Del 5
Sikkerheten før 22/7

15 Gjerningsmannens forberedelser

15.1 Introduksjon

Gjerningsmannens identitet, bakgrunn, ideologi og forberedelsesmetode falt utenfor de rådende oppfatninger av hvem og hva som kan true sikkerheten i Norge. Verken venner, familie, det omkringliggende samfunn eller PST hadde i tilstrekkelig grad fanget opp signaler om at Breivik hadde gjennomgått omfattende radikalisering, og hadde planlagt og iverksatt en rekke praktiske forberedelser til å gjennomføre omfattende terrorhandlinger.

For å forstå hvordan det var mulig for én enkelt person å forberede, iverksette og gjennomføre terrorhandlingene, kreves det innsikt, ikke bare i hvordan forberedelsene praktisk ble gjennomført, men også i hvordan gjerningsmannen forholdt seg til og samhandlet med det omkringliggende samfunn. Det krever også innsikt i hvilke barrierer som var etablert for å forhindre potensielle terrorister i å forberede og utøve sine forsett, samt hvordan gjerningsmannen på en effektiv måte hadde klart å manøvrere seg utenom og bryte disse barrierene.

I det følgende vil det gis en detaljert framstilling av gjerningsmannens forberedelser fram mot terrorhandlingene 22/7. Søkelyset vil være på hans faktiske forberedelser, snarere enn på gjerningsmannens ideologi og motiv. Det faller utenfor kommisjonens mandat og kompetanseområde å vurdere gjerningsmannens psykiatriske diagnose og strafferettslige ansvar. Spørsmålet vil således ikke behandles her.

Framstillingen av gjerningsmannens anskaffelser og forberedelser er primært basert på materiale som etterforskningen har tilveiebrakt. En rekke andre kilder har imidlertid også bidratt til å kaste lys over saken.

Gjerningsmannens forberedelser og iverksetting av terrorhandlinger blottlegger grunnleggende sårbarheter ved samfunnet og mangelen på effektive barrierer. Det har vært skrevet og sagt mye om Breiviks evne til å gjennomføre omfattende terrorforberedelser uten å havne i myndighetenes søkelys. Etterforskningsmaterialet viser imidlertid at gjerningsmannen har foretatt systematiske terrorforberedelser uten annet reelt dekke enn at han er en arbeidsløs 30-åring som bor hjemme på gutterommet, og senere på en gård han ikke driver eller i realiteten har inntekt til å leie. I løpet av to år foretar den arbeidsløse Breivik en lang rekke innkjøp av betydelige mengder utrustning, våpen og kjemikalier egnet til bombeproduksjon. De kartlagte innkjøpene er i all hovedsak lovlige og har for det meste foregått i eget navn, eller til eget firma, uten ekstra foranstaltninger. En rekke av innkjøpene har foregått via internetthandel og har blitt tolldeklarert. Til tross for at Breivik i stor grad har isolert seg under de praktiske terrorforberedelsene, har han også pleiet en viss sosial omgang med venner og ideologiske meningsfeller i miljøer som har vært i PSTs og politiets søkelys. Han har holdt de konkrete planene om terror for seg selv, men har samtidig vært ivrig til å dele ytterliggående synspunkter med andre. Anskaffelsene av terrormaterialet har således foregått parallelt med en rekke ekstremistiske ytringer overfor mer eller mindre perifere bekjente, samt ytterliggående, men noe mer moderate, uttalelser på nett.

15.2 Oppvekst, isolasjon og radikalisering

Breiviks barne- og ungdomsår

Breiviks omsorgssituasjon ble i barne- og ungdomstiden gjenstand for offentlige etaters søkelys. Dette hadde sin årsak i bekymringer rundt hans utvikling og oppvekstvilkår. Breiviks mor og far ble skilt året etter at han ble født. Han vokste deretter opp i Oslo vest sammen med sin mor og sin seks år eldre halvsøster. I perioden mellom 1981 og 1984 var familien i regelmessig kontakt med sosialkontoret, og i en periode hadde mor avlastning i form av helgehjem for sin sønn1. På bakgrunn av bekymringer uttrykt av Statens senter for barne- og ungdomspsykiatri (SSBU) begjærte far i 1983 foreldreansvar for Anders Behring Breivik. I forbindelse med rettssaken ble det bestemt at saken skulle utredes nærmere. Etter dette trakk far begjæringen, og saken ble avsluttet i Oslo tingrett. Videre i 1983 oversendte SSBU en søknad om besøkshjem for gutten til barnevernskontoret. I denne søknaden bemerket SSBU at Breiviks «omsorgssituasjon – er så sviktende at han står i fare for å utvikle mer alvorlig psykopatologi». På bakgrunn av denne søknaden fant barnevernet at ytterligere utredning burde igangsettes. I 1984 utferdiget de en rapport der de foreslo å iverksette tilsyn overfor familien. Saken ble framlagt for Oslo barnevernsnemnd, som fant at vilkårene for tiltak ikke var til stede i henhold til dagjeldende barnevernslov.2 Saken ble deretter henlagt. Etter Barnevernsnemndas avgjørelse gikk ikke barneverntjenesten videre med saken. Breivik klarte seg tilsynelatende bra gjennom barneskolen. Det ble ikke iverksatt noen ekstra tiltak fra skolen eller barnevernets side.

Breivik klarte seg godt på ungdomsskolen. I denne perioden ble han imidlertid involvert i et taggermiljø i Oslo. Dette førte til at han i 1994 igjen kom i det offentliges søkelys da han ved to anledninger ble anmeldt for tagging og skadeverk. I 1994/1995 ble det åpnet en ny barnevernssak da Breivik ble stoppet av politiet på vei fra Danmark med et stort antall spraybokser i vesken. Forholdet ble ansett som lite alvorlig fra barnevernstjenestens side, og saken ble «henlagt uten hjelpetiltak». Saken skal imidlertid ha hatt konsekvenser for forholdet mellom Breivik og hans far. Den eneste kontakten Breivik og hans far skal ha hatt etter episoden, er en kort telefonsamtale ti år senere.

Radikalisering

Breivik viste tidlig interesse for politikk. Allerede i 1997, 18 år gammel, ble han engasjert i FpU. I 1999 meldte han seg formelt inn i både FrP og FpU. Mellom 2002 og 2004 ser hans politiske engasjement i FpU ut til å ha vært på sitt høyeste. Breivik pleiet i denne perioden sosial omgang med andre medlemmer av FpU.3 Disse husker ham som en person med «sterke, men ikke ekstreme meninger», «kritisk til kultur og religion», men «helt normal».4 I følge disse var det lite som skulle tilsi at han skulle utvikle seg til en terrorist. Parallelt med dette engasjementet i partipolitikken har Breivik også vært engasjert i ideologiske debatter på mindre offentlige arenaer. Han var på et tidlig tidspunkt aktiv på ulike nettfora, og kom på denne måten i kontakt med en rekke ulike mer eller mindre ekstreme ideologiske strømninger. Breiviks ideologiske radikalisering har i stor grad funnet sted i en alternativ offentlighet på Internett, hvor han koblet seg på framvoksende og eksisterende ideologiske strømninger og miljøer.5

I 1998 sluttet Breivik på videregående skole uten å avlegge eksamen, trolig i den hensikt å forsøke seg som forretningsmann. I løpet av sitt yrkesliv igangsatte Breivik en rekke firmaer. Fra 1997 til 2003 arbeidet han i reklamefirmaet Direkte Respons (senere SNT Norway). Parallelt med dette etablerte han ulike firmaer. I 1998 etablerte han selskapet Behring & Kerner Marketing DA sammen med en bekjent. Dette selskapet ble formelt oppløst i 2001. I 2000 etablerte Breivik og en barndomskamerat reklameselskapet Media Group AS. Selskapet ble tvangsoppløst i 2003. Mellom 2001 og 2004 hadde han også et enkeltmannsforetak «Anders Behring Breivik ENK».6 I 2005 etablerte han aksjeselskapet E-Commerce Group, og eide dette alene. Selskapet ble tvangsoppløst i 2008. Breivik gikk ikke av veien for å drive forretninger som befant seg i en juridisk gråsone. Han drev i en årrekke firmaet Diplomaservices.com, som solgte falske vitnemål fra amerikanske universiteter til utenlandske statsborgere.7

Breivik hadde svært varierende suksess som forretningsmann, og flere av firmaene ble tvangsoppløst.8 Økonomi skal ha vært en medvirkende årsak til at han i 2006 valgte å flytte hjem til sin mor.

Kilde: Politiet.

Etter å ha flyttet hjem til moren trakk Breivik seg gradvis tilbake fra sitt tidligere sosiale liv, og isolerte seg i stadig større grad på gutterommet.9 Samtidig økte hans aktivitet på ulike radikale og ekstremistiske nettfora, og på internettspillene World of Warcraft og Call of Duty.

Kilde: Venstre: Skjermbilde Call of Duty. Høyre: Skjermbilde World of Warcraft.

Det er trolig i denne perioden, med stadig mindre korrektiv fra tidligere venner og det omkringliggende samfunn, og i økende interaksjon med ekstremistiske ideologier på Internett, at radikaliseringsprosessen for alvor tok til. I 2007 tok han helt og holdent farvel med offentlig politikk og meldte seg formelt ut av FpU. Han beholdt imidlertid sin tilknytning til Frimurerlosjen. Breiviks opptak i losjen var et resultat av at han tok kontakt med en slektning som var frimurer, og uttrykte ønske om å delta. Dette gikk i orden, og Breivik var på sitt første møte i losjens regi januar 2006. Breivik har tilsynelatende satt pris på det symboltunge ved losjen, og skal i en periode ha vært stolt av sin tilknytning til denne.

15.3 Kapasitetsbygging

Breivik begynte trolig arbeidet med å sette sammen kompendiet i 2007, og konkrete planer om terrorhandlinger tok da etter hvert form.10 I 2009, tre år etter at han flyttet hjem til moren, startet Breivik med anskaffelser og praktiske forberedelser til terrorhandling.11 I mai 2009 opprettet han firmaet Breivik Geofarm ENK, som senere fungerte som dekke for kjøp av kunstgjødsel.12 Firmaet var sentralt for ervervelse av en rekke kredittkort. Høsten 2009 anskaffet Breivik kredittkort hos minst ni forskjellige finansinstitusjoner. Han begynte imidlertid ikke å ta dem i bruk før våren 2011.

Ifølge gjerningsmannen delte han de praktiske forberedelsene til terrorhandlingene inn i flere parallelle løp, men også inn i ulike faser hvor han i størst mulig grad bestrebet seg på å ferdigstille ulike etapper av forberedelsene underveis.

Anskaffelse av symbolske effekter

Gjerningsmannen skal angivelig ha benyttet mye av vinteren 2009/2010 til innsamling av e-postadresser for å ha dette klart til senere utsendelse av kompendiet. I den tidlige fasen av forberedelsene ser Breivik først og fremst ut til å ha vært opptatt av å tilegne seg en rekke ytre symbolske effekter. Høsten og vinteren 2009/2010 gikk han blant annet til innkjøp av et kjedeanheng i sølv med rødt kors og diverse militære uniformseffekter, så som gullsnorer, bandolærer og distinksjoner. Den 5. mai 2010 kjøpte han en mørk blå uniformsdress og hadde da i hovedsak anskaffet alle elementer til den såkalte Knights Templar-uniformen som var avbildet i kompendiet. Effektene til uniformen var i all hovedsak kjøpt via Internett fra ulike steder i verden, blant annet USA, England, India og Polen.13

Anskaffelse av utrustning

Våren 2010 begynte Breiviks neste fase i anskaffelsesprosessen. Det var på dette tidspunkt han begynte å gjøre anskaffelser som senere ble benyttet i selve utøvelsen av terrorhandlingene. Den 23. april 2010 gikk han til innkjøp av to våpen- og utstyrskofferter. Dette var de første av en lang rekke innkjøp av ulik utrustning som i all hovedsak foregikk via Internett. I løpet av det neste året gjorde han over 30 bestillinger av utrustning fra ulike forhandlere fra forskjellige steder i verden. En stor del av innkjøpene var fra ulike firmaer som primært forhandler militært og paramilitært utstyr til private kunder. Se boks 15.1 for en beskrivelse av Breiviks innkjøp av utrustning og utstyr.

Kilde: Politiet

Kilde: Politiet

Kilde: Politiet

Utrustningen Breivik har importert, består av legale varer.14 En rekke av innkjøpene var av en slik størrelsesorden at de var tollpliktige. Varene som ble tolldeklarert, ble deklarert i eget navn, og betalt merverdiavgift for. En rekke innkjøp ble dermed registrert i Toll- og avgiftsdirektoratets registre. Varene under deklarasjonsgrensen ble stort sett sendt som pakkepost. Disse har i all hovedsak blitt sendt til Breiviks lokale postbutikk og hentet av ham personlig.

Anskaffelser av våpen, våpenrelatert utstyr og ammunisjon

Breivik ferdigstilte hoveddelen av utrustningsanskaffelsene i løpet av sommeren 2010. Han gikk deretter direkte over i neste fase av forberedelsene, hvor han i all hovedsak konsentrerte seg om å anskaffe en rekke våpen, dessuten våpenutstyr og ammunisjon.

Breivik viste på et tidlig tidspunkt interesse for våpen. I 2003 gikk han til innkjøp av en Benelli pumpehagle. Breivik var medlem av Oslo pistolklubb mellom 2005 og 2007.15 Etter noen års pause meldte han seg inn igjen i juni 2010.16 Fra sommeren 2010 og utover gjorde han en rekke innkjøp som viste økt interesse for våpen og våpenrelatert utstyr. Se boks 15.2 for beskrivelse av Breiviks innkjøp av våpenrelatert utstyr og ammunisjon

Kilde: Politiet

Kilde: Politiet

Kilde: Politiet

Våpen og ammunisjon ble kjøpt fra norske forhandlere. Breivik sendte inn våpensøknader på regulært vis. Som begrunnelse for ervervelse av Weatherby-riflen oppga han at den skulle brukes til storviltjakt på elg, mens han for Mini Ruger-riflen oppga at den skulle brukes til storviltjakt på rådyr. Mini Ruger-riflen som Breivik kjøpte den 18. november 2010, er halvautomatisk, upresis og dermed dårlig egnet til jakt. På det spesifikke våpenet Breivik kjøpte, var det imidlertid tidligere blitt gjort modifisering av avtrekket hos en børsemaker for å gjøre våpenet mer presist. Våpenet kan endres for å framstå som mer militært, noe Breivik gjorde.

Kilde: Christopher Olssøn

I en av rubrikkene i våpensøknaden bes det oppgitt hvorvidt søkeren har våpen fra tidligere som lovlig kan benyttes til samme bruksområde, samt en begrunnelse for at det i så fall søkes om flere våpen. I søknaden om erverv av Weatherby-riflen oppga Breivik at han hadde en pumpehagle fra tidligere. Da han noen måneder senere søkte om erverv av Storm Ruger-riflen, oppga han verken besittelsen av pumpehaglen eller Weatherby-riflen. Han hadde imidlertid ingen problemer med å få noen av våpensøknadene godkjent, og tilegnet seg våpen og ammunisjonen på lovlig måte.

I våpensøknaden om Glock-pistolen oppga Breivik at formålet med ervervet var å følge NAIS-programmet gjennom Oslo pistolklubb, samt at han muligens ville delta på feltskytingsstevner i framtiden.17 Den godkjente våpensøknaden ble lagt fram da Breivik stilte opp i butikken for å kjøpe Glocken.

I motsetning til utrustningen, som i all hovedsak ble kjøpt fra utlandet, var våpnene kjøpt av norske forhandlere. Imidlertid var en del av utstyret han brukte til å oppgradere våpnene, kjøpt fra utlandet via Internett. Mens Breivik åpent deklarerte og importerte utrustning, ser han ut til å ha vært mer forsiktig med åpen import av våpendeler. Etterforskningen har vist at flere forsendelser fra Matthew Loftis har vært feilmerket under postforsendelsen som bil-, båt- og motordeler. Disse forsendelsene inneholdt i realiteten våpenmagasiner og våpendeler. Breivik har imidlertid ikke tatt noen ytterligere systematiske foranstaltninger for å sikre at importene ikke ble avdekket. Han kjøpte fra en forhandler som et enkelt søk på Internett ville vist hovedsakelig tilbød våpen og våpendeler, og han fikk varene sendt til den lokale postbutikken med seg selv som privat mottaker.

Anskaffelse av kjemikalier

I løpet av høsten 2010 begynte Breivik å gjøre omfattende innkjøp av ulike typer kjemikalier og utstyr til produksjon av bomben. Se boks 15.3 for en beskrivelse av Breviks innkjøp av kjemikaler og utstyr til bombeproduksjon.

Kilde: Politiet

Innkjøpene av kjemikalier og utstyr til produksjon av bomben ble foretatt både via Internett og over disk hos en rekke norske forhandlere. Breivik har imidlertid vært noe mer varsom med å bestille kjemikalier over nett til seg selv som privatperson. I stedet har han ved enkelte anledninger valgt å bruke firmaet Breivik Geofarm som «dekke». En av selgerne har beskrevet Breivik som en høflig og forekommende kunde. For å unngå at noen skulle fatte mistanke, tok Breivik også en rekke andre ulike forholdsregler. Ifølge egen forklaring gikk han for eksempel en flere ganger i julebordsesongen i november/desember 2010 en bestemt runde i Oslo hvor han besøkte om lag 20 til 25 apoteker og kjøpte inn to til tre pakker hodepinetabletter med acetylsalisylsyre på hvert sted. For å unngå at innkjøpene skulle kunne spores og settes i sammenheng, skal han ved disse anledningene ha betalt kontant.

Breivik gjorde flere kjemikalieinnkjøp fra Polen. Et av innkjøpene var en 15 meter lang lunte som kostet 121 kroner. Denne ble fanget opp av det norske tollvesenet. Toll- og avgiftsdirektoratet hadde som et resultat av deltakelse i det internasjonale antiterrorprosjektet Global Shield økt oppmerksomhet på kjemikalieimport til Norge, og hadde gjort et søk i valutaregisteret over import fra firmaet som Breivik kjøpte lunter fra. Dette resulterte i en liste over 63 transaksjoner fordelt på 41 personer. Denne listen ble oversendt PST 3. desember 2010.18

Kort tid senere gjorde Breivik et vesentlig større innkjøp fra det polske firmaet Keten. Den 22. desember overførte han 15 428 kroner fra Breivik Geofarms firmakonto til eieren av firmaet Keten som betaling for 150 kg aluminiumspulver. Ifølge etterforskningen er dette den eneste dokumenterte levering hvor gjerningsmannen har gjort et systematisk forsøk på å skjule mottaket. Breivik ga i kompendiet uttrykk for at han var engstelig for at bestillingen fra firmaet ville bli avdekket, og har trolig ansett det som både billigere og tryggere å unngå og tolldeklarere varen. Han avtalte med forhandleren at aluminiumspulveret skulle leveres til en speditør i Karlstad i Sverige. Den 11. mars 2011 kjørte han til Karlstad og hentet aluminiumspulveret.

Breivik tok som nevnt forholdsregler for å unngå å skape mistanke hos ulike apoteker ved innkjøp av acetylsalisylsyre. Han gjorde imidlertid også andre mer usedvanlige innkjøp av kjemikalier ved norske apoteker som viser at han var villig til å løpe en viss risiko. Dette gjaldt blant annet innkjøp av natriumnitrat. Natriumnitrat brukes til konservering av mat, men er i tillegg en såkalt eksplosiv prekursor. Av denne grunn foreslo EU-kommisjonen i september 2010 en forordning som innebar at mistenkelige transaksjoner med blant annet natriumnitrat skulle rapporteres. Implementeringen av forordningen kom imidlertid ikke i tide til å kunne ha påvirket Breiviks anskaffelse av stoffet.19 Den 15. desember 2010 bestilte Breivik tre kilo natriumnitrat fra et apotek på Skøyen. Dette var ikke lagervare hos apoteket og var en så uvanlig bestilling at apoteket så seg nødt til å undersøke rutiner og forhandlere før de iverksatte bestillingen. Breivik kommenterte ved bestillingen at natriumnitratet skulle benyttes til «konservering av elgkjøtt til et helt jaktlag», og apoteket framskaffet varen uten å fatte mistanke. Den 17. desember 2010, godt utenfor jaktsesongen, betaler Breivik 2685 kroner for natriumnitratet. Til tross for at dette er et svært uvanlig kjøp, betalte han med eget bankkort, og ikke kontanter, som ville ha medført at kjøpet ville ha vært vanskeligere å spore.

Den 17. mars 2011, nesten to år etter at Breivik opprettet firmaet Breivik Geofarm, ble næringskoden i Foretaksregisteret endret til kode 01.130: Dyrking av grønnsaker, meloner, rot- og knollvekster. Den 22. mars la Breivik ut en annonse på www.gardsbruk.no hvor han søkte etter en gård han kunne leie, se boks 15.4.

Den 6. april 2011 underskrev han kontrakt med eieren av Vålstua gård.20 Den 9. april ble Breivik Geofarms nye adresse registrert i foretaksregisteret. På gården har det tidligere vært en cannabisplantasje. Eieren som møtte Breivik i forbindelse med leieavtalen, har i politiavhør gitt utrykk for at han oppfattet Breivik som en ordentlig, men noe stakkarslig type som skulle dyrke sukkerbeter og muligens grønnsaker. Han stusset imidlertid over at Breivik var opptatt av at han måtte kunne lagre gjødsel på ett tørt sted. I forkant gjorde han noen forundersøkelser og så at Breivik hadde et eget firma som het Breivik Geofarm, samt at han ifølge ligningsopplysningene hadde økonomien i orden. Ifølge kontrakten skulle Breivik leie gården fram til oktober 2013. Husleien var på kr 10 000 per måned. I tillegg skulle Breivik betale inn tre ganger månedsleien i depositum.

I mars/april 2011 kjøpte Breivik en minimotorsykkel.21 Den 4. mai leide han en Fiat Doblo av Avis for 6440 kroner, flyttet ut av gutterommet og inn på Vålstua gård på Åsta.

