Del 6
Læring

19 Kommisjonens avsluttende observasjoner og anbefalinger

Nok en gang er det behov for å slå fast at det er gjerningsmannen, og ingen annen, som har skylden for tap av 77 umistelige menneskeliv, for fysiske og psykiske skader og for store materielle ødeleggelser.

Kommisjonens oppgave har vært å vurdere om samfunnets evne til å avverge, beskytte seg mot og håndtere angrepene var god nok, og legge et grunnlag for samfunnsmessig læring etter tragedien.

Mye fungerte godt 22/7, men på viktige områder sviktet det. Vi må holde fast ved alt som fungerte, og dette må utvikles videre. Der det sviktet, er det vårt felles samfunnsansvar å trekke lærdommer og iverksette endringer.

Ett år med 22/7 har gjort sterke inntrykk: Kommisjonen har snakket med mennesker som mistet sine nærmeste. Vi har lyttet til personer som må leve med alvorlige skader, og ungdommer som har opplevd en ufattelig grusomhet. Vi har også møtt svært mange av dem som var involvert i den dramatiske jakten på gjerningsmannen, i det omfattende og krevende arbeidet med å redde liv og helse og i å løse de andre store utfordringene som samfunnet ble påført. Tusenvis ble sterkt rammet og berørt. Mange vil bære 22/7 med seg resten av livet.

Gjennom arbeidet har kommisjonen løpende stilt noen enkle, men fundamentale spørsmål. For det første: «Hva skjedde?» Ved analyse av dokumenter, befaringer, rapporter, møter, foto, film, tekniske data og forklaringer fra de mange involverte har kommisjonen gradvis etablert en inngående forståelse av hendelsesforløpet.

Kommisjonen har valgt å inkludere mange detaljer i rapporten. Av og til kan en så sammensatt framstilling føre til at vesentlige forhold og mindre viktige enkeltheter blir stående side om side. Det kan være vanskelig å ha nærhet til alle detaljer, og samtidig ha kritisk distanse og tegne et oversiktlig helhetsbilde. Av hensyn til de mange som har sterke og legitime behov for svar, og for å komme til bunns i problemstillingene, har vi likevel sett det som nødvendig å forholde oss til et høyt detaljnivå. Det som er uvesentligheter for noen, er helt sentrale observasjoner for andre.

Denne grundige gjennomgangen har fått kommisjonen til å konkludere slik:

• Angrepet på regjeringskvartalet 22/7 kunne ha vært forhindret gjennom effektiv iverksettelse av allerede vedtatte sikringstiltak.

• Myndighetenes evne til å beskytte menneskene på Utøya sviktet. En raskere politiaksjon var reelt mulig. Gjerningsmannen kunne ha vært stanset tidligere 22/7.

• Flere sikrings- og beredskapstiltak for å vanskeliggjøre nye angrep og redusere skadevirkningene burde ha vært iverksatt 22/7.

• Helse- og redningsarbeidet ivaretok de skadde og pårørende i akuttfasen på en god måte.

• Regjeringens kommunikasjon til befolkningen var god. Departementene maktet å videreføre sitt arbeid på tross av skadene.

• Med en bedre arbeidsmetodikk og et bredere fokus kunne PST ha kommet på sporet av gjerningsmannen før 22/7.Kommisjonen har likevel ikke grunnlag for å si at PST dermed kunne og burde ha avverget angrepene.

En samlet, helhetlig framstilling av hva som skjedde 22/7, har etter kommisjonens oppfatning en stor verdi i seg selv. Det kan bidra til en felles forståelse av hvordan samfunnet håndterte situasjonen, og fjerne grunnlag for unødige spekulasjoner.

Likevel ligger den viktigste kilden til læring i kommisjonens andre hovedspørsmål: Hvorfor ble håndteringen slik den ble? I gjennomgangen av angrepet på regjeringskvartalet har vi blant annet spurt: Hvorfor var det mulig å parkere en bil utenfor høyblokka? Hva var de bakenforliggende årsakene til at Grubbegata ikke var stengt? Hvorfor var det ikke iverksatt flere midlertidige sikkerhetstiltak?

Tilsvarende når det gjelder massakren på Utøya: Hvorfor ble ikke gjerningsmannen stanset før han kom til øya? Hva forhindret politiet fra å komme tidligere, og hvorfor ble det slik?

Det er blitt pekt på at organisasjoner ofte har en uvilje mot å lære av kriser; at de unnlater å gjøre grundige evalueringer, og at de i alle fall ikke deler negative erfaringer med omgivelsene. Motivene kan være mange, men én grunn kan være frykt for at pinlige svakheter vil avdekkes. Vi tar opprettelsen av 22. juli-kommisjonen som et tegn på at regjeringen og Stortinget ønsker det motsatte: å lære gjennom å forstå hendelser og årsaksforhold. Vi ser det som et positivt trekk at de fleste av organisasjonene som var involvert 22/7, har gjennomført egne evalueringsprosesser, delt disse med kommisjonen og gjort dem offentlig tilgjengelig. Dette har lettet vårt arbeid, men mye viktigere: Vi ser at evalueringene, eventuelle svakheter til tross, allerede har bidratt til mye læring i mange etater.

De fleste viktige valgsituasjoner er komplekse, tvetydige og dynamiske. Dette skaper muligheter for ulike tolkninger. Hvilke tolkninger som vinner fram, er avhengig av både fakta og maktforhold. I kommisjonens vurdering av myndighetenes håndtering 22/7 har vi søkt å analysere de bakenforliggende årsaker til at responsen ble som den ble. Særlig har vi sett på betydningen av fem dimensjoner: (1) ansvarsforhold og formelle rammer; (2) ressurser; (3) kunnskap, kompetanse og holdninger; (4) teknologi samt (5) evnen til å lede og nyttiggjøre seg alt dette.

I begynnelsen av arbeidet forventet vi at kommisjonens diskusjoner ville dreie seg mye om dilemmaer knyttet til samfunnets verdier; om balansen mellom åpenhet og sikkerhet, mellom tillit og kontroll, og mellom storsamfunnets behov for overvåking og enkeltpersoners frihet og individuelle rettigheter. Dette er grunnleggende avveininger i et demokrati. Dilemmaene er der. De er reelle, og må alltid tas i betraktning når samfunnet tar stilling til nye lover og tiltak for å styrke samfunnssikkerhet og beredskap. Kommisjonen oppfatter blant annet at de demokratiske omkostninger knyttet til systemer som har som ambisjon å eliminere enhver risiko for terroangrep er for store. En viss risiko må vi leve med.

