunnskap som muliggjør politiske mer informerte beslutninger og på den annen siden å skulle formidle kunnskap videre til ulike målgrupper. Mens det første poenget er tatt opp tidligere i rapporten, vil dette kapitelet ta opp sider ved kunnskapsformidling og kommunikasjon i videre forstand.

Formidling er en instrumentell aktivitet, der «avsender» har bestemte mål knyttet til legitimering av vedtak og politikkgjennomføring. Den kan også ta sikte på å forme folks kognitive forståelse av feltet, men også deres normative oppfatninger om politikken. Er den rett eller gal? Er den rettferdig eller ikke?

Men formidling er også i videre forstand en kommunikasjonsaktivitet der involvering og lokal deltakelse er viktige hensyn. Slik deltakelse er ikke bare et spørsmål å legitimere en politikk og skape nye meningsfeller, men er også et spørsmål om en rettighetsbasert tenkning der deltakelse er en rett folk har og der man fra politisk side må legge til rette for slik aktivitet. Folk må få komme fram med sine syn og sin lokale kunnskap, og erfaringsbaserte innsikter knyttet til økosystemtjenestene må være en naturlig del av politiske beslutningsdialoger og prosesser. Da er kommunikasjon og deltakelse en rett og ikke et instrumentelt virkemiddel for å nå egne mål sett fra politiske og forvaltningsmessig hold.

14.1 Kunnskap som rettighet og virkemiddel

Formidling av informasjon og kunnskap omtales ofte i litteraturen som pedagogiske virkemidler, men kan like gjerne oppfattes som en grunnleggende demokratisk rettighet. Det gjelder helt generelt, og på miljøområdet er retten formalisert gjennom en egen lov – Lov 2003-05-09 nr 31: Lov om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet, som er Norges gjennomføring av Århuskonvensjonen4. Loven har til formål å sikre allmennheten tilgang til miljøinformasjon og derved gjøre det lettere for den enkelte å bidra til vern av miljøet, å verne seg selv mot helse- og miljøskade og å påvirke offentlige og private beslutningstakere i miljøspørsmål. Loven skal også fremme allmennhetens mulighet til å delta i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet5.

Kunnskap, engasjement og deltakelse legitimerer også miljøpolitiske tiltak og virkemidler, og er en forutsetning for god forvaltning. Videre er det en nær sammenheng mellom hva befolkningen, media og det politiske miljøet er opptatt av, og større folkelig engasjement kan i neste omgang føre til økt interesse i media og hos politikere for spørsmål som dreier seg om økosystemene og økosystemtjenestene.

Klimautfordringene er et eksempel på et slikt samspill. I løpet av det siste tiåret har klimautfordringen blitt viet stor oppmerksomhet i media og er kommet høyt opp på den politiske dagsorden. De aller fleste er oppmerksom på at en global oppvarming er på gang, selv om meningene er delte om i hvilken grad endringen er menneskeskapt. Klimapolitiske virkemidler er gjennomgående akseptert, selv CO₂-avgiften. Kunnskapen blant «folk flest» om hva biologisk mangfold og robuste økosystemer betyr for vår økonomi og velferd er trolig langt dårligere enn kunnskapen om klimaendringer.

Boks 14.1 Nordmenns forhold til naturen

Norsk Monitor er en omfattende spørreundersøkelse som er gjennomført hvert annet år, første gang i 1985 og siste gang høsten 2011. Hovedmålsettingen med undersøkelsen er å gi brukerne en omfattende og helhetlig beskrivelse av nordmenns holdninger og adferd på viktige samfunnsområder. Spørsmål om nordmenns forhold til naturen har vært en viktig del av Norsk Monitor helt siden starten i 1985. Sentralt i denne sammenhengen er det klassiske spørsmålet som stiller industrivekst opp mot naturvern. I diagrammet nedenfor ser vi hvordan spørsmålet er formulert, og hvordan andelen helt uenige (vern) og andelen helt enige (vekst) har utviklet seg siden 1985. Vi ser at 1997 og 2007 er de eneste årene at andelen som var for vern av naturen har vært høyere enn andelen som mener vi trenger fortsatt industriutbygging.

Kilde: Ipsos MMI

Betydningen av naturmangfoldet kan også belyses gjennom svarene i Norsk Monitor. Spørsmålet om bekymring for artsmangfoldet i naturen er blitt stilt siden 2001. Vi ser at andelen som er bekymret er større enn andelen som ikke er bekymret, og at andelen bekymrede nå er omtrent på samme nivå, men marginalt høyere enn i 2001. I perioden 2001 til 2003 skjedde en betydelig endring ved at andelen som var meget bekymret steg kraftig og holdt seg på et høyt nivå fram til 2007, hvoretter andelen meget bekymrede har sunket signifikant. Andelen som ikke er bekymret, har holdt seg på et temmelig lavt nivå siden 2003.

Et interessant spørsmål, som utvalget ikke har sette på, er hvorfor svarene i 2001 var så forskjellige fra senere år. Det kan skyldes at tema ble diskutert i mediene, spesielle begivenheter som aktualiserte spørsmålet, andre forhold eller rene tilfeldigheter.

14.2 Utvalgets vurderinger og konklusjoner

På klimaområdet gjennomfører miljømyndighetene store kampanjer for å engasjere og informere om klimaproblemet, jf. boks 14.2. Tilsvarende satsinger kan utarbeides og gjennomføres for å øke kunnskapen og engasjementet om verdien av biologisk mangfold og økosystemtjenestene. Økosystemtjenestetilnærmingen, med sitt klare fokus på hva naturen betyr for oss, kan være et svært godt utgangspunkt. Samtidig kan økosystemtjenester som vi tidligere har klassifisert som grunnleggende livsprosesser være vanskeligere å kommunisere betydningen av. De aller fleste har heller ikke selvopplevde erfaringer med at regulerende økosystemfunksjoner som pollinering og karbonbinding blir svakere, eller forstår konsekvensen av at arter blir sjeldnere. Noen har imidlertid erfart dårligere fritidsfiske eller småviltjakt, og at opplevelsesverdiene blir dårligere etter inngrep i landskap.

Det kreves nytenkning og økt prioritering av formidling om betydningen av økosystemer og økosystemtjenester. Mange aktører er viktige både som mottakere og formidlere av slik kunnskap:

Kommunene er en av de mest sentrale natur- og arealforvalterne i landet. Gjennom sitt ansvar for arealpolitikken bestemmer kommunene hvordan arealene skal disponeres på de ca. 84 pst av landarealet som ikke er vernet. Kommunene har også mange andre viktige oppgaver på miljøområdet. Kommunene er dessuten sentrale for å sette i gang og gjennomføre lokale prosesser og diskusjoner rundt arealpolitikken og hvordan økosystemer og økosystemtjenester ivaretas gjennom den. Gjennom arealpolitikken og prosessene rundt den, har kommunene unike muligheter til å engasjere og involvere befolkningen i spørsmål som dreier seg om natur- og miljøforvaltning, og nærheten til befolkningen er den viktigste årsaken til at kommunene er tillagt dette ansvaret i utgangspunktet.

Sannsynligvis er det betydelige variasjoner mellom kommunene både med hensyn til hva slags utfordringer de møter i arealforvaltningen og miljøkompetanse i kommuneadministrasjonen. Mange utmarkskommuner har inngående kunnskap om forvaltning av lokale (allmennings-)ressurser, basert på lang praksis og etablerte lokale organisasjoner (fjellstyrer, villreinutvalg etc). Andre småkommuner med rike naturressurser og/eller store utmarksarealer kan stå over betydelige utfordringer i arealforvaltningen. Det samme gjelder en del kystkommuner med store interessemotsetninger mellom hyttebyging og naturvern. I små kommuner, med få eller ingen aktive lokale organisasjoner innen ressursforvaltning, miljø eller naturvern, kan manglende miljøkompetanse i kommunene heller ikke suppleres fra organisasjonene. Kommunene har videre sterke insentiver til å legge til rette for næringsutvikling og vekst. Avveininger mellom behovet for økosystemtjenester, bruk av nye arealer og næringsutvikling vil derfor være et stadig tilbakevendende tema. Ofte er det slik at gevinstene av å etablere ny virksomhet høstes av andre enn dem som bærer tapet av at økosystemtjenester som er viktig for dem forringes. En satsing på kommunikasjon, synliggjøring, formidling og dialog om naturmangfold og økosystemtjenester vil kunne bidra til økt bevissthet rundt disse avveiningene. Kommunesektoren er aktuell for å få satt fokus på dette, blant annet gjennom prosjekter som håndteres av plan- og bygningsloven. Vi kommer tilbake til kommunenes rolle i kapittel 15 om virkemidler i arealforvaltningen.

Bærekraftig bruk av natur er like viktig som vern av natur. Dette gjelder også i forbindelse med tilrettelegging for friluftsliv, utnyttelse av høstbare arter og arealplanleggingen på land og til havs. Det er viktig å formidle hvordan grunneiere, kommuner og næringsliv kan få til både verdiskaping og bærekraftig bruk av natur, og å formidle hvilken rolle økosystemene spiller for dette. I kapittel 15.6.1 diskuterer vi økt bruk av ordninger med betaling for økosystemtjenester, slik som dagens ordning med frivillig skogvern er et eksempel på. Økt bruk av frivillige avtaler om vern og råderettsinnskrenkninger forutsette vilje og evne til dialog og til utstrakt bruk av kommunikasjon og dialog som aktive virkemidler.

Hele samfunnet. Økosystemtjenester er et lite tilgjengelig begrep, og mange kan ha dårlig forståelse av hva begrepet betyr. Formidling må ta utgangspunkt i gleden over natur og friluftsliv og naturengasjement.

Barn og unge representerer fremtidens beslutningstakere. Engasjement skapes fordi noe oppleves som viktig å kjempe for. Mye av grunnlaget for naturglede legges tidlig i livet. Det er viktig å legge til rette for friluftsliv og andre gode naturopplevelser helt fra tidlig alder, enten det er i barnehagen, med foreldrene, i skolen eller gjennom fritidsaktiviteter. Det bør i samarbeid med skolesektoren og andre aktuelle samarbeidspartnere (Naturfagsenteret, frivillige natur- og friluftslivsorganisasjoner mfl.) jobbes strategisk og langsiktig med undervisningsmateriell knyttet til naturmangfold og økosystemtjenester.

Kilde: Foto: Torbjørn Eika

Naturvernorganisasjonene er svært viktig for å få i gang kommunikasjon og dialog med lokalbefolkning om økosystemtjenester. Naturvernorganisasjonene er i stor grad med på å forme agendaen for debatter om natur- og miljøspørsmål i det offentlige rom, særlig gjennom media. De er derfor helt sentrale i arbeidet med å få verdien av godene vi får fra naturen på den politiske dagsorden. Men de har klare begrensninger hva gjelder kapasitet til å jobbe med viktige pågående saker og delta i sentrale prosesser samt drive lokale prosjekter. En satsing i form av bidrag fra kunnskapsrike formidlere og økonomiske ressurser til prosjekter, kampanjer etc. vil kunne gi økt aktivitet i organisasjonene, økt synlighet og rekruttering, og økt fokus på verdien av robuste økosystemer og økosystemtjenester i samfunnet. Ikke minst er aktiviteten i organisasjonene ofte nødvendig for å skape politisk handlingsrom for sakene miljømyndighetene jobber med.

Lokale organisasjoner som fjellstyrer, villreinutvalg etc. er helt sentrale ressurser i lokalt forankret forvaltning og vil trolig lett kunne sette seg inn i økosystemtjenestetenkningen. Slike lokale organisasjoner er viktige kompetansemiljøer og bør brukes aktivt i formidlingen av betydningen av økosystemer og økosystemtjenester.

14.3 Utvalgets anbefalinger

Basert på diskusjonen foran, har utvalget følgende anbefaling:

• Myndighetene må sørge for at befolkningen generelt får bedre kunnskap om hva naturen betyr for vår velferd og økonomi. Det bør utvikles og gjennomføres kommunikasjonsstrategier for å få til dette. Strategiene bør fokusere på alle godene vi får fra naturen snarere enn på trusler og ødeleggelse. Økosystemtjenestetilnærmingen legger godt til rette for en slik positiv tilnærming. Elementer i en slik strategi kan bl.a. være å:

  • utnytte engasjementet og kunnskapen i frivillige organisasjoner,

  • vektlegge lokale møter der naturgodene diskuteres og der man vurderer avveininger mellom ulik bruk av økosystemer,

  • integrere og utnytte lokal, erfaringsbasert kunnskap gjennom dialog, samarbeid og aktiv involvering,

  • prioritere forskningsformidling i langt større grad enn i dag.

• For å øke kunnskapen om naturens verdi for menneskenes helse og velferd, bør miljø- og utdanningsmyndighetene sørge for å utarbeide opplæringsmateriell som kan benyttes i grunnskole og videregående skole. Lærerkompetansen bør styrkes.

15 Virkemidler i arealforvaltningen

Rundt 2 pst. av Norges landareal er bebygd6. Fysiske inngrep i de øvrige 98 pst., samt fysiske inngrep i havarealene, vil påvirke økosystemene og økosystemtjenestene. Fysiske inngrep og endret arealbruk utgjør dessuten den viktigste negative påvirkningen på biologisk mangfold, jf. kapittel 4, spesielt i fatlands-Norge. I følge Artsdatabanken7 har hele 87 pst. av de truede og nær truede artene på Rødlista 2010 blitt påvirket negativt av menneskeskapte arealendringer i artenes leveområder, og blir det fremdeles. Spesielt er det mange rødlistede arter som blir påvirket av fysiske inngrep i landarealer, skogbruk og jordbruk (Kålås mfl. 2010b). Arealendringer er også den viktigste årsaken til at naturtyper forsvinner. Mange små inngrep, som hver for seg kan virke ubetydelige, kan samlet få betydelige følger for arters og bestanders muligheter til å overleve og for økosystemenes produksjonsevne.

Omfanget av inngrepsfrie naturområder (INON)8 reduseres stadig. Over 1 000 kvadratkilometer inngrepsfri natur gikk tapt i perioden 2003 – 2008, til tross for at en politisk målsetting om å bevare gjenværende inngrepsfrie natur er uttrykt i flere stortingsmeldinger de senere årene. Energisektoren var ansvarlig for 40 pst. av det totale bortfallet av inngrepsfrie naturområder i perioden, og jord- og skogbrukssektoren sto bak drøyt 30 pst. Inngrep knyttet til reiseliv og turisme sto for et bortfall på drøyt åtte pst.

Kilde: Foto: Miljøverndepartementet

Norge er et land i sterk økonomisk vekst, og det er et nasjonalt mål at denne veksten skal komme hele landet til gode. Selv i et så spredtbygd land som Norge, legger vekst press på landarealer, sjøområder og naturressurser, og skaper konflikter mellom vern og bruk og mellom ulike bruksområder. Både private og offentlige aktører øver press på arealene, og dermed på økosystemene. Litt forenklet kan vi si at utbygging og bruk av arealer er bestemt av to ting – hva som er lønnsomt og hva som er lov. Private utbyggere er opptatt av hva som er privatøkonomisk lønnsomt mens presset fra offentlig utbyggere bør være motivert fra hva som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Både private og offentlige aktører er sterkt påvirket av tiltak og virkemidler fra myndighetenes side, – økonomisk politikk, næringspolitikk, arbeidsmarkedspolitikk, innvandringspolitikk, distriktspolitikk osv. vil påvirke lønnsomheten i utbyggingsprosjekter og dermed også økosystemene og deres evne til å levere tjenester. Svært mange sider ved offentlig politikk kunne altså vært diskutert når man skal vurdere om verdien av økosystemtjenester er synliggjort i rammebetingelsene private og offentlige aktører handler under når det gjelder arealbruk.

Utvalget har imidlertid valgt å fokusere på juridiske og økonomiske rammebetingelser som påvirker bruken av arealene mer direkte. Plan- og bygningsloven (pbl) og naturmangfoldloven er særlig sentrale for økosystemene utenom hav og polare økosystemer – i dag er ca. 84 pst. av bruken av norske landarealer fastsatt gjennom vedtak etter plan- og bygningsloven og det meste av de resterende 16 pst. er fastsatt gjennom vedtak etter naturvernloven og naturmangfoldloven9. Miljøverndepartementet har ansvar for både naturmangfoldloven og plan- og bygningsloven. Virkemidlene i naturmangfoldloven ligger i hovedsak hos staten nasjonalt (Miljøverndepartementet) og regionalt (fylkesmennene), mens arealbeslutninger etter plan- og bygningsloven i hovedsak fattes av kommunestyrene og i noen grad av fylkesting. Vi gir en kort presentasjon av naturmangfoldlovens viktigste arealvirkemidler i kapittel 15.1. Planleggingen etter plan- og bygningsloven og lovens virkemidler for å sikre at nasjonale hensyn blir ivaretatt i lokal planlegging er tema for kapittel 15.2. Kommunenes rolle, ansvar og insentiver i arealplanleggingen drøftes nærmere kapittel 15.3, og kommunenes økonomiske insentiver i kapittel 15.4.

Forvaltningsmessig er havområdene svært annerledes enn kyst- og landarealene. Det er ingen privat eiendomsrett knyttet til hav, og verken kommuner eller fylkeskommuner er tillagt planleggingsoppgaver. Bruken av havområdene reguleres gjennom et helt annet lovverk og verken plan- og bygningsloven eller naturmangfoldloven gjelder10. Staten er «planmyndighet» og forvaltningsplanene for havområdene det viktigste verktøyet for å ivareta de marine økosystemene. Den arealmessige forvaltningen av havområdene er omtalt i kapittel 15.5.

Utvalgets vurderinger følger i kapittel 15.6. Her diskuterer vi om verdien av biologisk mangfold og økosystemtjenester er tilstrekkelig reflektert i rammebetingelsene for arealforvaltningen, og om andre arealpolitiske virkemidler bør vurderes. Kommunesektoren drøftes spesielt – har den gode insentiv og tilstrekkelige ressurser og kompetanse til å sørge for at verdiene ivaretas? Til slutt i kapitlet følger utvalgets anbefalinger.

15.1 Naturmangfoldloven

Naturmangfoldlovens formål er at naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern11. Loven omfatter all natur i norsk landterritorium og norsk territorialfarvann (ut til 12 nautiske mil fra grunnlinjen), og gjelder for alle sektorer som forvalter naturmangfold eller tar beslutninger som har konsekvenser for dette mangfoldet. Loven virker sammen med andre lover som påvirker eller regulerer norsk natur. Ettersom loven gjelder alle sektorer, kan den medvirke til bedre samordning av forvaltningen av naturmangfoldet samlet sett.

Loven har en rekke virkemidler. Det er særlig lovens alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk av natur, og reglene om områdevern og utvalgte naturtyper som har betydning for arealbruk, men også prioriterte arter vil ha betydning for arealforvaltning.

15.1.1 Generelle regler om bærekraftig bruk

Forvaltningsloven sier at forvaltningsorganene skal påse at en sak er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes12. Dette inkluderer plikt til å utrede og vurdere konsekvenser for naturmangfoldet. Naturmangfoldlovens kapittel II supplerer og konkretiserer forvaltningslovens bestemmelser om utrednings- og begrunnelsesplikt for naturmangfold. Gjennom prinsippene for offentlig beslutningstaking stiller loven krav om at alle beslutninger skal bygge på kunnskap om naturmangfoldet og hvordan et planlagt tiltak påvirker dette. Det skal gjøres en vurdering av den samlede belastningen som naturmangfoldet blir, eller vil bli, utsatt for. Kostnadene ved miljøforringelse som tiltaket medfører skal bæres av tiltakshaver. Vet man lite om virkningene av tiltaket og det er risiko for vesentlig skade på naturmangfoldet, skal føre-var-prinsippet tillegges stor vekt. Når saken avgjøres skal hensynet til naturmangfoldet veies opp mot andre samfunnshensyn. Forvaltningen har plikt til å synliggjøre hvordan de ulike momentene i saken er vurdert. Det legges ikke føringer for resultatet i hver enkelt sak, men prinsippene skal bidra til at naturmangfoldet samlet sett forvaltes bærekraftig.