Som beskrevet ovenfor hadde Breivik i løpet av årene på gutterommet ervervet en rekke våpen, en betydelig mengde våpenrelatert utstyr, en mengde kjemiske produkter som kunne benyttes som eksplosive prekursorer, samt en rekke andre egenartede produkter for en mann som bodde hjemme hos sin mor; ren nikotin, kjemisk beskyttelsesdrakt, ståltønner og en mengde store tette poser.22 Flere av varene som ble brukt til produksjon av bomben, var kjøpt over disk i ulike norske butikker.23 Ved bestilling og kjøp av varer over Internett, har ikke Breivik systematisk forsøkt å skjule anskaffelsene, men har i all hovedsak benyttet eget navn eller firmanavn som kan knyttes til ham. Betalingene kan også i all hovedsak knyttes til gjerningsmannen ved at han har brukt egne konti og kredittkort. Han har også benyttet seg av andre former for betalingstjenester som kan knyttes til hans navn. Varene som ble bestilt over Internett, ble levert til gjerningsmannens hjemmeadresse, eller til det lokale postkontor.24 Det er i etterkant av hendelsene identifisert 112 kjøp av gjenstander som kan knyttes til planlegging og/eller gjennomføringen av terrorhandlingene.

15.4 Sosial manøvrering i forberedelsesfasen

Det er lite som tyder på at noen i Breiviks nærmiljø har mistenkt at han planla og iverksatte faktiske fysiske forberedelser til omfattende terrorhandlinger. Breivik holdt de konkrete terrorplanene for seg selv, men la ikke skjul på sine synspunkter. Både familie, nære venner, perifere bekjente og folk han mer eller mindre tilfeldig kom i kontakt med, har fortalt om radikale og ekstreme uttalelser. Venner har i etterkant fortalt at de ikke opplevde noen påfallende forandring ved Breivik i denne perioden, men at han tidvis framsto som noe mer stille og innesluttet. I 2009 reiste Breivik og flere av hans venner på tur til Budapest. Vennene merket seg ikke noe spesielt ved ham på denne turen. En av vennene var vitne til at Breivik kjøpte inn noen medaljer i en turistbutikk som solgte uniformer. Han har imidlertid ikke gitt utrykk for at han reflekterte noe spesielt over dette, men tenkte at Breivik bare kjøpte «skrot».

En dansk statsborger som ved flere anledninger var i kontakt med Breivik i litt mer perifere sosiale sammenhenger, har fortalt at Breivik kom med en rekke islamfiendtlige uttalelser, hatefulle bemerkninger om regjeringen, og at han var svært interessert i å diskutere sprengstoff. Den danske statsborgeren skal imidlertid ikke ha oppfattet Breivik som farlig.

En person kommisjonene har snakket med, hevder å ha truffet Breivik på utestedet Lorry i Oslo, våren 2011. Han oppfattet Breivik som uhyre rasistisk og intens, og beskrev ham som et «kjernekraftverk» av sinne og bestemhet.

Personer som har observert Breivik på trening i pistolklubben, har beskrevet hvordan Breivik oppførte seg rolig på banen. Han ble imidlertid også beskrevet som ikke å passe naturlig inn i miljøet på skytebanen. Han virket lite interessert i skyting, og tok aldri kontakt med andre for å diskutere våpen og skyteteknikker.25

Det islamfiendtlige miljøet på Internett har som nevnt spilt en viktig rolle i Breiviks radikalisering. En stor del av tekstene i kompendiet var hentet fra dette miljøet og da spesielt fra den norske bloggeren Peder Nøstvold Jensen, alias Fjordman.26 Breivik holdt en relativt moderat profil på Internett. Ifølge hans egen forklaring var dette for å unngå og havne i myndighetens søkelys. Av samme grunn skal han også bevisst ha unngått å klikke seg inn på det som i denne sammenheng må beskrives som særdeles ytterliggående ekstremistiske nettsider. Breivik skal imidlertid ha gjort et skille mellom offentlig tilgjengelige nettsteder og mer lukkede fora på Facebook, hvor han har vært noe mer ytterliggående i sine uttalelser. Han har ansett det markant innvandringskritiske nettstedet document.no som relativt trygt. Han begynte å legge inn uttalelser på dette nettstedet i september 2009 og var svært aktiv utover i 2010. Mot slutten av 2010 begynte det å bli mer sporadisk, og i mars 2011 la han inn sitt siste innlegg. Alt i alt har han hatt rundt 75 innlegg på dette nettstedet.

Breivik skal også ha holdt en relativt moderat profil på faktiske fysiske møter arrangert i regi av document.no. Ved ett av disse møtene var også etterforskere fra Oslo politidistrikt, til stede for å kartlegge miljøet. Slik etterforskerne ved Oslo politidistrikt oppfattet det, var miljøet rundt document.no preget av borgerkrigsretorikk, men hadde forøvrig lavt umiddelbart voldspotensial. Breivik oppfattet de som relativt moderat og lite sentral innenfor miljøet.

Antirasistisk Senter bestemte i 2009 at de ville ha islamofobi som satsingsområde og fulgte nettdebattene nøye. Personer i tilknytning til Antirasistisk Senters nettverk kjente til Breivik fra debatter på Internett. De hadde en oppfatning av ham som en av mange islamfiendtlige personer. Representanter for Antirasistisk Senter har fortalt kommisjonen at de i 2010 ga beskjed til PST om at de syntes tjenesten hadde en for «skjev» trusselvurdering, hvor de i altfor stor grad fokuserte på islamistisk terror. De opplevde imidlertid ikke at de ble tatt på alvor.27

I sin årlige trusselvurdering i 2011 omtalte PST utviklingen i islamfiendtlige grupper og påpekte at disse gruppene hovedsakelig framsto via sosiale medier. De påpekte imidlertid også at eventuelt økt aktivisme blant dem kunne resultere i økt vold, og spesielt i tilknytning til markeringer og demonstrasjoner.28

I likhet med forretningsdriften virker det som Breivik også har hatt problemer med å realisere sine ambisjoner i det islamfiendtlige miljøet. Han utvekslet synspunkter med dem på Internett, men har tilsynelatende hatt vanskeligheter med å skaffe seg en posisjon. Han har ved gjentatte anledninger forsøkt å promotere ideer overfor redaksjonen i document.no uten å få gjennomslag, og utover høsten 2010 sluttet han gradvis å delta i diskusjonene på document.no.

Før Breivik flyttet til Vålstua gård, var han ved en anledning sammen med venner og deres kjærester. De har i ettertid gitt uttrykk for at de på dette tidspunktet ikke hadde mistanke om at noe var galt. Breivik virket fornøyd. Vennene oppfattet planen om å flytte til en gård som relativt gjennomtenkt.

Opphold på Vålstua gård i Åsta

Noe av det første Breivik gjorde da han flyttet inn på gården, var å dekke vinduene med plast og gardiner for å hindre innsyn. Breivik Geofarm ble registrert med to kundenumre hos Felleskjøpet den 27. april. Den 4. mai 2011 kjøpte Breivik via selskapet Breivik Geofarm seks tonn kunstgjødsel fra Felleskjøpet og oppbevarte det på gården. Halvparten av bestillingen var gjødsel som inneholdt 27 prosent nitrogen. Se boks 15.5. om Breiviks innkjøp relatert til bombeproduksjon i løpet av tiden på Vålstua gård.

Gården ble brukt som dekke for bombeproduksjonen. Gården ligger tilbaketrukket, og har tidligere vært brukt som cannabisplantasje.

Kilde: Politiet

Etterforskningen har anslått Breiviks utgifter til forberedelser og anskaffelser som vist i tabell 15.1.29

82 dager bodde Breivik på gården, der han drev praktiske forberedelser til terrorhandlingene. I denne perioden har trolig selve produksjonen av bomben vært det mest tidkrevende. Den 12. juni foretok han en prøvedetonasjon i skogen noen kilometer fra gården, som resulterte i et knyttnevestort hull i bakken. Han reiste også flere ganger inn til Rena og andre steder for å foreta innkjøp. I april hadde ikke Breivik flere penger igjen på norske bankkonti. Etter dette brukte han en god del tid på gjentatte ganger å reise til Rena og andre steder for å ta ut penger på ulike kredittkort.30 Uten kredittkortene hadde han trolig ikke hatt midler til å fullføre produksjonen av bomben. Den 22/7 hadde han en kredittkortgjeld på 217 798 kroner.

Ifølge Breivik selv skal mangel på penger ha medført at han valgte å gjennomføre terrorhandlingene om sommeren, med relativt få personer til stede i regjeringskvartalet, og ikke utpå høsten, som han selv hadde foretrukket.31 Pengemangel, og beslutningen om at han skulle gjennomføre terroren om sommeren, skal dermed også være en direkte foranledning til at han bestemte seg for AUF-leiren på Utøya som terrormål. De konkrete planene om Utøya skal ha tatt form først etter at han hadde bodd en god stund på Vålstua gård. Den 2. juli reiste han til Utstranda for å rekognosere i området. Den 4. juli reiste han til Sverige for å grave opp en kasse med personlig utrustning.32 I juli foretok også Breivik en rekke «bomberelaterte» søk på Internett. Den 11. juli ringte Breivik Avis bilutleie og reserverte VW Crafteren, som han benyttet til å frakte bomben i. Den 12. juli foretok han diverse nettsøk etter parkeringsmuligheter i Oslo. 13. juli foretok han diverse bomberelaterte søk på Internett, samt søk på «politihelikopteret». Breivik hentet leiebilen den 15. juli. Den 17. juli betalte han for tre måneders reservering av domenenavnet «www.thenewknighthood.com».33 Det ser også ut til at han la de siste bitene i planleggingen av terroren mot regjeringskvartalet på plass ved å foreta nettsøk i tilknytning til dette.

Kilde: Politiet

Kilde: Politiet

Kilde: Politiet

Breiviks forsøk på å skjule forberedelsene til terrorhandlingene ved å bruke gårdsdrift som skalkeskjul framstår som lite systematisk. Bortsett fra å bestille kunstgjødsel gjør Breivik lite for å framstå som om han har seriøse planer med hensyn til gårdsdriften. Han pløyde ikke opp jorden, holdt ikke ting i orden utendørs eller klippet plenen. Han blendet alle gardinene for å hindre innsyn, og framhevet sin manglende gårdsdrift ved aldri å bruke arbeidstøy, men i stedet kle seg i typiske byklær.

Breivik holdt kontakt per telefon med familie og venner mens han bodde på gården, men han ønsket ikke at noen av dem skulle komme på besøk. En rekke andre personer var imidlertid innom gården, og forteller at de har undret seg over situasjonen. Kjæresten til eieren av gården var innom flere ganger for å ordne med praktiske ting. Ved én anledning overnattet hun.34 I etterkant har hun fortalt at hun ved denne anledningen fikk mistanke om at noe kunne være galt. Hun oppfattet Breivik som ekstremistisk, men syntes også synd på ham og tenkte at han trengte noen å snakke med.

En tidligere forpakter av gården, som var interessert i å leie jorden på Vålstua gård, fikk beskjed i april/mai om at hele gården var utleid. Forpakteren fulgte med på gården og la merke til at gresset vokste, og at det var lite aktivitet på gården. Han tok derfor kontakt med Breivik for å forhøre seg om han kunne kjøpe gresset. Breivik repliserte at han var villig til å få hjelp med å slå gresset. Etter dette møtte forpakteren Breivik ved en rekke anledninger. Forpakteren har forklart at Breivik ønsket å snakke om boken sin, men at han selv ikke var interessert i å høre om det. Han fikk tidlig et inntrykk av at det var «romantikk» over tankene Breivik hadde i tilknytning til det å drive gårdsbruk, og at han var en «drømmer fra Oslo». Slik forpakteren har beskrevet det, framsto ikke Breivik som han hadde greie på jordbruk, og han hadde urealistiske planer med hensyn til hvordan han skulle drive. Forpakteren oppfattet ikke at det var unormalt mye gjødsel på gården. Han reagerte imidlertid på typen gjødsel, som han ikke kjente til fra før, og at den ikke ble kjørt inn, men sto ute i regnværet. Slik forpakteren har beskrevet det, virket Breivik opptatt av å beholde kontrollen. Han ga forpakteren beskjed om at han måtte ringe dersom han planla å komme bort til gården.

Kilde: Politiet

En birøkter som passet bikubene på Vålstua gård, traff også Breivik en rekke ganger. Han oppfattet Breivik som rolig og høflig, men at han virket påtatt blid og noe spesiell. Han reagerte på at Breivik ikke gikk i arbeidstøy, ikke drev med jordbruk eller holdt ting i orden. Birøkteren la merke til at han fikk mye post til å være en enslig person, og at det ofte var helt fullt i postkassen. Han merket seg også at to sekker med kunstgjødsel var borte uten at traktoren var brukt. Breivik virket på birøkteren som om han hadde et stort behov for å snakke om sine synspunkter, og han uttalte seg gjentatte ganger sterkt innvandringsfiendtlig og hatefullt om regjeringen.

Flere personer som mer tilfeldig var innom gården, har også undret seg. Den 10. juni stoppet en hobbyfotograf for å ta bilder av den flomstore elven nedenfor gården. Han tok omkring 200 bilder ved gården. Han støtte plutselig på Breivik og kom i snakk med ham. Han oppfattet Breivik som noe stresset, men hyggelig. Seks dager før terrorangrepet ble Breivik observert av hyttenaboer på fisketur mens han i industrimaske slipte vekk Avis-merket på varebilen som sto parkert ved Vålstua gård.

Det var ingen som kontaktet den lokale lensmannen, eller andre myndighetspersoner, med bekymringsmeldinger eller tips.

Kilde: Politiet

Den 15. juli 2011 tok Breivik toget fra Rena til Oslo for å hente leiebilen som han skulle frakte kunstgjødselbomben i. På toget innledet Breivik en samtale med en mann i 70-årene. Mannen har i ettertid forklart at han reagerte på Breiviks ordbruk og ekstreme synspunkter. Da mannen skulle av på Elverum stasjon, holdt Breivik ham fast og hindret ham i å gå av toget. Mannen kom seg av på neste stasjon og fikk da en lapp med kontaktinformasjon av Breivik. Mannen oppfattet Breivik som fordomsfull og farlig. Samme kveld fortalte han andre om hendelsen og påpekte at det var utrolig at Breivik «gikk løs», og at det var noe «brennende» inni ham. I dagene etterpå forsøkte han gjentatte ganger å ta kontakt med Breivik.

En uke etter iverksatte Breivik sine planer.

15.5 Avslutning

Breivik var en enslig mann med begrensede ressurser. Likevel var han i stand til å gjennomføre betydelige anskaffelser, og forberede og iverksette omfattende terrorhandlinger med enorme menneskelige og fysiske omkostninger. Breiviks personlige utvikling, livsstil og forberedelser satte en rekke spor. Hans nærmeste familie, sosiale omgangskrets, samfunnet for øvrig og ansvarlige myndigheter har fanget opp ulike signaler som tidvis har skapt undring og bekymring. En viktig grunn til at signalene ikke ble satt i sammenheng med intensjon og kapasitetsoppbygging til å gjennomføre terrorhandlinger, er trolig at Breiviks person og forberedelsesmetoder i så stor grad brøt med den rådende oppfatning av hvem, hva og hvordan noen kan utgjøre en trussel mot samfunnet. Gjerningsmannens forberedelser og iverksetting av terrorhandlinger blottla på denne måten grunnleggende sårbarheter og mangelen på effektive barrierer mot terrorhandlinger i det norske samfunn.

16 PSTs arbeid med å avdekke og avverge terrorisme

16.1 Introduksjon

Terrorangrepet kom overraskende på hele Norge, også Politiets sikkerhetstjeneste (PST). Gjerningsmannen hadde foretatt systematiske terrorforberedelser uten annet dekke enn at han var en arbeidsløs 30-åring som bodde hjemme på gutterommet og senere på en gård han ikke drev og i realiteten ikke hadde inntekt til å leie. Gjerningsmannen hadde ved en rekke ulike anledninger kommet med ekstreme, islamfiendtlige og hatefulle uttalelser. Han var aktiv på Internett, men han ble verken der eller på møter i islamfiendtlige miljøer lagt merke til som spesielt truende. Dette miljøet ble i 2011 for første gang beskrevet med et eget avsnitt i PSTs årlige trusselvurdering, men da primært framstilt som et ordensproblem, og ikke som en terrorfare.

Gjerningsmannen hadde gjennom måneder foretatt nitide forberedelser gjennom betydelig kapasitetsbygging av våpen og utstyr, samt produksjon av eksplosiver.

Ingen av sporene etter ham ble satt i sammenheng med forberedelser til terrorangrep.35

Kort tid etter 22/7 ble det likevel klart at PST hadde mottatt informasjon om et lite spor av gjerningsmannens forberedelser; en liste over mulige mistenkelige valutatransaksjoner, der gjerningsmannens navn framkom.36

For å kunne vurdere hvorvidt PST kunne ha oppdaget og avverget terrorplanene, har kommisjonen gått grundig gjennom omstendighetene omkring dette konkrete tipset og hvordan det ble fulgt opp av tjenesten. Gjennomgangen har gitt oss innsyn i flere sider ved arbeidet i en organisasjon som sjelden åpnes for omverdenen.

Kommisjonen legger til grunn at håndteringen av tipsene fra Global Shield, som for så vidt ga et tilfeldig innblikk i PSTs arbeidsrutiner, ledelse og organisasjonskultur, likevel gir oss grunnlag for å gi anbefalinger knyttet til enkelte sider ved PSTs arbeid med å forebygge og etterforske terrorhandlinger på norsk jord.

For å bidra til at de nasjonale ressurser i framtiden er godt rustet til å kunne avdekke og avverge eventuelle terrorhandlinger, har vi også kastet et blikk på Etterretningstjenestens arbeid og deres samarbeid med PST.

Før vi beskriver PSTs behandling av opplysningene om gjerningsmannen, er det nyttig å gi en kort introduksjon av PST.

16.2 Om Politiets sikkerhetstjeneste

PST har ansvar for å forebygge og etterforske straffbare handlinger mot rikets sikkerhet, herunder forebygge, avverge og etterforske terrorangrep i Norge.

Den økte trusselen fra internasjonal terrorisme siden årtusenskiftet har medført at PST er blitt tillagt nye oppgaver og mer ressurser. Samtidig har den samlede informasjonsmengden som PST mottar og bearbeider, økt de siste årene. Fra 2008 til 2011 har volumet av informasjon som PST utveksler med samarbeidende tjenester, steget med nesten 60 prosent. Omfanget av informasjon fra personer tjenesten er i kontakt med, er firedoblet.37

Kilde: Christopher Olssøn

PST har en viktig og krevende oppgave. Som andre sikkerhetstjenester er PST gitt vide fullmakter og har anledning til å overvåke personer de mistenker utgjør en trussel mot rikets sikkerhet – for eksempel ved spionasje og terrorisme – for på den måten å kunne avverge alvorlige hendelser.

Samtidig vet vi at ikke alle trusler vil bli avdekket, og at ingen kan utstede noen garanti mot nye terrorhandlinger. Jo større ambisjoner, desto større risiko for at andre sentrale samfunnsverdier og personlige rettigheter må forsakes. Dette er ikke et nytt dilemma. Det tillegges Benjamin Franklin, som levde for 200 år siden, å ha sagt: «Those willing to give up liberty for security deserve neither.»38

Forventningen til PSTs resultater er derfor en annen enn at tjenesten skal kunne oppdage og avverge alle trusler. Snarere er målet at PST skal kunne avverge mest mulig innenfor de verdimessige rammer samfunnet setter. I dette ligger en implisitt aksept for at en viss risiko er uunngåelig dersom man ønsker å bevare sentrale grunntrekk ved et liberalt demokrati, hvor borgerne nyter en konstitusjonell beskyttelse av sine rettigheter mot uhjemlede inngrep fra statsmakten.

Denne stilltiende aksepten av risiko er ofte underkommunisert fra myndighetenes side.

Vellykket antiterrorarbeid består i fravær av en kriminell handling. Beviset på suksess er tilsynelatende en ikke-hendelse, og det er derfor vanskelig å definere og vurdere måloppnåelse for arbeidet med terrorbekjempelse.39 For å kunne utvikle tjenesten og påse at ressursene felleskapet benytter på antiterror og kontraterror, benyttes effektivt, er det likevel nødvendig å følge opp at tjenesten skaffer seg forutsetninger for å kunne lykkes. I denne sammenheng har kommisjonen festet seg ved følgende viktige dimensjoner:

• Evnen til å formulere informasjonsbehov gjennom dialog med oppdragsgiver, beslutningstakere og brukere

• Evnen til å skaffe seg nødvendig og relevant informasjon

• Evnen til å samarbeide aktivt med nasjonale og internasjonale partnere

• Kapasitet, organisasjonskultur og kompetanse tilpasset tjenestens mål – herunder evnen til å utnytte de hjemler og ressurser som er tilgjengelige, utvikle organisasjonen og tilpasse seg endrede trusselbilder

• Evnen til effektiv og god saksbehandling, herunder evne til å bearbeide og analysere store mengder kompleks informasjon, samt evne til å nyttiggjøre seg teknologi

• Evnen til å oppnå tillit hos befolkning, myndigheter og samarbeidende organisasjoner

I vår analyse vil kommisjonen se nærmere på PSTs arbeid i lys av disse dimensjonene.

Mål og prioriteringer

PSTs oppgaver følger av politiloven. De til enhver tid gjeldende mål styres av instruks for PST og de plan- og rammeforutsetninger som årlig gis av Justis- og beredskapsdepartementet (JD).40

Norge har hatt en nasjonal sikkerhetstjeneste siden 1937. Under den kalde krigen var oppmerksomheten rettet mot andre nasjoners etterretningsvirksomhet i Norge, samt på overvåking av radikale sosialistiske og kommunistiske grupperinger i Norge som man fryktet kunne stå i ledtog med fremmed makt.41 Etter den kalde krigen, og særlig de siste ti år, har internasjonal terrorisme utviklet seg til å bli en av de mest alvorlige trusler mot rikets sikkerhet.

PSTs budsjett fastsettes i statsbudsjettet etter en styringsdialog med JD. Dialogen innledes ved at PST sender inn et brev med forslag til overordnede målsettinger for tjenestens arbeid i kommende budsjettperiode. Målsettingene springer ut av PSTs årlige trusselvurderinger, og disse er derfor av stor strategisk betydning. Styringsdialogen avsluttes med at JD utsteder sitt årlige tildelingsbrev til PST, som angir de økonomiske rammene og departementets politifaglige prioriteringer for tjenesten i den kommende perioden.