På flere områder ser vi at det aktivt hadde vært truffet verdivalg knyttet til forhold av vesentlig betydning for vurderingen av myndighetenes innsats: Regjeringen hadde allerede gjort avveininger mellom verdiene sikkerhet og åpenhet da det ble besluttet at høyblokka skulle sikres mot bombebiler samtidig som allmennheten fortsatt skulle ha adgang til fots. PSTs regelverk reflekterer allerede Stortingets avveining mellom overvåking og individets rettigheter, og dette ga anledning til å registrere tipset om gjerningsmannens anskaffelser. Vår gjennomgang av 22/7 viser at disse avveiningene var fornuftige. I tillegg konstaterer vi at grunnleggende verdivalg ikke har vært utslagsgivende for utfallet der responsen ble svak.

Det er ikke én årsak alene som kan forklare samfunnets respons – verken for det som sviktet eller det som fungerte. Kommisjonen mener likevel å ha observert at enkelte grunnleggende forutsetninger var avgjørende for myndighetenes prestasjoner. Vår analyse av 22/7 viser at der det sviktet, skyldtes det primært at:

• Evnen til å erkjenne risiko og ta lærdom av øvelser har vært for liten.

• Evnen til å gjennomføre det man har bestemt seg for, og til å bruke planene man har utviklet, har vært for svak.

• Evnen til å koordinere og samhandle har vært mangelfull.

• Potensialet i informasjons- og kommunikasjonsteknologi har ikke vært godt nok utnyttet.

• Ledelsens evne og vilje til å klargjøre ansvar, etablere mål og treffe tiltak for å oppnå resultater har vært utilstrekkelig.

I sum avdekket 22/7 alvorlig svikt i samfunnets beredskap og evne til å avverge og beskytte seg mot trusler.

Før vi diskuterer disse fem observasjonene nærmere, skal vi kort si noe om ressurser.

19.1 Ressurser teller, bruken avgjør

Et naturlig første spørsmål i vurderingen av 22/7 er om svak håndtering først og fremst er et resultat av manglende ressurser og økonomi. Det enkle svaret er at i den akutte håndteringen vil ressurser nesten alltid oppleves som en mangelvare.

Det finnes flere eksempler på ressursknapphet i vår gjennomgang: Bemanningen på operasjonssentralene, både i Oslo og Nordre Buskerud politidistrikt, var for lav. Det begrenset deres evne til å styre og koordinere politiaksjonene. Det var for liten bemanning i Oslo til at objektsikring kunne iverksettes raskt og planmessig med egne ressurser. Tilgjengeligheten på helikopter var begrenset.

På den annen side er det flere eksempler på at knappe ressurser ikke spilte en avgjørende rolle. Det årelange arbeidet med sikring av regjeringskvartalet var aldri begrenset av budsjettmessige årsaker. Helsevesenet greide, til tross for at det var fullt på akuttmottakene da eksplosjonen fant sted, å skape kapasitet. Politiet evnet å mobilisere en stor, godt trent og utrustet politistyrke til Utøya. Utfordringene viste seg å ligge i ledelse og kommunikasjon, i mye større grad enn i mangel på innsatspersonell.

Vi ser det som for enkelt bare å peke på behovet for mer ressurser og økt bemanning i seg selv.

22/7 bør ikke alene være dimensjonerende for politietaten, men erfaringen bør inngå som en viktig del av et bredere kunnskapsfundament for å oppnå forbedring. Kommisjonen har derfor innhentet store mengder data fra politietaten, og søkt å sette våre anbefalinger inn i en større analytisk sammenheng.

Flere av kommisjonens anbefalinger vil både kreve investeringer og medføre kostnader. Samtidig peker vi også på områder med mulighet for besparelser og kvalitetsgevinster.

Ett eksempel er knyttet til ledelse og styring av politiets ressurser. Våre undersøkelser viser at samfunnets behov for politioperative tjenester, statistisk sett, er ganske forutsigbart, men at politietaten i liten grad har nyttiggjort seg denne kunnskapen til å planlegge og styre personellets tjenestetid. Først når etaten og den enkelte politimester arbeider mer med analyse av oppgavetilfang og ressurssetting samt utnytter dette i sin ledelse, gir det mening å diskutere om bemanningen i dag er for lav.

Et annet eksempel er kapasiteten PST har for å oppfylle sitt oppdrag, og de forventninger samfunnet har til tjenesten. Etteretnings- og sikkerhetstjenester vil alltid være ressursbegrenset. Vår gjennomgang indikerer imidlertid at PST, gjennom sterkere ledelse og bedre arbeidsprosesser, selv har et potensial for effektivisering.

Før man kan ta nærmere stilling til bemanning og generell ressurssituasjon, må Justis- og beredskapsdepartementet, politietaten og PST derfor, i vesentlig større grad enn hittil, foreta prioriteringer, sette mål for sikkerhets- og beredskapsoppgavene, styre de betydelige personalressursene de faktisk besitter, og følge opp at det oppnås resultater. Dette krever lederskap.

Å vedta økte bevilgninger er det enkleste å få til, hvis bare den politiske viljen er til stede. Andre og mer grunnleggende endringer – i holdninger, lederskap og kultur – må utvikles over tid. Nettopp derfor er det kommisjonens syn at disse fortjener oppmerksomhet først. Der det pekes på behov for økte bevilgninger, må det samtidig sikres at ressursene styres bedre enn hittil, slik at beredskapen faktisk økes.

19.2 Evnen til å erkjenne risiko og lære av øvelser

Profesjonell forebygging og håndtering av alvorlige hendelser forutsetter at de ansvarlige utvikler kunnskap om de risikoer de står overfor, og aktivt innretter sin atferd deretter. Risikoforståelsen ligger til grunn for hvilke tiltak som iverksettes, og er dimensjonerende for den sikkerhet og beredskap samfunnet velger å ha.

God risikoforståelse utvikles over tid, ved at det opparbeides kunnskap om hvor sannsynlig det er at ulike situasjoner vil forekomme, og konsekvensene av ulike utfall. Det er krevende å fullt ut ta inn over seg og gjennomføre tiltak knyttet til å forhindre verste fall-scenarioer, og planlegge konstruktiv respons på lite sannsynlige hendelser. Grunnsikring må være på plass, og i arbeidet med risiko må man ikke bare ta inn over seg historiske erfaringer, men også ta høyde for overraskelser og usikkerhet.

Etter kommisjonens syn har Norge de senere år etablert en sikkerhets- og beredskapslovgivning som i hovedsak er oppdatert, og et myndighetsapparat med rimelig tydelig ansvarsfordeling for forebygging, avvergelse og håndtering av terrorangrep. Kommisjonen ser likevel at evnen til å ta og følge opp dette ansvaret varierer mellom etatene og aktørene, både i forebyggingsfasen og i krisehåndteringen 22/7. Ulik forståelse – eller, mer presist: ulik erkjennelse av risiko og sårbarhet – framstår som én viktig forklaring.

Vår gjennomgang har avdekket en rekke forhold der risikoerkjennelsen ikke var tilstrekkelig. Noen eksempler kan illustrere dette:

• Det var undervurdert at soloterrrorisme – der en person opererer alene – kunne forvolde så mye skade.