Videre fastsetter loven bestemmelser om forvaltningsmål for økosystemer, naturtyper og arter. Forvaltningsmålene skal sørge for at det ikke fattes vedtak som gjør det umulig å nå målene, f.eks. at en art dør ut eller at en naturtype forsvinner. Dette ansvaret påhviler den aktuelle vedtaksmyndigheten i den konkrete saken. Videre vil forvaltingsmålene være retningsgivende for bruk av naturmangfoldlovens øvrige virkemidler, og ved skjønnsutøvelse etter annet lovverk som påvirker arter, naturtyper og økosystemer. De vil også ha betydning ved utforming av lover og forskrifter og ved revisjon av disse.

Aktsomhetsplikten medfører plikt til å gjøre seg kjent med hvilke naturverdier som kan bli skadelidende som følge av et tiltak, pluss plikt til å gjøre det som er rimelig for å unngå skade på naturmangfoldet. Aktsomhetsplikten omfatter alle, både private og det offentlige, og vil særlig kunne få betydning for bruk eller tiltak som ikke krever en myndighetsbeslutning.

15.1.2 Områdevern

Områdevern er av særlig betydning for å hindre nedbygging, fragmentering og andre irreversible inngrep i områdene som vernes. Verneområder kan opprettes på land, i vassdrag og i sjø ut til territorialgrensen. Opprettelse av verneområder kan ha ett eller flere mål, f.eks. bevaring av variasjonsbredden av naturtyper og landskap, bevaring av arter og genetisk mangfold, bevaring av truet natur og økologiske funksjonsområder for prioriterte arter, bevaring av større intakte økosystemer eller områder med særskilte naturhistoriske verdier, eller bevaring av natur preget av menneskers bruk gjennom tidene (kulturlandskap).

Det finnes ulike former for områdevern, som har ulike formål og restriksjonsnivå:

• Nasjonalparker: Større naturområder som inneholder særegne eller representative økosystemer eller landskap og som er uten tyngre inngrep.

• Landskapsvernområder: Natur- eller kulturlandskap av økologisk, kulturell eller opplevelsesmessig verdi, eller som er identitetsskapende.

• Naturreservater: Områder som inneholder truet, sjelden eller sårbar natur, representerer en bestemt type natur, på annen måte har særlig betydning for biologisk mangfold, utgjør en spesiell geologisk forekomst, eller har særskilt naturvitenskapelig verdi.

• Biotopvernområder: Områder som har eller kan få særskilt betydning som økologisk funksjonsområde for en eller flere nærmere bestemte arter.

• Marine verneområder: Marine verneområder er en egen vernekategori med hjemmel i naturmangfoldloven, som opprettes for å beskytte marine verneverdier, herunder naturverdier som er økologiske betingelser for landlevende arter. En prosess for å verne 17 områder ble satt i gang i 2009 og Norges tre første marine verneområder ble opprettet i juni 2013 (Framvaren i Vest-Agder, Tauterryggen i Nord-Trøndelag og Saltstraumen i Nordland). Marine verneområder skal inneholde særegne eller representative økosystemer og være uten tyngre naturinngrep, inneholde truet, sjelden eller sårbar natur, representere en bestemt type natur, på annen måte ha særlig betydning for biologisk mangfold, utgjøre en spesiell geologisk forekomst, ha særskilt naturvitenskapelig verdi, eller ha særskilt betydning som økologisk funksjonsområde for en eller flere nærmere bestemte arter.

Utgangspunktet for områdevern er altså primært et områdes naturvitenskapelige verdier. Med unntak av at økosystemtjenester vi tidligere har klassifisert som opplevelses- og kunnskapstjenester, tillegges ikke det at et område kan levere økosystemtjenester eksplisitt vekt i vernesammenheng.

Vernevedtak skjer i henhold til naturmangfoldloven kapittel V og fattes av Kongen i statsråd. Vernesakene forberedes av fylkesmannen og av Miljødirektoratet (tidl. Direktoratet for naturforvaltning). Grunneiere, rettighetshavere og andre berørte interesser trekkes inn i verneplanprosessene gjennom omfattende høringer og andre former for dialog med vernemyndighetene. Når nasjonalparker og andre store verneområder er etablert, får berørte kommuner tilbud om å overta forvaltningsmyndigheten for området gjennom deltakelse i politisk sammensatte nasjonalpark-/verneområdestyrer.

Grunneiere og rettighetshaveres økonomiske tap som følge av et vernetiltak skal erstattes. Ved frivillig vern av skog kommer det først tilbud om vern fra private skogeiere.

Kilde: Foto: Miljøverndepartementet

15.1.3 Prioriterte arter og utvalgte naturtyper

God forvaltning av naturmangfoldet krever at vi ser artene og artenes leveområder i sammenheng. Naturvernloven ga hjemmel til å fastsette forbud mot plukking og uttak (fredning), men leveområdene til arten fikk ikke noen beskyttelse med fredningsvedtaket. Ved prioritering av arter blir enhver form for uttak, skade eller ødeleggelse av arten forbudt. Dette omfatter f.eks. hogging av trær der en prioritert fugleart har reir, nedbygging av vannforekomst som er tilholdssted for en prioritert art, eller forurensing eller grøfting, drenering eller gjenfylling i artens leveområde. I vurderingen av om en art skal prioriteres, skal det legges vesentlig vekt på om:

• arten har vist stor bestandsnedgang,

• Norge har et spesielt ansvar for å ta vare på den (ansvarsart), eller

• arten er på lister i internasjonale konvensjoner.

Ordningen med utvalgte naturtyper peker på at noen typer natur trenger å tas spesielt hensyn til, og gjelder for alle sektorer. En naturtype er en ensartet type natur som omfatter alt plante- og dyreliv og de miljøfaktorene som virker der. Det kan dreie seg om små områder som hule eiker, eller større sammenhengende områder som kystlynghei – begge eksempler på truede naturtyper i Norge. I produktiv skog vil bestemmelsene bare gjelde områder av mindre omfang.

I utvalgte naturtyper skal det tas spesielle hensyn til naturbruk, forvaltning og arealplanlegging. Ved vurderingen av om en naturtype skal klassifiseres som utvalgt vil det særlig legges vekt på om:

• den er en truet naturtype,

• naturtypen er viktig for en eller flere prioriterte arter,

• er en naturtype Norge har et særlig ansvar for, eller

• omfattes av internasjonale forpliktelser.

På samme måte som for områdevern, prioriteres arter og naturtyper etter naturvitenskapelige verdier. Økosystemtjenesteverdier er ikke et kriterium.

15.2 Plan- og bygningsloven

15.2.1 Planlegging etter plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner. Planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser. Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives. Prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planleggingen. Det samme gjelder hensynet til barn og unges oppvekstvilkår og estetisk utforming av omgivelsene13.

Kommunene er hovedaktøren i arealplanleggingen som gjelder alt areal som ikke er vernet. De skal ha oppdaterte kommuneplaner, herunder kommuneplanens arealdel, og plikter å utarbeide reguleringsplaner der det er fastsatt i arealdelen og for alle større tiltak. Det vil si at all utbygging (bolig, næring, infrastruktur med enkelte unntak) og uttak av mineralske ressurser skal skje på grunnlag av godkjent reguleringsplan. Kommunene har myndighet til å egengodkjenne planer etter plan- og bygningsloven. Også verneområdene skal inn i kommuneplanen, men eventuelle tiltak kan ikke gå på tvers av verneforskriften.

15.2.2 Statlig styring av lokal planlegging

Kommunene i Norge har altså stor myndighet i arealplanleggingen. Men det er en forutsetning at kommunene også ivaretar nasjonale og vesentlige regionale interesser. Dette kan gjelde miljø og klima, jordvern, friluftsliv, kulturminner, støy, hensynet til biologisk mangfold og andre interesser. Plan- og bygningsloven gir staten flere virkemidler for å sikre at nasjonale interesser blir ivaretatt i arealplanleggingen lokalt:

Innsigelsesinstituttet gir statlige og regionale myndigheter adgang til å fremme innsigelse til forslag til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Instituttet er et kraftig virkemiddel overfor kommunen som planmyndighet, og medfører at kommunen ikke kan vedta arealplan med endelig virkning før innsigelsen er trukket eller i siste instans om plansaken blir avgjort i Miljøverndepartementet.

Innsigelsesinstituttet har møtt mye kritikk de siste årene for å forsinke og fordyre planprosessene. I følge en undersøkelse av Asplan Viak og Agenda Kaupang (2012) oppgir kommunene i gjennomsnitt 10 måneder lengre prosess for kommuneplanprosesser når det fremmes innsigelser enn ellers. Rapporten viser også at miljø og jordvern er de interessene det oftest er knyttet innsigelse til. I tillegg kommer samordnet arealbruk og transportsystem og kulturmiljø/kulturminner høyt. Dette er interesser som har et sterkt nasjonalt fokus og sektorlovverk, og som derved også får fokus i innsigelsessakene. Rapporten viser også at det er bred enighet om at innsigelsesinstituttet har en viktig funksjon for å sikre at både lokale, nasjonale og vesentlig regionale interesser ivaretas i arealplanleggingen, men at det er store utfordringer knyttet til praktiseringen. Utredningen peker spesielt på behov for nye rammer for en bedre og mer enhetlig praktisering av innsigelse om instituttet fortsatt skal ha legitimitet, og fylle den viktige rollen det har i plansystemet.

I Boligmeldingen (Meld. St. 17 (2012 – 2013)), varsler regjeringen at den vil gjennomgå innsigelsesinnstituttet og vurdere virkemidler for å sikre at ordningen blir brukt i tråd med intensjonene. Spesielt blir det pekt på behovet for en mer enhetlig praksis.

Hvert fjerde år skal Kongen i statsråd utarbeide et dokument med nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Forventningsdokumentet sammenfatter regjeringens politikk og synliggjør hvilke planoppgaver fylkeskommunene og kommunene forventes å ta tak i og hvilke hensyn de forventes å legge til grunn for sin planlegging. Forventningene, vedtatt første gang i 2011, er relativt generelle og kan ikke betraktes som et virkemiddel som gir direkte statlig styring av arealbruk. Det er heller ikke intensjonen å anvise eller diktere løsninger.

Forventningsdokumentet som ble lagt fram i 2011 omfatter temaene klima, klimaendringer og energi, by- og tettstedsutvikling, samferdsel og infrastruktur, verdiskaping og næringsutvikling, natur, kulturmiljø og landskap, og helse, livskvalitet og oppvekstmiljø (Miljøverndepartementet 2011c). Mange av faktorene som påvirker økosystemer og økosystemtjenester er altså eksplisitt omtalt og det er knyttet forventninger til dem. Forvaltning av økosystemtjenester er ikke eget tema, men selv om begrepet ikke benyttes eksplisitt blir flere viktige tjenester omtalt. F.eks. forventes det at landbruksplanene tar hensyn til opptak av CO₂, at man unngår å bygge ned landbruks-, natur- og friluftsområder, og betydningen av tilgjengelig grønnstruktur og friluftsområder i byene nevnes spesielt. Det forventes videre at det legges til rette for naturbasert verdiskaping, bl.a. innen reiseliv, fiskeri og havbruk, og at reindriftens interesser ivaretas.

På bakgrunn av forventningsdokumentet og regionale og lokale utfordringer skal fylkeskommunene og kommunene utarbeide og vedta henholdsvis regional og kommunal planstrategi i løpet av det første året av valgperioden. I de regionale planstrategiene tar fylkestingene stilling til hvilke regionale planer som skal utarbeides i valgperioden. Viktige tema for regional planlegging er f.eks. knyttet til samordnet areal- og transport, regionale planer for villreinområdene og kystsoneforvaltning. I de kommunale planstrategiene tar kommunestyret stilling til om kommuneplanen skal revideres og behovet for andre viktige planer i valgperioden. Regional planstrategi skal godkjennes av Kongen, mens kommunal planstrategi vedtas av kommunestyret selv.

Regjeringen kan benytte Statlige planbestemmelser (tidligere rikspolitiske bestemmelser i plan- og bygningsloven av 1985) for å klargjøre statlig politikk på bestemte områder. Ordningen har imidlertid bare vært brukt i noen få tilfeller, og er da knyttet til bestemte geografisk avgrensede områder, eller tema, som lokalisering av kjøpesentra, eller i forbindelse med avgrensing av større verneområder.

Statlige planretningslinjer (tidligere rikspolitiske retningslinjer (RPR) i plan- og bygningsloven av 1985) gir rammer for kommunenes arbeid med planer etter plan- og bygningsloven, og de gir viktig grunnlagsinformasjon som kommunene skal bygge sin planlegging på. Aktuelle eksempler er statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging i kommunene, og RPR for vernede vassdrag, RPR for Oslofjorden og RPR for samordnet areal- og transportplanlegging.

Statlig arealplan betyr at staten overtar kommunens rolle som planmyndighet ved å utarbeide og vedta kommunal arealplan. Dette kan gjelde alle de kommunale arealplanene og gir en direkte statlig styring med arealbruksløsningen. Statlig arealplan er lite brukt, men når det brukes, er det gjerne knyttet til statlig infrastruktur og utbygging av viktige samfunnsinstitusjoner som f.eks. sykehus.

I plan- og bygningsloven er det dessuten noen spesielle virkemidler som gir direkte forbud mot eller vilkår for arealbruk. Det gjelder forbud mot andre tiltak enn fasadeendring i 100 meters-beltet langs sjø, og muligheten for å «fryse» arealbruken ved å fastsette begrensinger i kommunens adgang til å endre deler av kommuneplanens arealdel. Det vil si at arealbruken ikke kan vurderes fritt hvert fjerde år. I lovproposisjonen nevnes jordvern, «markagrenser» og større infrastruktur- og utbyggingsoppgaver som eksempler på saker der bestemmelsen kan brukes, men den er hittil ikke brukt.

Videre kan berørte statlige og regionale myndigheter starte, og et stykke på vei gjennomføre, planlegging for å løse planoppgaver av nasjonal eller regional betydning. Samordnet areal- og transportplanlegging, planlegging av sammenhengende natur- og friluftsområder ved byer og tettsteder, samordnet vannplanlegging og kystsoneplanlegging nevnes i loven som aktuelle planoppgaver. Mesteparten av statlig vei- og jernbaneplanlegging foregår etter disse bestemmelsene.

Markaloven (Lov 2009-06-05-35 om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner) gir i praksis staten rollen som planmyndighet i nærmere angitte deler av de 19 kommunene som har en del av arealet sitt i Oslomarka. Miljøverndepartementet er øverste forvaltningsmyndighet etter loven.

Kilde: Foto: Marianne Gjørv

15.2.3 Regelverket om konsekvensutredninger

Krav til dokumentasjon er et viktig statlig styringsverktøy for å sikre at konsekvenser for nasjonale interesser blir ivaretatt. Regelverket for konsekvensutredninger er spesielt relevant. Regelverket er forankret i plan- og bygningsloven, men gjelder også for planer og tiltak etter annen lovgivning som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Bestemmelsene om konsekvensutredninger er utdypet i egen forskrift (KU-forskriften).

Frem til 2005 omfattet KU-regelverket kun store utbyggingsprosjekter. Samferdselsprosjekter, vassdragsutbygginger, mineral- og masseuttak, industritiltak og store offentlige og private bygg har utgjort en stor andel av tiltak som har vært konsekvensutredet. De senere årene har vindkraftanlegg vært den klart dominerende tiltakstypen. KU-forskriften skiller mellom tiltak som alltid skal utredes (Vedlegg I-tiltak) og tiltak som skal vurderes etter nærmere gitte kriterier med hensyn til KU-plikt.

Begrepene økosystem og økosystemtjeneste benyttes ikke i forskriften (eller i plan- og bygningsloven), og mulig påvirkning av økosystemer og økosystemtjenester er dermed heller ikke et eksplisitt kriterium for utredningsplikt. Imidlertid er påvirkning av både friluftsliv, tilgjengelighet til uteområder, landbruk og reindrift kriterier for utredningsplikt, i tillegg til virkninger på inngrepsfrie naturområder eller områder som er viktige for naturmangfoldet (jf. forskriftens §4).

Gjennomførte konsekvensutredninger har særlig vurdert enkeltprosjekters virkninger for ulike miljøtema. Av temaene som etterspørres i forskriften er flere påvirkningsfaktorer for økosystemer og økosystemtjenester (forurensning, transportbehov, energibruk), og noen er økosystemer og økosystemtjenester i vår terminologi (sikring av jordressurser, samisk kultur- og naturgrunnlag, tilgjengelighet til uteområder) i tillegg til virkninger for plante- og dyreliv, men begrepene økosystem og økosystemtjeneste benyttes ikke.

Ved siste revisjon av forskriften (2009) ble det tatt inn en ny bestemmelse om at når flere utbyggingstiltak i et område samlet kan få vesentlige virkninger, så skal tiltakets kumulative karakter med hensyn til andre gjennomførte og planlagte tiltak i utbyggingstiltakets influensområde vurderes. Det foreligger imidlertid ikke dokumentasjon på hvordan denne bestemmelsen har blitt tatt i bruk. En særlig utfordring knyttet til vurdering av sumvirkninger og kumulative effekter er mangel på gode metoder. I forbindelse med den omfattende planlegging av nye vindkraftverk de siste årene, er det gjort en del metodisk utviklingsarbeid, men det gjenstår fortsatt mye før metodikken er ferdig utviklet og ikke minst før den kan tas i bruk på andre tiltakstyper.

Fra 1. april 2005 ble regelverket om konsekvensutredninger utvidet fra bare å omfatte prosjekter til også å gjelde planer. Det omfatter først og fremst kommuneplaner, særlig kommuneplanens arealdel, og regionale planer som gir retningslinjer for utbygging. Et eksempel på det siste er regionale vindkraftplaner, som flere fylker etter hvert har utarbeidet.

Konsekvensutredninger av planer er forutsatt å være på et overordnet nivå, og skal vurdere de samlede virkningene av den samlede utbyggingen som planen legger opp til. Denne type planer vil antakelig ha bedre forutsetninger enn rene prosjektutredninger for å legge en økosystemtilnærming til grunn for utredningsarbeidet. Som sagt gjenstår imidlertid et betydelig metodeutviklingsarbeid før dette kan bli en realitet.

Det pågår for tiden en revisjon av forskriften om konsekvensutredninger. Blant temaene som diskuteres er hvordan utredningskravene etter forskriften bør tilpasses for gi et tilfredsstillende kunnskapsgrunnlag i tråd med naturmangfoldlovens prinsipper om bl.a. samlet belastning og økosystemtilnærming, og som grunnlag for helhetlige vurderinger etter vannforskriften (jf. boks 15.7).

15.3 Spesielt om kommunenes rolle, ansvar og kompetansebehov

Kommunene har altså hovedansvaret for arealplanlegging og arealbruk for de 84 pst. av Norges arealer som ikke er vernet. Men kommunene har også stort ansvar på miljøområdet generelt, og er tillagt myndigheter og plikter etter en rekke lover som gjelder areal og miljø14. I tillegg til de lovpålagte oppgavene forventes det at kommuner (og fylker) tar hensyn til klimagassutslipp, energibruk og produksjon av fornybar energi, transport, avfall, landbruk, tettstedsutvikling, byutvikling osv. (Miljøverndepartementet 2011c). Klimatilpasningsutvalget slår videre fast at et styrket plansystem som inkluderer klimatilpasning, synes å være det viktigste grepet samfunnet kan gjøre for å tilpasse seg et endret klima (NOU 2010: 10). Kommunene er også tillagt forvaltningsansvar for verneområdene.