PST har delt sitt arbeid i fem arbeidsområder:42

1. Politisk motivert vold – terrorisme

2. Politisk motivert vold – nasjonal ekstremisme

3. Trusler og angrep mot statsledelsen og andre myndighetspersoner

4. Spionasje og ulovlig etterretningsvirksomhet

5. Ulovlig teknologi- og kunnskapsoverføring og spredning av masseødeleggelsesvåpen

For 2011 hadde JD angitt PSTs høyest prioriterte målsetting til å fokusere på internasjonal terrorisme og herunder å «avdekke ekstreme aktører i Norge som kan ha intensjon om og kapasitet til å utøve terror eller terrorvirksomhet i og utenfor Norge, og i samarbeid med politiet treffe nødvendige tiltak mot dette». Det heter om ekstremisme at PST skal «skaffe oversikt over trusselutøvere og treffe nødvendige forebyggende tiltak».43

Begrepene «kontraterror» og terrorisme er av PST brukt om arbeidet med å forebygge og avverge trusselen fra internasjonal terrorisme og radikal islamisme.44 PSTs ansvar gjelder ikke bare å forebygge, avverge og etterforske terrorhandlinger i Norge, men også å forebygge, avverge og etterforske støtte i Norge til terrorvirksomhet i utlandet, slik som rekruttering, finansiering, logistisk støtte og propagandavirksomhet.

Høyreekstreme og antiislamistiske miljøer har i de senere år ikke vært ansett som potensiell kilde for terrorisme og har vært omtalt som «nasjonal ekstremisme». PST skal forebygge og etterforske politisk motiverte voldshandlinger som er egnet til å forstyrre samfunnsordenen, oppnå innflytelse i offentlige anliggender, eller som retter seg mot myndighetspersoner. Det er særlig trusselen mot myndighetspersoner PST har konsentrert seg om de senere årene.

Det hører ikke inn under PSTs arbeidsområde å overvåke eller etterforske hatkriminalitet, slik som rasistisk motiverte ytringer og voldshandlinger. Ansvaret for dette ligger hos det ordinære politiet. Grensen mellom disse to formene for kriminalitet kan være vanskelig å trekke i konkrete saker, noe som forutsetter et godt samarbeid mellom PST og det alminnelige politi.

PSTs organisering og bemanning

PST ledes fra «Den sentrale enhet», i Oslo, og har lokalt ansatte i alle politidistriktene utenfor Oslo.45 Den sentrale enhet er organisert i fem avdelinger og noen staber.46

Hovedtyngden av PSTs ressurser er i Operativ avdeling, som har ansvar for å identifisere potensielle gjerningsmenn og søke å forhindre dem fra å gjennomføre sine planer. Avdelingen er delt inn i seksjonene kontraterror, kontraekstremisme, kontraetterretning og ikke-spredning av masseødeleggelsesvåpen, og har dessuten seksjoner for spaning, åpne kilder og teknisk støtte til for eksempel telefonavlytting. Som en refleksjon av trusselbildet og de vedtatte prioriteringer er seksjon for kontraterror størst, om lag fem ganger så stor som seksjonen for kontraekstremisme, som har ansvar for nasjonal ekstremisme, trusler mot myndighetspersoner og kontakten med Oslo politidistrikt (OPD).47

Analyseavdelingen er ansvarlig for å behandle og analysere informasjon og utarbeide ulike typer trusselvurderinger og temarapporter. Medarbeiderne analyserer informasjon de får fra ulike kilder, særlig fra samarbeidende tjenester og fra operativ avdeling.

Sikkerhetsavdelingen består særlig av livvakter som beskytter regjeringsmedlemmer og andre myndighetspersoner i Norge og i forbindelse med utenlandsreiser.

Avdelingen for etterforskning og påtale leder etterforskningen av konkrete saker og har ansvaret for å straffeforfølge lovovertredelser. Etterforskningen kan i enkelte faser være skjult, og kreve ressurser fra operativ avdeling til spaning, telefonavlytting og bruk av andre tvangsmidler.

De lokalt ansatte spiller en nøkkelrolle i relasjonen mellom PST og ordinært politi, og mellom PST og storsamfunnet.48 Om lag 25 prosent av PSTs bemanning er fordelt ut i landets 26 politidistrikt. Det er betydelig variasjon i fordelingen: Hordaland og Sør-Trøndelag er størst med et tosifret antall PST-ansatte hver, mens de fleste politidistriktene har langt færre PST-ansatte. Høsten 2011 vedtok PST å etablere større geografiske samarbeidsområder for å avhjelpe de problemene man har sett med små enheter.49

De ansatte i PST har ulik bakgrunn. I 2011 utgjorde personer med politibakgrunn 64 prosent av arbeidsstokken.50 Andelen ikke-politifaglig har vært økende de seneste årene, særlig etter opprettelsen av analyseavdelingen i 2005, hvor de ansattes bakgrunn stort sett er samfunnsfaglig. I tillegg har PST ansatt tolker og jurister.

I perioden 2001 til 2011 har antall ansatte i PST økt med 58 prosent. Økningen representerer imidlertid i liten grad økt aktivitet innenfor PSTs kjerneområder, men er for det meste knyttet til at PST i 2005 overtok ansvaret for livvakttjenestene fra OPD, og rekruttering for å fylle spaningslag etter innføring av avtale om arbeidstidsbestemmelser med økte krav til hviletid. Opprettelsen av analyseavdelingen har også medført en viss økning i antall ansatte.

PSTs økonomi

Utgangspunktet for ressurssettingen av PST er det til enhver tid gjeldende trusselbildet.51 Overvåking er arbeidsintensivt og kostnadskrevende.

PST har blitt tilført økte økonomiske midler hvert år siden 2003. Økningen er hovedsakelig en konsekvens av høyere lønnsutgifter som følge av flere ansatte, samt utgifter knyttet til leie av nye lokaler i Nydalen.

¹ Alle tall fra PST. Bevilgningen i statsbudsjettet til PST var opprinnelig 386 millioner kroner i 2011, for 2012 er det 427 millioner kroner.

Kilde: PST

Av de cirka 20 prosent såkalte andre utgifter går en stor del til overtid, tolketjenester og reisekostnader. Det har vært en særlig stor økning i kostnadene knyttet til livvakttjenesten som en følge av økt oppdragsmengde og økt kompleksitet, for eksempel ved myndighetspersoners reiser til konfliktområder med stort norsk engasjement, som Afghanistan og Somalia.

Statsråder kommisjonen har snakket med, har fortalt at de har prioritert vekst i PSTs budsjetter, og at de opplever at de i det store og hele har imøtekommet de behov tjenesten har anvist.52

PST har de seneste årene hatt flere konkrete terrorsaker som har vært etterforsket, og hvor tiltale har vært tatt ut. Disse har krevd store ressurser og gjort at man ikke har kunnet arbeide like intenst med forebyggende saker. Samtidig har PST hatt en økning i kompliserte livvaktoppdrag som har lagt beslag på mye ressurser. Flere tjenestemenn kommisjonen har hatt samtaler med, har pekt på at de mener PST har for få ressurser til å klare å utføre sine oppgaver på en tilfredsstillende måte.53

PSTs ledelse har overfor kommisjonen gitt uttrykk for at det med de gjeldende budsjettrammer har vært vanskelig å finne rom til annet enn de aller mest presserende sakene, og det er derfor vanskelig å foreta nødvendige investeringer i for eksempel nye datasystemer eller nye biler til livvakttjenesten.54 PST-ledelsen opplever at tjenestens økonomiske handlingsrom er redusert de senere år.

Vi har etterspurt sammenlignbare tall for Sverige og Danmark. Slike sammenligninger er imidlertid svært vanskelige fordi oppgavefordelingen ikke er direkte sammenlignbar mellom landene, og fordi trusselsituasjonen er ulik. Justis- og beredskapsdepartementet har satt ned et utvalg som skal vurdere om PST har tilstrekkelige ressurser til å ivareta sine oppgaver, og skal herunder foreta en sammenligning med et annet nordisk land.55

Kontroll med tjenesten

Offentlighetens søkelys mot PST har i stor grad vært rettet mot å kontrollere at tjenesten ikke overskrider de grenser et demokratisk samfunn oppfatter som viktige. I kjølvannet av Lund-kommisjonen ble det etterlyst en sterkere politisk kontroll og styring av det daværende Politiets overvåkingstjeneste (POT), senere PST, og kontrollen med etterlevelse av regler for å registrere informasjon om enkeltpersoner ble intensivert. For å sikre etterlevelse av disse reglene har tjenesten utviklet en arbeidsform som skiller klart mellom deres aktive arbeidsregister, der enkeltsakene behandles, og tjenestens arkiv, som i mindre grad benyttes i etterretningsarbeidet.

JD er engasjert i legalitetskontroll med tjenesten, der man ser på om den holder seg innenfor de grensene som er satt for virksomheten, særlig knyttet til registrering. Statsråden blir i tillegg løpende orientert om alle konkrete forebyggende saker av viktighet.

Også EOS-utvalget foretar jevnlig kontroll med PSTs behandling av personopplysninger.56 Utvalget utgir årlig en rapport om tjenestenes etterlevelse av reglene om registrering av personopplysninger. Årsrapportene offentliggjøres.

Ledelsen i PST har overfor kommisjonen gitt uttrykk for at de opplever at de i for stor grad «styres kun på budsjett og om de foretar feilaktige registreringer».57 Kommisjonen oppfatter ledelsen dit hen at dette budskapet som har ført til at tjenesten har fokusert for mye på ikke å gjøre feil, og mindre på å utvise kreativitet og utnytte sitt legale handlingsrom til bekjempelse av trusler.

PST-ledelsen etterlyser en mer aktiv dialog med departementet der strategiske og faglige problemstillinger knyttet til å oppnå tjenestens målsettinger får økt oppmerksomhet.58

Arbeid med konkrete saker

En betydelig del av PSTs arbeid med kontraterror i Norge dreier seg konkret om å kartlegge enkeltpersoner eller miljøer som har, eller mistenkes for å ha, en intensjon om å utføre terrorhandlinger eller politisk motiverte voldshandlinger. Dette arbeidet utføres av operativ avdeling og de lokale enhetene.

PST følger miljøer og personer med en antatt intensjon om å utøve vold ut fra en politisk overbevisning, og innhenter informasjon om disse personene. Tjenesten vil forsøke å få personer med antatt intensjon til å unnlate eller stanse forberedelse av politisk motiverte voldshandlinger. Det er dette tjenesten omtaler som sin forebyggende virksomhet. Hvis forholdene tilsier det, vil man iblant oppsøke dem det gjelder, og forsøke å få dem ut av miljøet, og da aller helst også til å endre overbevisning. For eksempel hadde PST, i samarbeid med andre samfunnsaktører, en vellykket satsing på å få høyreekstremister ut av miljøene gjennom det såkalte Exit-programmet i 1990-årene.59

PST vil skaffe opplysninger om enkeltpersoner, hva de foretar seg, og hva som skjer i miljøet rundt disse personene. Et første skritt er gjerne å foreta et søk i eget register, samt i politiets alminnelige etterretningsregister (Indicia). Ved å ta et bredt søk vil man samtidig få fram opplysninger fra registre som strafferegisteret, våpenregisteret og konkursregisteret. Opplysninger som er relevant for PST kan registreres og lagres.

Dersom tjenesten finner grunn til å undersøke om noen planlegger eller forbereder en politisk motivert voldshandling, vil mer inngripende virkemidler bli vurdert, inkludert overvåking ved bruk av såkalte skjulte tvangsmidler. Slike metoder kan være telefonavlytting, romavlytting, åpning av post, bruk av overvåkingskameraer og hemmelig ransaking.60

Kilde: Christopher Olssøn

Dette er metoder som medfører et inngrep i personers privatliv, og som skjer uten at den som observeres, vet om det. Bruken av slike metoder er strengt lovregulert, og for å kunne ta dem i bruk må man ha rettens tillatelse.61

Dersom PST mener det er bevis for at noen har overtrådt relevante straffebestemmelser, går saken over fra å være en forebyggende sak til en etterforskningssak. Saken overføres da til etterforsknings- og rettsavdelingen, og det tas ut en siktelse. Selv om det tas ut siktelse, kan det være behov for å fortsette med informasjonsinnsamling i det skjulte, inntil man har samlet tilstrekkelig bevis for skyld slik at personen kan pågripes. Etter en eventuell pågripelse går man over i en fase med åpen etterforskning.

Det siste leddet i PSTs arbeid med terrorbekjempelse iverksettes når det tas ut tiltale, og når saken bringes for retten.

Innretning

Informasjonsinnhenting i konkrete saker er meget ressurs- og kompetansekrevende. Avdelingene deler på de samlede, tekniske ressurser og spaningsressurser. operativ avdeling fordeler ressursene etter prioritet som er lagt i PSTs strategiske trusselvurderinger og etter hendelser i konkrete saker man arbeider med. PST har de senere år i særlig grad konsentrert seg om terrortrusselen fra de radikale islamistiske miljøene, og tjenesten synes å ha evnet å forstå og håndtere denne trusselen.

PSTs ressurser er begrenset. Større etterforskningssaker har krevd mye oppmerksomhet de senere år. Noen av sakene er godt kjent, blant annet Davud-saken, Krekar-saken, og en større sak om terrorfinansiering.62 Alle er ført for domstolene. I tillegg arbeider PST med en rekke forebyggende saker som ikke er kjent for offentligheten, men som utgjør potensielt alvorlige trusler mot myndighetspersoner og/eller rikets sikkerhet. Dersom det oppstår akutte hendelser i forebyggende saker, må disse gis prioritet.

PSTs arbeidsform er tradisjonelt å avdekke personer som har intensjon om å utføre terrorisme, før tjenesten eventuelt går videre og undersøker om vedkommende også hadde kapasitet til å iverksette sine planer, i form av å ha tilgang på våpen og annet nødvendig utstyr.63 Spørsmål om handel med lovlige eller ulovlige våpen og kjemikalier, det vil si oppbygging av kapasitet isolert, har derfor ikke vært noe PST har arbeidet med.

Internasjonalt anses det imidlertid som fruktbart å drive etterretningsaktivitet rundt handel med våpen og kjemikalier. Blant annet har den europeiske Counter Terrorist Group der PST deltar, arrangert seminarer med søkelys på forebygging og behov for kontroll med prekursorer, kjemikaler som kan brukes til å framstille hjemmelagde bomber. 64 Vi vet også at noen andre lands sikkerhetstjenester engasjerer seg i spørsmål som har med farlige stoffer å gjøre. Mye av dette har vært knyttet til engasjementene i Afghanistan, men det finnes også rene, nasjonale prosjekter.65

I lys av økende henvendelser fra samarbeidende tjenester på feltet, ga derfor PST i 2008 en saksbehandler i kontraterrorseksjonen i oppgave å bruke cirka 1/3 av sin tid på såkalt «arms and weapons intelligence». Dette handler om å analysere informasjon og etablere samarbeid med etater som kontrollerer og håndterer våpen, kjemikalier og annen terrorkapasitet.

Global Shield er en aksjon som er knyttet til slik «arms and weapons intelligence». Det var gjennom denne aksjonen PST mottok en liste med gjerningsmannens navn 3. desember 2010.

16.3 Prosjekt Global Shield og PST

Om prosjektet

Global Shield var et internasjonalt antiterrorprosjekt som ble lansert sensommeren 2010. Målsettingen var å kartlegge eksporten av 14 lovlig omsettelige kjemikalier som var kjent benyttet i framstilling av improviserte eksplosiver, samt å etablere mer effektive begrensninger på terroristers mulighet til å skaffe seg slike våpen.66

Moderne terrorisme er i stor grad et transnasjonalt fenomen, og kjemikalier som kan benyttes til produksjon av improviserte eksplosiver, er en del av en global handel. Ved hjelp av såkalte improviserte eksplosiver (IED – Improvised Explosive Devices) har terrorister skapt frykt og usikkerhet i befolkningen i mange land. Slike våpen ble brukt i angrepene i Madrid i 2004 og i London i 2005. Improviserte eksplosiver har også vært terroristenes foretrukne og mest effektive våpen i kampen mot vestlige styrker i Afghanistan.

Improviserte eksplosiver har også med dødelige utfall rammet de norske troppene i Afghanistan.

Kilde: Forsvarets Mediesenter

Myndigheter har derfor i økende grad engasjert seg for å forsterke kontroll med kjemikalier som benyttes i produksjonen av improviserte eksplosiver, og det har vært høy internasjonal oppmerksomhet på problemstillingen. En rekke regler og forordninger er i ferd med å bli etablert for å vanskeliggjøre terroristers tilgang til kjemikalier, inkludert EUs handlingsplan mot terrorisme, som tar til orde for strengere regulering av utvalgte kjemikalier. Under forsvarsministermøtet i NATO høsten 2009 ble det likeledes vedtatt å etablere en egen kontra-IED, handlingsplan med sikte på å sette alliansen bedre i stand til å håndtere den økende trusselen som disse utgjør.

Sommeren 2010 ble problemstillinger rundt produksjon av improviserte eksplosiver aktualisert i en norsk terrorsak. Tre personer ble i juli 2010 siktet for å ha planlagt terroranslag. Statsministeren og justisministeren avholdt en felles pressekonferanse i forbindelse med pågripelsen, og saken utløste internasjonale overskrifter. I denne mye omtalte «Davud-saken» førte PST bevis for at de siktede hadde anskaffet hydrogenperoksid, som erett av stoffene som ble foreslått overvåket i Global Shield-prosjektet.

Department of Homeland Security i USA initierte prosjektet Global Shield gjennom det internasjonale tollsamarbeidet World Customs Organization (WCO).67 WCO, i samarbeid med Interpol og United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), ledet prosjektet. USA, som har vært en drivkraft bak internasjonale kontraterrortiltak det siste tiåret, initierte prosjektet og ga det høy prioritet.68 Det amerikanske utenriksdepartementet kontaktet en representant for norske tollmyndigheter i Brussel med en oppfordring om å delta i prosjektet.69 USA var også en pådriver i Nato for at prosjektet skulle inngå som en del av organisasjonens nye handlingsplan mot improviserte eksplosiver.

Erfaringene fra terroranslagene 11. september 2001 hadde vist hvor viktig et nært internasjonalt tverretatlig samarbeid var for effektive kontraterrortiltak.70 Global Shield var tuftet på denne erfaringen, og var initiert med tanke på å utnytte de mulighetene et effektivt internasjonalt samarbeid mellom toll- og politietater ville kunne gi.

Deltakerne i Global Shield har imidlertid i hovedsak vært tolletater. Ifølge Interpol var det 12 land av de 86 som deltok på seminaret, som sendte representanter for politiet på seminaret. Noen av disse igjen var representanter for etterretnings- og sikkerhetstjenester, men kommisjonen har ikke mottatt informasjon om hvor mange de var, eller hvilke land de representerte.71

Aksjonen skulle i hovedsak konsentreres om sjøverts containertransport. Global Shields operative fase skulle strekke seg over seks måneder, fra 1. november 2010 til 30. april 2011. I denne fasen skulle landene benytte en felles risiko- og etterretningsbasert metode for utvelgelse av forsendelser for verifikasjon og fysisk kontroll.72 Gjennom samarbeidet mellom toll- og politietatene håpet man å fremskaffe et mest mulig komplett bilde av mistenkelige aktører, nettverk og anskaffelsesmodus for denne typen terrorisme.73 De skulle videre gi hverandre forvarsel om mistenkelige forsendelser, slik at man kunne foreta kontroll, og om nødvendig iverksette etterforskning.

Til tross for at nærmere samarbeid mellom toll og politi var en hovedmålsetting med prosjekt Global Shield, inneholdt invitasjonen ingen retningslinjer for hvordan en eventuell nasjonal koordinering av det tverretatlige samarbeidet burde foregå i praksis. Til det er organiseringen av toll- og politietatene i de respektive land for ulik.

Invitasjonen til å delta i prosjektet Global Shield

Kilde: Christopher Olssøn

Invitasjon til deltakelse i prosjektet ble sendt ut via to kanaler: tollkanalen, der WCO ble bedt om å kontakte de nasjonale tollmyndigheter; og politi/kontraterror-kanalen, der Interpol ble bedt om å sikre nasjonale politimyndigheters deltakelse. I invitasjonene ble det påpekt at det var ønsket at de respektive lands politimyndigheter med erfaring fra kontraterrorarbeid skulle delta i prosjektet.74

Toll- og avgiftsdirektoratet (heretter Tolldirektoratet) mottok formell invitasjon og prosjektplan fra WCO den 6. august 2010.75 Direktoratet anså prosjektet som interessant og besluttet raskt å delta. I et internt notat ble prosjektet fremhevet som en anledning til å bidra i kampen mot terror og «revitalisere samarbeidet» mellom toll og politi, samt å praktisere sikker informasjonsdeling.76 Norge er en stor eksportør av kjemikalier, og direktoratet oppfattet at prosjektet ga anledning til å forsterke kontrollen for å motvirke at norske aktører/produkter ville være medvirkende i terroranslag i utlandet.

En rådgiver i Tolldirektoratet fikk ansvar for å følge opp prosjektet, foreta nødvendig saksbehandling og etablere kontakt med andre deltakende norske etater. Rådgiveren tok allerede i midten av august telefonisk kontakt med en ansatt i PST og oversendte invitasjonen han hadde mottatt med prosjektplanen for Global Shield, via e-post.77 Tjenestemannen i PST ba da sin overordnede finne ut hvem som skulle behandle eventuell informasjon fra Tolldirektoratet. Så vidt vi forstår, vurderte han ikke dette som en henvendelse om en egen deltakelse i prosjektet fra PSTs side.

Internasjonal seksjon i Kripos, som var det norske kontaktpunktet for Interpol, mottok invitasjon til å delta i Global Shield 31. august 2010. Fordi saken ble oppfattet som å omhandle eksportkontroll av kjemikalier, ble den sendt videre til Tolldirektoratet og til Kriminalteknisk avsnitt på Kripos. PST fikk ikke kopi og mottok dermed heller ingen direkte invitasjon på dette tidspunkt.78

22. september 2010 videresendte imidlertid Kripos en invitasjon til prosjektet, inkludert en invitasjon til åpningskonferansen 4.–8. oktober 2010 til PST, med påtegningen «til orientering og mulig deltakelse».79 Først etter at konferansen startet, kom invitasjonen fram til en saksbehandler i PST, som la den «til etterretning», det vil si uten videre behandling. Saksbehandleren har forklart at han ikke forsto at dokumentet, ved siden av å være invitasjon til et seminar, også inneholdt invitasjon til et seks måneders multilateralt samarbeid.