• Politiets beredskap, også i store kriser, er basert på at det lokale politidistrikt, uansett størrelse, håndterer situasjonen. Bemanningen på operasjonssentralene er begrenset. Til tross for at erfaring og gjentatte øvelser har pekt på at dette er sårbart, er ikke situasjonen endret. Varsling og mobilisering av personell er mer basert på tilfeldigheter enn på beredskapsordninger. Sårbarheten har vært kjent og akseptert, men neppe risikoen.

• Til tross for at Norge er et land med stor utbredelse av våpen, inklusive våpen med høy kapasitet, er registreringen av våpen mangelfull, og kontrollreglene for eierskap blir usystematisk håndhevet. Kontrollen er dermed svakere, og risikonivået høyere, enn forutsatt.

• Til tross for at internasjonal erfaring tilsa fare for ytterligere angrep etter eksplosjonen, ble det ikke raskt nok satt i verk omfattende sikringstiltak eller tiltak for å øke politiets kapasitet og evne til raskt å kunne rykke ut. Helikopter og Forsvarets øvrige ressurser ble etterspurt så sent at de ikke bidro vesentlig til politiaksjonen. Militære mannskaper ble satt inn for å sikre sivile objekter først etter mange timer. Gjerningsmannens påstand etter pågripelsen om at det var planlagt nye terroraksjoner fra ytterligere to celler, var dramatisk. Politiet sendte ut en riksalarm om dette, som få mottok. Kommisjonen kan ikke se at det ble foretatt noen nærmere faglig analyse og helhetlig diskusjon om hvorvidt denne angivelige trusselen gjorde det nødvendig å iverksette mer omfattende sikkerhetstiltak. Man slo seg i stedet gradvis til ro med at sannsynligheten for nye angrep var liten.

Kommisjonen har imidlertid også i vår gjennomgang sett positive eksempler på hvordan god risikoforståelse la grunnlag for gode beslutninger.

• Helse- og omsorgsdepartementet, Helsedirektoratet og helseforetakene har øvet inn tiltak som tar inn over seg lærdommen etter terrorangrepene i Madrid og London; at angrep med mange ofre på flere skadesteder ville kreve rask koordinering og stor kapasitet. Umiddelbart etter eksplosjonen forberedte helsevesenet seg derfor på flere etterfølgende angrep med vesentlig høyere skadetall enn det som ble tilfellet. Mannskapene hadde også øvet på hva de skulle gjøre hvis sambandssystemene ble overbelastet. Dette kom godt med 22/7, da deler av systemet falt ut.

• Forsvarsdepartementet gjorde det på et tidlig tidspunkt klart at alle bistandsanmodninger fra politiet ville bli innvilget. Flere enheter i Forsvaret startet på eget initiativ å mobilisere og klargjøre ressurser til støtte for politiet.

22/7 var kaotisk, dramatisk og forvirrende, og det rådet stor usikkerhet. Krisehåndtering innebærer krevende beslutningssituasjoner. Når det haster med å handle og mange ting skjer samtidig, blir man sjelden bedre enn forberedelsene tilsier.

Godt forberedte øvelser, kan fungere som en dynamisk form for tilsyn. Etter øvelsen har aktørene praktiske erfaringer som gir en dypere innsikt i utfordringer og endringsbehov. Fundamentet for evnen til å håndtere kriser legges derfor i forberedelsene: planer, trening, øvelser, samhandling og tenkesett. Risikoforståelsen bestemmer om man øver, hva man øver på, og hva man lærer av øvelser. Selve krisehåndteringen er en indikasjon på hvor godt forberedt man er.

Kommisjonen mener at det mange steder har vært øvet for lite, eller ikke vært tatt tilstrekkelig lærdom av erfaringer fra øvelser:

• PST har ikke øvet tilstrekkelig på sin rolle under et terrorangrep, og dette preget deres krisehåndtering

• Øvelser har vist at informasjonsdeling i politiet har store svakheter. Likevel er det ikke gjort vesentlige forbedringer.

Andre eksempler viste at realistiske øvelser la grunnlag for en mer effektiv respons:

• Kriseteamet i Hole kommune hadde gjennomført flere øvelser på håndtering av store ulykker. Ut fra erfaringer og planverk evnet de å mobilisere, improvisere og ta faglig ledelse over et stort korps av egne ansatte og frivillige da en tragedie som langt overgikk det man på forhånd naturlig kunne ha tenkt seg, rammet den lille kommunen.

• Både Krisestøtteenheten og Statsministerens kontor hadde lenge før 22/7 utarbeidet planer for og øvd på utflytting fra regjeringskvartalet i en krisesituasjon, noe som gjorde dem godt rustet til å håndtere situasjonen 22/7.

• Politiets trening på skyting pågår-situasjoner beredte grunnen for en effektiv aksjon da politiet først kom til øya.

Storsamfunnet må ta sin del av ansvaret for manglende risikoforståelse og dermed de nedprioriteringene vi har dokumentert. Kommisjonens oppfordring etter 22/7 er at befolkningen må vise større årvåkenhet og forholde seg mer nyansert, og interessert, til spørsmål om risiko og hva som er gode, men avbalanserte tiltak for å beskytte samfunnets verdier.

19.3 Evnen til å gjennomføre det man har bestemt seg for, og å bruke planene man har utviklet

22/7 avslørte store sårbarheter som var et resultat av manglende eller sendrektig iverksetting av allerede besluttede tiltak og av at til dels meget relevante planer ikke ble brukt.

Beslutninger fattet mange år tilbake i tid har vist seg relevante for kommisjonens arbeid med å vurdere hvordan terrorangrepene kunne skje. Noe av det vi har sett, er dette:

• I 2004 besluttet Regjeringens sikkerhetsutvalg å iverksette en rekke konkrete tiltak for å sikre høyblokka og regjeringskvartalet mot angrep. Arbeidet skulle prioriteres høyt. Likevel var det, sju år senere, mulig å detonere en bilbombe tett inntil inngangen i høyblokka. Det ble ikke etablert profesjonelle rutiner for å sikre at prosjektet ble gjennomført med forutsatt tempo og kvalitet. Tilstrekkelige og relevante midlertidige tiltak ble ikke iverksatt.

• Sikkerhetsloven ble vedtatt i 1998, og den stilte krav om sikring av objekter av hensyn til «vitale nasjonale sikkerhetsinteresser». Mange hadde syn på spørsmål knyttet til loven, og man tillot seg å bruke 13 år på å utvikle en forskrift som skulle gi presiseringer. I denne perioden ble det ikke foretatt tilsyn som kunne ha avdekket vesentlige sikkerhetsmangler.

• Etter Nokas-ranet i 2004 besluttet politidirektoratet å etablere et system for rask, sikker og effektiv varsling mellom politidistrikter ved større hendelser. Systemet ble operativt i 2010, først seks år senere. Politidirektoratet ble advart mot svakheter i den valgte løsningen, systemet ble aldri systematisk testet, erfaringene pekte på en rekke problemer, men disse ble ikke utbedret. Systemet sviktet 22/7.