Samtidig viser flere undersøkelser de senere årene at plan- og miljøkompetansen i kommunesektoren er svekket, og at det er et voksende gap mellom de forventninger og krav som stilles og den kapasiteten og kompetansen kommunene besitter (se Nilsen og Langset 2010) for en oppsummering av utredninger om forventninger til og kompetanse i kommunesektoren). Nilsen og Langset konkluderer også med at mangel på kompetanse og kapasitet svekker kommunenes mulighet for å ivareta sitt ansvar som miljømyndighet på en tilfredsstillende måte.

Miljøkompetansen i kommunene ble bygget opp gjennom den såkalte MiK-reformen (miljøvern i kommunene) på 1990-tallet. Ordningen innebar en øremerking av midler til kommunene til ansettelse av miljøvernledere. Resultatet var at 90 pst. av landets kommuner hadde en miljøvernleder i 1997. I 1998 ble midlene frigjort for øremerking og lagt inn i statens overføringer til kommunene som rammetilskudd, og antallet kommuner med slike stillinger gikk tilbake (Nilsen og Langset 2010). Jo mindre en kommune er, desto mindre sannsynlig er det at kommunen har en miljøvernleder. Men rapporten påpeker også at dette i seg selv ikke sier noe om hvorvidt miljøhensyn blir dårligere ivaretatt, det kan også bety at miljøhensyn er bedre integrert i den øvrige administrasjonen. Nilsen og Langset mener videre at de fleste kommuner er for små til å ha spisskompetanse innen alle områder kommunen har ansvaret for. De må enten få veiledning fra fylkeskommune eller stat, samarbeide med andre kommuner, formalisere interkommunalt samarbeid eller kjøpe konsulenttjenester.

Miljøverndepartementet har i løpet av de siste årene etablert en rekke programmer og ordninger for å bistå kommunene i å ivareta sitt ansvar på plan- og miljøområdet:

«Livskraftige kommuner» er et 5-årig samarbeidsprogram mellom Miljøverndepartementet og Kommunesektorens organisasjon (KS) der kommunene arbeider i læringsnettverk med andre kommuner om konkrete miljøtemaer. Over 200 kommuner har deltatt i programmet, og nesten alle har arbeidet med klima og energi som ett av temaene. Evalueringen viser at samarbeid i læringsnettverk styrker kommunenes evne og vilje til å drive plan- og miljøarbeid. Det ble bevilget ca. 50 mill. kr. til denne kompetansesatsingen fram til 2011.

«Framtidens byer» er et samarbeid mellom Miljøverndepartementet og de 13 største byene om å redusere klimagassutslippene og gjøre byene miljøvennlige. Det blir lagt stor vekt på eksempelproduksjon, formidling og læring fra dette arbeidet. Programmet går over perioden 2008 – 2014 og har en ramme på inntil 200 mill. kr.

Over Miljøverndepartementets budsjett bevilges det midler til opplæring bl.a. i den nye plan- og bygningsloven og ny naturmangfoldlov. Det er dessuten gjennomført et større opplæringsopplegg bl.a. for kommunene innen arealloverket de siste årene. Dette er gjort gjennom møter, seminarer, veiledning og nettverk der ulike tema er brakt opp og belyst gjennom eksempler. I samarbeid med KS er det også igangsatt ulike typer relevante etterutdanningskurs for kommunene. Dette kompletteres av arbeidet med å styrke forskning og utdanning, særlig innen planlegging. Det er også gitt støtte til noen høyskole- og universitetsmiljø for å utarbeide skreddersydde etterutdanningstilbud til kommunene.

Nettportalen www.miljøkommune.no skal være et saksbehandlingsverktøy for kommunene. Formålet er å få kommunene til å bruke myndigheten de er tillagt etter forurensningsloven, plan- og bygningsloven, naturmangfoldloven, kulturminneloven og annen miljølovgivning mer korrekt og effektivt enn i dag. Videre skal det forenkle myndighetsutøvelsen. Alle etater under Miljøverndepartementet har bidratt med innhold til nettstedet, som inneholder veiledninger, maler for vedtak, sjekklister og eksempler, samt en oversikt over alle oppgaver kommunen har innenfor miljøområdet. Nettstedet er operativt, men fremdeles under utarbeidelse. Det er planlagt ferdig 1.1.2014.

15.4 Kommunenes økonomi

Som vi var inne på innledningsvis, er arealbruken ikke bare bestemt av regelverket, men også hva som er lønnsomt. Vi påpekte også at lønnsomheten for utbyggere blir påvirket av en lang rekke virkemidler, som vi ikke vil diskutere nærmere her. Men også kommunene er påvirket av inntekts- og lønnsomhetsvurderinger i sin arealpolitikk.

Kommunesektorens inntektsfundament består i hovedsak av lokale skatteinntekter og rammeoverføringer. Utover rammetilskuddet omfatter overføringer fra stat til kommune øremerkede tilskudd og skjønnstilskudd.

Rammetilskuddet for hver enkelt kommune blir fastsatt av Inntektssystemet for kommuner (IS)15, og er midler kommunene kan disponere fritt innenfor gjeldende lov- og regelverk. Hovedelementene i IS er inntektsutjevning, utgiftsutjevning og regionalpolitiske tilskudd. Dagens system bygger på prinsippet om full utgiftsutjevning, som innebærer at utjevningen skal kompensere for ufrivillige kostnads- og etterspørselsforhold som skaper forskjeller i utgiftsbehov.

Kommunenes skatteinntekter består av inntekts- og formueskatt fra personlige skatteytere, eiendomsskatt og naturressursskatt fra kraftforetak. Skatteinntektene er innlemmet i rammetilskuddet ved at de blir utjevnet i inntektsutjevningen (Kommunal- og regionaldepartementet 2013a). Utformingen av inntektsutjevningen er basert på avveiningen mellom hensynet til utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud og hensynet til å gi kommunene muligheter for å påvirke egne inntekter.

Gjennom utgiftsutjevningens kostnadsnøkler, som består av objektive kriterier og vekter, omfordeler man midler fra de relativt sett lettdrevne kommunene til de relativt sett tungdrevne. Denne ordningen utjevner forskjeller i utgiftsbehov innenfor syv tjenesteområder: Administrasjon, som inkluderer miljø og landbruk, grunnskole, pleie og omsorg, sosialhjelp, barnevern, helse og barnehage. Haakonsen og Lunder (2009) gjennomførte en vurdering av om det finnes andre kriterier som fanger opp kommunenes utgifter innen miljøområdet på en bedre måte enn dagens kriterier. De konkluderer med at det er vanskelig å finne. Prop. 124 S (2009 – 2010) legger derfor opp til at miljøvern fortsatt skal fanges opp av basiskriteriet og antall innbyggere, som tidligere.

Hovedhensikten med øremerkede tilskudd er at kommunene skal produsere mer av de tjenestene som omfattes av slike tilskudd enn de ville gjort dersom midlene ble gitt som en rammeoverføring. Øremerkede tilskudd er ofte utformet som refusjonsordninger hvor kommunene mottar tilskudd fra staten i forhold til egen ressursinnsats, enten som stykkpris- eller prosenttilskudd. På miljøområdet ble det f.eks. bevilget øremerkede midler fra Miljøverndepartementet via Direktoratet for naturforvaltning (nå Miljødirektoratet) til et lokalt utviklingsfond for de tre berørte kommunene Rollag, Sigdal og Nore og Uvdal på 30 mill. kr over fem år for utvidet vern i Trillemarka-Rollagsfjell (Prop. 124 S (2009 – 2010)). Imidlertid er øremerkede tilskudd generelt ikke vurdert som en ønskelig finansieringsform for kommunene (Nilsen og Langset 2010).

Kommunal- og regionaldepartementet, via fylkesmennene, fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommuner via skjønn. I følge retningslinjene bør skjønnstilskuddet kunne brukes til å løse problemer og utfordringer av både midlertidig og mer permanent karakter, inkludert «særlige miljøutfordringer» (Kommunal- og regionaldepartementet 2013b). Ansvaret for fastsettelsen av størrelsen på de fylkesvise rammer ligger hos departementet. Så vidt vi vet, gis i dag lite skjønnsmidler med miljøbegrunnelse.

Som denne korte oversikten viser, gir dagens inntektssystem ingen eksplisitte insentiver til å ta vare på biologisk mangfold og økosystemtjenester. Derimot vil tilrettelegging for næringsutvikling, sysselsetting, bosetting, hyttebygging og kraftproduksjon gi økte skatteinntekter. Egne insentiver til miljøvern i dagens rammetilskudd er vurdert tidligere. For eksempel kunne indikatorer på kommunens miljøinnsats og miljøresultater vært kriterier i inntektssystemet. Et eksempel på en slik resultatindikator kunne være andel og styrke på bruksrestriksjoner i kommunenes arealplaner. Modellen er imidlertid forkastet med begrunnelse at slike insentiver vil gripe inn i kommunens egne prioriteringer og vurderinger, ved at det ville lønne seg for kommunen å bygge ut en del av tjenestetilbudet fremfor et annet. Kriterier som ikke er objektive (som kommunen selv kan påvirke ved egne prioriteringer) vil kunne medføre at kommunene tilpasser tjenestetilbudet etter hva som gir mest uttelling i IS, heller enn hva som er det faktiske behovet i kommunene. Dette vil kunne medføre en ineffektivitet ved at ressursene ikke settes inn der de kaster mest av seg i form av velferd for kommunens innbyggere, men der de bidrar til å øke kommunens inntekter. Vektlegging av rammefinansieringsprinsippet, som IS er basert på, taler altså for at man ikke skal bruke rammetilskuddet til å påvirke kommunenes prioriteringer, se blant annet Haakonsen (2009).

15.5 Arealplanlegging til havs

Plan- og bygningsloven gjelder ut til én nautisk mil utenfor grunnlinjene. Bruk av havområdene utenfor er statens ansvar. Dette gir rom for en mer økosystembasert forvaltning enn når planleggingen blir begrenset av kommunegrensene.

Forvaltningsplaner for havområdene16 dekker områdene fra grunnlinjen og utover i åpent hav. Formålet med forvaltningsplaner er å legge til rette for verdiskaping gjennom bærekraftig bruk av ressurser og økosystemtjenester og samtidig opprettholde økosystemenes struktur, virkemåte, produktivitet og naturmangfold. En forvaltningsplan skal gi en helhetlig og overordnet plan for ressursforvaltning og bevaring av økosystemer. Ni departementer og en rekke direktorater og forskningsinstitusjoner er involvert.

Forvaltningsplanene omfatter all menneskelig aktivitet som påvirker havmiljøet, og er således mer enn bare arealplaner, men de helhetlige rammene for bruk og vern/beskyttelse av havområdene legges her. Bl.a. på grunnlag av kartleggingen av miljøverdier, biologiske ressurser og sårbarhet, identifiseres særlig verdifulle og sårbare områder i havet som har særskilt behov for beskyttelse. Videre blir de helhetlige rammene for petroleumsvirksomhet fastlagt gjennom forvaltningsplanene for hvert enkelt havområde basert på kunnskap om blant annet miljø og andre næringer. Rammene for virksomhet i åpnede områder kan omfatte miljø- og fiskerivilkår, areal- og boretidsbegrensninger og gjelder for nye utvinningstillatelser. For de delene av havområdet som ikke er åpnet for petroleumsvirksomhet har det i forvaltningsplanene for Norskehavet og Barentshavet – Lofoten blitt tatt stilling til hvor det skal og hvor det ikke skal igangsettes en konsekvensutredning etter petroleumsloven.

Kravene til KU i petroleumssektoren er gitt i forskrift til petroleumsloven. På samme måte som KU-forskriften etter plan- og bygningsloven, er ikke økosystemer eller økosystemtjenester begreper som benyttes. Økosystemtjenesteperspektivet er imidlertid indirekte til stede gjennom kravet om at konsekvenser for næringsvirksomhet skal belyses, i tilegg til dyre- og planteliv, forurensning og andre miljøforhold.

15.6 Utvalgets vurderinger og konklusjoner

Økosystemene og de tjenestene de yter er uavhengig av kommunegrenser. Dette kan gjøre det krevende å ha et økosystemtjenesteperspektiv på arealforvaltningen, som jo i all hovedsak foregår innenfor kommunegrensene. Utvalget har tatt utgangspunkt i dagens kommunestruktur og ansvarsdeling i sine vurderinger og anbefalinger.

Økonomisk vekst skaper press på arealene og behov for krevende avveininger mellom vern og bruk og mellom ulike bruksområder. Arealplanleggingen er en viktig arena for å avveie ulike interesser, mål og ønsker. Så vidt utvalget kan se, gir naturmangfoldlovens generelle føringer og arealrettede bestemmelser om områdevern, prioriterte arter og utvalgte naturtyper et godt grunnlag for også å verne og beskytte økosystemer. Sammen med plan- og bygningsloven gir den også et solid grunnlag for å legge betydelig vekt på miljøhensyn i forvaltningen av den delen av Norges landarealer som ikke vernes. De formelle kravene til arealplanlegging, utredning og dokumentasjon er omfattende, og har sterkt fokus på å synliggjøre konsekvenser for miljø og samfunn. Plan- og bygningsloven sikrer dessuten at planleggingen er åpen, og at berørte parter inviteres til medvirkning. Kommunene har gode muligheter til å sikre viktige økosystem- og økosystemtjenestehensyn innenfor egne grenser gjennom bruk av plan- og bygningsloven. Landskapsplanlegging og analyse kan kobles inn som grunnlagsverktøy for å synliggjøre økosystemsammenhenger. Fylkeskommunal planlegging kan sikre dette på fylkeskommunalt nivå. I den grad miljømyndighetene sentralt mener lokale og regionale myndigheter ikke tar tilstrekkelig hensyn til nasjonale mål og prioriteringer, inneholder plan- og bygningsloven virkemidler som gir staten denne muligheten.

Selv om rammebetingelsene for arealplanleggingen gjennomgående er gode, er det likevel noen utfordringer, og utvalget drøfter noen av disse i det følgende. En aktuell problemstilling er om økosystemtjenestetilnærmingen kan gi en annen, og bedre, arealforvaltning. Vi starter med å diskutere beslutninger om vern, og om ordningen med betaling for økosystemtjenester kan være en modell for å få til beslutninger som i større grad tar hensyn til økosystemtjenestene. Vi diskuterer også ordninger med økologisk kompensasjon, der det ikke er mulig å finne bedre løsninger for vernede områder. Deretter går vi over til å diskutere rammebetingelsene bak beslutninger om arealbruk. Er verdien av økosystemtjenester tilstrekkelig synliggjort i regelverket for arealbruk og hva kan eventuelt gjøres annerledes? Hva kan gjøres for å bedre kommunenes miljø- og plankompetanse? Bør de ha økonomiske insentiver til å ivareta økosystemtjenester bedre?

Naturmangfoldloven har sikret et godt lovverk, men naturhensyn er ikke i samme grad innarbeidet i sektorlovgivningen. Manglende samordning mellom sektorene kan være en utfordring, og dette er omtalt i kapittel 13.1.

15.6.1 Vern og betaling for økosystemtjenester

Flere naturtyper trenger bedre vern

Som nevnt er rundt 16 pst. av Norges fastlandsareal vernet. Høyfjellsområder dominerer i arealomfang. Områdevernet i Norge (utenom havområder og Arktis) ble evaluert av NINA i 2010 (Framstad mfl. 2010). Evalueringen vurderer om vernet er i tråd med nasjonale og internasjonale mål, herunder mål om representativitet. Evalueringen konkluderte med at vernet areal gir brukbar dekning for de fleste hovednaturtypene, men har mangelfull dekning for skog generelt og produktiv skog spesielt. Skogvernet er i dag i hovedsak frivilllig vern og det er finansieringen som begrenser fremdriften, se også boks 15.3.

Også kulturlandskap og ferskvann/våtmark trenger bedre vern i form av skjøtsel og andre sikringstiltak om hele variasjonsbredden av norsk natur skal ivaretas gjennom vernet. Vernet areal i lavereliggende områder i varme vegetasjonssoner og i produktive områder er underrepresentert i verneområdene. Det er i disse områdene vi finner det mest varierte naturmangfoldet og flertallet av truede arter. Evalueringen slår videre fast at vernet langt på vei tilfredsstiller krav i internasjonale konvensjoner, men to mangler blir fremhevet. Dette er at vernet ikke er fullt ut representativt og at forvaltningen av verneområdene ikke er god nok.

At et område eller naturtype bidrar med økosystemtjenester er i dag ikke et selvstendig argument for vern i henhold til naturmangfoldloven, det er kvalitetene ved naturen og det biologiske mangfold som tillegges vekt i loven. Som vi har påpekt tidligere er det en nær sammenheng mellom biologisk mangfold og økosystemets evne til å levere tjenester, og områdenes leveranser av økosystemtjenester tillegges derfor vekt indirekte. Et mer eksplisitt fokus på bidraget fra naturen til velferd og økonomi vil likevel kunne påvirke både omfanget av vern og hvilken natur som vernes.

Betaling for økosystemtjenester

Betaling for økosystemtjenester (Payment for Ecosystem Services) er et økonomisk insentivbasert virkemiddel som de senere årene har blitt tatt i bruk som et nytt instrument i forvaltningen av økosystemtjenester internasjonalt. I Norge er frivillig skogvern og ordningen med utvalgte kulturlandskap i jordbruket eksempler på virkemidler som blant annet har til formål å bidra til å stanse tap av biologisk mangfold ved å betale landeiere enten for å verne et område (skogvern) eller for å opprettholde en bestemt type skjøtsel og vedlikehold (utvalgte kulturlandskap)17. Dagens kompensasjon til skogeiere er kun basert på verdien av fiber/tømmer, selv om en vurdering av verneverdiene ligger til grunn for valg av område. Ved å knytte betalingen til faktiske verdier kan det (1) bli mulig å verne ekstra verdifulle områder (som skogeiere ikke er interessert i å verne med dagens kompensasjonsordning), og (2) virkemiddelet kan bli mer kostnadseffektivt (gitt at ikke gevinsten spises opp av økte administrasjonskostnader).

I litteraturen er betaling for økosystemtjenester ikke ett enkelt virkemiddel, men en samling virkemidler som alle baserer seg på en tanke om at de som eier og/eller disponerer arealer (f.eks. jord- eller skogeiere) som forvalter eiendommen sin på en måte som fremmer produksjon av etterspurte økosystemtjenester skal kompenseres for å gjøre det, og at de som nyter godt av disse økosystemtjenestene skal betale for det. Ordninger med betaling for økosystemtjenester er basert på at partene inngår en frivillig avtale der overvåkningsmekanismer og sanksjonsmuligheter sikrer at leveransen av økosystemtjenester opprettholdes. Betaling for økosystemtjenester innebærer at minst én kjøper betaler minst én tilbyder av økosystemtjenester for å sikre en positiv eksternalitet som rent vann, bevaring av biologisk mangfold, karbonopptak eller lignende. Betalingen kan maksimalt være lik betalingsvilligheten til kjøper, og må minimum dekke alternativkostnadene til eieren ved ikke å utnytte landområdene på annet vis, pluss transaksjonskostnader forbundet med å etablere og forvalte ordningen.

For at ordninger med betaling for økosystemtjenester skal fungere etter hensikten er det blant annet viktig å ha en god forståelse av økosystemtjenestene og hvordan de eventuelt henger sammen med bestemte forvaltningspraksiser eller tiltak. Videre er kunnskap om aktørenes fordeler og kostnader knyttet til endret arealbruk avgjørende for å kunne utforme effektive ordninger.