Som en forberedelse til prosjektets operative fase hentet rådgiveren i Tolldirektoratet, på eget initiativ, ut tollregistreringer av relevante kjemikalier. Han så raskt at Global Shields metode kunne støte på problemer i Norge, på grunn av gjødselselskapet Yaras store transaksjonsvolum. Siden han kun hadde begrenset tid til å jobbe med Global Shield, men samtidig ønsket å bidra i terrorforebygging, besluttet han at han i det minste kunne hente ut informasjon om privatimport av Global Shield-kjemikaliene. Han antok at slike transaksjoner ville framstå som særlig mistenkelige, og de var forholdsvis enkle å sortere ut. For perioden 1. januar 2009 til 1. september 2010 endte han dermed opp med en liste med 13 transaksjoner foretatt av åtte ulike personer. Det kan reises spørsmål om det er adgang til å overordne slik informasjon uten at det er knyttet noen konkret mistanke jf. lov av 21. desember 2007 nr. 119, lov om toll og vareførsel (tolloven) § 12. Kommisjonen vil senere i kapittelet behandle behovet for utveksling av informasjon.

I midten av oktober oversendte rådgiveren listen til sin kontakt i PST. I forbindelse med oversendelsen opplyste rådgiveren at en av personene forekom i Tolldirektoratets registre fra før. Samtidig med oversendelsen gjentok han at Tolldirektoratet ville delta i Global Shield, og at det i den forbindelse vil være naturlig å ha et kontaktpunkt mot politiet.

Tjenestemannen i PST som mottok listen har overfor kommisjonen gitt uttrykk for at han på dette tidspunkt undret seg over at det ikke allerede var etablert et kontaktpunkt i PST for å motta informasjon i tilknytning til dette prosjektet. Han var lite bekvem med å motta informasjonen direkte fra Tolldirektoratet på e-post. Tjenestemannen var ingen ekspert på kjemikalier og sprengstoff. Han tok derfor kontakt med E-tjenesten og forhørte seg om de kjemikaliene som figurerte på listen over import. E-tjenesten opplyste at det dreide seg om farlige kjemikalier som kunne brukes til produksjon av sprengstoff. I lys av dette bestemte han seg for å foreta et søk på hvert av de åtte navnene på listen i PSTs eget register. Søket ga ingen treff.80

Den 22. oktober mottok PST, via Kripos, en påminnelse fra WCO om oppstart av Global Shields operative fase, samt en invitasjon til å delta i prosjektet og registrere seg for å få adgang til prosjektets database.81 Liaisonen som mottok henvendelsen, anmerket at den var relevant for seksjon for kontraterror og seksjon for ikke-spredning, før saken ble sendt videre. Etter hvert ble saken fordelt til seksjon for ikke-spredning.

Den 25. oktober ble prosjekt Global Shield tatt opp på ledermøtet i operativ avdeling.82 Referatet fra ledermøtet i operativ avdeling viser at det ble diskutert hvordan PST skulle håndtere eventuell informasjon som kom fra prosjektet. Det ble anmerket at Tolldirektoratet ønsket et kontaktpunkt i forbindelse med en internasjonal kontrollaksjon, og at seksjon for kontraekstremisme kunne være en mulighet, da denne seksjonen også håndterer innkomne tips og annen kontakt med det åpne politi.

Dagen etter mottok PST en henvendelse fra Kripos som gjaldt hvilken etat som skulle være nasjonalt kontaktpunkt i Global Shield.83 Også denne henvendelsen ble drøftet på ledernivå i operativ avdeling. En seksjonssjef anmerket under denne prosessen: «Det kan jo være fornuftig at Kripos er et nasjonalt kontaktpunkt, men jeg mener det er viktig at vi også er en informasjonsmottaker på nasjonalt nivå. Tollvesenet har i alle fall et sterkt ønske om å kunne kontakte PST med relevant informasjon». Kommunikasjon mellom PST og Kripos vedrørende dette opphører etter kort tid. Som det påpekes i PSTs egenevaluering kan dette ha sin årsak i at «Kripos og Tolldirektoratet på et tidspunkt definerte at Tolldirektoratet var det nasjonale kontaktpunktet».

Samme dag, 26. oktober, møttes ledelsen i Tolldirektoratet og PST til sitt årlige kontaktmøte på ledelsesnivå. PST var vertskap og forberedte dagsordenen. Global Shield ble ikke tatt opp i dette møtet, verken av PST eller Tolldirektoratet.

Det at PST ikke fanget opp invitasjonen til å delta i prosjektet Global Shield, og at det ikke ble gjort en faglig vurdering av mulig deltakelse, kan synes påfallende. Deltakelse kunne vært interessant for blant annet saksbehandleren med «arms and weapons intelligence» som ansvarsområde eller analytikerne i PST.

Tilsynelatende reflekterte ikke PST over om de burde engasjere seg aktivt i prosjektet. Antakelig skyldes det at PST har liten kunnskap om «arms and weapons intelligence» og ikke har ansett det som sin oppgave å arbeide med kapasitet. Ifølge representanter for PST hadde tjenesten ikke mottatt informasjon om at deres utenlandske samarbeidspartnere prioriterte deltakelse i Global Shield, og dette kan ha vært en medvirkende årsak til at de ikke aktivt vurderte prosjektet.

Kommisjonen mener imidlertid at PST bør ha et tilfredsstillende saksbehandlingssystem som sikrer at ledelsen gjøres kjent med og kan foreta en overordnet vurdering av denne type invitasjoner og andre initiativ.

Saksbehandlingen av informasjonen fra Global Shield

24. november ga PST Tolldirektoratet beskjed om at de ordinære liaisonene mot det åpne politi skulle være kontaktpunkt. PST hadde dermed besluttet kontaktpunkt, men ikke saksbehandlingspunkt for Global Shield. Slik kommisjonen forstår det, innebar det at eventuelle opplysninger fra Global Shield skulle håndteres som vanlige tips, og legges til en avdeling avhengig av innholdet i informasjonen som kom inn. Til vanlig foretar liaisonene mot det vanlige politiet i liten grad regulær saksbehandling. De fungerer primært som bindeledd og sørger for at innkomne saker blir fordelt og fulgt opp.

1. november startet den operative fasen i Global Shield. På denne tiden sjekket rådgiveren i Tolldirektoratet hva som så langt hadde framkommet om import av kjemikalier til Norge, ved å benytte såkalte kontrollmasker i tolletatens database, TVINN84.

Gjennomgangen avdekket at en norsk borger hadde importert ett av stoffene på Global Shield-listen, i tillegg til en rekke andre kjemikalier fra Polen. Rådgiveren stusset over at avsender i Polen så ut til å være en privatperson. Han bestemte seg for å undersøke nærmere, og fant at avsender sto oppført som eier av firmaet Likurg, et polsk foretak som drev med salg av kjemikalier. Likurgs nettsted viste seg å være på både polsk, engelsk og norsk. Det kunne med andre ord se ut til at firmaet henvendte seg til en ikke ubetydelig norsk kundemasse. Ved et enkelt søk på Internett fant rådgiveren ut at firmaet ble omtalt på «Freakforum», et nett- og chatteforum beregnet på folk med spesiell interesse for pyroteknikk.

Med utgangspunkt i disse opplysningene foretok så rådgiveren i Tolldirektoratet et søk på Likurg i det norske valutaregisteret. Han fant at firmaet hadde vært involvert i 63 transaksjoner, foretatt av 41 ulike personer. Rådgiveren vurderte funnet som interessant og spennende.85 3. desember 2010 informerte han PST om den norske borgeren som hadde importert en av kjemikaliene på Global Shield-listen. Han beskrev også knytningen til Likurg, og påpekte at et enkelt søk i valutaregisteret viste at det var blitt foretatt «i hvert fall» 63 overføringer fra nordmenn til det polske firmaet. Han la ved listen over de 41 personene.86 Breiviks navn var blant disse. Det eneste som framkom om Breivik var at han hadde foretatt en overføring til eieren av Likurg på 121,22 norske kroner. Dette var det laveste transaksjonsbeløpet på listen.

Liaisonen som mottok listen, takket i en e-post Tolldirektoratet for mottatt informasjon og skrev at PST ville se på informasjonen. Samme dag foretok han et søk i PSTs register og på Internett på den ene norske borgeren som hadde importert stoff som sto på Global Shields liste. Han fant ingenting på denne personen. Det ble ikke gjennomført noe søk på de 41 personene som befant seg på den vedlagte listen.

Omtrent på samme tid ble rådgiveren i Tolldirektoratet kontaktet av en ansatt i Posten som var bekymret over at antallet lavverdisendinger med kjemikalier fra Polen syntes å øke. Posten ga uttrykk for at de mistenkte at sendingene muligens inneholdt kjemikalier som kunne benyttes til eksplosiver.

Rådgiveren i Tolldirektoratet fant opplysningene fra Global Shield, sammenholdt med Postens bekymring, såpass interessante at han tok kontakt med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), for bedre å forstå lovgivningen rundt slike forsendelser.

Tilbakemeldingen fra DSB var at alle de 13 stoffene som var importert, kunne benyttes til framstilling av eksplosiver. Kjemikaliene var lovlige i Norge, men tre av dem var omhandlet i forslaget til nye EU-regler som regulerer tilgangen til stoffene. DSB anbefalte at politiet ble gjort kjent med saken.87 Hele e-post-vekslingen av 6. desember ble sendt videre til PST, og denne kan leses i sin helhet i boks 16.1.

Kilde: Christopher Olssøn

Liaisonen tok e-posten av 6. desember, sammen med e-posten fra 3. desember, og overleverte dem til lederen for seksjon for ikke-spredning av masseødeleggelsesvåpen.88 Siden de to e-postene kom rett etter hverandre og begge dreide seg om kjemikalier, var det logisk for ham å få en med kompetanse på kjemikalier til å se på saken, siden liaisonenes rolle var å fordele innkomne henvendelser.

Seksjon for ikke-spredning mente imidlertid at saken ikke hørte hjemme hos dem siden de driver med eksport, ikke import av kjemikalier. Liaisonen strevde etter dette en lang periode med å få noen til å behandle opplysningene. Årsaken til at avgjørelsen tok tid, var at lederne diskuterte om det var riktig å prioritere en sak knyttet til lovlige kjemikalier, og hvor denne best kunne behandles. Ingen i operativ avdeling oppfattet at saken hørte hjemme hos dem, bortsett fra den ene saksbehandleren i seksjon for kontraterror som hadde «arms and weapons intelligence» som del av sitt arbeidsområde. Denne hadde siden februar signalisert at han var interessert i saken, men at han ikke kunne prioritere den uten å ha klarert dette med sin overordnede. Saksbehandleren, samt liaisonen, purret flere ganger på kontorsjef i kontraterror, for å få avklart om han kunne ta saken. Denne lederen avventet avklaring fra sin leder igjen, og tiden gikk.

Lederen i seksjon for ikke-spredning ble på et senere tidspunkt klar over at liaisonen fremdeles strevde med å få plassert saken. Da engasjerte han seg i å få en avklaring på ledelsesnivå, og det ble endelig besluttet at saksbehandleren som håndterer «arms and weapons intelligence», i seksjon for kontraterror, skulle se på saken.

Etter nesten fem måneder, 28. april 2011, tok endelig ledelsen stilling til saken, og tipset ble tildelt til saksbehandleren.

Da saken endelig ble sendt over til saksbehandler, kvitterte han med å skrive at han skulle avvikle permisjon og ferie de neste 10 uker, for så å avslutte med:

«så er jeg klar til dyst og må brette opp ermene for dette over sommeren.»

Da Breiviks improviserte gjødselbombe eksploderte i regjeringskvartalet den 22. juli 2011, lå dokumentene fra desember året før fortsatt og ventet på å bli behandlet i PST.89

Uavhengig av hvorvidt PST burde ha vært aktiv deltaker i Global Shield eller ei, mener kommisjonen at henvendelsene av 3. og 6. desember 2010, med tilhørende navneliste, burde vært oppfattet som et uavhengig tips. Her ble import av kjemikalier i form av lavverdisendinger beskrevet som en ny utvikling som Posten var redd for at sendingen kunne inneholde varer som kunne brukes til framstilling av eksplosiver. Posten, DSB og Tolldirektoratet engasjerte seg alle i utviklingen, og DSB anså at politiet burde informeres.90

Denne bekymringen ble aldri saksbehandlet i PST. Etter kommisjonens oppfatning er det rimelig å anta at dersom PST umiddelbart hadde fordelt saken til en saksbehandler med våpen- og kjemikalieovervåking som arbeids- og interessefelt, er det ikke usannsynlig at denne ville ha merket seg Postens, DSBs og Tolldirektoratets bekymringer, slik at sendinger med verdi under 200 kroner ville ha tiltrukket seg spesiell oppmerksomhet. I tillegg ville vedkommende sannsynligvis ha satt seg inn i Global Shields formål og arbeidsform. På den bakgrunn ville det ikke vært unaturlig å definere tipset som en sak knyttet til mulig kjemikalieimport fra Likurg. Dette kunne muligens ha ført til en høyere prioritet, og dermed en annen saksbehandling enn slik det nå ble.

Tipset og dokumentene fra Global Shield lå i påvente av at saksbehandleren skulle komme tilbake, ni måneder etter at det ble oversendt. Kommisjonen mener at PSTs lederskap og rutiner for saksbehandling, slik de slo ut i håndteringen av tipset, er kritikkverdig.

Hva kunne PST ha oppdaget dersom tjenesten hadde saksbehandlet tipset med en gang?

Både kommisjonen og PST selv har stilt spørsmål ved om gjerningsmannens planer kunne ha blitt avdekket dersom tipsene hadde blitt behandlet med én gang. Dette er en krevende øvelse, med stor fare for etterpåklokskap. Samtidig gir en slik vurdering så rik anledning til å reflektere over læring for framtiden at kommisjonen anser dette både som forsvarlig og nødvendig.

Kommisjonens vurdering har i hovedsak basert seg på PSTs egenevaluering og samtaler med en rekke tjenestemenn i PST og med rådgiveren i Tolldirektoratet. Opplysningene som framkom, er blitt sammenholdt med relevant informasjon fra politiets etterforskning.

Kommisjonen har ikke kommet til bunns i hvorfor PSTs egenevaluering, som referert i boks 16.3, tilsynelatende ikke har vurdert e-posten av 6. desember 2010, som inneholdt bekymringene fra Tolldirektoratet, Posten og DSB, som viktig.

Kommisjonen mener at PST i sin framstilling begrenser seg til sin vante arbeidsform, der uregelmessigheter knyttet til våpen og kjemikalier alene ikke gir grunn til å følge opp.

I læringsøyemed har kommisjonen derfor stilt spørsmål ved om PST, dersom tjenesten hadde forholdt seg mer aktivt til formålet med Global Shield, og gjort mer kreativ bruk av andre etaters registre, ville funnet ut mer om gjerningsmannens anskaffelser enn det som skisseres i egenevalueringen. En oppfølging av de 41 navnene mot valutaregisteret samt Tolldirektoratets og Postens systemer ville da vært naturlig.91 Dette kunne avdekke at Breivik hadde foretatt innkjøp av våpenrelatert utstyr: Hjelm med visir, skuddsikker vest og stabilisator (våpendel).92 Dette kunne ha blitt sammenholdt med Breiviks våpenkort, som på angjeldende tidspunkt var på to høykapasitetsrifler. Et noe mer krevende søk via Postens systemer på lavverdisendinger ville ha avdekket vesentlig mer.93

I prosjektbeskrivelsen til Global Shield var det vedlagt en risikoindikatorliste til bruk for å vurdere om importer kan være knyttet til terror eller annen grov kriminalitet. Det er ingen tegn til at PST har gjort bruk av indikatorlisten verken i forbindelse med sin egenevaluering eller i analysen av mistenkelige importer i etterkant av 22/7. Dersom PST hadde analysert transaksjonene mot denne indikatorlisten, ville det ha framkommet at Breiviks import fra firmaet Likurg hadde flere treff: Han hadde for eksempel nylig etablert et selskap som det ble foretatt kjemikalieimport til, og han fikk varene levert til privat bopel. At importen foregikk til et jordbruksforetak mens importøren selv bodde i en bygård på Skøyen, kunne muligens ha forsterket mistanken om at noe var galt.

PST skriver at dersom tjenesten i desember 2010 hadde registrert Breivik ut fra firemånedersregelen og hatt ham i sitt etterretningsregister i de følgende fire måneder, ville det ikke ha framkommet nye opplysninger som hadde gitt grunnlag for en hypotese om terrorintensjoner.94 Registreringen ville således ha blitt slettet i begynnelsen av april 2011.

Viktig tilleggsinformasjon kunne imidlertid ha kommet for en dag dersom PST, i stedet for kun passivt å registrere eventuelle videre tips, aktivt hadde fulgt opp registreringen. Man hadde blant annet kunnet oppdage at Breivik anskaffet en Glock pistol. Om man setter dette i sammenheng med hans tidligere anskaffelser og politiske uttalelser på Internett, ville dette muligvis gitt PST mulighet til å forlenge registreringsperioden.95

PST kunne ideelt sett ha oppsøkt gjerningsmannen for en forebyggende samtale. I sin egenevaluering bemerker PST at det er lite trolig at en forebyggende samtale ved årsskiftet 2010/2011 ville ha ført til ytterligere oppfølging fra PSTs side.96 PST kommenterer imidlertid ikke hvorvidt en eventuelt forebyggende samtale med gjerningsmannen kunne ha påvirket hans forsett om å gjennomføre sine planer.

Kommisjonen mener at PST burde ha foretatt en seriøs vurdering av tipset fra desember og tatt en beslutning hvorvidt det skulle følges opp. Ved bruk av en annen arbeidsmetodikk og bredere fokus kunne tjenesten ha funnet vesentlig mer informasjon om gjerningsmannen. Hvorvidt tjenesten da også ville ha avdekket hans planer, er ikke mulig å vurdere. Dette ville krevd betydelig pågåenhet, og i noen grad utfordret Tolldirektoratets taushetsbestemmelser. I tillegg ville det ha forutsatt at PST hadde gitt saken høy prioritet, også i forhold til arbeid med saker hvor trusselbildet og allerede innsamlet informasjon tilsier at trusselen var konkret og presserende. Kommisjonen kan dermed ikke slå fast at PST kunne eller burde ha funnet gjerningspersonen.

Vår gjennomgang av PSTs arbeid med Global Shield gjør likevel at kommisjonen sitter igjen med noen kritiske spørsmål som kan være kilde til læring:

• Hvorfor tillater PSTs rutiner at det tar ni måneder fra et tips kommer inn, til det blir saksbehandlet?

• Hvorfor sikrer ikke PSTs rutiner en skikkelig vurdering av invitasjonen som mottas 22. september, og hvorfor ble ikke prosjektbeskrivelsen som kom på e-post fra Tolldirektoratet i august, arkivert slik at den kan gjenfinnes?

• Hvorfor er PST så avvisende til å arbeide med våpen og eksplosiver?

• Hva er årsaken til at PST ikke arbeider tettere med Tolldirektoratet og andre etater, og heller ikke synes å innse nytten av et slikt samarbeid etter 22/7? For eksempel opplyser PST selv i sin gjennomgang av 16. mars 2012, pkt. 5.2 at de ikke har bedt om innsyn i kvilke dokumenter som finnes hos TAD

Kommisjonen har i noen grad undersøkt PSTs rutiner, ledelse, arbeidsform og kultur. Til tross for at vi ikke har foretatt noen fullstendig virksomhetsrevisjon, mener vi å ha sett områder hvor PSTs arbeid kan styrkes.

16.4 Om PSTs rutiner, arbeidsform, ledelse og kultur

Bedrifter som konkurrerer i et marked, blir daglig minnet på behovet for omstilling og endring. I offentlig sektor bidrar åpenhet i forvaltningen til at publikum og mediene stiller krav om forbedring, effektivisering og endring.

PST er ikke utsatt for den samme typen korrigerende impulser fra det omkringliggende samfunn. PSTs ledelse og ansatte må i stor grad selv ta ansvar for å sikre at virksomheten utvikles i ønsket retning, at det etableres en sunn organisasjonskultur, at tjenesten utvikler sine arbeidsmetoder i takt med ny teknologi, og at PST evner å nyttiggjøre seg den kunnskap og kapasitet den besitter, på en best mulig måte.

En av PSTs viktigste arbeidsoppgaver er knyttet til innhenting og bearbeiding av informasjon. God etterretning er en forutsetning for PSTs arbeid med å forebygge, avdekke og avverge terrorhandlinger.

Etterretningsprosessen beskrives gjerne som et hjul, bestående av en serie delprosesser som skal lede til at en får en best mulig vurdering av en situasjon eller trussel basert på tilgjengelig informasjon. Prosessen tenkes ideelt å ha sitt utgangspunkt i en klar forestilling av hva man ønsker belyst. På dette grunnlag spesifiseres hvilken informasjon som er nødvendig å innhente. Neste steg i prosessen er selve innhentingen av den etterspurte informasjon. Informasjonsfragmentene evalueres og bearbeides deretter for å settes sammen til et mest mulig helhetlig bilde, og en rimelig vurdering av trusselen. Hjulet er tenkt som en pågående prosess, hvor ny kunnskap og nye vurderinger genererer nye informasjonsbehov og ytterligere informasjonsinnhenting. Innenfor sikkerhetstjenesten skal ny informasjon både informere de pågående konkrete saker og bidra til å skape grunnlag for en dynamisk og helhetlig forståelse av både eksisterende og potensielle trusselbilder.

Etterretningsarbeid vil uunngåelig ha mange begrensninger og utfordringer. Man sitter aldri med hele bildet, og det vil uvegerlig være biter som mangler. Ofte vil noe av informasjonen være irrelevant, andre ganger direkte villedende. En sikkerhetstjenestes evne til å løse sine oppgaver står og faller på fokuserte etterretningsbehov og evnene til godt etterretningsarbeid og systematisk innhenting, bearbeiding og strategisk analyse av informasjon.

En god etterretningsprosess forutsetter at tjenesten er i stand til å «tenke utenfor boksen», det vil si at den etablerte prosessen utfordres og forstås dynamisk.

Kommisjonens undersøkelser indikerer at PST har sett seg nødt til å nedprioritere etterretningsarbeid knyttet til overordnet analyse, til fordel for arbeidet med livvaktoppdrag og løpende saker både på det forebyggende stadiet og etterforskingsstadiet.

I det følgende skal vi beskrive noen av våre viktigste observasjoner i tilknytning til etterretningsprosessen i PST, med utgangspunkt i vår gjennomgang av tipset som kom inn om gjerningsmannen.

PSTs informasjonsbearbeiding og tipshåndtering

De siste årene har Internett og muligheten for integrerte, databaserte arbeidsprosesser, fundamentalt endret de fleste bedrifters og offentlige virksomheters hverdag. Produktiviteten, i form av tempo, mengde informasjon som håndteres av hver saksbehandler, og evnen til å gå i dybden på mange saker, har økt dramatisk, blant annet gjennom gode prosesser for saksbehandling, elektroniske informasjonssøk og kunnskapsforvaltning.