Dette er svikt som i hovedsak dreier seg om praktisk gjennomføring av vedtatte og stort sett ukontroversielle tiltak.

Det finnes gode grunner til at iverksetting av tiltak tar tid: Forvaltningen skal legge til rette for politisk styring og demokratisk kontroll. Dette fører til krav om skriftlighet, klageadgang og andre forvaltningsprinsipper som legger beslag på tid. For å sikre likebehandling og nøktern bruk av samfunnets midler har det offentlige også regelverk for anskaffelser og prosjektgjennomføring som kan virke forsinkende.

Men det finnes også grunner som ikke er gode: Vi har sett eksempler på svak prosjektledelse og mangelfull prosjektoppfølgning. Identifiserte hindre for gjennomføring ble ikke tidlig tatt tak i. I flere prosjekter er det viet mer oppmerksomhet mot selve prosessen enn mot å sikre at man evner å levere det ønskede resultat. Videre er det vist manglende evne til å informere og involvere de berørte slik at de fullt ut forsto ansvarsforhold og viktigheten av kvalitet og tempo. I tillegg kommer den grunnleggende utfordringen som ligger i at iverksetting og oppfølgning av tiltak ofte får mindre oppmerksomhet av Storting, politisk ledelse og medier enn nye initiativ og planer.

Særlig ved ekstraordinære hendelser er bruk og etterlevelse av planer og prosedyrer viktig. På flere områder sviktet dette 22/7. Kommisjonen vil spesielt trekke fram at:

• Politiet har utviklet et eget planverk til bruk ved terror og sabotasje. Tiltakene i planverket framstår som relevante etter at det er detonert en stor bombe i regjeringskvartalet. Det var planer knyttet til veisperringer for å hindre terrorister i å forflytte seg og tiltak for umiddelbar mobilisering av politipersonell for å redusere responstid ved eventuelle videre anslag. Slike planverk er utviklet for at man i en kaotisk situasjon effektivt skal kunne iverksette tiltak som erfaringsmessig er gode. Planverket ble ikke benyttet 22/7.

På andre områder ble planverk mer aktivt brukt.

• Oslo universitetssykehus’ detaljerte planverk ble fulgt. Sykehuset ble tidlig satt i den høyeste alarmberedskap. Man ryddet operasjonsstuer, innkalte personell, og andre sykehus ble stilt i beredskap i tilfelle ytterligere behov. Helikoptre ble mobilisert i tilfelle behov for forflytting av pasienter skulle oppstå. Klare planer frigjorde kapasitet til at ledelsen kunne bruke tid på å vurdere situasjonsbildet. Det ble avdekket at enkelte rutiner kunne føre til fare for kødannelse hvis pasitenttallet ble veldig stort. Disse rutinene ble raskt og forsvarlig besluttet endret.

19.4 Koordinering og samhandling

Både samfunnssikkerhet og beredskap krever at landets samlede ressurser utnyttes på en effektiv måte. Dette krever koordinering og samhandling. Her er noen eksempler på koordineringsproblemene før 22/7 og under krisen:

• Politiaksjonen på Utøya var svakt koordinert og tok derfor lengre tid enn nødvendig. Den underbemannede operasjonssentralen, som etter planen skal lede og koordinere, ble overlesset med telefoner. Kommunikasjonsproblemer gjorde at ressursene ikke fant hverandre. Uformell språkbruk og avvik fra grunnleggende krav til presis kommunikasjon i krise bidro til å gjøre en dårlig sambandssituasjon ekstra utfordrende.

• Fra sommeren 2010 var SMK og JD informert om at Politidirektoratet mente framdriften i FADs arbeid med å sikre regjeringskvartalet var bekymringsfull da flere tiltak av vesentlig betydning for sikkerheten ennå ikke var iverksatt. Denne bekymringen kom likevel aldri fram til FADs ledelse.

• Tipset som Toll- og avgiftsdirektoratet sendte til PST i forbindelse med Global Shield-aksjonen, inneholdt også bekymringer fra DSB og Posten. PST har svake tipshåndteringsrutiner og satte ikke disse bekymringene i sammenheng med hverandre. Før 22/7 har PST i liten grad utnyttet informasjonen og kapasiteten som ligger i post- og tollsystemene.

• Uklarhet om tolkningen av taushetsbestemmelsene i helsepersonelloven førte til at det tok lang tid før sykehusene ga politiet tilgang til informasjon om identiteten til de som ble innlagt. Dette vanskeliggjorde redningsaksjonen og påførte de pårørende unødig lidelse.

På andre områder virket samordningen bedre.

• Oppgaven å skaffe nye lokaler og sikre fortsatt drift av regjeringsapparatet og departementene i tiden etter krisen ble løst på en god måte under samordnet ledelse av FAD/Statsbygg.

Etter kommisjonens syn bør flere offentlige etater engasjere seg i og utnytte sin kompetanse i arbeidet med å avdekke terrorisme. God samhandling og informasjonsutveksling mellom aktørene er nødvendig for et godt forebyggende sikkerhetsarbeid og effektiv etterretning mot nye trusselaktører, herunder soloterrorister. Vår gjennomgang viser at ubalanse i lovverket kan stå i veien for slikt samarbeid. Taushetsbestemmelsene i den generelle lovgivningen – og i 22/7-sammenheng, særlig tolloven – har i liten grad tatt inn over seg regelverket som er utviklet for PSTs arbeid:

I 2005 vedtok Stortinget nye lovbestemmelser som ga PST vid anledning til å ta i bruk inngripende metoder i relativt tidlige stadier av mistanke; der «det er grunn til å undersøke om noen forbereder en [terror-]handling». Samtidig ser vi at det skal en høyere mistankegrad til for at tjenestemenn i andre etater skal kunne melde fra til PST dersom de i tjenesten gjør bekymringsfulle observasjoner. Det stilles for eksempel lavere mistankekrav for at PST setter i verk romavlytting i forebyggende øyemed, enn for at tolleren kan tipse PST hvis det oppdages urovekkende materiell i en persons bagasje. Tilsvarende kreves det høyere grad av mistanke for at PST kan få utlevert informasjon fra tollregisteret, enn for at de kan iverksette hemmelig ransaking. Kommisjonen oppfatter dette som inkonsistent.

Sett opp mot den verdi samhandling mellom offentlige etater har i PSTs arbeid med å avdekke og følge opp hypoteser om terrorhensikt, ser vi det som nødvendig at taushetsreglene i den generelle lovgivningen gjennomgås med dette for øye, og under hensyn til de etablerte reglene om at PST må slette personopplysningene dersom hypotesene ikke kan underbygges.