I ordninger som skal sikre vern, blir eiere av landområder kompensert for tapte inntekter eller kostnader de pådrar seg ved at det legges begrensninger på hvordan eiendommen kan forvaltes18. Denne typen ordninger er oftest finansiert av det offentlige (på vegne av samfunnet), men det kan også være private aktører som betaler eiere av landområder direkte. Summen som betales er ofte en form for fast-sum knyttet til forvaltningsaktiviteter eller alternativkostnader forbundet med tidligere/alternativ bruk, uten å være gjenstand for forhandlinger mellom kjøper og selger. Dersom alternativkostnadene, faren for degradering av natur og/eller kostnadene ved å implementere et nytt forvaltningsregime varierer betydelig, vil slike ordninger sjelden være kostnadseffektive. Da kan ordninger med anbud eller auksjoner være et godt alternativ. Anbuds- eller auksjonskomponenten sikrer at kjøperen av økosystemtjenester kan velge å inngå avtaler med de selgerne som kan tilby mest av ønsket økosystemtjeneste til lavest pris.

Internasjonalt er ordninger med betaling for økosystemtjenster i dag hovedsakelig knyttet til bevaring og reetablering av våtmarksområder og biodiversitet, bevaring av landskapskvaliteter og karbonfangst og -lagring. En gjennomgang av erfaringer med bruk av ordninger med betaling for økosystemtjenester i Norden og andre OECD-land finnes i Zandersen mfl. (2009).

Utvalget vurderer betaling for økosystemtjeneste-ordninger som et interessant virkemiddel for å øke skogvernet opp til det omfanget som anbefales fra naturfagelig hold. Jo mer skog som skal vernes, desto viktigere er kostnadseffektivitet. Derfor er det viktig at betalingen står i forhold til de tjenestene som ytes. Et opplegg der avtalene om skogvern ble auksjonert bort vil kunne bedre kostnadseffektiviteten ved ordningen.

Ordningen er også interessant for flere økosystemer. Flere naturtyper i Norge har mangelfullt vern og/eller skjøtsel, blant annet våtmark og kulturlandskap. Flere økosystemtjenester fra våtmark er viktige i klimasammenheng og de demper virkningene av både flom og tørkeperioder. En ordning med betaling for disse tjenestene ville anerkjenne våtmarker som en del av den naturlige infrastrukturen som en buffer mot virkninger av flom og annet ekstremvær. Våtmarker er dessuten forholdsvis lette å restaurere.

Vi viser også til anbefalingen fra utvalget som vurderte samfunnets sårbarhet og behov for tilpassing til konsekvensene av klimaendringene (NOU 2010: 10). Mer omfattende bruk av ordninger med betaling for økosystemtjenester er i tråd med anbefalingen derfra om «Betre ivaretaking av naturområde for å sikre både naturmangfald og karbonlager gjennom robuste og vel fungerande økosystem, noko som òg reduserer klimasårbarheita.»

Naturens evne til å motstå ekstremvær og dempe negative effekter av klimaendringer blir også påpekt i Meld. St. 33 (2012 – 2013) Klimatilpasning i Norge. Meldingen peker spesielt på våtmarkene og økosystemene de yter i form av flomdemping, og på at drenering og nedbygging av myr og annen våtmark bør unngås gjennom en helhetlig arealplanlegging. Det vises også til det pågående arbeidet med å restaurere og bevare våtmarker, og til at en nasjonal plan for restaurering av prioriterte våtmarker er under utarbeiding. Meldingen foreslår imidlertid ingen nye virkemidler for å sikre og utnytte naturens evne til å dempe effektene av klimaendringene.

Kilde: Foto: Marianne Gjørv

15.6.2 Økologisk kompensasjon – et mulig supplement til vern?

På norsk brukes begrepet økologisk kompensasjon om lag med samme betydning som biodiversity offsets (se boks 15.5) og betegner ordninger hvor utbygger/tiltakshaver etablerer erstatningsområder for viktige naturområder som går tapt eller mister sin funksjon som følge av et konkret tiltak, f.eks. en vei eller kraftutbygging.

Internasjonalt har flere land langvarig praksis med kompensasjon av naturområder. I Europa er Nederland et eksempel, her ble økologisk kompensasjon for å redusere tap av naturområder til store infrastrukturprosjekter innlemmet i statlige føringer allerede i 1993. Det overordnede prinsippet for kompensasjon er der «unngå, begrens og kompenser inngrep». Tyskland har brukt kompensasjonsmetoder siden 1970-tallet og er det landet som har mest utviklet praksis for kompensasjon. I Sverige ble det gjennomført omfattende kompensasjonstiltak i forbindelse med utbyggingen av Botniabanen (1999 – 2010), som gikk gjennom et stort vernet deltaområde av internasjonal betydning.

Økologisk kompensasjon av naturområder kan omfatte både større skjøtselstiltak, vern av nye områder, restaurering av forringete miljøer og etablering av nye habitater. Både tiltak tett inntil inngrepet og kompensasjonstiltak i andre områder vil kunne betraktes som økologisk kompensasjon. Det må imidlertid stilles klare betingelser til kriterier og krav som må være oppfylt for at et tiltak skal kunne aksepteres som økologisk kompensasjon, både økologiske og juridiske.

Det er ingen etablert praksis med økologisk kompensasjon i Norge, men naturmangfoldloven åpner for at det kan kreves kompensasjon dersom det gis dispensasjon fra vernevedtak, eller ved inngrep i en prioritert arts funksjonsområder. I slike tilfeller kan tiltakshaver pålegges å bære rimelige kostnader ved ivaretakelsen, opprettelsen eller utviklingen av et tilsvarende område eller forekomst.

Utvalget legger vekt på at fremtidig infrastruktur ikke skal berøre viktige naturområder. Det er likevel viktig at mulighetene for økologisk kompensasjon utredes dersom det unntaksvis vurderes som nødvendig å berøre vernede områder. Det bør utarbeides klare kriterier for hvordan kompensasjonsordninger skal utformes for å kunne aksepteres.

Alle naturområder har sine særegne kvaliteter, og det vil aldri være mulig å finne et erstatningsområde som er identisk med området som blir ødelagt. Derfor er det viktig at det vurderes i hvert enkelt tilfelle om erstatningsområdet er egnet til å sikre relevante økologiske prosesser og økosystemtjenester på en tilfredsstillende måte. Økologisk kompensasjon bør bare vurderes når alle muligheter for å unngå eller redusere omfanget av inngrepet har blitt vurdert på en grundig måte først. Hovedmålet må fremdeles være i størst mulig grad å unngå nedbygging av viktige naturområder.

Når det gjelder kulturlandskap og verdier som identitet, tilhørighet, historie osv. er dette verdier som ikke kan fanges opp gjennom «økologisk kompensasjon» nettopp fordi arealene ansees som unike.

15.6.3 Sterkere økosystemtjenestefokus i reglene for lokal planlegging?

Som vi har påpekt foran, benyttes ikke begrepet økosystemtjenester i plansystemet, men mange tjenester fanges opp gjennom andre innganger. Forsyningstjenester fra jordbruk, fiske og reindrift, karbonbinding og tjenester som vi i kapittel 5 klassifiserte som opplevelses- og kunnskapstjenester (som friluftsliv), skal tillegges vekt i henhold til nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Påvirkning av friluftsliv, tilgjengelighet til uteområder, landbruk og reindrift er kriterier for utredningsplikt etter KU-forskriften. Det er imidlertid ingen krav om at verdiene skal synliggjøres økonomisk.

Mange av økosystemtjenestene høstes lokalt, og lokale planmyndigheter har insentiver til å ta hensyn til dem allerede. Det gjelder særlig forsyningstjenester og opplevelses og -kunnskapstjenester, men også flere regulerende tjenester. Men kommunene kan mangle oversikt over hvilke tjenester den faktisk har tilgang til og hva de betyr for velferd og økonomi lokalt. Bl.a. for å øke bevisstheten om verdien av robuste økosystemer og økosystemtjenester, mener utvalget at hensynet til økosystemtjenester bør reflekteres mer eksplisitt i planleggingsregelverket. Dette er også viktig av hensyn til økosystemtjenester som det i større grad må oppfattes som et nasjonalt ansvar å ta vare på, som mange regulerende tjenester og de fleste grunnleggende livsprosesser (økosystemfunksjoner/støttende jenester).

Mulig påvirkning av økosystemer og økosystemtjenester bør vurderes som kriterium for utredningsplikt. Det bør også vurderes om KU-forskriften bør kreve at konsekvensene for flere økosystemer og tjenester synliggjøres enn tilfellet er i dag.

Hensynet til økosystemtjenester kan også være et tema i forventningsdokumentet som skal utarbeides hvert fjerde år. Det bør også vurderes om temaet egner seg for en statlig planretningslinje.

Samtidig er utvalget opptatt av at ikke handlingsrommet i arealplanleggingen skal bli for begrenset, og at summen av krav og forventninger som legges på lokale myndigheter skal være akseptabel. En sterk statlig styring av kommunene reduserer kommunenes mulighet til å gjøre egne valg og helhetlige prioriteringer. Jo flere nasjonale mål og forventninger som stilles til kommunene, desto større er risikoen for at målene vil være motstridende. Forventningene til lokal planlegging er full av motstridende mål allerede, det skal legges til rette for både vekst og vern. F.eks. skal det leggs til rette for produksjon av fornybar energi, havbruk og uttak av mineralressurser, samtidig som naturhensyn skal ivaretas. En offensiv økosystemtjenestetilnærming i arealplanleggingen må derfor sees i sammenheng med andre krav og forventninger, og staten må signalisere hva som er viktigst. Det er også behov for en sortering og presisering av begrepene. Som nevnt er en del økosystemtjenester allerede innarbeidet i plansystemet, uten at begrepet benyttes.

15.6.4 Behov for mer helhetlig planlegging

Arealplansystemet som er beskrevet i kapittel 15 er utformet for å få til en bærekraftig, hensiktsmessig og forutsigbar bruk av arealene i et administrativt avgrenset område, primært en kommune. Arealplanene dekker som regel flere økosystemer og mange typer infrastruktur og utbygginger. At arealplanleggingen i hovedsak skjer innenfor relativt små geografiske enheter gir flere utfordringer i et økosystemtjenesteperspektiv, og vi skal peke på to:

For det første er kommunens insentiver til å ta hensyn til tjenester de ikke selv har direkte glede av begrenset. Det gjelder både tjenester som først og fremst er et nasjonalt ansvar (f.eks. karbonbinding) og tjenester som først og fremst er et regionalt ansvar (f.eks. å sikre tilgang til urørt natur for nabokommunes hytteeiere).

For det andre kan summen av hver for seg akseptable tiltak gi for høy totalbelastning. Selv om hver enkelt arealplan legger opp til bærekraftig arealbruk og gode avveining mellom ulike bruksområder, kan summen av alle tiltak gi en uforholdsmessig stor belasting på ett eller flere økosystemer og påvirke evnen til å levere tjenester negativt. KU-forskriften sier at utbyggingstiltakenes samlede effekter skal vurderes, men dette gjelder tiltakene innenfor det aktuelle området og den aktuelle planen.

Fra et økosystem- og økosystemtjenesteperspektiv er det lettere å få til gode avveininger mellom bruk og vern, og mellom ulike bruksområder med en mer helhetlig planlegging. En mer helhetlig planlegging vil også gjøre det lettere å vurdere samlet belastning slik naturmangfoldloven krever.

Nedenfor presenterer vi tre modeller for en mer helhetlig planlegging: arealplanlegging innenfor dagens system men for større områder; økosystembaserte forvaltningsplaner slik vi har for havområdene og mer tematiske planer som Samlet plan for vassdrag og NVEs nye konsekvensutredning av havvind.

Både regionale planer og interkommunalt plansamarbeid er mulige modeller for planlegging av spørsmål som har betydning for flere kommuner. Planlegging på regionalt nivå skiller seg fra kommunal planlegging ved at den normalt vil ta opp avgrensede oppgaver. Begge modeller benyttes i dag. De fleste fylkeskommuner har samordnede planer for areal- og transportplanlegging og for friluftsliv. Flere fylkeskommuner har utarbeidet regionale planer for kystsonen, vindkraft, småkraft, fjellområdene (inklusive villreinfjell), grønnstruktur og biologisk mangfold (Prop. 1 S (2012 – 2013) for Miljøverndepartementet). Miljøverndepartementet, eventuelt i samarbeid med andre berørte departementer, f.eks. Olje- og energidepartementet i energisaker, utgir retningslinjer for hvordan slike planer skal utarbeides.

Regionale planer kan brukes til å stille krav om interkommunale tematiske planer. De kan bidra til at utbygging skjer etter mer helhetlige og langsiktige vurderinger, og slik at konfliktene overfor andre hensyn blir mer akseptable. For utbygginger som krever konsesjon, kan konsesjonsprosessene bli mer effektive og forutsigbare, noe utbyggere også etterspør.

Imidlertid er regionale planer ikke bindende. Det er uklart i hvilken grad planene som lages er gode nok og i hvilken grad gode planer faktisk blir fulgt. For eksempel fikk Rogaland fylkeskommune godkjent sin regionale vindkraftplan av Miljøverndepartementet i 2009. Her er områdene delt inn i ja-, nei- og kanskje-områder (områder med behov for mer utredning). Sommeren 2012 fikk likevel fem vindkraftverk i Rogaland konsesjon, fire av disse ligger i Rogalandplanens nei-områder.

Forvaltningsplanene for havområdene, som vi omtalte i kapittel 15.5, er et verktøy for å forvalte havarealene og økosystemet hav. Forvaltningsplanene tar hensyn til kompleksiteten i økosystemene og sammenhenger mellom de forskjellige økosystemtjenestene, og er planer for bærekraftig bruk av økosystemtjenester, i tillegg til vern av økosystemet. Hav og vann (gjennom Vanndirektivet, jf. boks 15.7) er de eneste store økosystemene som forvaltes i et slikt helhetlig perspektiv i dag. Men modellen kan også benyttes i forvaltningen av andre store økosystemer. Gevinsten ved slike helhetlige og økosystembaserte planer er sannsynligvis størst der det er viktigst å få til gode avveininger mellom de ulike økosystemtjenestene. Skog, særlig bynær skog, og kyst er mulige kandidater. Utvalget som leverte NOU 2009: 16 påpeker også dette:

«Kompleksiteten av arter og økosystemer og mange kryssende interesser og hensyn knyttet til bruk og bevaring gjør at beslutninger om forvaltning av biologisk mangfold bør foretas mest mulig helhetlig. Utvalget tilrår at det utarbeides samlede planer for forvaltning av de viktigste kategoriene av økosystemer, slik det alt foregår med forvaltningsplaner for havområdene og med forvaltning av vassdragene etter EUs vannrammedirektiv. Utvalget ser spesielt behov for en bedre samlet planlegging og forvaltning av kritiske økosystemer, som f. eks. kystområdene med sukkertareskogen i sør og stortareskogen i nord.»

Heller ikke forvaltningsplanene er bindende, og det er et åpent spørsmål i hvilken grad de blir fulgt.

Samlet plan for vassdrag19 ble etablert på 1980-tallet med målsetning om å få til en samlet, nasjonal forvaltning av landets vassdrag, og går på tvers av alle administrative grenser. Planen er stortingsbehandlet gjennom tre stortingsmeldinger20. Gjennom disse behandlingene har Stortinget vurdert aktuelle utbyggingsprosjekter og rangert dem ut fra konflikt og kraftverksøkonomi. Prosjektene har blitt plassert i ulike kategorier, der de billigste og minst konfliktfylte gir mulighet for å søke konsesjon (kategori I), mens de mest konfliktfylte eller kostbare (kategori II) ikke kan søke konsesjon nå.

Etter 1993 har det vært en administrativ behandling av nye og videreførte prosjekter i Samlet plan. Miljøverndepartementet har delegert ansvaret for den administrative driften av Samlet plan til Miljødirektoratet (tidl. Direktoratet for naturforvaltning). Avgjørelser innen Samlet plan skjer i samråd med Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). NVE har ansvar for den teknisk/økonomiske vurderingen av prosjektet og Fylkesmannen uttaler seg angående allmenne interesser. Stortinget vedtok i 2005 at vannkraftprosjekter med en planlagt installasjon opp til 10 MW eller med en årsproduksjon opp til 50 GWh er fritatt for behandling i Samlet plan.

NVEs strategiske konsekvensutredning for havvind (Norges vassdrags- og energidirektorat, 2012) er i samme gate som Samlet plan for vassdrag, men er i en tidlig fase. I henhold til havenergiloven kan etablering av fornybar energiproduksjon til havs kun skje etter at staten har åpnet bestemte geografiske områder for søknader om konsesjon. Før havområder kan åpnes for søknader om konsesjon skal det gjennomføres konsekvensutredinger i områdene. Dette er de samme reglene som gjelder for petroleumsvirksomhet.

I den strategiske konsekvensutredningen kartlegges arealbruksinteressene i 15 utredningsområder. Det er gjennomført konsekvensvurderinger for nærings-, samfunns- og miljøinteresser i og rundt utredningsområdene, og områdenes teknisk-økonomiske egnethet er vurdert. Utredningene skal gi et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å gi anbefalinger om åpning av områder for konsesjonssøknader om utbygging av havvindkraft.

Etter utvalgets vurdering er alle disse modellene interessante for å få en mer samlet og helhetlig forvaltning av økosystemene og bedre avveininger mellom ulike økosystemtjenester. Hva som er mest hensiktsmessig avhenger av problemstillingen. Er det den samlede belastningen på et økosystem (eller en del av et økosystem) som risikerer å bli for stor, bør planen gjelde økosystemet, men er det samlet belastning fra en aktivitet (eventuelt i et begrenset område) som er for stor, bør planen gjelde aktiviteten. Utvinning av mineraler kan være et eksempel på en aktivitet som bør planlegges mer samlet. Mineralutvinning kan komme i konflikt med naturmangfold og landskapsvern, og økosystemtjenester som fiske og friluftsliv. En samlet plan vil kunne avklare nærmere hvilke mineralressurser som er aktuelle for utvinning og hvilke som ikke er aktuelle.

Akvakultur er et annet eksempel. Både et ekspertutvalg oppnevnt av Fiskeri- og kystdepartementet (arealutvalget, Gullestad mfl. 2011) og Riksrevisjonen (2012a) etterlyser en mer samlet vurdering av arealbruken langs kysten og en samling av flere anlegg i færre, men større områder. Utbyggingen av vind- og småkraft er andre eksempler med potensielt store konflikter med andre hensyn og tilsvarende behov for en mer planlagt utvikling. Både energiprosjekter, oppdrettsanlegg og mineralutvinning kan i prinsippet planlegges gjennom regionale planer utarbeidet av fylkeskommunene eller som strategiske konsekvensutredninger utarbeidet av staten, jf. prosessen med å kartlegge aktuelle områder for vindkraft i havet og Samlet plan for vassdrag. Akvakultur er imidlertid også et tema som kunne tenkes å bli planlagt mer samlet gjennom en forvaltningsplan for kystsonen. Slike planer vil også bidra til å gi forutsigbarhet for næringene.

Regionale planer, enten de er for et økosystem eller for en spesiell type utbygginger, er mest i tråd med dagens ansvarsdeling mellom staten, fylkeskommuner og kommuner. For hav, enten det gjelder forvaltningsplaner for økosystemet eller utbygging av energiinstallasjoner, er forholdet mellom staten og regionale og lokale myndigheter i mindre grad en problemstilling, men for andre økosystemer og utbyggingsprosjekter må de ulike institusjonelle nivåenes roller og ansvar avklares.

Samtidig som samlede perspektiver er viktig, er hensyn til lokal involvering, utnytting av lokal kunnskap, historie og erfaring og nærhet til beslutninger viktige argumenter for at kommunene fortsatt har en overordnet styring med arealbruk innen kommunens grenser.