Kommisjonens undersøkelser av prosessene for tipshåndtering, gir grunn til å tro at PST i noe mindre grad har omstilt sine arbeidsprosesser. Dette gir utfordringer, særlig i lys av økt kompleksitet og større omløpshastighet for informasjon i samfunnet.

Svært mye av informasjonen som kommer inn til PST, kommer inn som ledd i behandling av allerede etablerte saker, eller innen tematisk samarbeid mellom de internasjonale sikkerhetstjenestene. Kommisjonen har ikke hatt grunn til å gå inn på PSTs arbeid med slike saker, og vi har ikke innsikt i om dette arbeidet er godt organisert.

Vår oppmerksomhet har vært konsentrert om arbeid med henvendelser og tips som kommer fra det omkringliggende samfunn, uten klart kontaktpunkt i PST. God tipshåndtering er avgjørende i enhver etterretningsorganisasjon, og især knyttet til arbeid med å avdekke trusler som ikke allerede er kjent, og aktører som opererer alene og ikke er del av et nettverk.

Inntil nylig har alle innkomne henvendelser til PST gått, uten forutgående bearbeidelse, direkte til fordeling av den «jourhavende», som er en person fra toppledelsen i PST som er på vakt og er stedfortreder for Sjef PST utenfor arbeidstiden.97 Ideen har vært å sikre en sentral førstehåndsvurdering av innkommen informasjon. Denne personen skulle da, ved siden av sin vanlige, tungt belastede lederjobb, og ledelsesvakt, hvert døgn sette seg inn i alt som kommer inn til tjenesten, og fordele dette til rette mottakere i organisasjonen.98

Til tross for stigende mengde av innkommende informasjon og tips hadde PST 22/7 ennå ikke lagt opp til andre rutiner for en sentral, førstehånds bearbeidelse og vurdering som kan gi grunnlag for prioriteringer og distribusjon av informasjonen. Andre tjenester kommisjonen har hatt kontakt med, har etablert rutiner, dataverktøy, og egne avdelinger for å foreta slik innledende vurdering og siling, før henvendelsen går til saksbehandling i en avdeling.

Både PSTs interne evalueringer og kommisjonens observasjoner peker på at det kan ta lang tid før informasjon som ikke hører til allerede etablerte saker, blir plassert hos en saksbehandler.99 Én viktig årsak til dette er at seksjonene opplever at de ikke har kapasitet til å ta opp nye saker.100 Videre kan, som kommisjonen observerte i forbindelse med Global Shield, en sak oppfattes å falle mellom de ulike avdelingenes ansvarsområder. En sentral leder fortalte kommisjonen at han som jourhavende daglig kunne oppleve at han hadde mellom ett og fire dokumenter som ikke hadde en naturlig «eier» i organisasjonen.101

Når de ubearbeidede tipsene settes videre ut til saksbehandlere i organisasjonen, må tjenesten finne rom til å håndtere dem, ved siden av alle løpende saker. Hvilke saker man skal prioritere, avgjøres gjennom en dialog med nærmeste leder.

Utover at man skal foreta en vurdering av holdbarheten av alle opplysninger «så snart som mulig», er det ikke utarbeidet nærmere retningslinjer eller standarder for hva saksbehandler skal foreta seg, herunder hvilken metodikk som skal benyttes til å bearbeide tips.102 Det blir derfor en ren skjønnsmessig vurdering. Kommisjonens inntrykk er at det som i realiteten forventes av saksbehandling, er at det sjekkes om personene allerede finnes i PSTs eget arbeidsregister, eventuelt i politiets register, Indicia. Dette er etter kommisjonens oppfatning en for tilbakeskuende og passiv rutine, i forhold til å vurdere tips om mulige nye forhold. Få terrorister som klarer å gjennomføre sitt forsett, vil være søkbare i et slikt register i forkant. Mangel på treff burde derfor ikke være en indikasjon som alene medfører at flere undersøkelser ikke iverksettes.

Det opereres i liten utstrekning med frister, og det er ikke klare rutiner for hvordan en sak skal følges opp dersom saksbehandler blir syk, er i permisjon eller fraværende av andre årsaker.103

Informasjon som kommer inn til PST, og som ikke legges inn i etterretningsregisteret, skal normalt arkiveres, på lik linje med andre offentlige virksomheter. Det har imidlertid vist seg at noen henvendelser (som prosjektinformasjonen som Tolldirektoratet sendte til PST om Global Shield) ikke arkiveres.104

Ut fra PSTs egenevaluering og kommisjonens intervjuer er det ikke åpenbart at sendrektigheten i håndteringen av Global Shield representerer en beklagelig enkeltstående glipp. Vi kan ikke utelukke at den er symptomatisk for et system som ikke klarer å håndtere det stigende, inngående informasjonsvolum med tilstrekkelig kvalitet, og som ikke har benyttet seg av de muligheter moderne informasjonsteknologi legger til rette for. Noe av årsakene til det siste kan ligge i PSTs regelverk, historikk og samfunnets holdninger til registrering av informasjon.

Det å oppbevare informasjon om en person eller et miljø, uansett metode for innhentingen, anses rettslig sett som en integritetskrenkelse som krever særskilt tillatelse i lov. Adgangen til å registrere og behandle personopplysninger er strengt regulert gjennom en egen instruks og egne retningslinjer for PST.105 Bakgrunnen er at det alltid vil medføre en fare for at opplysninger om enkeltpersoner kan bli misbrukt når de registreres og lagres, noe som ble illustrert i Lund-kommisjonens rapport.

Terskelen for registrering er imidlertid, etter kommisjonens vurdering, ikke urimelig høy.106 Dersom PST mener det er grunn til å undersøke om en person forbereder et straffbart forhold innenfor tjenestens arbeidsfelt, kan tjenesten i første omgang utarbeide en arbeidshypotese og registrere på dette grunnlag.107 Det er for eksempel liten tvil om PST hadde anledning til å registrere de 41 navnene på listen som fulgte som vedlegg til Toll- og avgiftsdirektoratets e-post av 3. og 6. desember 2010, for så å undersøke om andre forhold tilsa at det var grunn til mistanke.108

Etter registrering har PST fire måneder på seg til å skaffe til veie informasjon som eventuelt kan bekrefte hypotesen.109 Finner PST ikke nye opplysninger som kan bekrefte hypotesen, i løpet av disse fire månedene, skal de opprinnelige opplysningene slettes fra registeret. Dersom man finner informasjon som kan støtte hypotesen, blir navnet stående i arbeidsregisteret så lenge det er nødvendig, men det slettes normalt etter fem år dersom det ikke er dukket opp nye opplysninger.110

Kommisjonen oppfatter disse reglene for opprettelse av saker og bruk av arbeidsregisteret som en rimelig avveining mellom behovet for etterretning og privatlivets fred.

Både PSTs graderte egenevaluering og flere av tjenestemennene som kommisjonen har snakket med, mener imidlertid at det har etablert seg en forsiktighetskultur blant de ansatte, med den konsekvens at PST ikke foretar så mange lovlige og nødvendige registreringer og bearbeider så mange saker som man burde og har anledning til.111 Dette er etter kommisjonens oppfatning en viktig observasjon som viser at PST har behov for kompetansebygging og større oppmerksomhet mot å oppfylle tjenestens mandat.

Andre tjenestemenn har pekt på knappe ressurser som en grunn til at man unnlater å foreta førstegangsregistreringer, fordi det er arbeidskrevende å utarbeide hypoteser. Knappe ressurser kan også være et utslag av at tjenesten har dårlige informasjonssystemer, som gir lav produktivitet. Én årsak til dette er at det har vært ansett som vanskelig å finne fram til informasjon PST har i eget arkiv, fordi det ikke skal kunne misbrukes som et sideregister for personopplysninger.112 Det at informasjonen er vanskelig tilgjengelig, gjør antakelig sitt til at organisasjonen synes å ha vansker med å dele informasjon internt mellom de ulike avdelingene.

Kommisjonen mener at PST bør prioritere et produktivitetsløft gjennom bedre bruk av IKT som kan sikre effektiv informasjonsbearbeidelse og -deling internt i organisasjonen. Tjenestemennene bør i større grad læres opp i effektiv bruk av de systemer som i dag finnes. I tillegg bør det utredes om det overordnede hensyn til personvern kan ivaretas innenfor et mer funksjonelt IKT-system, på en måte som ikke står i veien for at PST får gode arbeidsprosesser og anledning til å effektivisere sin organisasjon.113

Arbeidet med å analysere informasjonen og generere informasjonsbehov

Den bearbeidede informasjonen blir gjort til gjenstand for vurdering og analyse. Analyse innebærer å sammenstille et bredt spekter av informasjon fra ulike kilder, å vurdere hver enkelt informasjonsbit og forsøke å samle de fragmentariske bitene til et mest mulig helhetlig bilde av hvilke farer som truer, hva trusselen eventuelt består i, og hvem som eventuelt utgjør, eller kan komme til å utgjøre, en trussel i tiden framover.

Analysearbeid i PST skjer dels «i sak», det vil si knyttet til å forstå og forutsi handlingene til personer som PST har eller vurderer å opprette sak mot. Dette skjer i operativ avdeling. Analyseavdelingen produserer i tillegg konkrete trusselvurderinger også mer strategiske analyser om viktige utviklingstrekk, gjerne av prediktiv natur.

PSTs analyser og trusselvurderinger skal ideelt sett ligge til grunn for tjenestens prioriteringer, og derigjennom strategien for tjenestens informasjonsinnhenting. Analyseavdelingens informasjonstilfang er derfor av kritisk betydning for dynamikken i hele virksomheten, fra forebygging til etterforskning og påtale. God etterretning og muligheten for å utarbeide solide trusselvurderinger forutsetter at de som utarbeider analysene får besvart viktige informasjonsbehov og at informasjon og ideer overføres sømløst mellom operative og strategiske nivåer.

Ettersom kommisjonen har konstatert at PST ofte ikke registrerer tips om bekymringer knyttet til nye trusselaktører, med mindre personene som omtales, allerede finnes som registrert i PSTs arbeidsregister, vil opplysningene ikke bli analysert, verken i saksrelatert eller strategisk sammenheng. I et slikt system blir det derfor tungt å utarbeide analyser vedrørende nye miljøer eller handlingsmønstre, såkalte operasjonsmodus, som kan bidra til å avdekke terrorplaner.

Analyseavdelingens informasjonsbehov knyttet til strategiske vurderinger av nye trusler meldes inn til operativ avdeling, for prioritering i meget hard konkurranse med innhenting av informasjon til de pågående sakene og trusselvurderinger knyttet til myndighetspersoners reiser.

Global Shield-saken illustrerer dette: I mars 2011 leverte PSTs analyseavdeling en trusselvurdering om soloterrorisme.114 Analysen peker på at det «vil medføre en vesentlig utfordring å identifisere og forebygge [aktører] som opererer alene». Rapporten omtaler flere konkrete soloterrorist-saker, hvorav tre tilfeller der gjerningsmennene ble avslørt under forberedelse til bruk av IED-er. Global Shield var først og fremst et operativt prosjekt for å se om det derigjennom kunne utvikles til en metode for å avdekke planer om terrorisme eller annen grov kriminalitet knyttet til IED-er. På denne bakgrunn ville det, etter kommisjonens vurdering, ikke være unaturlig om PSTs analyseavdeling hadde fattet interesse for et slikt prosjekt dersom invitasjonen hadde blitt forelagt avdelingen, særlig når deltakelse krevde liten innsats fra PSTs side.115

Flere andre vestlige land har valgt å etablere analyseenheter ved siden av analyseavdelingene i sikkerhetstjenestene, som, i tillegg til informasjon fra sikkerhets- og etteretningstjenestene også i stor grad trekker veksler på ressurser fra andre statlige etater, som utenrikstjenester og tollvesen.116 Dette gjør trolig at de i større grad enn analyseavdelingen i PST, får tilgang til den type informasjon som Global Shield var et eksempel på.

Det framstår for kommisjonen som om operativ avdeling og analyseavdelingen i for liten grad er samkjørt om å utvikle PST videre. En hovedårsak er at operativ avdeling er så presset at den ikke har kapasitet til å imøtese analyseavdelingens informasjonsbehov eller innhente informasjon om potensielle nye utviklingstrekk som analyseavdelingen måtte ha behov for å kartlegge. Analyseavdelingens informasjonsbehov har ikke vært styrende for operativ avdelings informasjonsinnhenting. Analyseavdelingen mottar derfor i hovedsak såkalt overskuddsinformasjon fra operativ avdeling. Kommisjonen ser dermed at arbeidet med å skape et solid fundament for trusselvurderingene eller å avdekke nye trusler blir nedprioritert.

Et tankevekkende eksempel er PSTs analyse av høyreekstremistmiljøet fra 2010 som la grunnlag for trusselvurderingen i 2011. Denne var basert på informasjon fra samarbeidende tjenester i utlandet og opplysninger rundt framveksten av organisasjonene SIAN og NDL i Norge.117 I trusselvurderingen beskrev PST hvordan islamfiendtlige grupperinger representerer et økende voldsproblem i enkelte andre europeiske land, og påpeker at økt aktivisme blant disse organisasjonene i Norge kan føre til økt bruk av vold og da spesielt i forbindelse med demonstrasjoner og markeringer.118 I trusselvurderingen i 2007 hadde PST også påpekt at islamfiendtlige miljøer i Norge hadde utført en rekke politiske/rasistiske motiverte aksjoner og advarte om at muslimske miljøer i økende grad kunne bli mål for voldelige høyreorienterte grupperinger.119 På tross av dette fant ikke PST å kunne prioritere bruk av særskilte innsamlingsressurser på videre konkrete undersøkelser inn mot islamfiendtlige miljøer i 2011.

Ettersom det er det alminnelige politiet i Norge som har et ansvar for hatkriminalitet, ser vi at ansvaret for å følge opp denne typen miljøer kan være uklart. Kommisjonen kan likevel ikke unngå å stille spørsmål ved om PST i tilstrekkelig grad tok ansvar for å påse at noen i politiet arbeidet med å innhente informasjon om et for dem kjent, framvoksende miljø. Kommisjonen understreker for ordens skyld at vi ikke finner at en slik analyse i seg selv ville ha ledet PST til å avdekke gjerningsmannens planer.

I lys av at PST er den eneste sikkerhetstjenesten som arbeider med å avdekke trusler i Norge, gir tjenestens utilstrekkelige etterretningskapasitet knyttet til strategisk analyse særlig grunn til bekymring.

Innhenting av informasjon

For å kunne utvikle gode terroranalyser må man ha tilgang på relevant informasjon av høy kvalitet. Ut av analysen (både operativ og strategisk) formuleres det såkalte informasjonsbehov som i detalj beskriver den informasjonen avdelingen ønsker besvart. Informasjonen hentes så inn fra en rekke informasjonskilder, som vist i figur 16.9.

Et trusselbilde med stadig mer sofistikerte aktører, hvorav noen som opererer alene, stiller store krav til PSTs tilgang til informasjon og evne til å nyttiggjøre seg den.

Egen innhenting og samarbeidende tjenester

Mye av informasjonen PST innhenter, er knyttet opp til konkrete og allerede pågående saker, der det foreligger mistanke om at noen er i ferd med å planlegge en terrorhandling. Slik informasjon hentes inn gjennom bruk av alminnelige ikke lovfestede politimetoder som spaning og bruk av kilder, eller bruk av strengt lovregulerte skjulte tvangsmidler, som telefonavlytting. Videre mottar PST mye informasjon fra samarbeidende tjenester i Norge og utlandet.120

Det har de seneste årene vært en rekke eksempler på at personer som er hjemmehørende i ett land, reiser til et annet for å trene og forberede et terrorangrep, gjerne i et tredje land. For å kunne avdekke og avverge slike angrep er det avgjørende at flere etater og land samarbeider og deler informasjon. Tillit til konfidensialitet og PSTs evne til å levere informasjon av høy kvalitet er fundamentalt for at Norge skal få del i denne informasjonsutvekslingen. Basert på diskusjoner med utenlandske tjenester, har kommisjonen et inntrykk av at PST samarbeider godt i disse miljøene. Dette ble bekreftet 22/7.

PSTs samarbeid med E-tjenesten er også godt, og omtales særskilt lenger ute i rapporten.

Samarbeid om innhenting med andre etater

Innenfor arbeidet med ikke-spredning av masseødeleggelsesvåpen, har PST et tett samarbeid både med Toll- og avgiftsdirektoratet, Utenriksdepartementet (UD) og private bedrifter. PST samarbeider også godt med utlendingsforvaltningen om saker som gjelder utvisning av utlendinger av hensyn til rikets sikkerhet, og med UD om informasjonsutveksling for å sikre ambassader og norske myndighetspersoner.

Vår gjennomgang av PSTs arbeid med Global Shield, og samtaler med representanter for andre etater, kan imidlertid tyde på at samarbeidet på andre områder er mer tilbakeholdent. Kommisjonen har blitt fortalt at PST oppfattes som så ordknapp og tilbakeholden med informasjon at det står i veien for at andre etater kan bidra med kompetanse og informasjon til å løse tjenestens utfordringer. På den annen side forteller tjenestemenn i PST at de oppfatter det som krevende å samarbeide med andre etater, fordi så mye informasjon er sikkerhetsgradert.

Den norske Kontaktgruppen for forebygging av terrorhandlinger, som ble etablert i 2005, var ment å skulle fremme dialog og samarbeid rundt trusselbildet og tiltak.121 Gruppen var ledet av PST med deltakere fra mange sentrale aktører i samfunnet. Tilsynelatende fant den aldri sin form og ble i praksis lagt ned i 2009. Møtene i kontaktgruppen er imidlertid gjenopptatt etter 22/7.

Det er tradisjonelt, både i Norge og internasjonalt, en sterk kultur for å dele informasjon mellom hemmelige tjenester, men i liten utstrekning vært praksis for at sikkerhetstjenestene samarbeider med etater utenfor dette miljøet, selv innenfor hjemlandet. Dette har sine røtter i de viktige konfidensialitetskrav arbeidet stiller.122

Kommisjonen anser informasjonsdeling på tvers av myndighetssektorer som en kritisk faktor i terrorbekjempelse.123 Det er avgjørende at andre etater får kunnskaper om sikkerhetstjenestenes behov, slik at disse blir satt i stand til å utvikle sensitivitet til å avdekke og formidle informasjon av betydning for forebygging av terror. Det er eksempler på at land har lyktes med å etablere arenaer tilsvarende Kontaktgruppen, men dette krever betydelig lederskap og engasjement.124

Ett område som utpeker seg som fruktbart, er samarbeid mellom sikkerhetstjenester og regelverkseiere om tiltak som kan begrense terroristers handlingsrom, eller gjøre sannsynligheten for å bli oppdaget større. Tanken om et slikt samarbeid ligger bak EUs nye kjemikalieregler, og bak kontrollaksjonen Global Shield.

PST har i samtaler med kommisjonen etterlyst større engasjement fra Justis- og beredskapsdepartementet i å ta initiativ til en mer strategisk ledelse, herunder dersom det er behov for en bedre samhandling på tvers av samfunnssektorene. Blant annet ble det på et tidspunkt framført at PSTs ledelse oppfattet at det hadde vært naturlig om Justis- og beredskapsdepartementet hadde avklart med Finansdepartementet dersom tjenesten skulle samarbeide med Tolldirektoratet om Global Shield.125

Kommisjonen mener at JD kan gi et viktig bidrag i å skape større samhandling mellom PST og andre aktører i samfunnet. Justis- og beredskapsdepartementet har den faglige og administrative styringen med PST og kan ta initiativ overfor andre departementer og bidra til å gi legitimitet til en utvikling der PST samhandler bedre og tettere med andre aktører. Ledelsen i PST må imidlertid selv ta det operative ansvaret for å bringe etatene sammen og sette aktuelle problemstillinger på dagsordenen.

Dette er en oppgave som antakelig er gjort lettere etter 22/7 ved at omgivelsene har fått større oppmerksomhet om terrorisme. Kommisjonen antar at en forutsetning for å lykkes med å skape god samhandling er at kontaktpersoner i andre etater sikkerhetsklareres og gis en innføring i de hemmelige tjenesters arbeidsform.

Taushetsplikt som hinder for samhandling

Offentlige registre er en betydelig kilde til informasjon. PST har direkte tilgang til enkelte eksterne, offentlige registre, deriblant politiets etterretningsregister Indicia, våpenregisteret, førerkortregisteret, valutaregisteret, strafferegisteret og folkeregisteret.

Utgangspunktet for offentlige myndigheter er imidlertid at man må beholde taushet om personsensitive forhold man får kunnskap om i tjenesten.126 Skal man ha tilgang til offentlige registre, trenger man derfor en tillatelse i lov.127

PST har ønske om å få tilgang til flere slike informasjonskilder, blant annet Tolldirektoratets og utlendingsforvaltningens registre, samt arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret og passregisteret og kommisjonen mener vår gjennomgang av Global Shield viser behov for dette.128

Ut fra tjenestens spesielle rolle har PST fått vid adgang til å åpne forebyggende sak der de mener det er grunn til å undersøke om noen forbereder terror.129 Men allerede før tjenesten har kommet så langt, har den anledning til å registrere opplysninger for inntil fire måneder så lenge PST har en arbeidshypotese som er relevant for tjenesten, og skal ha mulighet til å innhente opplysninger som bekrefter eller avkrefter hypotesen.

Kommisjonen observerer imidlertid at taushetsbestemmelser i andre lover ofte stiller høyere krav til mistanke, før etatene kan tipse eller på forespørsel utlevere informasjon i tidlig fase av en sak. Dette kan forhindre at PST får tilgang til den kritisk nødvendige informasjon for å kunne avdekke terror. Tolloven krever for eksempel at det er «rimelig grunn til mistanke om [at det allerede er utført en] straffbar handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder», før informasjon kan utleveres.130 En bokstavtro tolkning av dette innebærer at Tolldirektoratet ikke kan utlevere informasjon i forebyggende øyemed, før de mistenker at et lovbrudd faktisk er begått.

Taushetsbestemmelsene i sin alminnelighet kan være velbegrunnet, men kommisjonen ser i lys av 22/7 et behov for en gjennomgang av slike bestemmelser for å legge til rette for at PST får anledning til effektivt å etterprøve sine hypoteser om mulige terrorforberedelser, og for at andre etater kan overlevere informasjon hvis de mistenker terror. Med mindre særlige personsensitive forhold tilsier noe annet, bør PST, der tjenesten har grunnlag for en hypotese om terror, gis anledning til å undersøke all tilgjengelig offentlig informasjon om en person i løpet av firemånedersperioden. Dersom hypotesen ikke kan underbygges, må informasjonen slettes, i tråd med PSTs vanlige registreringsregler. Støttes hypotesen, kan informasjonen beholdes og bearbeides i arbeidsregisteret.