Stortingsmeldingen om samfunnssikkerhet som ble lagt fram i juni 2012, foreslår at et samvirkeprinsipp legges til de etablerte prinsipper om ansvar, likhet og nærhet. Dette er, etter kommisjonens oppfatning, et godt initiativ.

19.5 Se og utnytte potensialet i IKT-systemer

Utviklingen i informasjons- og kommunikasjonsteknologi de siste 15 år har hatt dramatisk innflytelse på hvordan organisasjoner, arbeidsliv og samfunn fungerer og tilnærmer seg sine oppgaver. Gode IKT-løsninger – for samband, informasjonsdeling og analyse – er blitt en forutsetning både for å kunne sikre god samhandling og kunnskapsbasert ledelse.

Bruken av sosiale medier midt i krisen ga 22/7 en unik samtidighet. Mobiltelefoner, sosiale medier og rask nyhetsformidling gjorde at kunnskapen om angrepene spredte seg raskt fra åstedene til store deler av befolkningen. Aldri før har regjeringsmedlemmer personlig mottatt informasjon på SMS, telefon og sosiale medier direkte fra ofre, samtidig som de skulle håndtere en nasjonal krise.

Elektroniske løsninger for innhenting og deling av informasjon er en utfordring for myndighetene. Kommisjonen har sett at:

• Politiet måtte ty til telefonisk varsling og mobilisering av personell. Verdifull tid ble tatt bort fra arbeid med situasjonsanalyse og styring av operasjonene. Oslo kommunes beredskapsetat hadde etablert SMS-varsling, som krevde liten innsats og raskt ga stort oppmøte.

• Svakt lokalt samband og manglende dekning av nødnett medvirket til å tillate at misforståelsen om oppmøtested kunne oppstå. Politiet hadde ikke tilgang til selv den enkleste teknologi for å kunne sende skriftlig oppmøteinformasjon til personell og tjenestebiler. De fleste av beredskapstroppens biler hadde ikke elektroniske kart.

Gjennom nesten ti år med egenevalueringer, revisjoner og konsulentrapporter er de store svakhetene ved politietatens IKT-løsninger godt kjent for ledelsen både i politiet og i Justis- og beredskapsdepartementet.

Vår gjennomgang har også avdekket at politiet i liten grad har utnyttet IKT til å effektivisere sine arbeidsprosesser og til å lede og følge opp etatens arbeid:

• Politifolk bruker mye tid på manuell utfylling av samme informasjon i ulike registre.

• Styring av den operative tjenesten, så vel i aktive oppdrag som i tjenestelister, er avhengig av informasjon. Tilpassede IKT-løsninger har vært etterspurt i politiets budsjettprosesser i flere år. Kommisjonen observerer at departement og direktorat er enige om at IKT-situasjonen i politiet er «bedrøvelig». Uansett om årsaken til situasjonen er manglende prioriteringsvilje eller for svakt begrunnede budsjettforslag, bør situasjonen rettes opp.

Mangel på informasjon gir svak styringsevne. Informasjon er en forutsetning for å kunne forstå resultater og politietatens reelle ressurs- og kompetansebehov. Det er også nødvendig for å kunne utnytte bemanningen optimalt i forhold til oppdragstilfang og for å kunne forstå den praktiske konsekvensen av nye regelverk og tariffavtaler.

Kommisjonen har erfart at det er mulig, til tross for tungvinte IKT-løsninger, å skaffe mye verdifull ledelsesinformasjon i systemene som allerede eksisterer. For eksempel har vi analysert Oslo politidistrikts operative logg for de siste fem år, og funnet ut at juli faktisk er måneden med flest operative oppdrag, og ikke det motsatte. Vår forståelse er at slik informasjon har vært lite etterspurt. Kompetansen knyttet til IKT og analyse må etter vår oppfatning styrkes, i ledelse, på saksbehandlernivå og når det gjelder teknisk støttepersonell, både i departement og direktorat.

IKT er også viktig i etterretningsøyemed. Våre undersøkelser har vist at:

• PST hittil i liten grad har utnyttet IKT-mulighetene til å øke kapasitet og kvalitet i tjenestens arbeidsprosesser. Tips om ukjente aktører sjekkes normalt kun mot tjenestens eget arbeidsregister og politiregisteret før det foretas en vurdering av om saken skal prioriteres. Systemer og arbeidsprosesser for kunnskapsforvaltning og avansert etterretning mot åpne kilder og offentlige registre framstår som umodne.

• Til tross for at det gjennom en årrekke har vært en kjensgjerning at terrorister opererer på elektroniske plattformer har Norge ennå ikke etablert noe regelverk for når det tillates at PST overvåker potensielle terroristers PC-er og lukkede fora på nettet.

PST må forholde seg til kombinasjonen av å arbeide med sikkerhetsgradert og personsensitiv informasjon, og å være underlagt restriksjoner hva gjelder muligheten til å registrere personopplysninger. Likevel framstår en ledelsesoppmerksomhet rettet mot hva det er mulig å få til med nye IKT-verktøy, sammen med et kompetanseløft på IKT i PST, som nødvendig for effektivisering av tjenestens arbeid.

Mer avansert bruk av IKT har et betydelig potensial til både å effektivisere og styrke kvaliteten i hele justissektorens arbeid, og derigjennom til å frigjøre årsverk til operative oppgaver. Dette er en nøkkel til bedre beredskap i framtiden.

19.6 Ledelsens evne og vilje til å klargjøre ansvar, etablere mål og treffe tiltak

Endelig har kommisjonens gjennomgang pekt på en rekke eksempler på svikt i ulike etats- og departementsledelsers evne til å klargjøre ansvar, etablere mål og iverksette tiltak for å sette samfunnet i best mulig stand til å håndtere beredskapssituasjoner.

Det er ledelsen som er ansvarlig for at medarbeidere får gode rammer for å løse sine oppgaver, gjennom å stille krav, tilby trening og sikre nødvendige kompetanse. Ledelsen har også et ansvar for å sikre at ressursene utnyttes effektivt og koordinert.

Noen eksempler på ledelsesmessige utfordringer som kommisjonen har registrert:

• DSBs og NSMs rapporter etter tilsyn med FADs brede portefølje av sikkerhets- og beredskapsrelaterte oppgaver har gjennom flere år pekt på forhold som indikerer en lav risikoforståelse og svak gjennomføringsevne. Dette er det først tatt tak i fra og med 2010.

• Da Forsvarets helikopterberedskap ble omprioritert til Afghanistan i 2009, ble politiets tilgang på helikopterstøtte redusert. Også politiets egen helikoptertjeneste fikk redusert tilgjengelighet i samme tidsrom. Konsekvensen av denne samlede svekkelsen av kapasitet, blant annet for transport av Beredskapstroppen, var kjent, men utløste ikke kompenserende tiltak.