15.6.5 Behov for bedre plan- og miljøkompetanse i kommunene

I kapittel 15.3 viste vi til utredninger som viser at kommunesektorens kompetanse og ressurser ikke står i rimelig forhold til det ansvaret de har for planlegging og miljø, spesielt i små kommuner. Etter utvalgets oppfatning er det avgjørende å styrke denne kompetansen for å sikre god forvaltning av økosystemene og de tjenestene de yter. Utvalget ser det imidlertid som lite realistisk, og sannsynligvis heller ikke hensiktsmessig, å få til en styrking av ressurssituasjonen i alle landets kommuner a la MiK-reformen. Plan- og miljøoppgavene er mange og kan være svært varierende. En liten kommune risikerer å måtte håndtere alt fra mineralsaker til hyttebygging, samtidig som den skal ivareta de nasjonale forventningene til energibruk, klima, universell utforming osv. Andre kommuner kan ha lite utbyggingspress og få utfordringer knyttet til å innfri nasjonale forventinger og nå nasjonale mål.

Det kan derfor være mer effektivt å dekke kompetansebehovet gjennom mer sentralisert satsing, fremfor at hver kommune skal ha tilstrekkelig plan- og miljøkompetanse til å håndtere alle typer saker. Utvalget vil spesielt peke på muligheten for å etablere, eller styrke eksisterende, natur- og miljøkunnskapsklynger hvor flere kommuner deler på kompetansestillinger som inngår i større fagmiljøer. Dette kan skje uformelt, eller mer formelt gjennom interkomunalt samarbeid om arealforvaltning. Det siste ble foreslått av Nilsen og Langset (2010), som har vurdert tiltak for å styrke miljøvernarbeidet i kommunene på oppdrag av Miljøverndepartementet. I følge Nilsen og Langset ligger dagens kompetanseutfordringer først og fremst i kommunestrukturen, både fordi dagens inndeling er lite funksjonell i forhold til de oppgavene kommunene har, og fordi små kommuner har små og sårbare fagmiljøer og rekrutteringsproblemer. Gitt dagens kommunestruktur mener de at et mer forpliktende samarbeid mellom kommunene, fortrinnsvis gjennom formalisert interkommunalt samarbeid, kan være et alternativ. Interkommunalt samarbeid er inngått på mange andre samfunnsområder for at også små kommuner skal kunne høste noen av stordriftsfordelene som finnes i kommunal planlegging og drift, bl.a. innen kommuneadministrasjon, helsetjenester og kultur. Forpliktende og formalisert interkommunalt samarbeid kan, i følge Nilsen og Langset, styrke lokal kompetanse og kapasitet gjennom større og mer robuste fagmiljøer, og det legger til rette for et grenseoverskridende perspektiv på miljøutfordringene. Det siste kan være svært relevant når fokus er på økosystemer og økosystemtjenester – disse følger sjeldent kommunegrensene. Nilsen og Langset foreslår videre å stimulere til kommunesamarbeid gjennom en ny øremerket insentivordning over Miljøverndepartementets budsjett, slik at kommuner som inngår forpliktende interkommunalt samarbeid mottar økte statlige tilskudd. Både engangstilskudd for å finansiere etableringskostnader og årlige bevilgninger for å finansiere driften av samarbeidstiltaket er mulig. Etter utvalgets oppfatning er dette en interessant modell for å styrke kapasiteten og kompetansen i kommunesektoren. Enten samarbeidet skjer i mer uformelle kunnskapsklynger eller gjennom et formelt interkommunalt samarbeid krever tiltakene økt statlig finansiering. Styrket veiledningskapasitet i fylkene er en annen mulighet, som kan innføres parallellt med ordninger som styrker kommunene. Også dette vil kreve økt statlig finansiering.

Sist, men ikke minst, vil vi minne om at kunnskap om arealtilstanden er avgjørende for å kunne lage gode planer. Det er nødvendig å få til et samordnet system for kartlegging og overvåking av arealbruken og bedre tilgang til kart og geografisk miljøinformasjon. Videre er det viktig med enkle og gode nettbaserte veiledere til kommunene på plan- og miljøområdet, som www.miljostatus.no og www.miljøkommune.no. Dette kan også bidra til å øke kvaliteten på planer og konsekvensutredninger. Det er også viktig å systematisere og formidle relevante eksempler på best praksis. Etablering og drift av plan- og miljøfaglige nettverk er fortsatt viktig. Trolig er det også nødvendig å styrke planleggerutdanningen.

Naturmangfoldlovens og KU-forskriftens krav om å synliggjøre og vektlegge summen av påvirkninger på naturen er både svært viktig og svært krevende. Det må utvikles metoder som kan håndtere slike affekter.

15.6.6 Større økonomiske insentiver for kommunene

Som vi påpekte tidligere, har kommunene insentiver til å ta vare på økosystemtjenester som høstes lokalt, men færre insentiver til å ta vare på tjenester med nasjonal eller mer regional betydning. Ulike ordninger i plan- og bygningsloven skal bidra til at nasjonale og regionale hensyn ivaretas, inklusive nasjonale og regionale miljøhensyn. Etter utvalgets oppfatning bør kommunene i tillegg ha økonomiske insentiver til å ta vare på økosystemtjenester av nasjonal og regional betydning. Sammenliknet med styring gjennom lovverket, kan økonomiske insentiver ha den fordelen at de gir kommunene større grad av valgfrihet i å oppnå bestemte miljømål. I tillegg til at selvråderett kan være ønskelig i seg selv, kan friheten eller fleksibiliteten også gjøre at miljømål oppnås til lavest mulige kostnader (kostnadseffektivt). I inntektssystemet er det imidlertid ingen slike insentiver, insentivene trekker heller i retning av å legge til rette for økt bosetting og sysselsetting, og flere eiendommer generelt og vannkraftproduksjon spesielt.

Det er en rekke ting som bør vurderes i den konkrete utforming av et slikt økonomisk insentivsystem, i tillegg til mulige effekter på kommunes andre oppgaver. For det første må det vurderes på hvilke områder kommunene påvirker biologisk mangfold og grunnleggende livsprosesser (støttende tjenester) og på hvilke områder insentivene dermed kan ha en effekt. For å finne frem til gode indikatorer for biologisk mangfold og grunnleggende livsprosesser (støttende tjenester) på lokalt nivå, bør det foretas en gjennomgang av hvordan datagrunnlaget for naturindeksen kan styrkes, slik at naturindeksen kan brukes som forvaltningsverktøy for kommuner. Det kan ta tid å etablere et tilstrekkelig omfattende datagrunnlag. I tillegg til direkte indikatorer for biologisk mangfold, kan det derfor på kommunalt nivå være nyttig å supplere naturindeksen med indirekte indikatorer, som f.eks. arealer med bruksrestriksjoner (som kan antas å ha en sammenheng med biologisk mangfold), der data er tilgjengelig for hver enkelt kommune. Arealbruksendringer er den viktigste årsaken til reduksjon i biologisk mangfold, og påvirkningen på biologisk mangfold er resultat av samspillet mellom private aktører og kommunal forvaltning. Hvis det i praksis viser seg vanskelig eller umulig å måle resultater av kommunenes tiltak på økologisk tilstand og økosystemtjenester, kan man i stedet eller i tillegg belønne kommunens innsats for å ta vare på biologisk mangfold. Hvor stor belønningen skal være, f.eks. knyttet til tapt inntekt lokalt eller kostnader ved tiltak, er et sentralt punkt. Det kan også være gode grunner for å belønne samarbeid mellom tilgrensede kommuner slik at effektene totalt sett blir større enn enkeltvis, kommunal innsats (såkalt «agglomoration bonus» i litteraturen).

I tillegg må et eventuelt insentivsystem ses i sammenheng med andre virkemidler i norsk politikk og forvaltning. For privat grunn kan det i mange sammenhenger være mer effektivt å betale grunneiere direkte, som f.eks. under den frivillige verneordningen for skog. Nøyaktig hvordan midlene skal deles ut må også utredes, det vil si om de skal være en del av skjønnsmidlene, øremerkede tilskudd eller fordeles via rammeoverføringene. Utvalget som vurderte hvordan bærekraftig utvikling bedre kan ivaretas i offentlige beslutningsprosesser (NOU 2009: 16) tar blant annet til orde for å styrke ordningene under naturmangfoldloven og «andre ordninger knyttet til tilskudd til kommunene, og kraftigere og mer effektiv bruk av fylkesmannens skjønnsmidler» som det mener kan gi «viktige insentiver til bedre lokal forvaltning av biologisk mangfold». Under naturmangfoldloven er det etablert to tilskuddsordninger for ivaretakelse av prioriterte arter og utvalgte naturtyper, administrert av Miljødirektoratet (tidl. Direktoratet for naturforvaltning). Kommunen er en av flere aktører som kan søke på disse tilskuddene.

15.6.7 Utvidet bruk av avgifter

Naturavgift

Innledningsvis i dette kapitlet påpekte vi at når utnyttelsen av et økosystem eller en økosystemtjeneste er så høy at den ikke lenger er bærekraftig, vil hver aktørs bruk/høsting påføre samfunnet kostnader som den enkelte ikke uten videre vil ta hensyn til. Det oppstår en ekstern effekt som myndighetene bør sørge for blir internalisert – eller synliggjort – slik at de som utnytter ressursene tar hensyn til kostnadene for samfunnet.

Nesten alle former for arealbruk forårsaker eksterne kostnader. Plan- og bygningsloven, naturmangfoldloven og eventuelle sektorlover skal bidra til at de eksterne kostnadene blir internalisert i beslutninger om arealbruk, og sørge for en fornuftig avveining mellom vern og utbygging og mellom de ulike økosystemtjenestene der de står i motsetning til hverandre. Men som vi diskuterte i avsnittet foran kan det være behov for supplerende virkemidler. Som vi også påpekte, er det få eksempler på bruk av økonomiske virkemidler i arealforvaltningen21. Dersom utbyggere og andre tiltakshavere i tillegg ble stilt overfor kostnadene som inngrepet forårsaket i form av tap av biologisk mangfold og økosystemtjenester, ville utbygger både ha insentiver til å minimere inngrepet og til å finne andre løsninger. Prinsippet om at miljøpåvirker betaler ville blitt ivaretatt, og kostnadene ved naturinngrep ville i ennå større grad enn i dag bli internalisert i beslutningsprosessen.

I 1996 leverte Grønn skattekommisjon en NOU om hvordan skatte- og avgiftspolitikken burde utnyttes for å oppnå høy sysselsetting og bedre miljø (NOU 1996: 9 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting). Grunntanken var å skattlegge miljøbelastninger hardere, og å bruke provenyet til å redusere beskatningen av arbeidskraft. Mange av kommisjonens forslag til nye eller økte miljøavgifter ble fulgt opp. Ett av forslagene som ikke ble fulgt opp, og som er spesielt relevant for dette utvalget er forslaget om å utrede en naturavgift:

«Kommisjonen vil anbefale at en naturavgift utredes i sin fulle bredde og at arbeidet gis høy prioritet. Slike avgifter vil kunne bidra til at f.eks. utbyggerne av vassdrag og veier, samt forsvarets virksomhet, står overfor kostnadene ved naturinngrep. Tilsvarende gjelder for eventuelle nye avgifter på konsesjoner i kraftsektoren. Kommisjonen anbefaler at det som ledd i arbeidet foretas en nærmere klassifisering av arealer, slik at det muliggjør et avgiftssystem som differensieres etter type naturinngrep. Provenypotensialet kan først anslås på bakgrunn av ytterligere utredninger.»

Forslaget ble langt på vei avvist i Revidert nasjonalbudsjett for 2003 (St.meld. nr. 2 (2002 – 2003)):

«En nærmere vurdering viser at det knytter seg en del problemer til innføring av en naturavgift. Blant annet vil det medføre både prinsipielle og metodiske problemer i å verdsette de berørte arealene. Arealene i ulike deler av landet er så lite ensartede at en treffsikker avgift vil måtte bestå av veldig mange avgiftsklasser. Det kan være vanskelig å utforme avgiften slik at den virker etter hensikten, og avgiften vil også være kostbar å administrere. Dette gjør at Regjeringen ikke ser det som realistisk at en naturavgift kan bli et egnet virkemiddel for å bevare det biologiske mangfoldet. Regjeringen foreslår derfor at utredningen av en naturavgift/arealavgift stilles i bero.»

Vi mener spørsmålet om naturavgifter har fått ny aktualitet, både på grunn av forpliktelsene Norge har påtatt seg gjennom konvensjonen om biologisk mangfold, det økte fokuset på økosystemtjenester og det økte presset mot arealene gjennom ordningen med elsertifikater og utfordringene knyttet til havbruksnæringen. Nærings- og handelsdepartementets strategi for mineralnæringen har økt aktualiteten ytterligere (Nærings- og handelsdepartementet 2013). Metodene for økonomisk verdsetting av arealer har dessuten utviklet seg mye de senere årene. Vi mener derfor at spørsmålet om en nasjonal naturavgift bør vurderes på nytt. Som del av denne utredningen bør det inngå en vurdering av om inntektene fra naturavgiften bør øremerkes til et eget nasjonalt fond for å øke forståelsen for og legitimiteten av en slik avgift. Organisering og formål for et slikt eventuelt fond må også være del av utredningen, men det er naturlig at hovedformålet er forbedret kunnskap om og praksis for forvaltning av norske økosystemtjenester. Det nye Miljødirektoratet er en mulig forvalter av et eventuelt fond.

Skatt på grunnrente

Utvalget mener også spørsmålet om grunnrenteskatt er relevant. Grunnrente er avkastning til arbeidskraft og kapital ut over normal avkastning (boks 15.9). Denne ekstraordinære avkastningen kan brukes til å dekke opp for en mindre effektiv drift enn ellers i økonomien – som ellers ville ha ført til underskudd og nedlegging av virksomheten, den kan brukes til ekstra avlønning av arbeidskraften og/eller kapitalen i grunnrentenæringen eller den kan trekkes inn til fellesskapet gjennom grunnrenteskatt. I samfunnsøkonomien er skatt på grunnrente anerkjent som en effektiv måte for myndighetene til å skaffe seg inntekter. I motsetning til f.eks. skatt på arbeidsinntekt (som får folk til å jobbe mindre) eller kapitalinntekt (som får folk til å investere mindre), påvirker ikke grunnrenteskatten hvordan aktørene tilpasser seg siden avkastningen uansett er høyere i grunnrentesektorene enn i andre sektorer, – helt til all ekstraordinær profitt er «skattet bort»22.

Spørsmålet om grunnrenteskatt dreier seg først og fremst om man mener fellesskapet – gjennom sentrale og/eller lokale myndigheter – bør få det ekstraordinære overskuddet fra knappe, «gratis» naturressurser, eller om det bør tilfalle arbeidskraften og kapitalen i de aktuelle næringene. Det er også et spørsmål om å utforme et effektivt skattesystem siden grunnrenteskatt er den eneste praktisk gjennomførbare skatteformen som ikke medfører uønskede tilpasninger23. Men, siden mange av aktivitetene som gir grunnrente også forårsaker eksterne kostnader, kan ikke spørsmålet om grunnrentebeskatning sees uavhengig av spørsmålet om skattlegging av negative eksternaliteter. Grunnrente gjør produksjonen mer lønnsom enn normalt, dersom den ikke trekkes inn som skatt. Næringer som belaster miljøet bør ikke tillates å være mer lønnsomme enn normalt. Skatt på grunnrente vil redusere lønnsomheten og dermed virksomheten i sektoren, på samme måte som en eksternalitetskorrigerende skatt.

I grunnrentenæringer som belaster naturen har man med andre ord et argument for å pålegge grunnrenteskatt ut over behovet for å skaffe staten inntekter på en mest mulig effektiv måte, og sørge for at den er høy nok til at hele den ekstraordinære fortjenesten tilfaller fellesskapet. Imidlertid er det komplisert, og langt utenfor utvalgets mandat, å avgjøre hvilke aktiviteter som faktisk høster grunnrente og hvor stor den eventuelt er. Markedspriser og kostnader kan gjøre at det ikke er noen grunnrente, som innen jordbruk og for vindkraft, eller den kan brukes for å oppnå politiske mål som å sikre bosetting og arbeidsplasser i områder hvor det er få alternativer, slik som i fiskeriene. Vi har heller ikke vurdert om grunnrenteskatten i petroleum og vannkraft trekker inne hele grunnrenta eller om noe blir igjen i sektorene. Vi vil likevel peke på mineralnæringen som en næring der grunnrenteskatt bør vurderes. I følge regjeringens strategi for mineralnæringen er det betydelige verdier knyttet til å utvinne norske mineralressurser. Dette dreier seg om begrensede naturressurser, og potensialet for å høste en grunnrente kan være til stede. Mineralutvinning medfører store naturinngrep og kan også gi utslipp av forurensende stoffer. Likevel varsler mineralstrategien verken grunnrenteskatt eller nye virkemidler for å internalisere eksterne kostnader ved mineralutvinning.

15.7 Særmerknad

Særmerknad fra utvalgets leder Stein Lier-Hansen

Mineralnæringen er i dag en liten næring i Norge, og må betegnes som underkritisk i den forstand at sektoren er så liten at det er en begrenset eller ingen klyngeeffekt. Regjeringens mineralstrategi har som hovedmål å utvikle mineralnæringen i Norge, samt at Norge skal være ledende med hensyn til miljøvennlig gruvevirksomhet.

De siste 10 – 20 årene har mineralindustrien ikke vært noen vekstnæring i Norge, men en næring preget av moderat lønnsomhet. Dette vil kunne endres dersom næringen over tid utvikles til også å omfatte mer høyverdige mineraler og økt videreforedling i Norge.

NGIs estimerte «In situ» verdi for Norges mineralressurser sier ingenting om eventuell lønnsomhet ved utvinning. «In situ» verdier er et uttrykk for bruttoverdi basert på antatt salgsverdi («en bloc») av estimerte tonnasjer.

Både i et norskt og globalt perspektiv er det relevant å vurdere betydningen av mineralnæringen opp mot petroleumsindustrien. Mens oljeindustrien over tid vil kunne erstattes av flere andre energibærere, vil samfunnet i større og større grad være avhengig av en avansert bruk av mineraler for å løse de økende utfordringene knyttet til klima, gjennom bl.a. effektiv kommunikasjon, transport og renseteknologier.

Det er viktig å understreke at mineralindustrien i Norge i et europeisk og internasjonalt perspektiv drives på en svært miljøvennlig måte, både med hensyn till miljøkonsekvenser og produksjonseffektivitet.

Vedrørende utfordringene knyttet til deponering av overskuddsmineraler er det grunn til å hevde at Norge med sin lange erfaring med både land- og sjødeponier, ikke finner dokumentasjon for at biologisk mangfold har gått tapt som følge av sjødeponier. Derimot er det vedvarende utfordringer fra tidligere deponier som ble anlagt på land eller ved sjø.

Norge, som en rekke andre nasjoner, har ikke forbud mot sjødeponi, men praktiserer et strengt regelverk. Dette gjelder tilsvarende for nasjoner som USA, Canada og EU.

Det er viktig å understreke at mineralnæringen trenger offentlige konsesjoner/godkjennelser for å drive virksomhet i Norge. Det er dette juridiske rammeverket med bl.a. utslippstillatelser etter forurensningsloven, som skal sikre en økologisk bærekraftig virksomhet.

I tillegg til dette innebærer mineralloven at det for statens mineraler skal betales fastsatte avgifter som konsesjonshaver må betale ved produksjon. For andre mineraler må produsenten betale avgifter til grunneier, alternativt erverve grunnen hvor forekomsten befinner seg.

15.8 Utvalgets anbefalinger

Basert på diskusjonen ovenfor, har utvalget følgende anbefalinger:

• Nye ordninger med betaling for økosystemtjenester bør prøves ut, for å øke skogvernet til det omfanget som anbefales fra naturfaglig hold. Et opplegg der avtalene om skogvern blir auksjonert bort bør prøves ut for å se om en slik modell kan gi mer vern, eller vern av mer verdifull skog, per krone som benyttes.

• Det bør vurderes om flere økosystemer kan sikres gjennom opplegg med betaling for økosystemtjenester. Våtmarker er en god kandidat. Våtmark yter viktige økosystemtjenester i klimasammenheng og er en del av den naturlige infrastrukturen som en buffer mot virkninger av flom og annet ekstremvær. Ordningen kan også være relevant for kulturlandskap.