Kommisjonen ser at informasjon fra helse- og sosialvesenet innebærer særlige problemstillinger knyttet til privatlivets fred. Likevel bør også regelverket innenfor disse sektorene gjennomgås for å påse at bestemmelsene er rimelig balansert mellom integritetshensyn og hensynet til politiets legitime behov. Der helse- eller sosialetater har hjemmel til å gi informasjon fra seg, bør PST gis tilgang.131

Der PST sikres anledning til å innhente informasjon fra andre etaters registre, oppstår spørsmålet om PST skal ha direkte tilgang til slike registre, eller om tjenesten bør henvende seg til andre etater og be om informasjon. For å fremme samarbeid mellom etatene ser kommisjonen det som en fordel om sikkerhetstjenestene i hovedsak samarbeider med sikkerhetsklarerte saksbehandlere i andre etater rundt bruk av deres offentlige registre, i stedet for å skaffe seg egen tilgang. Gjennom et slikt samarbeid vil omkringliggende etater få styrket sin forståelse for sikkerhetstjenestens behov, og tjenesten ville nyte godt av den ekspertise som naturlig ligger i etaten som bruker slike systemer til daglig.132

Det ordinære politi og særorgan, og samspillet med publikum

Både PSTs ansatte i distriktene og det alminnelige politi har viktige funksjoner med hensyn til å kunne avdekke terrorplaner. De har kjennskap til lokalmiljøene, og gjennom samarbeid med ulike sektorer i lokalsamfunnet vil de kunne bidra til at man på et tidlig tidspunkt oppdager personer som er i ferd med å radikaliseres, og iverksette egnede tiltak.

PST-ansatte i politidistriktene samarbeider tett med lokalt politi. Politiet startet i 2004 med aksjonen «terrorblikket» der det alminnelige politiet læres opp til å ta med seg et antiterrorperspektiv inn i alminnelige tjenestehandlinger; for eksempel teknikker for å se etter terrorrelevante spor under en ransaking. Mange tips til, både den sentrale enheten og til lokalt PST, kommer derfor fra lokalt politi.

Handlingsplanen for å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme «Felles trygghet – felles ansvar» har pålagt PST å samhandle med skole, helsevesen, barnevern og lokale politikere gjennom deltakelse i politirådene. Ut fra kommisjonens undersøkelser har handlingsplanen vist seg som en døråpner for lokal PST mot andre deler av samfunnet.

På flere felt vil arbeidsområdene mellom sikkerhetstjenestene og det alminnelige politi konvergere. Det er lokalt politi som har ansvar for å etterforske og påtale rasistisk «hatkriminalitet». Der vold utføres på grunnlag av høyreekstreme meninger har PST ansvar for å følge opp. Kripos har ansvar for en tipslinje for rasistiske ytringer på Internett. I enkelte saker varsles PST, men kontakten er til dels basert på personlige relasjoner uten at man har et formelt samarbeid, noe som hadde vært naturlig.133

OPD har et etterretningspunkt ved avdeling for organisert kriminalitet som har god oversikt over politisk ekstreme grupperinger. Denne enheten utveksler jevnlig informasjon med PST.

Kommisjonens inntrykk er at PST i større grad kan prioritere informasjonsutveksling og annet samarbeid med politiet om slike saker, både lokalt og gjennom mer institusjonalisert samarbeid med særorganene.134

16.5 Om overvåking av kapasitet

Vi ser at det eneste spor av gjerningsmannen kom fram i forbindelse med at han ervervet seg utstyr til å utføre terrorhandlingen. Etter kommisjonens oppfatning er det å være aktivt på utkikk etter dem som bygger seg en kapasitet på en urovekkende måte ett av flere virkemiddel mot terror som bør forfølges mer systematisk i framtiden – antakelig i et samspill mellom PST, øvrig politi og andre etater.

PST har hittil ikke satt søkelys på oppbygging av kapasitet isolert i sitt arbeid.135 Tjenesten har pekt på at ansvaret for kontrollen med våpen og eksplosiver ligger hos andre etater.

Kommisjonen mener imidlertid at det er naturlig at nettopp PST analyserer trender i handlingsmønstre, og bidrar til å sette andre etater i stand til å rapportere til PST på foruroligende utvikling.136 PST bør bidra til at de som har kunnskap om omsetning av våpen og kjemikalier, blir bedre i stand til å fange opp en bekymringsfull utvikling. Forhandlere av gjødsel, apotek og de i politiet som driver våpenkontroll, peker seg ut som klare kandidater for samarbeid. I tillegg kan PST samarbeide med regelverkseiere (som DSB) for å vanskeliggjøre tilgang til enkle terrormidler, eller bidra til at andre etaters kontrollaksjoner blir innrettet på måter som kan generere relevant informasjon.

Til tross for at PSTs egenevaluering peker på muligheten av større engasjement mot kapasitet i framtiden, oppfatter vi tjenesten som nølende. Én årsak kan ligge i registreringsbestemmelsene. PST har kun anledning til å registrere personopplysninger for sine egne, tjenstlige behov. Dette forutsetter at PST kan etablere en hypotese om politisk motivert vold. Det er etter manges oppfatning ikke tilstrekkelig med en hypotese om kriminalitet, og derfor kan det oppfattes som meningsløst for PST å registrere personer som har kapasitet, uten å vite noe om deres intensjon. En annen bekymring kan være at noen oppfatter det som verdimessig problematisk at en tjeneste som jobber med alvorlige kriminelle handlinger, registrerer personer basert på anskaffelse av lovlige produkter.

Kommisjonen oppfatter det likevel som vesentlig mindre inngripende overfor en person å registrere at de har ervervet våpen, kjemikalier og annet utstyr, når det er forhold ved disse anskaffelsene som peker seg ut, enn å ta i bruk mer tradisjonelle metoder for å finne fram til personers politisk voldelige intensjoner. Tjenesten må uansett slette informasjonen når den ikke lenger er relevant, for eksempel dersom den ikke bidrar til å underbygge en hypotese. Selv om dette innebærer registrering av lovlige erverv innebærer ikke det er en overvåkning av alle lovlige erverv. Slike tiltak vil kun ramme dem som allerede er innenfor PSTs søkelys. Det er lite som tilsier at slik undersøkelse og eventuell registrering av opplysninger som allerede finnes i andre offentlige registre, skulle dempe eller være til hinder for en demokratisk meningsutveksling.137

Kommisjonen mener derfor at PSTs registreringsregler og praksis bør gjennomgås, slik at det kan legges til rette for at informasjon om oppbygging av kapasitet som peker seg ut som foruroligende i terrorsammenheng, lovlig kan registreres.

Mistenkelig oppbygging av kapasitet kan indikere terrorisme, men det kan også være tegn på annen kriminalitet. Våre undersøkelser tilsier at heller ikke det åpne politi har stor nok oppmerksomhet rettet mot mistenkelige anskaffelser av lovlige våpen, og som omtalt i et eget kapittel er våpenkontrollen i Norge svak. Derfor mener kommisjonen at PST og det øvrige politi må samarbeide systematisk for å gjøre et løft på dette området.

16.6 Om åpne kilder og overvåking av Internett

I kommisjonens diskusjoner med ekspertise både innenfor og utenfor ulike lands sikkerhetstjenester peker Internett seg ut som det som får størst oppmerksomhet når tjenestene skal finne tiltak mot utfordringene med terrorisme generelt, og soloterrorisme spesielt. Det er pekt på at sistnevnte ofte vil ha hatt kontakt med ekstreme grupper tidligere som de har trukket seg ut av, at de er eller har vært aktive på Internett, samt at de er radikalisert og har fått kunnskap om våpen og metoder på Internett.

E-tjenesten har i mange år hatt en egen enhet for såkalt open source intelligence, og er en sofistikert bruker av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT). Oslo politidistrikt har fulgt ekstremistiske grupper på nett fra 2004, og har oppnådd gode resultater med hensyn til å avverge vold og uro i forbindelse med demonstrasjoner.138 PST har vært på etterskudd i denne utviklingen. Først i 2010 etablerte tjenesten en egen enhet for informasjonsinnhenting digital.

Kommisjonen mener at PST, også før de fikk øremerkede midler, burde ha prioritert innhenting av informasjon fra åpne kilder høyere enn de har gjort. Det er behov for et betydelig løft for å framstå som relevant i lys av samfunnsutviklingen på dette feltet.

Internett representerer en enorm kilde til kontakt og informasjon om nesten alle former for aktivitet i samfunnet. Antakelig vil utviklingen i IKT-basert samhandling fortsette å revolusjonere måten vi lever på, i mange år framover. Dette representerer både en trussel og en mulighet for sikkerhetstjenestene og for det åpne politi. Mulighetene spenner blant annet over:

• å motta tips fra publikum, på e-post eller sosiale medier139

• å sjekke ut tips, både ved enkle søk i søkemotorer og gjennom mer avanserte undersøkelser

• å følge med på om noen ytrer seg truende i diskusjoner i fora med ekstreme meninger

• å «patruljere nettet» ved å delta i eget navn i diskusjoner og derigjennom etablere kontakter som kan mobiliseres i tjenestens arbeid

• å infiltrere diskusjoner på nettet ved bruk av fiktiv identitet

• å overvåke e-postutveksling og sosiale medier

• å elektronisk trenge inn i noens PC for å «ransake» harddisken og «avlytte» kommunikasjon

• å overvåke all elektronisk kommunikasjon i samfunnet, ved bruk av store søkemotorer og nøkkelord

De første tiltakene på listen er noe man kan følge opp gjennom en åpen tilstedeværelse og innhenting av informasjon fra Internett.

De siste fire tiltakene på listen aktualiserer en rekke krevende problemstillinger knyttet til demokratisk ordskifte og privatlivets fred. Slike tiltak utgjør former for inngrep som krever hjemmel i lov, i tillegg til at de skal være proporsjonale og nødvendige. Særlig overvåking av kommunikasjon på nettet via søkemotorer og nøkkelord kan potensielt ha store demokratiske omkostninger, fordi det i prinsippet fører til at alle personer og virksomheter kan få all sin kommunikasjon på nettet kontrollert.140

Kommisjonen mener det er viktig at PST får tilgang til effektive metoder også innenfor IKT-basert informasjonsinnhenting, knyttet til de konkrete sakene hvor det foreligger et reelt behov for å undersøke om noen er i ferd med å planlegge et terrorangrep. Det vil være situasjoner der det er legitimt å ta i bruk inngripende tiltak for å beskytte det som terrorister ønsker å ramme – demokratiet som styreform og verdier som individets frihet og grunnleggende menneskerettigheter. Både metodekontrollutvalgets innstilling og henvendelser fra PST og Kripos om klare regler ligger i Justis- og beredskapsdepartementet i påvente av behandling.141

Kommisjonen har ikke kunnet foreta noen dyp gjennomgang av temaet, men i lys av 22/7 gjør vi imidlertid følgende refleksjoner om etterretning og IKT:

• PST bør ha kapasitet og kompetanse til å bruke digitale verktøy til å avdekke informasjon om de personer man har grunn til å undersøke om forbereder terror.

• PST bør ikke la bekymringen for å bli beskyldt for politisk overvåking stå i veien for å følge med på ekstremistiske nettsider, og gjøre registreringer om noen framsetter trusler eller andre ytringer som gir grunnlag til mistanke.

• Det bør være betydelig parallellitet mellom reglene for overvåking av det fysiske og det elektroniske rom. De samme hensyn gjør seg gjeldende, både for og mot elektronisk inntrengning i en persons PC, som for politiets mulighet til å foreta kommunikasjonskontroll eller hemmelig ransaking av private hjem. Tilsvarende bør gjelde muligheten for å infiltrere ved å utgi seg for å være en annen enn den man er.

• Vi er ikke overbevist om at verdien av å overvåke generell trafikk på nettet ved bruk av søkeord oppveier den demokratiske omkostningen ved slik overvåking av den alminnelige meningsutveksling.

16.7 Om straffebestemmelser

Kommisjonen anser det som en forutsetning for vellykket antiterrorarbeid at det er mulig å pågripe og straffe dem som blir avslørt i faktisk å forberede terror. Muligheten til å pågripe en person kan være nødvendig for å avverge et angrep. Like viktig er det å ikke risikere å straffe uskyldige.142

PST mener at dagens lovgivning ikke er tilstrekkelig for å hindre angrep fra soloterrorister. Tjenesten har derfor, etter 22/7, lagt fram forslag til JD om nye straffebestemmelser, blant annet ett som rammer alle mulige forberedelseshandlinger med et forsettkrav der påtalemyndigheten ikke behøver å bevise utover enhver rimelig tvil at det foreligger et terrorforsett, kun at omstendighetene rundt gir skjellig grunn til mistanke om terrorformål med handlingen.143

Straffeloven § 147 a sier at en rekke ellers straffbare handlinger er å anse som «terrorhandling», dersom de er utført med et bestemt forsett, som kort fortalt innebærer å forstyrre en funksjon av grunnleggende betydning for samfunnet, skape alvorlig frykt i befolkningen eller tvinge offentlige myndigheter til å tåle, gjøre eller unnlate noe av vesentlig betydning for landet. Straffebudene som kan bli vurdert som terrorhandlinger er mange, inkludert sabotasje, flykapringer og handlinger som kan utsette mange mennesker for alvorlig skade eller død.

Medvirkning til og forsøk på terrorhandlinger er også straffbart.144

For terrorhandlinger er også forberedelseshandlingen, «å inngå forbund», gjort straffbar. Dette vil si å planlegge terror eller inngå en avtale om å utføre en terrorhandling sammen med andre.

Denne typen forberedelseshandlinger vil ikke kunne ramme en terrorist som handler alene. Dersom Breiviks planer og forsett hadde blitt avslørt, ville han derfor ikke kunne blitt dømt for terrorisme, men han kunne antakelig dømmes etter straffeloven § 161, som rammer dem som i hensikt å begå en forbrytelse anskaffer, framstiller eller oppbevarer skytevåpen, våpendeler, ammunisjon eller sprengstoff, eller særlig utstyr til å tilvirke slike.145 Befatning med andre farlige stoffer, som radioaktive, kjemiske eller biologiske våpen, omfattes av straffeloven § 152a og § 153a.

Soloterroristens forberedelse må således etter dagens lovgivning ha fått en form for fysisk utslag for å være straffbar, ettersom straffeloven § 161 og § 153a ikke rammer intensjonen isolert. Handlingene kan i seg selv være lovlige, men om de er gjort med forsett om å gjennomføre en forbrytelse, vil bestemmelsene ramme kapasitetsoppbygging.

Kommisjonen observerer at straffeloven § 161 ikke er videreført i den nye straffeloven av 2005 fordi man mente det ville høre til sjeldenhetene at noen lovlig ville anskaffe seg våpen og sprengstoff i en kriminell hensikt.146 Kun ulovlig befatning med sprengstoff og annet farlig materiale er videreført i en ny § 142. Utenfor faller lovlig erverv og annen befatning med farlig materiale, herunder kjemikalier til framstilling av sprengstoff. Kommisjonens undersøkelser etter 22/7, hvor vi ser at våpenkontrollen er dårlig, og at kjemikalier til bruk i eksplosiver er enkelt å skaffe seg, sammenholdt med at informasjon som beskriver tilvirking av eksplosiver, er lett tilgjengelig, viser at det er behov for å reversere denne beslutningen. Det er kun etter straffeloven § 161 Breiviks planer eventuelt kunne ha vært stanset.

Straffeloven § 161 bør også etter vår oppfatning utvides til å ramme anskaffelse av andre former for stoffer eller gjenstander som er farlige i seg selv, eller som kan brukes til å framskaffe dette, når det er gjort i hensikt å begå en straffbar handling.

Kommisjonen ser heller ingen store betenkninger mot å straffesanksjonere konkrete forberedelseshandlinger, slik som PSTs forslag om at det bør være straffbart å motta trening eller instruksjon med terrorformål.147

Kommisjonen er derimot mindre overbevist av PSTs forslag om å straffe enhver handling som i et vidt perspektiv kan framstå som en forberedelseshandling, som – satt på spissen – å skaffe seg plasthansker, bombeoppskrifter, kniver eller finlandshetter, er et godt forslag. Særlig gjelder det når dette er kombinert med et forsettkrav der påtalemyndigheten kun må bevise at omstendighetene rundt gir skjellig grunn til mistanke om terrorformål med handlingen.

Det er betenkelig om alminnelige rettssikkerhetsgarantier blir svekket dersom straffeloven i seg selv ikke gir klar anvisning på hva som er ulovlige handlinger. Det kan være tale om forberedelseshandlinger som det ikke er naturlig å belegge med straff. Om man i tillegg skal basere seg på et forsett som i realiteten fører til at bevisbyrden deles – ved at den mistenkte må godtgjøre at han ikke har et terrorformål med handlingene dersom «omstendighetene» gir skjellig grunn til mistanke – mener vi at det er å gå for langt i å straffesanksjonere handlinger på en måte som er lite i tråd med norsk rettstradisjon.148 Faren for feilaktige domfellelser vil være åpenbar med denne typen lovgivning.149

16.8 Har PST ressurser til å løse sine oppgaver?

Ressurser er selvsagt et nøkkelspørsmål for PST. JD har nedsatt et utvalg som i løpet av 2012 skal foreta en gjennomgang av PSTs ressurssituasjon.150 Ifølge mandatet skal utvalget blant annet undersøke tjenestens kompetanse og tilgjengelige ressurser sammenlignet med én annen nordisk tjeneste. Utvalgets rapport vil ikke foreligge før kommisjonen har avsluttet sitt arbeid.

Gjennom vårt arbeid med å kartlegge PST har kommisjonen fått et klart inntrykk av at ressurssituasjonen i en viss grad begrenser virksomheten. Samtidig går 70 prosent av PSTs kostnader med til lønn. «Hoder» er dermed den viktigste innsatsfaktoren i PSTs virksomhet. Dette innebærer at veldefinerte arbeidsprosesser og god prioritering av de ansattes tid og oppmerksomhet er avgjørende for tjenestens kvalitet og effektivitet. Det er viktig at fokusering på økte økonomiske rammer ikke kommer i veien for de betydelige forbedringsprosessene PST kan iverksette uten tilførsel av ekstra ressurser. Enkelte av disse vil ha kostnadselementer ved seg, andre vil kunne medføre besparelser.

Vi vil her begrense oss til å peke på noen momenter vi mener utvalget som skal vurdere PSTs ressurssituasjon, bør ta inn i sine vurderinger:

• PST må ha tilstrekkelig kapasitet til å kunne gjøre et forsvarlig arbeid med de prioriterte forebyggende kontraterrorsakene.

• De gangene PST har hatt større etterforsknings- og påtalesaker, har tjenesten vært nødt til å omdisponere ressurser fra operativ avdeling, og dermed prioritert ned alvorlige forebyggende saker. Etterforskningsarbeidet synes ikke å være tilstrekkelig dimensjonert.151

• Livvakttjenesten under PST har økt betydelig i omfang og aktivitet i takt med økt internasjonal reisevirksomhet for regjeringsmedlemmer og andre. Dette skaper en uforutsigbarhet i økonomistyringen for PST.

• Endelig ligger det betydelige effektiviseringsgevinster i mer effektiv saksbehandling, bedre bruk av IKT-løsninger samt bruk av andre metoder enn det PST alminnelig har benyttet. Enkelte av de arbeidsmetodene PST benytter, er svært tid- og ressurskrevende. Det er et åpenbart besparingspotensial knyttet til mer effektiv innhenting av informasjon ved bruk av digitale verktøy og informasjonsdeling med andre offentlige etater.152

16.9 Om samarbeidet mellom E-tjenesten og PST

Skulle Norge i framtiden oppleve et nytt terrorangrep, vet vi med stor sannsynlighet at det blir annerledes enn det vi så 22/7. Hvem som vil stå bak slike handlinger, hva slagsangrep, og hvor det vil skje, er det umulig å vite. Det kan være både kjente og nye aktører som slår til.

Hittil har vi pekt på områder der PST bør styrkes, slik at tjenesten kan utføre sin viktige rolle som innenlandsk etterretnings- og sikkerhetstjeneste. Imidlertid er det, både ut fra de offisielle norske trusselvurderingene og ut fra observasjoner av personer som reiser fra Norge for å motta terrortrening i utlandet, åpenbart en mulighet for at et framtidig angrep i Norge kan komme fra etablerte, eller hittil ukjente, aktører utenfor landets grenser. Også gjerningsmannen bak 22/7 reiste utenlands i sine forberedelser. Hadde sporene av ham blitt oppdaget, ville det ha vært viktig å kunne overvåke hans aktivitet også på reiser. Den stadig forsterkede tendensen til at informasjon, varer og mennesker beveger seg internasjonalt, gjør at geografiske grenser for arbeidet mot terrortrusselen i mange sammenhenger viskes ut.

Trygghet i Norge er derfor avhengig av god etterretning i utlandet. Kommisjonen ser det derfor som viktig at det er godt lagt til rette for samarbeid mellom PST og E-tjenesten, som er Norges utenlands-etterretningstjeneste.153

E-tjenestens virksomhet er rettet mot trusler som har sitt utspring utenfor landets grenser. I arbeidet med å oppdage og avverge trusler mot Norge, mot våre ambassader, mot norske styrker og andre interesser i utlandet vil E-tjenesten på selvstendig grunnlag foreta informasjonsinnhenting og analyse. E-tjenesten vil kunne ha en viktig rolle dersom det skjer en forberedelse til eller det gjennomføres en terrorhandling på norsk jord som har sitt utspring i utlandet – en rolle de ikke fikk 22/7. Informasjon og kunnskap som E-tjenesten erverver utenfor landets grenser, vil i slike tilfeller kunne være av avgjørende betydning for PST, det ordinære politi eller utlendingsmyndighetene.

Både E-tjenesten og PST har som del av sine oppdrag å avdekke trusler som stammer fra internasjonal terrorisme. I motsetning til de klare rettslige rammer som er vedtatt om PSTs metodebruk og informasjonshåndtering, er ikke E-tjenestens metoder konkret beskrevet i lov. E-tjenestens arbeid retter seg mot hendelser og aktører utenfor norsk territorium, og den eneste klare juridiske begrensning på tjenestens informasjonsinnhenting er at de ikke kan «på norsk territorium overvåke eller på annen fordekt måte innhente informasjon om norske fysiske eller juridiske personer», jf. lov om Etterretningstjenesten § 4.