• Politidirektoratet ble etablert for å sikre en sterk faglig ledelse av etaten, og for å innføre et tydeligere skille mellom den faglige og politiske ledelsen av politiet. I arbeidet har vi imidlertid sett en rekke eksempler på at dette skillet ikke har vært så tydelig. Kommisjonen stiller spørsmål ved om den politiske ledelsen i JD har engasjert seg for sterkt i detaljer ved virksomheten og for lite i de lange linjer. Tilsvarende om ledelsen av Politidirektoratet i for liten grad har tatt faglig styring gjennom å utarbeide strategier, fastsette mål og etablere systemer for kontinuerlig forbedring av politiets løpende forebyggings- og beredskapsoppgaver. Våre undersøkelser retter søkelyset mot en rekke fundamentale problemstillinger: Det er manglende samsvar mellom mål, prioriteringer, ressurser og oppgaver. Det er svært mange mål, men få knyttet til politiets operative virksomhet. Vi har sett at det er færrest på jobb når oppdragsmengden er størst. Kommisjonen har møtt en politietat som selv har pekt på utfordringer, men som i for liten grad har arbeidet med å ta styringen over det de kan styre på sitt eget organisatoriske nivå.

Justis- og beredskapsdepartementet har sektoransvaret for mange av etatene som ble utfordret 22/7. Departementet er overordnet politiet, PST, NSM og DSB, og er i tillegg pålagt samordningsansvaret for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Våre undersøkelser har pekt på mangel på helhetlig styring av politietaten, en for sterk forsiktighetskultur i PST, samt store svakheter på IKT-området som viktige bakenforliggende årsaker til mye av det som gikk galt. Departementet må ta sin del av ansvaret for disse svakhetene.

Etter kommisjonens syn er hovedutfordringene etter 22/7 knyttet til holdninger, kultur og lederskap. Lederskap må begynne på toppen. Vi mener derfor at landets ledelse, ved Regjeringens sikkerhetsutvalg og Kriserådet, må bruke mer tid på å forstå trussel- og risikobildet og sikre god samhandling og respons i lys av utfordringene som avtegner seg.

I tillegg har kommisjonen vurdert om det også er behov for endring i arbeidsfordelingen i departementsfellesskapet, blant annet som anbefalt av Sårbarhetsutvalget.

Vi har vurdert å anbefale at samordning av sikkerhets- og beredskapsoppgaver tillegges Statsministerens kontor, for å legge tilstrekkelig kraft bak oppgaven, slik modellen er i Storbritannia. Samfunnssikkerhet er imidlertid kun én blant flere andre viktige oppgaver som regjeringen må løse i fellesskap, og det er vanskelig å se at ett felt skal løftes fram på en slik måtte. Det er tette koblinger mellom politioppgavene og samfunnets generelle sikkerhet og beredskap, noe som taler for at ansvaret for politi og samordning av sikkerhet bør være organisert sammen.

I årene som er gått siden Sårbarhetsutvalget foreslo å opprette et eget sikkerhetsdepartement, har Justis- og beredskapsdepartementet blitt tillagt svært mange av oppgavene som der var foreslått samlet. Kommisjonen ser at departementet allerede har et meget bredt ansvarsområde og stort oppgavetilfang. Når JD framover både skal styrke sin samordningsrolle og samtidig må løfte sitt engasjement i ledelse av sine underliggende etater vesentlig, ser vi at dette kan by på kapasitetsproblemer. Kommisjonen har ikke forutsetning for å vurdere om denne kapasitetsutfordringen kan løses internt i departementet, eller om det er nødvendig at store oppgaver bør overføres til et annet departement, men dette er en problemstilling som fortjener oppmerksomhet. Likevel er kommisjonens syn at de strukturelle organisasjonsutfordringene er mindre viktige enn utfordringene knyttet til holdninger, kultur og lederskap. Vi har sett få eksempler på at formell organisering har vært en begrensende faktor. Vi har sett mange eksempler på at ledelsen ikke har utnyttet potensialet i egen organisasjon.

19.7 Tilfeldighetenes rolle

Utfallet av myndighetshåndteringen 22/7 er et resultat både av enkeltmenneskers handlinger og av forhold knyttet til organisering, ressurser og systemer. Men også tilfeldigheter – hell og uhell – spilte en rolle for hendelsesforløpet. Slik vil det alltid være i en krise: Uforutsette hendelser og tilfeldigheter vil i noen grad påvirke hvordan ting blir.

Hadde bomben i regjeringskvartalet gått av bare noen timer tidligere, slik gjerningsmannen hadde planlagt, ville antakelig mange flere blitt drept og skadd. Over 600 mennesker hadde vært på jobb i regjeringskvartalet tidligere på dagen, men nesten halvparten hadde forlatt området kl. 15.25. Dersom en bombe hadde gått av utenom ferietiden, ville mange av de om lag 3100 menneskene som hadde sin arbeidsplass i regjeringskvartalet, vært i fare. Vi kan altfor godt forestille oss hvilke konsekvenser et slikt angrep kunne ha hatt, og hvilke utfordringer redningsarbeidet da ville ha stått overfor.

Det at de to angrepene skjedde etter hverandre, påvirket også politiets responstid. Utrykningen mot Utøya skjedde raskere og med en større aksjonsstyrke enn hva som normalt er tilgjengelig på en fredag ettermiddag. Beredskapstroppen var allerede mobilisert i regjeringskvartalet og rykket som første politipatrulje ut da varsel kom. Under normale forhold ville de hatt lengre mobiliseringstid og en mindre styrke tilgjengelig. Hadde massakren på Utøya skjedd som en isolert hendelse senere samme kveld, ville færre og mindre trente mannskaper ha vært på jobb på politistasjonen på Hønefoss.

Noen tilfeldigheter bidro positivt til politiaksjonen. Meget erfarne tjenestemenn ved Nordre Buskerud politidistrikt var hjemme og kunne tilkalles. Aksjonsstyrken var ankommet til det nye oppmøtestedet ved Storøya minutter før politibåten. De om bord trodde fortsatt at oppmøtestedet var ved Utøya brygge landsiden, og var på vei dit da de ble praiet.

Mobilnettet var for mange det eneste velfungerende samband denne dagen, men noen uker tidligere var det alvorlig svikt i store deler av mobilnettet i østlandsområdet.

I samfunnets læring er det viktig å innse at konsekvensene av angrepene ved marginalt andre omstendigheter kunne vært enda mer dramatiske enn marerittet 22/7.

Samtidig var politiaksjonen på Utøya også nær ved å bli raskere. En meget stor politistyrke rykket ut fra flere distrikter, men de evnet ikke å koble ressursene – tjenestemenn, båter og oppmøtested – for en raskest mulig aksjon. Også enkelte tilfeldigheter spilte uheldig inn. Beredskapstroppen møtte for eksempel ikke innringeren som tilbød båt akkurat da de var nede på Utvika Camping. Det finnes flere eksempler på at utfallet kunne blitt et annet med litt hell.