• Før det tillates inngrep i naturområder som er vernet etter naturmangfoldloven, må det vurderes om det er mulig å legge til rette for økologisk kompensasjon, altså at utbygger/tiltakshaver etablerer erstatningsområder for viktige naturområder som går tapt eller mister sin funksjon som følge av et tiltak. Utvalget forutsetter at det utvikles klare kriterier for hvordan et tiltak skal utformes for å kunne aksepteres som økologisk kompensasjon.

• Plansystemet bør gjennomgås med tanke på å synliggjøre verdier av økosystemtjenester bedre. Dette gjelder spesielt de nasjonale forventningene til regional og kommunal planlegging og forskrift om konsekvensvurderinger. Det bør også vurderes om temaet er egnet for en statlig planretningslinje.

• Det må utvikles metoder for å vurdere tiltakenes samlede belastning, slik naturmangfoldloven og forskrift om konsekvensvurderinger krever.

• På noen områder må planleggingen bli mer helhetlig og tverrsektoriell, f.eks. gjennom at landskapsperspektivet og den økologiske infrastrukturen får økt oppmerksomhet. Både interkommunale planer, regionale planer utarbeidet av fylkeskommunene, og mer strategiske konsekvensutredninger utarbeidet av staten, er aktuelle modeller. Planene kan være både økosystembaserte (jf. forvaltningsplanene for havområdene) og mer tematiske (jf. konsekvensutredningen for havvind). Spesielt bør det vurderes å utarbeide statlige konsekvensutredninger for energiprosjekter, akvakultur og mineralutvinning.

• Det bør settes i gang arbeid for å utvikle og utprøve metoder for å stedfeste og synliggjøre økosystembaserte verdier og tjenester til bruk i kommunal arealplanlegging og arealforvaltning. Dette bør vurderes i sammenheng med eksisterende metoder for vurdering av landskap i kommuneplanleggingen.

• Kompetansen i kommunal planlegging og miljøarbeid må styrkes. Kommunenes oppmerksomhet og kunnskap om hvilke økosystemtjenester de forvalter må styrkes. Kommunenes oppmerksomhet og kunnskap om hvordan tjenestene kan utnyttes, f.eks. som del av klimatilpasningen, må styrkes. Det bør stimuleres til interkommunalt samarbeid.

• Et system som gir kommunene økonomiske insentiver til å ivareta biologisk mangfold og tilhørende økosystemtjenester bør utredes. En modell der kommunenes miljøinnsats og miljøresultater er kriterier i rammetilskuddet bør vurderes på nytt.

• For å sikre at skatte- og avgiftssystemet gir riktige signaler om verdien av biologisk mangfold og økosystemtjenester, bør en ordning med nasjonal naturavgift utredes. Utredningen må inkludere en vurdering av om inntektene fra avgiften bør øremerkes et eget nasjonalt fond, samt fondets organisering og formål. Et fond som forvaltes av det nye Miljødirektoratet, med formål å bidra til bedre og mer presis kunnskap om hvordan vi i Norge best kan forvalte våre økosystemer for å hindre tap av økosystemtjenester på kort og lang sikt, bør vurderes spesielt.

• Praksisen for grunnrentebeskatning i Norge bør gjennomgås.

16 Virkemidler mot klimaendringer, forurensning og overbeskatning

I kapitlene 4 og 5 beskriver vi de viktigste påvirkningsfaktorene for biologisk mangfold og økosystemtjenester i Norge. Ved siden av arealinngrep og arealbruksendringer, som var tema for forrige kapittel, pekte vi spesielt på klimaendringer (med havforsuring), forurensning, fremmede arter og overhøsting som faktorer som påvirker økosystemene negativt. I dette kapitlet presenterer vi kort noen av de mål og virkemidler som er i bruk for å begrense disse påvirkningsfaktorene.

16.1 Fremmede organismer

Fremmede organismer er organismer som ikke hører til noen art eller bestand som forekommer naturlig på stedet. Dette omfatter organismer som er innført eller utsatt som følge av menneskers handlinger, og ikke de som kommer hit selv. Fremmede organismer er en viktig trussel også mot norske økosystemer, jf. kapittel 4.

Miljøverndepartementet la i 2007 fram en tverrsektoriell nasjonal strategi mot fremmede skadelige arter (Miljøverndepartementet 2007a). Strategien skal gi en aktiv, målrettet og samordnet innsats mot fremmede skadelige arter i Norge, og den inneholder en bred gjennomgang av viktige utfordringer og av aktuelle virkemidler under ulike departement. Myndighetenes strategi er basert på tre hovedpunkter: 1) forebygge introduksjon, 2) fjerne etablerte problemarter og 3) begrense spredning og skade. Et viktig faglig grunnlag for arbeidet med fremmede skadelige arter er Artsdatabankens svartelister.

Kilde: Foto: Miljøverndepartementet

Kapittel IV i naturmangfoldloven legger opp til et helhetlig regelverk som regulerer innførsel og utsetting av fremmede organismer. Det er første gang dette gjennomføres i Norge. Det vil gi et regelverk med felles prinsipper og normer for ulike introduksjonsformer og alle typer organismer.

For innførsel og utsetting av fremmede organismer vil det gjelde en aktsomhetsplikt for enhver som setter ut organismer, eller som har ansvar for virksomhet som kan medføre spredning eller utslipp av fremmede organismer. Det stilles krav om at søknader om utsetting skal klarlegge de virkninger som utsettingen kan ha for naturmangfoldet. Tillatelse skal ikke gis hvis det er grunn til å anta at innførselen eller utsettingen vil medføre vesentlige uheldige følger for biologisk mangfold.

Det legges opp til enkelte unntak fra kravet om tillatelse for utsetting, bl.a. for organismer det allerede foreligger en innførselstillatelse for, innførsel av planter og utsetting av planter i hager og andre dyrkede områder hvis disse ikke kan påregnes å spre seg utenfor området, og utsetting i akvakulturanlegg dersom det er gitt tillatelse etter akvakulturloven.

Forskrift om utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål trådte i kraft 1. juli 2012. Utenlandske treslag kan utgjøre en økologisk risiko i det området de settes ut, f.eks. ved at naturtyper forringes eller stedegne arter utkonkurreres. Spredning av treslagene utenfor området der de er plantet ut, kan forsterke problemet, og det kan være både kostbart og vanskelig å reversere uheldige følger av utsettingen. Forskriften er et viktig virkemiddel som kan bidra til å minimere risikoen som enkelte fremmede organismer kan ha på naturmangfoldet.

Utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål krever tillatelse fra fylkesmannen. Tiltakshaver må derfor søke om tillatelse til utsetting. Søknadene vil vurderes fra sak til sak, og eventuelle uheldige følger på naturmangfoldet vil vektlegges. Forskriften legger vekt på å unngå at utsetting av utenlandske treslag får negative effekter på naturmangfoldet. Dette krever en grundig vurdering av tiltaket, og skal blant annet basere seg på tilgjengelig informasjon og relevant kunnskap om området som skal tilplantes og treslagets økologiske egenskaper. Den som får tillatelse til å plante ut utenlandske treslag, skal i rimelig utstrekning treffe tiltak for å hindre at de sprer seg.

Forskrift om innførsel og utsetting av fremmede organismer forventes å bli vedtatt i 2013. Forskriftens formål er å forebygge introduksjoner av fremmede organismer som medfører, eller kan medføre, uheldige følger for naturmangfoldet. Forskriften inneholder en rekke forebyggende tiltak knyttet til aktsomhetsplikt og etablering av en tillatelsesordning. Den stiller krav til den enkelte om å iverksette nødvendige tiltak for å unngå at tilsiktet innførsel eller utsetting som ikke krever tillatelse medfører risiko for skade på det biologiske mangfoldet, og for å unngå utilsiktet spredning av fremmede organismer. Tillatelses- og meldingssystemet i forskriften blir et viktig virkemiddel for å forebygge uønskede introduksjoner av fremmede organismer.

Tømming av ballastvann er en viktig årsak til spredning av maritime organismer. Konvensjonen om håndtering av ballastvann, ballastvannkonvensjonen, ligger under FNs maritime organisasjon (IMO). Konvensjonen stiller strenge krav til håndtering av ballastvann og vil tre i kraft 12 måneder etter at den har blitt ratifisert av 30 stater, som må representere mer enn 35 pst. av verdenstonnasjen. Målet er at alle skip innen 2016 skal rense ballastvannet før det slippes ut, slik at ingen levende organismer kan overføres.

En rekke land, inklusive Norge, har innført egne forskrifter for å hindre spredning av marine organismer inntil konvensjonen trer i kraft. Kravene innebærer at skip på vei til norske havner må skifte ut ballastvannet i bestemte avstander fra kysten eller i angitte soner.

16.2 Miljøgifter

Miljøgifter er fellesbetegnelsen på lite nedbrytbare helse- og miljøskadelige kjemikalier som hoper seg opp i næringskjeden og i miljøet, eller andre stoffer som gir tilsvarende grunn til bekymring. Miljøgifter er en alvorlig trussel mot biologisk mangfold, matforsyning og helsen til nålevende og kommende generasjoner. Utslipp til luft og vann fra industri og avfallsbehandling er de viktigste kildene til miljøgifter, i tillegg til langtransportert tilførsel via luft- og havstrømmer og spredning av gammel forurensning lagret i grunn og sjøbunn. Forurensningslovens generelle forbud mot forurensning, og internasjonalt samarbeid og avtaler, er de viktigste virkemidlene mot utslipp av miljøgifter. Forurensningsloven hjemler også pålegg om opprydding i vann, grunn og sjøbunn. Der det ikke er mulig å identifisere de ansvarlige forurenserne, bidrar staten med midler til opprydding.

I 2008 ble det innført et nytt og svært omfattende kjemikalieregelverk i EU/EØS om registrering, vurdering, godkjenning og restriksjoner på kjemikalier (REACH-regelverket). Norge bidrar aktivt i arbeidet for å styrke dette regelverket. Selv om direkte reguleringer er den viktigste virkemiddelgruppen overfor miljøgifter, blir avgifter også brukt til å begrense bruken av noen stoffer.

Avfallspolitikken er et samspill mellom pålegg, forbud, avgifter, refusjons- og panteordninger, bransjeavtaler og informasjonstiltak. Det er innført flere virkemidler for å stimulere til material- og energigjenvinning, bl.a. forbud mot deponering av nedbrytbart avfall og produsentansvar for flere typer avfall. Det finnes retursystemer for bl.a. elektrisk og elektronisk avfall, batteri, bilvrak, PCB-holdige isolerglassruter og flere typer emballasjeavfall.

16.3 Vann- og luftforurensning

Forsuring og overgjødsling er viktige årsaker til tap av biologisk mangfold i vann og jord. Overgjødsling er fortsatt et betydelig forurensningsproblem i Norge. I ferskvann er det særlig problemer knyttet til overgjødsling i områder med mange mennesker og/eller mye landbruk. Langs kysten er kildene særlig kommunale avløp, industri, landbruk og fiskeoppdrett. Virkemidler og tiltak for å bedre vannkvalitet er knyttet til oppfølgingen av vannforskriften, jf. boks 15.7. Overgjødsling kan også føre til gjengroing av landskap.

Sur nedbør krysser landegrensene, og internasjonale avtaler er viktig. Gjennom Gøteborgprotokollen, under Konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning, er tilførselen av sur nedbør til Norge betydelig redusert. Likevel vil vannforsuring være et stort problem i store deler av landet i flere tiår fremover dersom ikke utslippene i Europa blir ytterligere redusert.

Nye utslippsforpliktelser for 2020 ble vedtatt under Gøteborgprotokollen i 2012. Norge har bl.a. påtatt seg å holde utslippene til luft av nitrogenoksid (NO_x, som bidrar både til forsuring og overgjødsling) og svoveldioksid (SO₂, som bidrar til forsuring) på nivået som tidligere var avtalt for 2010. For SO₂ innfridde Norge avtalemålet for 2010 og utslippene ligger fremdeles under. Avtalen for NO_x ble ikke innfridd, og utslippene ligger fremdeles over dette nivået.

Utslippstillatelser i industrien er det viktigste virkemidlet for å redusere NO_x-utslippene og holde SO₂-utslippene innenfor grenseverdien. Utslippene av NO_x fra kjøretøy er regulert gjennom utslippskrav. I 2007 ble det innført en NO_x-avgift for å stimulere til ytterligere utslippsreduksjoner. Gjennom en avtale med staten er noen utslippskilder fritatt fra avgiften mot å gjennomføre NO_x-reduserende tiltak, jf. kapittel 17.

I byene opplever man tidvis svært høye og helseskadelige konsentrasjoner av svevestøv og nitrogenoksider, særlig om vinteren. Dette er et helseproblem og i mindre grad et problem for de urbane økosystemene.

16.4 Klimaendringer

I den fjerde og foreløpig siste rapporten fra FNs klimapanel fra 2007 slo forskerne fast, med meget stor grad av sikkerhet, at menneskelig aktivitet siden 1750 har bidratt til global oppvarming (IPPC 2007). Utslipp av CO₂ fra forbrenning av fossile brensel og nedhogging av skog er de viktigste kildene til menneskeskapte klimaendringer. Klimaendringene er i neste omgang en av de viktigste årsakene til tap av biologisk mangfold og endinger i økosystemer og deres evne til å levere tjenester, jf. kapittel 5. Havforsuring inngår også i dette bildet som en trussel mot marine økosystemer og økosystemtjenester, og virkemidler rettet mot reduserte utslipp av klimagasser vil også bidra til redusert havforsuring.

Tiltak og virkemidler for å bremse klimaendringene er derfor viktige for å bremse tapet av biologisk mangfold. Siden klimaeffekten av utslipp og avskoging er uavhengig av hvor på kloden det skjer, og siden landene hver for seg bare påvirker klimaet marginalt, er det internasjonale samarbeidet i FNs klimakonvensjon helt avgjørende for å løse problemet. Arbeidet i de internasjonale klimaforhandlingene for få på plass forpliktende avtaler om utslippskutt er derfor en viktig del av norsk klimapolitikk, jf. bl.a. Klimameldingen (Meld. St. 2011 – 2012).

Når det gjelder norske utslippsreduksjoner, er omsettbare kvoter og CO₂-avgiften kjernen i virkemiddelbruken. CO₂-avgifter og omsettbare kvoter gir den enkelte insentiver til å gjennomføre desentraliserte og informerte tiltak, til lavest mulige kostnader. Avgiften eller kvotekostnaden sprer seg gjennom økonomien og gir insentiver til å spare CO₂ hos de aktørene som betaler CO₂-avgift og i alle berørte ledd. Produksjonskostnadene i næringslivet øker og gir insentiver til teknologiutvikling og omstillinger i produksjonen. Kostnadsøkningen veltes over på forbrukeren, som får insentiver til å justere forbruket.

Fra 2013 vil rundt 80 pst av de nasjonale utslippene være underlagt kvoteplikt eller CO₂-avgift. Utslipp som verken er priset gjennom kvotesystemet, avgift eller tilsvarende ordning er i prinsippet subsidiert, og er omtalt i kapittel 17.

I tillegg til avgifts- og kvotesystemet, består klimapolitikken av en rekke tilskudds- og støtteordninger som skal stimulere til raskere utvikling og innfasing av teknologier med lavere klimagassutslipp. F.eks. forvaltet Enova nær 2 mrd. kr i 2012, bl.a. til økonomisk støtte eller tilskudd til miljøvennlig omlegging av stasjonær energibruk og fornybar energiproduksjon. Enovas tilskuddsordninger til utbygging av vindkraft er fra 2013 erstattet av ordningen med elsertifikater (boks 17.1). Enova skal videre forvalte midlene fra det nye klima- og energifondet, som ble presentert i Klimameldingen. Klima- og energifondet skal støtte teknologiutvikling i industrien som kan redusere klimagassutslippene.

Transnova gir tilskudd til prosjekter som bidrar til raskere implementering av nye og mer miljøvennlige kjøretøyteknologier, og det er bevilget 77 mill. kr til dette i 2013. Såkalte null-utslippsbiler, hvorav de aller fleste foreløpig er elbiler, betaler ingen avgifter og har i tillegg en rekke goder som gjør at elbilsalget i Norge er blant verdens høyeste. Videre er kjøretøyavgiftene utformet slik at systemet gir sterke insentiver til å velge små biler med lave CO₂-utslipp, noe som har ført til at prisen på slike kjøretøy har sunket og salget har økt kraftig. I tillegg presenteres ofte, f.eks. i Klimameldingen og i offentlige budsjetter og budsjettforslag, tilskuddene fra stat og kommune til kollektivtransport som tiltak for å redusere klimagassutslippene.

Skogpolitikken er en viktig del av norsk klimapolitikk. I henhold til Klimameldingen skal skogen forvaltes og brukes bærekraftig for å sikre høyt opptak av CO₂ og slik at karbonlageret i skogen øker, bl.a. ved skogplanting og styrket skogvern.

Klimameldingen varsler også økt bruk av bioenergi. Bl.a. skal omsetningspåbudet for biodrivstoff øke til 5 pst. forutsatt at EUs bærekraftskriterier er tilfredsstillende24. Når det er opparbeidet erfaring med bærekraftskriteriene, er målet et omsetningspåbud på 10 pst. Det er allerede innført et omsetningskrav på 3,5 pst. for samlet mengde biodrivstoff til veitrafikken. Bioenergiprogrammet er en tilskuddsordning som forvaltes av Innovasjon Norge og finansieres gjennom jordbruksavtalen, og som gir støtte til jord- og skogbrukere som vil produsere, bruke og levere bioenergi i form av brensel eller ferdig varme.

Boks 16.1 Bør skogen brukes til biodrivstoff eller til karbonlagring?

Klimakur 2020 – etatsgruppen som ble opprettet av Miljøverndepartementet for å utarbeide grunnlaget for Klimameldingen – diskuterer mulighetene for å øke avvirkningen i norsk skog og på den måten bidra til økt tilbud av bioenergi som i sin tur kan erstatte fossil energi (www.klimakur.no). I relativt lang tid har avvirkningen i Norge ligget rundt eller under 10 mill. m³ per år. Tilveksten i skogen er imidlertid nå vesentlig større slik at man kunne mer enn doble avvirkningen. Dette kunne gi mye bioenergi. I rapporten Skog som biomasseressurs (Haugland mfl. 2011) er det imidlertid en figur som illustrerer at dette også vil redusere skogens evne til å fange CO₂ fra atmosfæren og lagre dette som karbon, som også er en viktig økosystemtjeneste. Figuren er gjengitt nedenfor og viser anslag på årlig opptak av CO₂ fra norsk skog i tre fremskrivinger foretatt ved Norsk institutt for skog og landskap. Dersom man holder avvirkningen på dagens nivå vil norsk skog kunne fortsette å fange rundt 25 mill. tonn CO₂ per år gjennom hele århundret, forutsatt at man samtidig gjennomfører viktige skogskjøtselstiltak. Dersom man imidlertid øker avvirkningen til 15 mill. m³/år vil skogens årlige netto fangst av CO₂ bli rundt 5 – 8 mill. tonn lavere per år gjennom resten av århundret, se figur 16.2.

Kilde: Haugland mfl. (2012)

Ett alternativ er å bruke den økte avvirkningen til å produsere biodiesel. I så fall vil 1 m³ kunne gi anslagsvis 150 liter biodiesel (Holtsmark 2012). Med en hogstøkning på 5 mill. m³ kunne man altså hvert år i prinsippet fått tilgang til 750 mill. liter biodiesel. Forbrenning av 1 liter biodiesel gir opphav til om lag 2,7 kg CO₂. Tar vi med at det skjer en del utslipp av CO₂ i forbindelse med produksjon og distribusjon, kan man øke dette tallet til 3 kg. Det vil si at en slik hogstøkning vil kunne redusere fossile CO₂-utslipp med rundt 2,3 mill. tonn CO₂ per år. Men samtidig vil altså en slik hogstøkning som da vil bli nødvendig redusere skogens fangst og lagring med rundt 5 – 8 mill. tonn CO₂ per år. Det betyr at i klimasammenheng synes det å bruke skogen som et middel til å fange og lagre CO₂ å være mer effektivt enn å bruke skogen som utgangspunkt for å produsere biodrivstoff (Holtsmark 2012).