Begge tjenestenes arbeid er kontrollert av Stortingets EOS-utvalg. Historiske erfaringer og forskjellige regelverk for PST og E-tjenestens arbeid kan likevel ha bidratt til at tjenestene har utviklet vesentlig ulike kulturer. I PSTs egenevaluering etter 22. juli heter det at «[d]et kan se ut til at det har utviklet seg en forsiktighetskultur når det gjelder registreringer i PST, basert på den kritikk tjenesten over tid har vært utsatt for». Kommisjonens inntrykk er at E-tjenesten har hatt et større handlingsrom til å utvikle seg i takt med teknologiske muligheter og til å etablere samarbeidsrelasjoner for å styrke sin etterretning.

Rapporten etter terrorangrepene i USA 11. september 2001 pekte på at dersom de ulike nasjonale sikkerhets- og etterretningstjenestene hadde evnet å kommunisere og analysere den informasjonen de i fellesskap satt på, kunne angrepet kanskje vært avverget. Anbefalingene gikk ut på å fremme informasjonsdeling, styrke muligheten for IKT-basert informasjonsdeling mellom tjenestene og sterkere ledelse for å ivareta samhandling på tvers. Rapporten la vekt på å skape et klima for «joint work with stronger management». Dette krevde blant annet at de ulike tjenestenes strukturer, regelverk og holdninger måtte tilpasses; bort fra den klare arbeidsdelingen fra den kalde krigen, over til et mer aktivt samarbeid.154

Både i USA og i mange andre land har disse tankene ført til endring i organisering og arbeidsfordeling mellom landenes ulike nasjonale tjenester. Flere land har opprettet felles analyseenheter, der personell fra de ulike tjenestene arbeider sammen om å analysere informasjon innhentet på tvers av tjenestene. I noen land, som Sverige, deltar kun sikkerhets- og etterretningstjenestene i slikt samarbeid. Storbritannia og USA inkluderer et stort antall myndigheter i slike organ.

Også i Norge er det tatt skritt for å styrke informasjonsdelingen mellom PST og E-tjenesten, blant annet gjennom en instruks fra 2006.155 Hensikten var å bidra til at tjenestene, gjennom deres samlede ressurser, effektivt kan fange opp og møte aktuelle trusler og sikkerhetsutfordringer. Tjenestenes ledere har forklart kommisjonen at samarbeidet mellom PST og E-tjenesten har utviklet seg positivt de senere årene.

På initiativ fra politiske myndigheter ble det i 2008 etablert en felles analyseenhet (FAE) mellom tjenestene. Dette er et formalisert samarbeid om trusselvurderinger og temarapporter, men representanter for tjenestene har forklart at dette aldri har materialisert seg som en permanent enhet. Prøveperioden løp ut i 2010, men er inntil en ny beslutning tas, forlenget i sin nåværende form.156

FAE utarbeidet flere strategiske analyser om radikal islamisme i perioden 2008–2010. Etter den tid har arbeidet med strategiske analyser avtatt, og blitt stadig mer fokusert på analyser på operativt nivå, særlig vurderinger i forbindelse med mottatte trusler og tiltak knyttet til norske myndighetspersoners utenlandsreiser.157

E-tjenesten og PST vedtok i juni 2010 en handlingsplan for å utvikle, forbedre og beskrive samarbeidet seg imellom.158 Man har sett på mulighetene for felles informasjonsinnhenting og mulighetene for deling av informasjon, kunnskap og kompetanse mellom to tjenester, ut fra at de arbeider på svært ulikt rettsgrunnlag. I den forbindelse er det i 2011 rettet en henvendelse til JD for å få avklart om PSTs tolkning av regelverket rundt muligheten for informasjonsdeling er korrekt.159

Kommisjonen tar ikke stilling til PSTs tolkning av loven. Klare hjemler er imidlertid viktig for at tjenestenes medarbeidere skal føle trygghet i videreutvikling av et effektivt samarbeid om terrorbekjempelse. Samarbeidet mellom PST og E-tjenesten må fungere godt, både med hensyn til analyse og konkrete saker. Derfor er det etter kommisjonens oppfatning nødvendig at myndighetene sikrer at lovgivningen gjør det mulig for PST:

• å be E-tjenesten om bistand til innhenting av informasjon om norske og utenlandske borgere i utlandet, inkludert ved bruk av skjulte metoder, i de tilfeller PST selv har anledning til å bruke slike metoder i Norge.

• å utlevere informasjon fra kommunikasjonskontroll og andre innhentingsmetoder til E-tjenesten der dette er nødvendig for å støtte opp om PSTs og E-tjenestens lovlige arbeid.

I den nylig framlagte Samfunnssikkerhetsmeldingen står det at «Justis- og beredskapsdepartementet vil i nær dialog med Forsvarsdepartementet utrede om samarbeidet i FAE bør styrkes ytterligere og eventuelt organiseres på en annen måte».160 Etter kommisjonens syn bør man i dette arbeidet ikke føle seg bundet til FAE-modellen. Tjenestene bør pålegges å utarbeide en strategi og forslag til tiltak for optimal bruk av norske etterretningsressurser, både til analyse, forebygging og avverging av terrorisme, som tar inn over seg de ovenfor nevnte behov for regelverksavklaring, men ellers ikke fundamentalt endrer balansen mellom etterretning og personvern.

Hvorvidt det er hensiktsmessig å etablere en felles analyseenhet, og hvordan den bør være, bør være en del av denne strategigjennomgangen. Ut fra kommisjonens anbefalinger om å styrke samarbeid på tvers av en rekke etater, bør det i så fall utredes om ikke også personell fra disse etatene bør trekkes inn i et slikt samarbeid.

I denne sammenhengen bør tjenestene også gå inn på spørsmålet om organisering av slagkraftig og ressurseffektivt etterretnings- og sikringsarbeid mot kybertrusler og andre trusler mellom PST, E-tjenesten og Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

Kommisjonen kan videre se for seg at tjenestene med utbytte kunne rotere personell og på andre måter bidra til kompetanseheving og organisasjonsutvikling hos hverandre.

16.10 Avslutning

Innledningsvis konstaterte vi at det er urimelig å forvente at en sikkerhetstjeneste skal kunne avverge alle angrep. Kommisjonen kritiserer flere sider ved PSTs behandling av informasjonen som kom inn om gjerningsmannen og i noen grad vurderinger om det antiislamistiske miljø, men vi kan ikke slå fast at PST burde ha oppdaget Breivik og avverget terrorangrepene.

Etter kommisjonens oppfatning kunne PST med fordel dyrke større grad av nysgjerrighet, blant annet rundt spørsmålet om hva man kan lære av 22/7. Vi mener det vil være verdifullt å arbeide med utvikling av ledelse, organisasjonskultur og kompetanse tilpasset tjenestens mål.

Kommisjonen oppfatter at risikobildet for terrorisme i Norge tilsier at PST må ha tilstrekkelige ressurser og settes i stand til å dele sin risikoforståelse og tilegne seg all nødvendig og relevant informasjon i de tilfeller der det er grunn til å undersøke om noen forbereder terrorhandlinger.

Juridisk uklarhet skaper utrygghet. Kommisjonen ser på regelverket rundt PSTs registreringsadgang, som hensiktsmessig men ser behov for at andre etaters taushetsbestemmelser gjennomgås, og for at regelverket rundt etterretning og IKT kommer på plass. De ansatte, både i PST og i andre etater, må føle seg trygge på sitt hjemmelsgrunnlag for innhenting, utveksling og registrering av informasjon og for reelt og saksorientert samarbeid med andre etater. Det er derfor viktig at JD raskt bidrar til legitimitet gjennom å gi avklaringer eller ta andre initiativ om nødvendig.

Kommisjonen går ikke nærmere inn på spørsmålet om økonomiske ressurser, da dette er en omfattende vurdering som behandles av et eget utvalg. Vi ser likevel at PST vil kunne frigjøre ressurser og øke kvaliteten i arbeidet ved å få på plass bedre definerte arbeidsprosesser og bedre IKT-systemer.

JD bør ha kompetanse og kapasitet til å føre en tydeligere oppdragsbasert dialog med PST, der strategiske prioriteringer diskuteres.

Gjennomgangen viser at PST, ut fra en risikobasert vurdering, har prioritert terrortrusselen fra de radikale islamistiske miljøene, og at tjenesten har evnet å omstille seg til å forstå og håndtere denne trusselen. Kommisjonen har tillit til PSTs vurdering av at dette miljøet i dag representerer den største risikoen i Norge. Vi ser imidlertid med bekymring på at prioritering av enkeltsaker i de senere år i for stor grad har ført til manglende etterretningsaktivitet rundt norske forhold, og manglende analyse av nye trusler.

22/7 ble en skjellsettende opplevelse for antiterrorarbeidet i Norge. Anledningen bør benyttes til en grunnleggende gjennomgang av hvordan de nasjonale sikkerhets- og etterretningstjenestene koordineres og samhandler, for å optimalisere, kapasitet, strategisk forståelse og evnen til å avdekke framtidige trusler.

17 Våpen og kjemikalier

17.1 Introduksjon

Terrorangrepet 22/7 ble utført ved bruk av en hjemmelaget bombe og skytevåpen. Gjerningsmannen anskaffet seg disse på lovlig vis. Det er derfor naturlig å spørre om samfunnets barrierer på dette området fungerte, og om de er tilstrekkelige.

I kapittelet skal vi se på hva slags type våpen som finnes i Norge, hvilke våpen det er mulig å anskaffe, i hvilken grad det utøves kontroll med hvem som har våpen, og i hvilken grad de barrierene samfunnet har etablert omkring våpenkontroll, fungerer. Med våpen i denne sammenheng menes håndvåpen, eksplosiver og utstyr som kan benyttes til bombeproduksjon.

Innledningsvis skal vi se på skytevåpen og deretter kort se på eksplosiver og kjemikalier som kan brukes til å framstille bomber.

Vi vil ikke gå nærmere inn på radioaktive, biologiske og kjemiske våpen. Dels fordi dette ikke ble anvendt 22/7, dels fordi de våpen som er mest brukt i terrorangrep er håndvåpen og konvensjonelle eksplosiver.161 Endelig er slike masseødeleggelsesvåpen omfattet av et helt særskilt internasjonalt og nasjonalt reguleringsregime. Innsats mot andre potensielle våpen er selvsagt likevel viktig i antiterrorarbeid.

17.2 Skytevåpen: utbredelse og kontroll

Skytevåpen blir hyppig brukt som en del av alvorlig kriminalitet og i terrorhandlinger.

Skytevåpen blir brukt ved hvert fjerde drap i Norge. Statistikk for tjueårsperioden 1991–2010 viser at av i alt 723 drap ble 171 drap begått helt eller delvis med skytevåpen, det vil si 23,7 % av drapene.162 En nærmere differensiering viser:

• 58 saker hvor drap ble begått med hagle

• 53 saker hvor drap ble begått med pistol

• 27 saker hvor drap ble begått med revolver

• 23 saker hvor drap ble begått med rifle

• 10 saker hvor drap ble begått med maskingevær/-pistol

22/7 da så mange ofre ble skutt med pistol og rifle, vil prege drapsstatistikken for 2011.

I tillegg til drapene er også en del selvdrap utført med skytevåpen. Én av fire som tar livet av noen de står i nær relasjon til, begår også selvmord, og de fleste av disse drap-selvdrapene skjer med skytevåpen.163

Kriminalstatistikken viser at det i 2011 var 1792 anmeldelser av ran og utpressing i Norge, uten at det framgår hvor ofte skytevåpen ble benyttet i disse. Tall for antall anmeldelser for trussel med skytevåpen viser at det i snitt forekommer en slik trussel nesten daglig i Norge.164

I de senere år har det også vært flere hendelser der skytevåpen har vært brukt mot politiet, blant annet Nokas-ranet i 2004, skytingen på Skui i 2006 og skyting i Buskerud i 2010.

Norsk politi hadde i 2011 om lag 2500 forskjellige oppdrag der de var bevæpnet.165

I de senere år er en rekke attentater utført med veldig enkle midler, som knivdrapet på Theo van Gogh (2004), knivstikkingen av det britiske parlamentsmedlemmet Steven Timms (2010), økseangrepet på Kurt Westergaard (2010), Frankfurt-skytingen (2011) og drapene i Sør-Frankrike (2012).

Håndvåpen har vist seg å være potent i terrorsammenheng. Mumbai-angrepet i India i 2008, der ti angripere drepte over 170 personer med håndvåpen og granater, illustrerte dette. Det største terrorangrepet i USA siden 2001 ble utført med håndvåpen, nemlig Fort Hood-angrepet i 2009. Europeiske myndigheter har lenge vært bekymret for Mumbai-inspirerte skytemassakrer. Sommeren 2010 var sikkerhetstjenestene i alarmberedskap over lengre tid på grunn av meget troverdig etterretning om et forestående Mumbai-inspirert angrep i Tyskland. I desember 2010 ble fem menn arrestert i Sverige og Danmark mistenkt for lignende planer mot Jyllandsposten.

Dødeligheten ved bruk av håndvåpen var tydelig 22/7. Breivik hadde med seg til sammen 1036 patroner av to forskjellige kaliber ut på øya. Det ble avfyrt minst 189 skudd under massakren. Pistolen som ble brukt, var en halvautomatisk Glock 34 med 9 mm kaliber med påmontert lasersikte. Han hadde med seg flere magasiner med kapasitet til henholdsvis 17 og 31 skudd. Det andre våpenet var en halvautomatisk Mini Ruger-rifle med påmontert ekstra sikte, laserpeker og bajonett. Til dette våpenet ble det brukt 30-skuddsmagasin. I bilen ved Utøya brygge ble det også funnet en hagle og store mengder ammunisjon.

Mange skytevåpen – mangelfull kontroll

Et hjelpemiddel til å avverge terrorisme og vold er å ha god kontroll med hvem som kan inneha skytevåpen, og en oversikt over hvem som til enhver tid har dette. Vi vet også at noen typer skytevåpen er mer brukt i terrorangrep, og kunnskap om hvilke typer våpen som er tiltatt, er derfor også viktig for å avverge de mest alvorlige voldshandlingene.

I denne sammenheng er våpenregisteret sentralt. Før 2003 da det nasjonale våpenregisteret ble opprettet foregikk registreringen lokalt i hvert politidistrikt. Våpenregisteret er Politidirektoratets database over registrerte ikke-militære våpen i Norge. Registeret er hjemlet i våpenloven § 31. Formålet var å effektivisere kontrollen med sivile skytevåpen samt å ha mulighet til å føre, utstede og trekke tilbake ervervstillatelser og våpenkort. I registeret finnes det oversikt over sivile våpen og alle våpentillatelser og våpenkort i det enkelte politidistrikt. Både eiere, tidligere eiere og våpenforhandlere blir registrert. Våpenkontorene i politiet har tilgang til registeret, og i tillegg har det øvrige politiet adgang ved tjenestelige behov.

I henhold til undersøkelsen Small Arms Survey er det i Norge nesten 31 våpen per 1000 innbyggere. Sammenlignet med andre land er dette et relativt høyt tall, og det plasserer Norge på 11. plass blant de land som er med i undersøkelsen.166 Bare i Oslo finnes det om lag 70 000 skytevåpen.167

Det er registrert i alt 1 233 510 skytevåpen i våpenregisteret i Norge. Disse er fordelt på 485 170 personer.168 I tillegg til dette tallet kommer hagler som er ervervet før 1. oktober 1990. Hagler var ikke registreringspliktige før 1990, men det har vært åpnet for en frivillig registrering av disse våpnene i etterkant, slik at noen hagler ervervet før 1990 er registrert, men langt fra alle.

Forskning har imidlertid argumentert for at det ikke nødvendigvis er en sammenheng mellom antall våpen i et samfunn og antall drap.169 Langt de fleste som eier våpen i Norge, er lovlydige mennesker.

Årsaken til at det er mange skytevåpen i privat eie i Norge, er lange tradisjoner med jaktkultur og frivillig skyttervesen. De aller fleste av de som eier skytevåpen i Norge, har oppgitt at de er jegere, over 438 000 av dem. Av disse er det imidlertid kun i underkant av 200 000 som betaler jegeravgift hvert år og dermed er aktive.170

Hver jeger kan ha inntil seks våpen registrert på sitt navn for bruk til jakt.

De øvrige om lag 47 000 personene som er oppført i våpenregisteret, er medlem av skyteklubber som driver med øvelses- eller konkurranseskyting, og de kan erverve ett våpen per skyteprogram som vedkommende skytterorganisasjon administrerer.171

Anders Behring Breivik anskaffet alle sine våpen på en lovlig måte. Han oppga i våpensøknaden til riflene at han skulle benytte våpen til jakt. Han hadde jegerprøven, og var innmeldt i jegerregisteret. For pistolen oppga han medlemskap i Oslo pistolklubb og vedla bekreftelse fra klubben på at han var et aktivt medlem, og at klubben hadde program for den type våpen han ønsket å kjøpe.

Kilde: Politiet

En del våpen er importert eller kjøpt på såkalte samlerlisenser. Det er etablert en ordning for at samlere av våpen kan få en lisens til å anskaffe våpen innenfor et nærmere angitt samleområde. Det er ikke krav om at våpnene er deaktiverte, for at de skal kunne inngå i en samling. Det innebærer at de fortsatt kan brukes som våpen. Samlere vil derfor regelmessig ha et stort antall operative våpen. Vi er blitt gjort oppmerksom på at det blant våpensamlere er attraktivt å ha våpen som ellers er forbudt i Norge, slik som halvautomatiske og helautomatiske våpen.172 1. juli 2009 ble det etablert et krav om at dersom denne typen våpen skulle inngå i en samling, måtte dette ha særskilt historisk interesse eller være sjeldent. Kravet har imidlertid ikke tilbakevirkende kraft, slik at det er mange samlere som har halvautomatiske og helautomatiske operative våpen i sine samlinger.173

Det er Politidirektoratet (POD) som har forestått godkjenning av hva som er relevante samleområder, og hvilke våpen som kan inngå i en slik samling. Politimestrene har godkjent de enkelte samlerne.

Det er en ikke ubetydelig samfunnsrisiko som introduseres når man tillater større samlinger av skytevåpen, inkludert helautomatiske, i private hjem. Det er i dag 750 godkjente samlere av skytevåpen i Norge.

Mediene har i de senere år rapportert om flere beslag politiet har gjort ved private våpensamlinger der store mengder våpen og ammunisjon har vært oppbevart uforsvarlig.174 En sak der politiet ble møtt av en samler med en maskinpistol av typen MP5 i hånden da de rykket ut, har avdekket at det var svakheter i politiets godkjenning av samlingen, og at deler av godkjenningene var foretatt muntlig.175

Kilde: Christopher Olssøn

Våpenregisteret setter krav til hvilke retningslinjer som skal gjelde for registrering, men det har vist seg at de ulike politidistriktene dels har ulike rutiner, dels at en del av registreringen er fra tiden før sentrale retningslinjer kom. 176

Våpenlovutvalget konkluderte nylig med at:

«Utvalget ser det som svært viktig at Norge får et våpenregister som oppfyller dagens krav til offentlige registre. Det eksisterende våpenregisteret er langt fra å tilfredsstille slike krav. Et pålitelig register som inneholder korrekte og utfyllende opplysninger om den enkelte våpeninnehaver og det enkelte skytevåpen mv. er helt nødvendig for å sikre god kontroll.»177

Utvalget skrev videre at:

«Datakvaliteten på dagens sentrale våpenregister er derfor av svært vekslende karakter og mange våpen er lagt inn på en slik måte at de ikke lett kan gjenfinnes ved søk på våpentyper eller kaliber. Registerets troverdighet og muligheter til å gi ut pålitelig statistikk er derfor begrenset.»178

Dagens våpenregister er basert på historiske lokale og regionale data. Det var først i 2003 at disse lokale registrene ble samkjørt til et nasjonalt register. Registreringen skjer imidlertid fortsatt i de enkelte distriktene med ulike rutiner. Et resultat av dette er at det ikke er mulig å få et eksakt bilde av forekomsten av enkelte våpentyper.

Dersom man ser på ett av de våpnene gjerningspersonen brukte på Utøya, en halvautomatisk rifle Mini Ruger 14, finner man at det er 123 våpen av denne typen i våpenregisteret. På den annen side er det hele 982 våpen som er registrert med kaliber 233, slik Mini Ruger 14 er, uten ytterligere presisering. Det kan derfor ikke utelukkes at dette kan være rifler av typen Mini Ruger 14. I våpenregisterert kan man altså kun si at det var mellom 123 og 1105 Mini Ruger 14 i Norge per oktober 2011.179

Foto fra politiets beslag. Det finnes i alt 4231 Glock pistoler registrert i våpenregisteret. Det var et slikt våpen Breivik benyttet 22/7.

Kilde: Christopher Olssøn

Våpenloven har ingen generelle regler om behandlingen av våpen når eieren dør. Det er heller ingen klar praksis på området. Noen arvinger vil melde fra og registrere våpenet på seg, men det er slik at en del våpen fortsatt står registrert på avdøde.180 I 2008 foretok Datatilsynet en gjennomgang av våpenregisteret og fant en rekke avvik. Blant annet ble det avdekket at 30 000 av de som inngikk i registeret, var døde, men likevel oppført med våpen. Det var videre registrert feil adresser på våpeneiere, og det var en manglende etterkontroll av om vilkårene for å ha våpen faktisk var oppfylt.181 Mange av de svakhetene som ble påpekt i tilsynet, skulle utbedres ved en ny instruks og en ny versjon av registeret. Ny versjon av systemet er fortsatt ikke implementert.182

Etterforskningen av 22/7 har avdekket at det også er mangler ved registreringen av lovlige våpenforhandlere i Norge. Etter våpenforskriften § 38 skal våpenforhandlere ha en bevilling som skal registreres i våpenregisteret. Under etterforskningen av 22/7 tok politiet kontakt med kjente våpenforhandlerne Norge, totalt 991 stykker. De fikk svar fra 359 av dem. Mange av dem man hadde sendt forespørsel til, viste seg å ikke lenger drive virksomhet, virksomheten var lagt ned eller konkurs. Videre var det uklart om listene politiet brukte, var oppdaterte.183

I kommisjonens spørreundersøkelse blant de ansatte i departementene inkluderte vi et spørsmål om den enkeltes synspunkt på samfunnets evne til å kontrollere tilgang til våpen. Svarene her pekte seg ut som ett av de områdene respondentene mente de hadde minst tillit til myndighetene på: 43 prosent mente at myndighetene enten har svært dårlig eller ganske dårlig evne til å kontrollere tilgang til våpen.