Vi nevner disse forholdene fordi det gir grunn til ettertanke omkring både sårbarhet og robusthet i beredskapen. Men la det være sagt: Profesjonelt sikkerhetsarbeid og gode holdninger bidrar i stor grad til å reduserer effekten av hell og uhell, og kommisjonens oppfatning er at de fleste observasjoner vi har gjort omkring tragedien 22/7, ikke skyldes tilfeldigheter.

19.8 Enkeltmenneskers avgjørende rolle

Like sikkert som at kriser kjennetegnes av usikkerhet og uforutsigbarhet, er det at det vil bli gjort feilvurderinger og handlinger som viser seg å være uheldige. Ettertidens bedømmelse vil alltid være farget av kunnskapen om hva som faktisk ble utfallet. Midt i krisen var veivalgene og deres konsekvenser mindre tydelige.

Kommisjonen har likevel valgt å beskrive også enkeltmenneskers handlinger, også på tjenestemannsnivå, der dette har vært nødvendig for å gi et riktig bilde av hendelsesforløpet. Vi forstår at det kan være krevende for dem det gjelder, for det er tilfeldighetenes lunefulle spill som har avgjort hvilke tjenestemenn som ble satt på store prøver 22/7 og dermed har havnet i søkelyset for kommisjonens arbeid. Vi har respekt for at det er krevende for polititjenestemenn å skulle møte samfunnets forventninger om i verste fall å måtte sette eget liv på spill for å beskytte andre.

Lærdommene fra det som sviktet, må være å peke på hvordan ledelse og organisasjoner kan sette enkeltpersoners bedre i stand til å treffe riktige beslutninger under usikkerhet. Et menneskes handlinger påvirkes i stor grad av hvordan det er lagt til rette for at oppgavene faktisk kan løses på en god måte. I omgivelsenes jakt på syndebukker er det lett å glemme at mangelfulle systemer kan føre til at enkeltpersoner eksponeres for å gjøre skjebnesvangre feil. Oppmerksomheten må være på trening, opplæring, øvelser og veiledning – og valg av gode ledere.

Avslutningvis trekker vi fram to forhold som kan gi grunnlag både for ettertanke og inspirasjon.

Det første gjelder viktigheten av å si ifra. Det er velkjent at mange kriser kunne vært unngått eller håndtert bedre dersom individer hadde uttrykt sin uro eller engasjert seg når de oppdaget mangler eller feil.1 I stedet for å si ifra blir de passive tilskuere, selv om de ofte har både verdifull informasjon og verdifulle perspektiver som ville bedret evnen til å forebygge eller å håndtere en krise. 22/7 er nemlig også en historie om at det var mange som visste at kritiske systemer ikke fungerte som de skulle, at tiltak ikke var iverksatt som planlagt. Ofte er det slik at i situasjoner der mange observerer samme fenomen, unnlater vi å si ifra. Der det er eksperter og autoriteter involvert, er det en ekstra tendens til at mange blir passive tilskuere. Kommisjonen mener at å si ifra om risikoer i omgivelsene er en viktig del av den enkeltes samfunnsansvar. 22/7 lærte oss med all tydelighet at årvåkenhet og engasjement kan spille en avgjørende rolle, og det viktige i at tilsynelatende små og kanskje uvesentlige detaljer eller svake signaler får tilstrekkelig oppmerksomhet tidsnok.

Det andre gjelder personlig initiativ og engasjement. De frivilliges organisasjoner er en bærebjelke i norsk beredskapsarbeid. Sjelden har verdien av frivillig engasjement og enkeltpersoners initiativ vært vist tydeligere enn i minuttene etter eksplosjonen i regjeringskvartalet og på og ved Tyrifjorden 22/7. Tilfeldig forbipasserende, campingturister og fastboende ved Utøya ble denne ettermiddagen helt avgjørende brikker i en av landets største redningsoperasjoner noensinne. Vanlige mennesker trådte til og fattet beslutninger om å handle. For politiaksjonen var deres innsats helt avgjørende. Uten de frivilliges innsats denne dagen ville flere liv ha gått tapt, og skadeomfanget ville vært større. Mange av disse heltene deltok med en imponerende og uegennyttig innsats med fare for eget liv. Den medmenneskelighet og innsatsvilje disse viste, sammen med de etter hvert tusener som i organisert og uorganisert form deltok i å håndtere tragedien, bør tjene som en inspirasjon i møte med framtiden.

19.9 Kommisjonens hovedkonklusjon og anbefalinger

Kommisjonens oppfatning er at det som grunnleggende skilte det som gikk godt fra det som gikk dårlig 22/7, i hovedsak var knyttet til holdninger, kultur og lederskap, og hvordan mennesker og organisasjoner utøvet den myndighet de var gitt.

Etter vårt syn har Storting og regjering gjennom stortingsmeldinger og sentrale lovverk på samfunnssikkerhetsområdet foretatt rimelige avveininger mellom åpenhet og sikkerhet og på de fleste områder stilt opp fornuftige ambisjoner for sikkerhetsnivået i samfunnet. Utfordringen ligger i å skape bedre samsvar mellom ord og handling.

Tiltak på nasjonalt nivå

1. Kommisjonens viktigste anbefaling er at ledere på alle nivåer i forvaltningen systematisk arbeider med å styrke sine egne og organisasjonenes grunnleggende holdninger og kultur knyttet til

   • risikoerkjennelse,

   • gjennomføringsevne,

   • samhandling,

   • IKT-utnyttelse, og

   • resultatorientert lederskap.

   For å støtte opp om disse holdningsendringene anbefaler vi i tillegg en rekke mer spesifikke tiltak. Disse må sees i sammenheng med de forutgående kapitler, der de fleste er begrunnet og forklart i mer detalj:

2. Både Regjeringens sikkerhetsutvalg og Kriserådet bør ha jevnlige møter for å orientere seg om utviklingen i det samlede trussel- og risikobildet og sikre god samhandling og respons i lys av utfordringene som avtegner seg. Lederne for PST, E-tjenesten, NSM og DSB, samt forsvarssjefen, politidirektøren og politimesteren i Oslo bør delta.

3. Et moderne planverk som identifiserer og knytter sammen samfunnets tiltak ved terrortrusler og eventuelle framtidige terrorhandlinger, må etableres. Dette kan gjøres ved å revidere Sivilt beredskapssystem eller ved å erstatte det.

4. Ved eventuelle framtidige angrep og alvorlige trusler må planverk benyttes på alle nivåer. Bruk av planverk må øves jevnlig, både nasjonalt og lokalt. Realistiske redningsaksjoner og håndtering av evakuerte og pårørende bør inngå i øvelsene.

5. Det må etableres gradert samband og rutiner for rask informasjonsflyt til, fra og mellom departementene og deres underliggende etater, også under kriser.

6. Sikkerhetslovens bestemmelser som pålegger tiltak for objektsikring, må gjennomføres på en offensiv måte. NSM må føre tilsyn med objektsikring. Det bør utarbeides en nasjonal objektsikringsplan der oppgavene dimensjoneres og fordeles mellom politi, Forsvaret og objekteier. Det må gis anledning til å gjennomføre realistiske øvelser på de utvalgte objektene.