16.5 Høsting

Høsting av biologiske ressurser representerer som nevnt i kapittel 5 viktige økosystemtjenester i Norge, og dette vil påvirke økosystemene på ulike måter. Overbeskatning av økosystemene har tidvis vært et problem i Norge, både i fiskeriene, i skogbruket, i reindriften og jordbruket. Dette viser at bærekraftig høsting krever god og kunnskapsbasert forvaltning og oppfølging fra samfunnet.

Det er fortsatt utfordringer knyttet bl.a. til invaderende arter, bifangst og til ulovlig, uregistrert og ikke-rapportert fiske (IUU), men i dag anses ikke høsting generelt som en kritisk påvirkningsfaktor for de høstede ressursene. Fiske kan imidlertid påvirke økosystemer, eksempelvis ved tråling av sårbare havbunnmiljøer. Her kan utnyttelsen av nye områder, som resultat av mindre is eller teknologisk utvikling, medføre konsekvenser for økosystemtjenester fra havbunnmiljøet. Til tross for at forvaltningen av norske fiskeressurser i dag langt på vei unngår allmenningens tragedie, kan det være at mangel på kunnskap om havmiljøenes betydning for ressursene i havet gjør at vi opererer i en havbunnmiljøets allmenningens tragedie.

16.6 Utvalgets vurderinger og konklusjoner

Så vidt utvalget kan se, er naturmangfoldlovens regelverk for fremmede organismer såpass nytt at det ennå ikke foreligger erfaringer med hvordan det virker og hvor velegnet det er. Fremmede organismer er imidlertid en alvorlig trussel mot økosystemene og det er viktig å evaluere regelverkets egnethet når det har fått virket en stund.

Det vil føre for langt å gi en fullstendig gjennomgang og vurdering av norsk politikk overfor klimagassutslipp og forurensning i denne utredningen. Utvalget registrerer imidlertid at norsk klimapolitikk har sterkt fokus på å legge til rette for økt bruk og produksjon av relativt sett miljøvennlige alternativer, særlig innen transport, energiproduksjon og energibruk. Det legges mindre vekt på virkemidler som stimulerer til mindre transport og lavere energiforbruk. Helt generelt er forbruk den største påvirkningsfaktoren av alle, og en sterkere vektlegging av hensynet til økosystemene ville gitt en annen utforming av politikken med større vekt på effektivisering og mindre ressursbruk.

Utvalget vil også peke på at flere av virkemidlene i klimapolitikken kan ha en direkte og negativ effekt på biologisk mangfold. Skogplanting på nye arealer kan f.eks. true naturverdier. Det samme kan økt produksjon av bioenergi basert på skog. Produksjon av vind- og vannkraft har store negative miljøkonsekvenser, jf. boks 17.1.

Utvalget forutsetter at prinsippet om bærekraftig bruk fortsatt skal legges til grunn for virkemidler knyttet til høsting av biologiske ressurser. Høsting utgjør viktige forsyningstjenester for Norge, spesielt knyttet til fiskerier og andre marine levende ressurser og skogbruk, og det er viktig at høsting skjer på en slik måte at disse ressursene kan høstes også av fremtidige generasjoner.

16.7 Utvalgets anbefalinger

Utvalget har følgende anbefalinger:

• Tiltak for å motvirke klimaendringene må vurderes opp mot effekter for biologisk mangfold og andre miljøverdier.

• Nasjonal politikk må innrettes slik at vi når internasjonale forpliktelser til utslippskutt, f.eks. avtalene for SO₂ og NO_x under Gøteborgprotokollen.

• Virkninger av naturmangfoldlovens reguleringer bør evalueres når det foreligger mer erfaring med regelverket for innførsel og utsetting av fremmede organismer.

• Prinsippet om bærekraftig utnyttelse må fortsatt legges til grunn for høsting av biologiske ressurser.

• Det er viktig at Norge fortsetter med kartlegging av havbunnmiljø i norske farvann, identifiserer sammenhengene mellom miljøskadelig fiskeaktivitet og ulike økosystemtjenester, og iverksetter tiltak for å motvirke eventuelle negative konsekvenser.

17 Næringsstøtte

Nasjonalbudsjettet (Meld. St. 1 (2012 – 2013)) definerer næringsstøtte som offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler. Næringsstøtten kan ha mange ulike former, fra rene tilskudd, via særlig lempelige skatte- og avgiftsregler (skatteutgifter), til skjerming fra utenlandsk konkurranse.

I dette kapitlet skal vi diskutere tre ulike former for næringsstøtte: Såkalte skatteutgifter, statlige tilskuddsordninger og landbruksstøtte. For de to første – skatteutgifter og statlige tilskuddsordninger – ser vi kun på ordninger som kan ha negative konsekvenser for biologisk mangfold og økosystemtjenester. Tidligere i rapporten har vi vært opptatt av at rammebetingelsene som forbrukere, produsenter, utbyggere, planleggere og andre handler under, når de påvirker naturen og høster av økosystemtjenestene, skal reflektere de faktiske kostnadene aktiviteten har for samfunnet. Vi har vist til en lang rekke virkemidler, både juridiske og økonomiske, som bidrar til dette, ved å gjøre høsting og påvirkning av naturen vanskeligere eller mindre lønnsomt enn det ellers ville vært. Som vi skal se, har vi også eksempler på det motsatte – at myndighetsbestemte rammebetingelser gjør høsting av økosystemtjenester og påvirkning av naturen mer lønnsomt enn det ellers ville vært. Vi er både opptatt av ordninger som påvirker biologisk mangfold eller økosystemtjenestene direkte, og ordninger som påvirker ved å øke presset på økosystemene gjennom høyere utslipp, nedbygging av arealer eller liknende påvirkningsfaktorer. Vi begrenser oss til å diskutere ulike former for næringsstøtte og ikke alle typer offentlige utgifter som kan tenkes å påvirke økosystemene negativt. F.eks. diskuterer vi ikke bevilgninger til veiformål og jernbaneformål, selv om dette skader økosystemene direkte ved å beslaglegge og fragmentere arealer, og indirekte gjennom mer transport og økte utslipp. Vi diskuterer heller ikke ordninger som bidrar til høy og stabil økonomisk vekst generelt, selv om dette er de dominerende årsakene til presset på økosystemene, jf. kapittel 2.

Deretter gir vi en kort omtale av landbruksstøtten. Jordbruksavtalen inneholder en lang rekke tilskuddsordninger, både ordninger med bærekraftig landbruk som formål og ordninger som kan ha negative miljøkonsekvenser.

17.1 Skatteutgifter med negative miljøkonsekvenser

Det finnes en rekke særskilte ordninger i skatte- og avgiftssystemet som gjør at noen næringer, varer, aktiviteter, personer e.l. beskattes annerledes enn ellers like næringer, varer, aktiviteter, personer e.l. Avvik fra hovedsatser og hovedregler i skatte- og avgiftssystemet betegnes som skatteutgifter når de medfører en innsparing for det objektet det gjelder og et tilsvarende provenytap for staten25. Skatteutgifter er en form for subsidier som alternativt kunne vært gitt over statsbudsjettets utgiftsside.

Finansdepartementet presenterer anslag for skatteutgiftene i Nasjonalbudsjettet og i Skatte- og avgiftsproposisjonen. Opplysningene nedenfor er hentet fra Prop. 1 LS, Skatter, avgifter og toll 2013, Vedlegg 1. Omtalen gjelder de skatteutgiftene utvalget mener kan ha negative miljøkonsekvenser, og dermed negative konsekvenser for naturmangfold og naturens evne til å levere økosystemtjenester.

Transport

Mange av skatteutgiftsordningene finner vi innen transportsektoren, og de gjør transport billigere enn den ville ha vært uten disse ordningene. Billigere transport gir etter all sannsynlighet mer transport, og ordningene gir isolert sett større belastning på økosystemene. Hva som ville skjedd hvis disse ordningene opphørte er imidlertid vanskelig å si noe sikkert om.

Det gis fradrag for såkalte besøksreiser i hjemmet, hvis man på grunn av jobb må pendle mellom hjem og bolig på arbeidsstedet. Hensikten med ordningen er å gjøre det mindre kostbart å bo og arbeide forskjellige steder, og øke fleksibiliteten i arbeidsmarkedet. Fradragene er anslått til å gi en skatteutgift på 1 850 mill. kr i 2013.

Statens satser for kjøregodtgjørelse er høyere enn de reelle variable, gjennomsnittlige kostnadene ved bruk av bil. Forskjellen utgjør en subsidiering av bilbruk. Finansdepartementet anslår verdien til 1,3 mrd. kr i 2013.

Skipsfartsvirksomhet innenfor rederiskatteordningen er fritatt for ordinær overskuddsskatt, skatteutgiften er anslått til 270 mill. kr i 2013.

Avskrivningssatsen for skip, fartøyer, rigger mv er høyere enn faktisk økonomisk verdifall. Fordelen ved høy avskrivningssats er at det gir en skatteutsettelse. Skatteutgiften er beregnet som nåverdien av skatteutsettelsen og lik 305 mill. kr i 2013. Personbiler i næring avskrives også med høyere sats enn faktisk verdifall.

Redusert merverdiavgiftssats for persontransport (8 pst) medfører at transport med buss, båt, tog og fly blir billigere enn det ellers ville vært, og en tilsvarende økning i transportomfanget. Skatteutgiften er anslått til 3,8 mrd. kr i 2013.

Elbiler er utenfor merverdiavgiftssystemet, skatteutgiften er anslått til 210 mill. kr i 2013.

Alkohol og tobakk selges avgiftsfritt om bord på fly og ferjer og på flyplasser. Fritaket fra alkohol- og tobakksavgiften er anslått av Finansdepartementet til å gi et provenytap på i overkant av 4 mrd. kroner. Provenytapet som følge av tapte merverdiinntekter er anslått til 1,5 mrd. kr. Avgiftsfritaket gjør det mer attraktivt å reise og må kunne betraktes som en subsidiering av transport. Vista analyse (2011) har beregnet at flytrafikken til og fra utlandet vil reduseres med mellom 2,5 og 11 pst. dersom ordningen opphører.

Autodiesel og biodiesel har lavere vegbruksavgift enn bensin. Skatteutgiften er beregnet til 4,9 mrd. kr i 2013. Vegbruksavgiften skal i utgangspunktet korrigere for de eksterne kostnadene ved bruk av bil og bidra til at transportørene tar hensyn til at de påfører andre miljøskader, køkostnader, trafikkulykker og vegslitasje når de velger når og hvor mye transport som skal gjennomføres. De fleste av de eksterne kostnadene vegbruksavgiften skal reflektere er avhengig av hvor langt man kjører og ikke hvilket drivstoff man bruker. Korrigert for utslipp og energiinnhold bør derfor avgiften for alle drivstoff være lik. Redusert avgift på autodiesel og biodiesel representerer en subsidiering av transport der disse drivstoffene brukes.

Det er redusert engangsavgift for varebiler og lette lastebiler selv om disse brukes til private formål. Elbiler har fritak fra engangsavgiften. Dette er skatteutgifter, men er ikke beregnet.

Industri med mer

Noen næringer, særlig industrien, beskattes også lempeligere på en del områder som isolert sett kan påvirke miljøet negativt:

Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra skiferdrift i Finnmark og Nord-Troms. Verdien er 1 mill. kr i 2013. Skiferdriften i Finnmark og Nord-Troms er konsentrert omkring Alta og er blitt ansett som et lokalt sysselsettingsalternativ til primærnæringene der. Skiferdriften har gjort relativt store områder om til steinbrudd og steinrøyser.

Det gis fritak for CO₂-avgift på naturgass og LPG til industriprosesser (ikke beregnet skatteutgift), innenriks sjøfart og veksthusnæringen (til sammen 30 mill. kr). Fiske og fangst fikk tidligere refundert CO₂-avgift, fra 2013 reduseres refusjonen tilsvarende en avgift på 50 kr per tonn CO₂. Skatteutgiften er kraftig redusert fra 40 mill. kr i 2012 til 5 mill. kr i 2013.

Utslipp av NO_x fra fremdriftsmaskiner, motorer, kjeler og turbiner av en viss størrelse, fakler på offshoreinstallasjoner og anlegg på land er pålagt en NO_x-avgift. Gjennom en avtale med staten er noen utslippskilder fritatt fra avgiften mot å gjennomføre NO_x-reduserende tiltak. Avgiftsfritaket representerer en subsidiering verdt 670 mill. kr for petroleumsvirksomheten og 860 mill. kr for de øvrige utslippskildene.

Omsetning av elektrisk kraft i Nord-Norge er innenfor systemet med merverdiavgift (mva), men med null-sats. Nullsats innebærer at den mva-pliktige virksomheten har fradragsrett for mva på varer og tjenester som brukes, uten at det legges mva på virksomhetens produksjon. Ordningen er distriktspolitisk begrunnet og medfører en subsidiering av produksjon og bruk av elektrisk kraft verdt 820 mill. kr i 2013. I Finnmark og Nord-Troms er husholdninger og offentlig forvaltning fritatt for el-avgift mens næringsvirksomhet har redusert sats. Verdien er anslått til 180 mill. kr.

Enkelte industriprosesser og veksthusnæringen er fritatt fra el-avgift, mens treforedlingsindustrien fritas ved deltakelse i energieffektiviseringsprogram. Industrien betaler kraftig reduserte satser (0,45 øre kWh mot 11,39 øre per kWh). Skatteutgiften ved disse unntakene og fritakene er anslått til 5,7 mrd. kr.

Treforedlingsindustrien, sildemels- og fiskemelsindustrien har redusert sats eller fritak fra grunnavgiften på mineralolje. Verdien av dette er beregnet til 110 mill. kr i 2013.

For næringer som er omfattet av kvotesystemet, er tildeling av gratiskvoter et subsidie på samme måte som fritak – eller redusert sats – fra CO₂-avgiften. Gratiskvoter gir en økonomisk fordel sammenliknet med bedrifter som må kjøpe kvoter, og tilskuddet kunne alternativt vært gitt over statsbudsjettet. I 2012 ble landbaserte virksomheter tildelt om lag 8 mill. tonn gratiskvoter. Med en kvotepris på 60 kr/tonn tilsvarer det en subsidie på rundt 480 mill. kr. Kraftvarmeverket på Mongstad mottar støtte i form av gratiskvoter på mellom 30 og 50 mill. kr. Ettersom flere sektorer omfattes av kvotesystemet vil omfanget av gratiskvoter øke (Meld. St. 1 (2012 – 2013)). Hensikten med gratiskvoter er å hindre karbonlekkasje fra industrien i Europa til land med mindre stram klimapolitikk.

Fra 1. juli 2013 er det etablert en CO₂-kompensasjonsordning for industrien. Etableringen av kvotesystemet i EU i 2005 førte til økte kraftpriser, og EU har vedtatt retningslinjer for statsstøtte som åpner for å kompensere industrien for de indirekte kvotekostnadene. På samme måte som for ordningen med gratiskvoter, er hensikten å hindre karbonlekkasje fra industrien i Europa. Den økonomiske betydningen av ordningen vil variere avhengig av kvoteprisen. Ordningen skal vare ut 2020.

17.2 Budsjettmessig næringsstøtte med negative miljøkonsekvenser

På oppdrag fra Finansdepartementet kartla SWECO i 2008 (Magnussen mfl. 2008) statlige tilskuddsordninger (innen postene 70 – 89) med miljøskadelige konsekvenser. Det som benevnes som 70- og 80-postene på statsbudsjettet er tilskuddsordninger/støtteordninger til privatpersoner, bedrifter og institusjoner, og utgjorde da om lag 10 pst. av statsbudsjettets utgiftsside. Det er altså svært mange ordinger og direkte eller indirekte subsidier som ikke er vurdert i denne rapporten, f.eks. overføringer til kommunesektoren eller unntak fra miljøavgifter eller andre avgifter, jf. avsnittet om skatteutgifter over. Det er videre kun sett på direkte miljøeffekter av ordningene og ikke spekulert i hva slags tilpasninger ordningene kan føre til og miljøeffektene av dette.

Rapporten vurderer effektene av tilskuddet for ulike miljøtema, herunder temaet Biomangfold/naturområder. Relativt få av ordningene påvirker dette miljøtemaet direkte. Tilskudd til promotering av reiseliv på Svalbard (Nærings- og handelsdepartementet), produksjonsstøtten over jordbruksavtalen som stimulerer til økt produksjon (Landbruks- og matdepartementet), samt erstatningsordningen for tap av beitedyr tatt av rovvilt (Miljøverndepartementet), er de eneste. Tar vi med miljøvirkninger som påvirker biomangfold mer indirekte (utslipp av miljøgifter og kjemikalier, utslipp av klimagasser, luftforurensning og støy, og forurensning av vann og hav), er tilskuddene til kjøp av transporttjenester over Samferdselsdepartementets budsjett spesielt viktige. I 2013 er det bevilget 673 mill. kr til kjøp av flyruter, 31 mill. kr til drift av flyplasser, 525 mill. kr til riksveiferjetjenester og 774 mill. kr til Hurtigruten. Alle disse transportformene har svært høye utslipp per enhet transportarbeid. Også skipsfart mottar betydelig driftsstøtte, særlig gjennom nettolønnsordningen og ulike låne- og garantiordninger.

Fra 1. januar 2012 er det etablert et felles elsertifikatmarked mellom Sverige og Norge. Et felles sertifikatmarked innebærer omfattende støtte til ny vann- og vindkraftproduksjon fra 2012. Støtten finansieres ikke over statsbudsjettet, men overføres til produsentene fra forbrukere av elektrisitet. I praksis fungerer imidlertid ordningen akkurat som en el-avgift øremerket til fornybarproduksjon, og både inntektene og støtten kunne like gjerne vært en del statsbudsjettet. I 2012 kan samlet støtte gjennom elsertifikatordningen grovt anslås til mellom 330 og 560 mill. kr, avhengig av prisen på elsertifikater. Vind- og vannkraftprosjekter kan ha betydelige konsekvenser for biologisk mangfold og økosystemenes evne til å levere tjenester. jf. boks 17.1.

17.3 Landbruksstøtten

Landbruksstøtten utgjorde i underkant av 64 pst. av næringsstøtten over statsbudsjettets utgiftsside i 2011, tilsvarende om lag 21,7 mrd. kr. (Meld. St. 1 (2012 – 2013)). Av dette utgjorde den beregnede skjermingsstøtten26 i underkant av 40 pst. Det meste av den budsjettmessige støtten gis gjennom jordbruksavtalen. Jordbruksavtalens virkemidler dekker økosystemene åpent lavland, skog og jordbruksområder.

Jordbruksavtalens tilskuddsordninger skal ivareta en lang rekke hensyn, bl.a. distriktspolitiske. De mange hensynene og målene har gitt et enormt og svært uoversiktlig virkemiddelapparat, noe som også ble påpekt av Riksrevisjonen da de evaluerte måloppnåelse og styring i jordbruket (Riksrevisjonen 2010). Utvalget har ikke foretatt noen komplett gjennomgang av alle tilskuddsordningene, men har bedt Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning om å utarbeide en oversikt over virkemidler under Landbruks- og matdepartementet med betydning for økosystemtjenestene (Kvakkestad og Nebell 2012). Vi viser til denne rapporten for en oversikt.