7. Justis- og beredskapsdepartementet må sette resultatorientert arbeid med sikkerhet og beredskap høyere på sin agenda, etablere en systematisk arbeidsform rundt sitt samordningsansvar og styrke den strategiske styring og oppfølgning av politiet, PST, NSM og DSB.

Endringer i straffebestemmelser

8. Dagens straffelov § 161 bør videreføres i den nye straffeloven av 2005, som ennå ikke er trådt i kraft, slik at også oppbygging av kapasitet vil være ulovlig når det er gjort i hensikt å begå alvorlig kriminalitet.

9. Det bør gjøres straffbart å motta terrortrening.

10. Halvautomatiske våpen bør forbys. Kontrollen med våpen og kjemikalier må bli bedre.

Tiltak i politiet

11. Politidirektoratet må etablere et tydelig målstyringssystem som dekker helheten i etatens oppgaver, og sørge for sammenheng mellom mål, prioriteringer, ressurs- og bemanningsplanlegging, ressursbruk og rapportering. Den operative virksomheten må forsterkes. Tydelige krav til responstid, responskvalitet og samsvar mellom oppgaver og bemanning må etableres.

12. Politidirektoratet må ta sterkere ansvar for samordning, effektivisering og mer enhetlige løsninger i Politi-Norge og for å påse at politiets organisering, på distriktsnivå, og lokalt nivå, er tilstrekkelig robust, både med hensyn til responstid og operasjonsledelsens kapasitet, erfaring og utrustning.

13. Politidirektoratet må raskt utarbeide en klar, helhetlig IKT-strategi for politiet for å muliggjøre samhandling på operativt og taktisk nivå, og for å kunne analysere, styre, og utvikle etaten strategisk. Det må settes av midler til en rask og effektiv implementering.

14. Operasjonssentralene må være utrustet og bemannet til å fylle sin viktige rolle. Enhetlige løsninger for effektiv varsling mellom distrikter og rask varsling og mobilisering av egne mannskaper må etableres.

15. Den enkelte patrulje må få tilgang til teknologi for skriftlig og visuell informasjonsdeling og opplæring i systemer som gir dem større evne til å løse sine oppgaver, opptre koordinert og utveksle informasjon mellom alle nivåer i politiet.

16. Kompetansen til å løse skarpe oppdrag i politistyrken må økes. Relevante deler av det som i dag er opplæringen for innsatspersonell i kategori tre, bør også gis innsatspersonell i kategori fire.

17. Det bør etableres en nasjonal politioperativ sentral som en skalerbar del av operasjonssentralen i Oslo, for å muliggjøre en koordinert samhandling av en hendelse som finner sted i flere distrikter eller overskrider kapasiteten til det enkelte distrikt.

18. Planene om et senter for politiets nasjonale beredskapsressurser bør gjennomføres.

19. Det må etableres en robust politihelikoptertjeneste i Oslo politidistrikt, og det må etableres samarbeidsordninger som sikrer politiet transportkapasitet i andre deler av landet. Politihelikopterets kapasitet og rolle i skarpe situasjoner må avklares.

Tiltak i Forsvaret

20. Rask og effektiv helikopterstøtte til politiet i forbindelse med terrorbekjempelse på norsk jord bør bli en dimensjonerende oppgave for Forsvaret. Det bør vurderes om Forsvaret skal ha ytterligere støtteoppgaver til politiet ved terrorangrep.

Tiltak i helsevesenet

21. Helsevesenet bør opprettholde kapasitet og fleksibilitet til krisehåndtering inkludert å sikre ressurser til øvelser.

22. Taushetsbestemmelsene i helsepersonelloven bør gjennomgås for å sikre at politiet og pårørende kan få nødvendig informasjon i katastrofesituasjoner.

Tiltak knyttet til redningsetatene

23. Personell i alle nødetater må trenes for å kunne utnytte potensialet som ligger i Nødnett. Inntil systemet er ferdig etablert i hele landet, må det sikres midlertidige løsninger som ivaretar behov for tilfredsstillende samband.

24. Et oppdatert regel- og planverk for redningstjenesten som avklarer ansvar og roller, må på plass, herunder regler for arbeid i usikrede områder.

Tiltak knyttet til sikkerhets- og etterretningstjenestene

25. PST må utvikle ledelse, organisasjonskultur, arbeidsprosesser og mål som er bedre tilpasset tjenestens oppgaver, samtidig som rammer satt av hensyn til demokrati og personvern fortsatt respekteres. Særlig viktig er det å utvise større pågåenhet, kreativitet og vilje til å identifisere nye trusler.

26. PST må raskt få på plass en IKT-strategi som kan sikre effektiv informasjonsbearbeidelse og informasjonsdeling internt i organisasjonen.

27. PST må ta mer initiativ og vise større vilje til samarbeid og informasjonsdeling med andre etater, herunder det ordinære politi og Etterretningstjenesten. Taushetsbestemmelsene i lovgivningen bør harmoniseres med det etablerte regelverket for PSTs arbeid, slik at PST kan få tilgang til relevant informasjon fra andre etater i de tilfeller da de selv har lov til å registrere opplysninger eller opprette sak. Videre bør ikke taushetsbestemmelser være til hinder for at andre offentlige etater kan tipse PST der etatene oppfatter at det er grunn til å undersøke om det foregår terrorplanlegging.

28. I de tilfeller der PST selv har anledning til å bruke skjulte metoder i Norge, må det avklares at lovgivningen også gjør det mulig for PST å be Etterretningstjenesten om bistand til innhenting av informasjon om norske og utenlandske borgere i utlandet. Tilsvarende må Justis- og beredskapsdepartementet avklare at lovgivningen tillater PST å utlevere informasjon fra kommunikasjonskontroll og andre innhentingsmetoder til Etterretningstjenesten der dette er nødvendig for å støtte opp om de to tjenestenes lovlige arbeid.

29. Det eksisterende regelverket for når inngripende metoder som ransaking og avlytting er tillatt, bør få sin parallell i et regelverk for PSTs antiterrorarbeid i det digitale rom.

30. Ved terroranslag eller terrortrusler mot norske interesser må PST være seg bevisst sitt særlige ansvar for proaktivt å informere nasjonale myndigheter og relevante etater om sin vurdering av trussebildet slik at tiltak kan treffes i tide. I tillegg må PST ta større selvstendig initiativ til å avdekke og avverge ytterligere anslag.

31. For å sikre god ressursutnyttelse og optimal bruk av kompetanse og kapasitet til å forebygge, avdekke og bekjempe terrorhandlinger, bør det foretas en gjennomgang av måten de nasjonale sikkerhets- og etterretningstjenestene koordineres og samhandler på i møte med et usikkert framtidig trusselbilde.