De produksjonsavhengige tilskuddene til jordbruket utgjør den absolutt største delen av jordbruksavtalen. Produksjonsavhengige tilskudd er støtte bonden mottar for å bruke innsatsfaktorer eller for å selge produkter (prisstøtte). Produksjonsavhengige tilskudd kan stimulere til mer intensiv produksjon.

Produksjonsuavhengige tilskudd er støtte bonden mottar uavhengig av produsert kvantum. Blant disse er areal- og kulturlandskapstilskuddet den dominerende tilskuddsordningen på 3,2 mrd. kr i 2013. Formålet med tilskuddet er å motivere til aktivt jordbruk over hele landet og skjøtte kulturlandskapet. Tilskuddet blir beregnet på grunnlag av antall dekar jordbruksareal i drift, og satsene er differensiert mellom vekster og mellom distrikt. Tilskudd til dyr på beite er også en relativt omfattende ordning på 785 mill. kr. Tilskuddet blir gitt per dyr og går ikke nødvendigvis dit det er viktigst å opprettholde landskapet og ta vare på biologisk mangfold. Tilskuddene til denne ordningen har økt de siste årene, fra ca. 235 mill. kr i 2005, bl.a. etter Riksrevisjonens kritikk av hvordan kulturlandskapet ble ivaretatt i 2010 (Riksrevisjonen 2010).

Ordningen med tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbrukets kulturlandskap er på 224,6 mill. kr i 2013. Formålet er å ivareta natur- og kulturminneverdiene i jordbrukets kulturlandskap, samt å redusere forurensningen fra jordbruket, ut over det som blir forventet gjennom vanlig jordbruksdrift (Prop. 164 S 2013). Et viktig siktemål med ordningen er å få til en mer målrettet innsats med utgangspunkt i lokale behov, utfordringer og målsettinger. Regionalt miljøprogram er fylkesvise ordninger for miljøtiltak i landbruket. Jordbruksforetak kan søke om regionale miljøtilskudd via kommunene. Det er satt av 448,5 mill. kr over jordbruksavtalen til søknadsomgangen 2013 (Prop. 164 S 2013).

Miljøprogrammene skal fremme særskilte miljømål i jordbruket:

• redusere forurensing til vann og luft

• ivareta kulturlandskap og kulturminner

• tilrettelegge for friluftsliv

• ivareta biologisk mangfold

I Norge er det ansett at de semi-naturlige markene (åpent lavland) bevares best som en del av jordbruket. De er derfor i liten grad vernet, men søkes ivaretatt gjennom jordbrukets tilskuddsordninger. Prioriterte naturtyper omfatter slåttemark, kystlynghei og naturbeitemark. I 2010 ble den første handlingsplanen for slåttemark iverksatt (Direktoratet for naturforvaltning 2009) og mer enn 300 særlig verdifulle slåtteenger er nå forvaltet. Handlingsplanen for slåttemark kan sees på som et «vernetiltak» i den forstand at den sikrer skjøtsel av særlig verdifulle områder. Det arbeides nå med å utvikle en handlingsplan for naturbeitemark. En handlingsplan for lynghei er foreslått.

I Norge er det fokusert på verdien av å opprettholde helheten i kulturlandskapet. I 2009 etablerte Statens landbruksforvaltning, Direktoratet for naturforvaltning og Riksantikvaren, i samarbeid med fylkesmannen, 22 utvalgte helhetlige kulturlandskap, med sikte på å opprettholde skjøtsel av landskapsverdiene på lang sikt. Planer for skjøtsel er utarbeidet i samarbeid med bønder, kommuner og fylkesmannen, med tiltak som omfatter både subsidier og tilførsel av kunnskap. Det gis også tilskudd til forvaltning av verdensarvområder, organisert beitebruk, bevaring av gamle husdyrraser, beiteareal for gås og klima- og miljøtiltak i landbruket.

Kilde: Foto: Tom Nicolaysen – Naturglede

Blant tilskuddsordningene til skogbruk finner vi også flere som kan ha negative miljøkonsekvenser, selv om det er vanskelig å vurdere nøyaktig hvor mye penger som brukes på hva og hva slags eller hvor store de negative konsekvensene eventuelt er.

Skogfondet (293 mill. kr i 2012) består av midler som skogeiere plikter å sette av ved alt salg av tømmer og biobrensel. Midlene kan bl.a. benyttes til bygging og vedlikehold av skogsbilveier, men også kompetanseheving og miljøtiltak. Skogeiere kan innenfor visse grenser få inntektsfradrag for avsetning av midler til fondet. Ved uttak av midler fra skogfondet, trenger skogeieren bare å inntektsføre 15 pst. av uttaket, dersom midlene brukes til skogkulturformål mv. Det medfører et skattefritak på 85 pst. av skogfondsmidler frigitt til slike formål.

Ordningen med nærings- og miljøtiltak i skogbruket (141 mill. kr i 2012) skal ivareta og videreutvikle miljøverdier knyttet til biologisk mangfold, landskap, friluftsliv og kulturminner i områder hvor det drives skogbruk. I følge Riksrevisjonen (2010) er det bare en mindre del som går til miljøtiltak (6 pst. i 2011). Tilskuddene omfatter bl.a nyplanting for å øke CO₂-fangsten, og tilskudd til merkostnader ved skogsdrift for å unngå veibygging som vil redusere villmarkspregede områder (75 mill. kr i 2012), men også tilskudd til skogsbilveier og taubaner for å legge til rette for skogdrift (66 mill. kr i 2012). Miljøkonsekvensene og de samfunsøkonomiske aspektene ved tilskuddene til skogsbilveier og drift i bratt terereng (taubaner) er påpekt i flere stortingsmeldinger, og en gjennomgang av regelverket og praksis er varslet en rekke ganger, se SABIMA (2011) for en oversikt. I denne rapporten gjennomgår Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) kommunenes og fylkesmennenes behandling av søknader om støtte til skogsbilveier og taubane, og konkluderer med at saksbehandlingen er dårlig og lite etterprøvbar.

Tilskudd til kystskogbruk (10 mill. kr) skal bidra til bedre tilgjengelighet og tilrettelegging, og med et langsiktig mål om økt aktivitet og bærekraftig utnyttelse av skogressursene i kyststrøk. Områdene dette tilskuddet er myntet på er områder med dels bratt og ulendt terreng, preget av gjengroing. Ved å bevilge midler til kystskogbruk bidras det i følge Kvakkestad og Nebell (2012) til reversering av trenden med gjengroing, noe som er positivt for bonden av økonomiske årsaker, men også kan være av verdi for bevaring av kystlandskap og ferdsel. Bedre utnyttelse av eksisterende ressursgrunnlag er også verdifullt for videre utbygging av bioenergi og overgang til mindre miljøbelastende energikilder. Det er imidlertid fare for at ordningen også stimulerer til hogst av gammelskog og dermed områder som er viktige for biologisk mangfold.

Ordningene med Verdiskapnings- og klimatiltak i skogbruket (67 mill. kr), og den nye ordningen fra 2013 – Tilskudd til verdiskapning i skogbruket (2,3 mrd. kr), finansierer infrastruktur og bedrer tilgjengeligheten for skogsdrift og friluftsliv, og kan ha negative konsekvenser for biologisk mangfold. Den første ordningen er en del av klimapolitikken og skal bidra bl.a. til uttak av bioenergi og planting av ny skog. Skogplantingstiltakene kan generelt bidra til gjengroing av åpent lavland.

17.4 Utvalgets vurderinger og konklusjoner

Ovenfor har vi presentert to typer støtte – lempelige skatte- og avgiftsregler og direkte statstilskudd. Transportsektoren er begunstiget i begge tilfeller – vi finner eksempler både på lave avgiftssatser og direkte tilskudd. Motivasjonen i begge tilfeller er delvis distriktspolitikk, delvis et forsøk på å gjøre relativt sett mindre miljøskadelig transport rimeligere enn den ellers ville ha vært. Isolert sett fører ordningene til mer transport, men det er uklart hva slags transportmønster og bosettingsmønster vi ville ha fått uten disse ordningene, og det er vanskelig å avvise dem som miljøskadelige uten å ha gjennomført en bredere analyse. Det er heller ikke slik at alle tilskudd eller avgiftsletter med mulig negative miljøkonsekvenser uten videre bør avvikles. Årsaken til at de er innført må tas med i en slik vurdering. Ordningen med avgiftsfritak for alkohol og tobakk på fly, flyplasser og ferjer peker seg likevel ut. Det er vanskelig å se at denne ordningen har andre effekter enn at den gjør fly- og båtreiser til utlandet mer attraktivt enn de ellers ville ha vært.

Fritaket fra el-avgift for kraftkrevende industri og redusert avgiftssats for bergverk og industri øker etterspørselen etter kraft og lønnsomheten i nye utbygginger, sammenliknet med en situasjon der disse næringene hadde betalt full avgift. Kraftutbygging har store negative konsekvenser for biologisk mangfold og økosystemer, jf. boks 17.1.

Mange av ordningene er åpenbare brudd på prinsippet om at forurenser skal betale, f.eks. NO_x-fondet og kompensasjonsordningen for industriens indirekte kvotekostnader. Både NO_x-avgiften og CO₂-kvotene skal sende signaler gjennom hele det økonomiske systemet om at utslipp er kostbart for samfunnet. NO_x-fondet og kvotekompensasjonen hindrer dette.

Av de direkte tilskuddsordningene er ordningen med elsertifikater spesielt bekymringsfull. Utvalget kan ikke se at denne ordningen er blitt tilstrekkelig utredet før den ble satt i gang. Mye tyder på at konsekvensene for økosystemene kan være store og negative. Vi har også merket oss debatten om effekten på Europas utslipp av klimagasser. Vi mener ordningen må evalueres grundig, med særlig vekt på å kartlegge konsekvensene utbyggingen av vann- og vindkraft har hatt for økosystemene og økosystemtjenestene så langt. Effektene av økt norsk elproduksjon på kraftmarkedet og utslippene i Europa må gjennomgås kritisk. Dette er viktig med tanke på en eventuell videreføring etter 2020. Det er også viktig å minimere skadene av dagens avtale. Bedre og mer helhetlig planlegging av vind- og vannkraftverk kan bidra til dette, og vi viser til våre anbefalinger for arealplanleggingen i kapittel 15.

Landbruksoverføringene er i en særstilling, bl.a. fordi de påvirker økosystemene jordbruksområder, skog og åpent lavland direkte, og mange av ordningene har som mål å fremme utvalgte økosystemtjenester, spesielt matproduksjon. De er også i en særstilling fordi det dreier seg om svært betydelige beløp og fordi systemet og ordningene er svært uoversiktlige. Flere støtteordninger skal stimulere til miljøtiltak, men det er uklart hvor målrettet tilskuddene faktisk er. Tilskudd som kan være uheldig for økosystemene og økosystemtjenestene er delvis skjult i store tilskuddspotter, sammen med tilskudd som har til hensikt å bedre miljøtilstanden. Ulike ordninger kan motvirke hverandre, f.eks. gis det tilskudd både til hogst og til bærekraftig skogproduksjon.

Kompleksiteten i landbruksoverføringene gjør det vanskelig å komme med konkrete anbefalinger. Utvalget vil likeve trekke fram noen forbedringspunkter:

Helt generelt må det være et mål at de store offentlige tilskuddene til jordbruket skal utformes slik at de fremmer miljøvennlig produksjon, inkludert forsyning av økosystemtjenester, og hindrer/hemmer negative miljøkonsekvenser. Det bør vurderes om flere økosystemtjenester fra kulturlandskap, jordbruk og skogbruk bør støttes gjennom landbruksoverføringene, f.eks. gjennom ordninger med betaling for økosystemtjenester som vi har omtalt i kapittel 15.

Utvalget mener videre at en større del av jordbrukets tilskuddsordninger bør kanaliseres til skjøtsel av prioriterte naturtyper i kulturlandskapet, i samsvar med handlingsplanene, og til utvalgte kulturlandskap.

Tilskudd til hogst i bratt og ulendt terreng vil ofte fremme hogst i skog med rikt biologisk mangfold, gjerne gammel skog i områder der det ikke har vært lønnsomt å drive avvirking. Ordningene bør også sees i lys av de økende skogmengdene i Norge, hvor samlet avvirkning ikke virker avhengig av disse ordningene. På Miljøverndepartementets budsjett bevilges det dessuten midler til frivillig vern av skog, jf. kapittel 15, der vi også påpeker at Norge verner mindre skog enn det som er anbefalt. Likevel gis det altså tilskudd til økonomisk ulønnsom hogst, gjennom ordningen med tilskudd til skogsbilveier og taubane. I et økosystemtjenesteperspektiv er det imidlertid et poeng at skogsbilveier legger til rette for utvidet og mer effektiv skogsdrift og utnyttelse av norske skogressurser. Skogsbilveier kan også gjøre nye områder mer tilgjengelig for friluftsliv generelt, og for brukere med nedsatt mobilitet spesielt. Hogst kan gi andre, og kanskje også bedre, friluftsopplevelser. Samlet sett er det likevel utvalgets vurdering at ordningen med tilskudd til skogsbilveier og taubane bør avvikles.

17.5 Særmerknad

Særmerknad fra utvalgets leder Stein Lier-Hansen

Avgifter, generell kommentar

Fritak eller redusert betaling av avgifter har som det fremkommer over en provenyeffekt. I et samfunnsøkonomisk regnestykke er det viktig å analysere hvor stor denne effekten blir. Det er imidlertid en begrunnelse for at avgifter eller avgiftsfritak utformes som de gjør. Det kan være globale, nasjonale, regionale eller andre distriktspolitiske hensyn som avgjør innretningen i et avgiftsregime. En totalanalyse vil derfor også måtte klargjøre hva som er den samfunnsøkonomiske gevinsten ved et eventuelt bortfall av inntekter til staten ved en redusert avgift eller bortfall av en avgift. Hva er de totale kostnadene av at en industribedrift legges ned pga. særnorske avgifter? Hva er den totale verdiskapingen (multiplikatoreffekten) av at en industribedrift blir værende i et lokalsamfunn? Får det direkte implikasjoner for bosettingsmønsteret? Hvordan øker den totale verdiskapingen i landet ved en tilpasset skatte og avgiftspolitikk? Hva er den klimapolitiske gevinsten ved hindret karbonlekkasje? Slike analyser ligger utenfor dette utvalgets mandat, men vil være vesentlig for en komplett analyse av skatte og avgiftspolitikken. At ordet subsidie brukes om en tilpasset skatte- og avgiftspolitikk er ikke kompatibelt med eller dekkende for en næringspolitikk som søker å skape like konkurranseforhold mellom norsk industriproduksjon og industriproduksjon i konkurrentland, slik det gjøres under omtalen av NO_x-fondet.

Frivillige avtaler

Norsk prosessindustri har gjennomført flere vellykkede miljøavtaler. Gjennom disse avtalene har industrien bidratt med reduksjon i de samlede norske klimagassutslippene på rundt 7 pst. og med en gjennomsnittlig reduksjon i egne spesifikke utslipp på rundt 30 pst. Så langt har reguleringen av industrien ikke ført til at bedrifter er tvunget til nedleggelse med påfølgende negativt resultat for miljøet (karbonlekkasje). En utfordring er at kvotehandelsloven bør endres i tråd med tilsvarende lovgivning i EU-landene, slik at ny industri ikke diskrimineres og at eksisterende industri ikke får uakseptabelt lave tildelinger.

Frivillige avtaler er også inngått for å redusere utslippene av NO_x og svovel. Innretningen i disse avtalene er at det billigste tiltaket tas først, uavhengig av bedrift. På denne måten sikres en kostnadseffektiv bruk av de midlene som innbetales av bedriftene. Målene nås raskere på en billigere måte.

Svovelavtalen og NO_x-avtalen er virkemidler som sikrer at Norge oppfyller Gøteborgprotokollen. Dette er således, i motsetning til avgifter, styringseffektive virkemidler som sikrer måloppnåelse til rett tid og som sikrer reduserte utslipp ut fra naturens tålegrense.

Klimakvotemarkedet og kraftmarkedet i EU

Klimaproblemet er globalt. Skal klimatiltak være effektive, må nasjonale tiltak føre til globale gevinster. Om det ikke gjør det, står vi overfor en situasjon med karbonlekkasje. Tiltak i ett land fører til større utslipp i et annet land. For å bidra til klimaforbedringer og nasjonal verdiskaping har EU innført et system med frikvoter for industri som er utsatt for fare for karbonlekkasje. Så lenge vi ikke har en globalt forpliktende klimaavtale er ikke dette en subsidie, men en måte å sikre global konkurransekraft på samtidig som klimatilstanden ikke forverres.

Klimakvotemarkedet i EU virker direkte inn på kraftprisen i de europeiske landene, også i Norden. Dette er en overveltning som land uten klimakvotehandel ikke har. Med samme begrunnelse som for tildeling av frikvoter gir EU nå mulighet for nasjonalstatene til å utligne den kostnadsulempen som europeisk industri har. For norske industribedrifter er det vesentlig at Regjeringen fra 1. juli 2013 innfører denne kompensasjonsordningen for de industribedriftene der det er fare for karbonlekkasje.

Skogbruk

Norsk skog er en fornybar ressurs som sammen med norsk vannkraft bør gi grunnlag for fremtidige verdikjeder basert på å bruke «grønt karbon» fra skog til en rekke produkter innenfor næringsmidler, medisin, herdingskjemikalier, biodrivstoff etc. Det er viktig at det er gode rammebetingelser i Norge for å utvikle skogressursen på en økologisk bærekraftig måte, som råstoff for en konkurransedyktig industri som gjennom innovasjon kan utnytte ressursen gjennom avansert videreforedling. Dette er en viktig forutsetning for at Norge skal kunne videreutvikle seg i retning av et lavkarbonsamfunn og ta del i en etter hvert voksende global bioøkonomi der høyere ressurseffektivitet står sentralt. Over tid vil dette være en utvikling som i et klimaperspektiv vil dempe stresset mot viktige økosystemtjenester i skog.

17.6 Utvalgets anbefalinger

På grunnlag av diskusjonen over har utvalget følgende anbefaling:

• Det må være et mål at økonomiske virkemidler i alle sektorer utformes slik at de fremmer miljøvennlig produksjon/virksomhet, inkludert forsyning av økosystemtjenester, og hindrer negative miljøkonsekvenser som ødeleggelse av økosystemer og økosystemtjenester.

• Næringsstøtten bør gjennomgås, og konsekvensene av viktige tiltak og virkemidler som påvirker økosystemer og økosystemtjenester bør identifiseres. Det må gjøres en grundig vurdering og sammenlikning mellom eventuelle negative konsekvenser for økosystemer og økosystemtjenester, og de antatte positive effektene. Støtte som ikke gir vesentlig større positive effekter enn den gir negative konsekvenser, må avvikles. Gjennomgangen bør gjelde både direkte støtte og støtte gjennom skatteutgifter.

• Landbruksstøtten bør gjennomgås spesielt. Landbruksstøtten bør bidra bedre til å bevare økosystemene som grunnlag for produksjon av fremtidige økosystemtjenester. Det må være et mål at offentlige tilskudd til jordbruket skal utformes slik at de fremmer miljøvennlig produksjon og hindrer negative miljøkonsekvenser.

  • Ordningen med tilskudd til hogst i bratt og ulendt terreng må avvikles.

  • Mer av landbruksstøtten bør innrettes som betaling for økosystemtjenester. Betaling for vern og restaurering av bl.a. våtmarker og gårdsdammer, samt skjøtsel av kulturlandskap er eksempler.

  • En større del av jordbrukets virkemidler bør stimulere til skjøtsel av prioriterte naturtyper i kulturlandskapet og til utvalgte kulturlandskap.

• Ordningen med grønne sertifikater må evalueres. Konsekvensene av ordningen for økosystemer og økosystemtjenester må identifiseres. Effektene av økt norsk fornybarproduksjon på europeisk kraftforbruk og klimagassutslipp må kartlegges.