Våpen: Mer enn hagler og rifler

Rifler og hagler er de mest utbredte våpentypene i Norge, og de fleste er manuelle. Helautomatiske våpen og militære våpen er forbudt.

Halvautomatiske våpen kjennetegnes ved at et våpen avfyrer ett prosjektil hver gang man trykker inn avtrekkeren på våpenet, og at det ikke er nødvendig å ta ladegrep for å få en ny patron inn i kammeret. Helautomatiske våpen, er våpen hvor det er tilstrekkelig å holde avtrekkeren inne for en kontinuerlig avfyring.

Halvautomatiske rifler er i dag tillatt kjøpt i Norge til bruk i jakt-, øvelses- og konkurranseskyting.184 Etter dagens ordning er halvautomatiske skytevåpen forbudt med mindre de er godkjent i forskrift fastsatt av Politidirektoratet. Denne forskriften regulerer hvilke halvautomatiske rifler som er tillatt ervervet til jakt og øvelses- og konkurranseskyting. Den oppstiller også forbud mot enkelte andre skytevåpen, blant annet enkelte pistoler og halvautomatiske hagler. Sentralt for godkjenningsordningen er hvorvidt det halvautomatiske skytevåpenet enkelt kan gjøres om til å avgi helautomatisk ild.

Til tross for at myndighetene har vært opptatt av å begrense halvautomatiske våpen i privat eie, finnes det i dag ingen oversikt over antall våpen av denne typen.

Mange halvautomatiske våpen kan omgjøres til helautomatiske våpen. Dette kan skje ved kjøp av ekstrautstyr som nye magasiner. Våpenlovutvalget slo nylig fast at samtlige halvautomatiske rifler i utgangspunktet vil kunne omgjøres til å avgi helautomatisk ild.185 Enkelte halvautomatiske rifler deler for øvrig karaktertrekk med militære eller politimessige skytevåpen, slik som utformingen av selve riflen, men også dens mulighet for å kunne påmonteres ekstra magasiner, lasersikter, lys, bajonett med mer. Riflen kan på den måten omgjøres til å få et mer militært eller politimessig preg.

Det kreves i dag ikke tillatelse til å anskaffe seg ekstrautstyr til skytevåpen. Dette kan i dag fritt anskaffes eller importeres over Internett av privatpersoner. Slikt ekstrautstyr kan være både ekstra store magasiner, siktemekanismer og utstyr som dramatisk endrer et våpenets funksjon eller utseende. Det finnes en rekke filmer på Internett som illustrerer hvordan rimelig ekstrautstyr kan omgjøre halvautomatiske våpen godkjent i Norge til helautomatiske våpen. Med slikt utstyr kan for eksempel en pistol som blir solgt på en ordinær sportshandel i Norge, omgjøres til å bli en helautomatisk maskinpistol. Slike anskaffelser registreres ikke, og modifikasjoner er heller ikke forbudt.

En annen type våpen som våpenlovutvalget nylig viet en del oppmerksomhet, var såkalte air-soft-våpen. Disse våpnene ble opprinnelig oppfunnet i Japan som et alternativ for samlere som ville ha våpen som så realistiske ut, fordi ekte våpen var ulovlige. De brukes stort sett til lek, rollespill og trening.

Air-soft-våpen er skytevåpen som ved hjelp av komprimert gass, en fjærmekanisme eller en elektrisk motor skyter plastkuler. Air-soft-våpen var forbudt i Norge fram til 2001, men kan i dag fritt erverves av personer over 18 år. Air-soft-våpen er ofte svært troverdige kopier av skarpe skytevåpen, og det er vanskelig å se forskjell på disse og reelle skytevåpen.186 Det er registrert at slike våpen misbrukes i forbindelse med kriminelle handlinger som ran, trusselsituasjoner med mer. De kraftigste air-soft-våpnene vil ha betydelig rekkevidde og kan også påføre betydelig skade.

Kontroll med militære våpen og våpen i politiet

Våpen som tilhører Forsvaret, er ikke omfattet av våpenloven og forskrifter, men har et eget regelverk blant annet om oppbevaring og tilsyn. Etter en del alvorlige skyteepisoder med våpen utplassert hos HV-personell ble det i 2002 besluttet at de måtte innlevere tenstemplene til sine geværer. Det er videre krav om at våpen som oppbevares i private hjem, skal oppbevares nedlåst i to atskilte deler på ulik plass i bopel.

I tillegg oppbevarer Forsvaret mange våpen i ulike våpenlagre rundt om i landet. Når det gjelder håndvåpen og ammunisjon, har Forsvaret opplevd flere store tyverier fra våpenlagre, og har derfor laget et regelverk for sikring av såkalte attraktive våpen og ammunisjon som skal forhindre slike tyverier i framtiden.187

Det er uklart hvor mange militære våpen som er på avveie.188

I politiet er det slik at tjenestemenn ikke bærer våpen, men har våpen oppbevart i tjenestebilene. Dette kalles framskutt lagring, og det er opp til politimesteren i hvert distrikt i hvilken grad man bruker slik lagring. I tillegg foretar politiet beslag av våpen og forvalter innlevering av våpen.

Riksrevisjonen har tidligere gjennomført en revisjon av våpenforvaltningen i politi- og lensmannsetaten, blant annet for å undersøke risikoen for at våpen kan komme på avveie på grunn av usikret oppbevaring og uhjemlet bruk. Kontrollen omfattet både tjenestevåpen og andre våpen i politiets forvaring (amnestivåpen, beslaglagte våpen og forvaltningsvåpen). Kontrollen avdekket flere kritikkverdige forhold, blant annet at det var avvik ved fem av seks kontrollerte enheter mellom sentral våpenoversikt og lokal våpenoversikt og ulik praksis og mangler med registrering og sporing av amnesti-, beslags- og forvaltningsvåpen. Revisjonen pekte også på at årlige statusrapporter over våpen, ammunisjon og tilbehør – som det er krav til at skal utarbeides – ikke er sendt inn til POD.189

Kommisjonen har i møter med Riksrevisjonen spurt om de har foretatt revisjon av våpenregisteret, og da fått opplyst at det har de ikke.190

Ulovlige våpen

I tillegg til våpen i privat eie og politiets og Forsvarets våpen er det et ikke ubetydelig antall illegale våpen i Norge. Disse er enten stjålet i Norge eller er importert ulovlig. Det er beslaglagt 798 skytevåpen på grensen til Norge de siste ti år. Det finnes derimot ingen fullgod oversikt over hvor mange ulovlige skytevåpen som er beslaglagt av politiet i Norge i samme periode. 687 skytevåpen er etterlyst i politiets ELSYS-system fra 2008, tall som til dels gjelder våpen som er overført fra et tidligere system. Antall saker med tyveri av våpen er over 14 000 siden 2001, men disse sakene inkluderer tyveri av alle typer våpen, også kniver.

En del våpen importeres som deaktiverte til samlere uten lisens. Disse våpnene kan for eksempel brukes som dekorasjoner og henge på veggen. Denne typen våpen regnes ikke lenger som våpen etter våpenloven, registreres ikke, og handelen er heller ikke regulert. Det kan være tale om både hel- og halvautomatiske våpen. Politiets erfaring ut fra beslag de har gjort, viser at en rekke av disse våpnene lett lar seg aktivere igjen.191 Det er derfor grunn til å tro at en del av de illegale våpnene i Norge stammer fra import av denne typen våpen.

Tilbakekall eller inndragning av tillatelser

Våpenloven § 7 stiller krav til å få tillatelse til å erverve, det vil si kjøpe, arve eller få, et våpen. I tredje ledd heter det at tillatelse bare kan gis «edruelige og pålitelige personer som har behov eller annen rimelig grunn for å ha skytevåpen, og som ikke av særlige grunner kan anses uskikket til det».

Hvert år behandles mellom 40 000 og 50 000 nye våpensøknader.

Søknad om tillatelse framsettes for den lokale politistasjonen som skal sjekke om vilkårene er til stede. Søknaden skal inneholde opplysninger om hvilket skytevåpen man søker om, hva skytevåpenet skal brukes til, om man er innført i Jegerregisteret eller tilknyttet en godkjent skytterorganisasjon. Politiet kan i tillegg kreve at søkeren framlegger annen dokumentasjon, for eksempel legeerklæring. De vil også normalt sjekke strafferegisteret i sin saksbehandling.

Innvilges søknaden, får man et våpenkort. Det finnes imidlertid ingen oversikt over antall avslag som blir gitt på våpensøknader. Det er derfor vanskelig å beskrive hvor restriktivt tildelingen skjer eller hvor aktivt regelverket faktisk benyttes.192

Våpenloven § 8 stiller krav til eier av et skytevåpen i eietiden. Det kreves at man har et våpenkort, samt at vilkårene om behov, edrulighet og pålitelighet er oppfylt under hele eierskapet. Annet ledd gir hjemmel til å tidsbegrense tillatelsen dersom «særlige forhold tilsier det».

I følge våpenloven § 10 første ledd «skal» våpenkortet tilbakekalles dersom de personlige vilkårene ikke lenger er til stede. Etter annet ledd «kan» våpenkortet tilbakekalles ved bortfalt behov.193

Det publiseres ingen oversikt over bruk av våpenregisteret, men vi har på direkte forespørsel om antall inndragninger av våpenkort fått opplyst at det var 448 tilfeller av dette i 2010, og 590 inndragninger i 2011. Tall per april i 2012 var 142.194 Sammenholdt med at det finnes nesten en halv million våpenkortholdere, er dette tallet lavt.

Noen politidistrikter har rutiner for automatisk vurdering av tilbakekall av våpenkort ved utstedelse av besøksforbud og/eller innvilgelse av voldsalarm. Andre politidistrikter inndrar våpenkort dersom en person tas i straffbare forhold begått i rus samtidig som gjerningspersonen har vært i psykisk ubalanse. I flere politidistrikter er det ingen systematisk kontroll knyttet til om vilkårene er til stede under hele eiertiden. Det er ingen sentrale retningslinjer for hvilke rutiner politidistriktene skal følge for å sikre seg at vilkårene for å eie våpen fortsatt er til stede.195 Mediene har pekt på en rekke saker der straffedømte eller anmeldte fortsatt har våpen.196

Erfaringer fra Finland, der man som ledd i arbeidet med å standardisere våpentillatelsene har samkjørt våpenregisteret med straffesaksregistre, viser nedslående tall. Mange personer som har begått alvorlig kriminalitet, har fått anledning til å beholde sine skytevåpen til tross for handlingen. I Finland ble det avdekket at over 5000 våpeninnehavere hadde brutt vilkårene for å ha våpen.

Kommisjonen har fått opplyst at en tilsvarende gjennomgang av våpenregisteret mot straffesaksregisteret ikke er gjort i Norge.197

I Storbritannia har man de senere år ønsket å begrense våpentilgangen ved å innføre strenge begrensninger på adgang til å anskaffe og oppbevare pistoler privat. Våpen som brukes som del i organisert trening i skytterklubber, oppbevares i klubbene og ikke privat. Britisk politi har fortalt kommisjonen at denne endringen har bidratt til å redusere omfanget av våpen, og minst like verdifullt: De fleste håndvåpen de kommer over, vil dermed være ulovlige, og dette gir politiet anledning til å innlede etterforskning og også komme på sporet av andre kriminelle handlinger.198

Forslag fra våpenlovutvalget

Våpenlovutvalget, som hadde som mandat å «foreta en total gjennomgang av gjeldende våpenlovgivning og fremme forslag til ny våpenlov (eller foreta nødvendige endringer i eksisterende våpenlovgivning) med bakgrunn i samfunnsutviklingen og fremtidige utfordringer», avga sin utredning i desember 2011. Utvalget kom med en rekke forslag.199

Utvalget foreslo at halvautomatiske pistoler og hagler som utgangspunkt skal være tillatt for erverv, dersom de ikke er forbudt ved forskrift. Det foreslås at det i forskrift kan forbys pistoler og hagler som enkelt kan omgjøres til å avgi helautomatisk ild, eller som gjennom sin utforming eller virkemåte framstår som særlig farlig, eller uten aktverdig anvendelsesområde. Utvalget var delt i synet på forbud og krav til dette.200 Mindretallet viste til det store skadepotensialet halvautomatiske våpen har, og til at gruppen som i størst grad vil berøres av et eventuelt forbud, ville være utøvere av såkalt praktisk skyting eller stridsskyting, som ikke naturlig hører hjemme i tradisjonell norsk sivil våpenbruk, og at deres interesser således ikke bør veie så tungt.

Utvalget foreslo at våpendeler som endrer skytevåpenet slik at dets virkeområde framstår som særlig farlig eller ikke aktverdig, skal være forbudt.

Våpenlovutvalget fremmet også noen endringer knyttet til vilkår for å eie våpen. Det viktigste var at det innføres et krav om egenerklæring og legeerklæring ved første gangs søknad om tillatelse til å erverve våpen. Leger, psykologer og optikere pålegges meldeplikt når det foreligger helsemessige forhold som må ansees uforenlig med å inneha skytevåpen.

Utvalget mener at politiet fortsatt skal ha ansvaret for forvaltningen av våpensaker, og at saksbehandlingen sentraliseres innenfor hvert politidistrikt, for å sikre best mulig kompetanse og lik behandling. Videre er adgangen til å ha operative våpen i private samlinger foreslått videreført, slik at samlere kan inneha både halvautomatiske og helautomatiske våpen. Et flertall i utvalget foreslår at alle saker som gjelder godkjenning av samleområde for våpensamlere, behandles ved ett politidistrikt som spesielt bygger opp tilstrekkelig kompetanse. Utvalget foreslår også at deaktiverte våpen som blant annet selges til samlere, skal være registreringspliktige.

Utvalget peker videre på at dagens våpenregister er uhensiktsmessig og at det er svært viktig at Norge får et våpenregister som oppfyller dagens krav til offentlige registre.

Våpenlovutvalget har ikke foreslått tidsbegrenset våpenkort, slik som i flere andre land. I Finland er første periode med våpenkort for pistoler og revolvere midlertidig og på fem år. I Sverige er varigheten på tillatelse høyst fem år og i Danmark to år. I Tyskland er det etterkontroll etter tre år på våpenkort.

Oppsummerende om skytevåpen

22/7 synliggjorde hvilken skade man kan påføre et samfunn gjennom bruk av alminnelige håndvåpen. I noen land vil man velge å tillate at borgere bevæpner seg for egen trygghet. I Norge har myndighetene valgt en annen vei, og har søkt kontroll med hvem som skal ha tillatelse til å eie våpen. På bakgrunn av systemet med våpentillatelser, tillatelser som også kan trekkes tilbake, er det tilsynelatende lagt til rette for god kontroll med skytevåpen i Norge. Kommisjonen observerer en rekke forhold som viser at så likevel ikke er tilfellet.

Norge er et av de land i verden med høyest tetthet av skytevåpen i privat eie. De fleste som har våpen, er registrert som jegere, men bare om lag halvparten av dem som har våpen, løser jaktkort årlig. Tillatelse til å ha våpen er ikke tidsbegrenset. Når så mange har våpen uten å bruke dem, er det grunn til å spørre om mange ikke lenger oppfyller kravet til å ha et behov i løpet av eiertiden.

Politiet har ansvar for å godkjenne og føre kontroll med hvem som har våpen. Systemet man benytter for dette, er våpenregisteret – et register som beskrives som mangelfullt.

Det er ingen sentrale retningslinjer for hvilke rutiner politidistriktene skal følge for å sikre seg at vilkårene for å eie våpen fortsatt er til stede. Det finnes ingen oversikt over antall avslag på søknader, tilbakekall eller inndragninger – alle eksempler på tiltak som ville indikert en aktiv bruk av regelverket. Erfaringer fra andre land har vist at samkjøring mellom strafferegister og våpenregister har avdekket at mange våpeneiere ikke oppfyller krav til våpenhold. Dette har utløst kontroll og inndragning av våpen. Lignende aktive kontrolltiltak har vi ikke sett i Norge.

Halvautomatiske våpen er regelmessig brukt i terrorhandlinger og i forbindelse med alvorlig kriminalitet som skolemassakrer. Halvautomatiske våpen er i Norge tillatt, men det finnes ingen oversikt over antall slike våpen i dag. I tillegg er det i dag lovlig anledning til å importere deler som kan omgjøre halvautomatiske våpen til helautomatiske. Teknologi har gjort konvertering til helautomatiske våpen enkelt for en rekke våpentyper.

Et relativt høyt antall våpensamlere er i besittelse av til dels store våpensamlinger med operative hel- og halvautomatiske våpen i private hjem.

I lys av disse observasjoner mener kommisjonen at det bør foretas tiltak for å sikre at det ikke blir et større gap mellom den forventning samfunnet har til kontroll med våpen, og den risiko samfunnet faktisk løper med dagens praksis:

• Et velfungerende våpenregister er en forutsetning for å forstå risikonivået i samfunnet og for å sikre kontroll med hvem som er og kan være i besittelse av våpen.

• Det bør være tidsbegrensinger på våpenkort, slik at man etter en periode igjen sjekker om vilkårene er til stede. Det bør gjennomføres en større gjennomgang av straffesaksregister og våpenregister og deretter iverksettes relevante tiltak som inndragning av våpenkort og beslag av våpen.

• Det bør etableres et forbud mot anskaffelse av halvautomatiske våpen og våpendeler som kan gjøre vanlige skytevåpen om til halvautomatiske våpen. Halvautomatiske våpen har lite med norsk jakttradisjon å gjøre og representerer en økt risiko for alvorlige kriminelle handlinger.

• Ordningen med å tillate betydelige private våpensamlinger bør vurderes i lys av den samfunnsmessige risiko disse innebærer. Det bør vurderes forbud mot samlinger av operative våpen i privat eie, eventuelt innføres strengere krav til inspeksjon og kontroll med samlerlisens.

• I de senere år er det blitt gitt våpenamnesti to ganger, i henholdsvis 2003–2004 og i 2008. Til sammen om lag 43 000 skytevåpen er innlevert. Regjeringen har bestemt at det kun skal være amnesti ved behov. Vårt syn er at omfanget av våpen er så stort og oversikten så mangelfull at ordningen med våpenamnesti bør videreføres som et viktig bidrag i å rydde opp i hvem som har og bør ha våpen i landet.

17.3 Kontroll med eksplosiver

Eksplosiver er regulert i brann- og eksplosjonsvernloven med tilhørende forskrifter. Med eksplosiver mener man sprengstoff, krutt, tennmidler med mer. Håndtering av eksplosiver er strengt regulert med krav om tillatelser ut i fra et såkalt fra vugge til grav prinsipp, der man regulerer erverv, innførsel, tilvirkning, oppbevaring, og tilintetgjøring av eksplosivene.

I Norge er det siden 2003 innført stadig strengere og mer omfattende krav til all håndtering av de ordinære sivile eksplosivene. Gjennom en lovendring i 2009 ble brann- og eksplosjonsvernlovens virkeområde utvidet og presisert til også å omfatte sikring av farlige stoffer.201 Loven ble også utvidet til å omfatte flere farlige stoffer. En viktig målsetting på området er at den lovlige håndteringen av eksplosiver skal skje uten uhell, og at eksplosiver ikke skal komme i urette hender eller brukes i kriminelle handlinger.202

Et viktig prinsipp i direktoratets arbeid har vært at alle aktørene i kjeden skal ha full kontroll på eksplosivene til enhver tid.

Det er i utgangspunktet bare virksomheter som utfører sprengningsarbeider, som kan få tillatelse til erverv av sprengstoff, krutt og tennmidler.203 Unntak er fyrverkeri. For å drive slik virksomhet er det satt krav om å ha ansatt et tilstrekkelig antall bergsprengningsledere og bergsprengere med gyldig sertifikat, eller teknisk sprengningskyndige som er meldt inn til DSB. Alle tillatelser og sertifikater er sentralisert hos DSB, og må fornyes hvert femte år.

Fra 1. januar 2011 er det ikke lenger tillatt for jord- og skogeiere å erverve sprengstoff for å utføre sprengningsarbeider på egen eiendom.

Eksplosiver skal oppbevares på en slik måte at det kan hindre tyveri, og alle lagre skal være utstyrt med alarm som sikrer tidlig varsling og forsvarlig respons.204 Videre skal eksplosiver bringes rett fra lager til brukssted og brukes relativt umiddelbart. De skal ikke lagres ute på bruksstedet.

DSB er tilsynsmyndighet etter forskriften.205 DSB har imidlertid begrensede ressurser til å foreta tilsyn, og de opplever også at det er en underrapportering om eksplosiver på avveie.206

Forsvaret oppbevarer også en god del sprengstoff, og de har gjennom sitt regelverk strenge krav til oppbevaring. Det er mer uklart hvordan regelverket praktiseres, og hvordan tilsyn gjennomføres. Kommisjonen har ikke fått tilgang til data som sier noe om hvor mye sprengstoff som kommer på avveie.

DSB mistenker det er en del eksplosiver som ikke oppbevares i henhold til forskriftene, og noe som kommer på avveie selv om det er underlagt streng regulering.207

Fyrverkeri er fremdeles ikke regulert, utover at det ikke lenger kan selges annet enn såkalte batterier til privatpersoner.

Kjemikalier som kan brukes til å lage eksplosiver

Teknisk ammoniumnitrat brukes i stor utstrekning til produksjon av sprengstoff til fjellsprengning, slik som anfo og slurry. Dette er sprengstoff som tilvirkes på selve brukerstedet. Ammoniumnitrat finnes også i kunstgjødsel. Kunstgjødsel er utbredt brukt til framstilling av hjemmelagde bomber, i Afghanistan, og gjødselbaserte bomber har vært brukt i terroranslag i den vestlige verden eller i alvorlig kriminalitet.208

Hjemmelagde bomber kan også tilvirkes ved bruk av andre kjemikalier enn ammoniumnitrat.209 Kjemikalier som brukes til å lage eksplosiver, kalles ofte prekursorer. Disse har inntil nylig vært behandlet som helt legale varer. Mange prekursorer brukes i stort omfang til å produsere ulike varer og produkter, og er derfor viktige for industrien.

EU har de siste årene satt søkelyset på antiterrorarbeid, og i april 2008 ble det vedtatt en handlingsplan mot terror. Der har regulering av tilgang på prekursorer til bomber fått betydelig oppmerksomhet.

Kilde: Politiet

Strengere kontroll med ammoniumnitrat

For å få fortgang i begrensninger på stoffer/stoffblandinger som kan brukes til å lage bomber, innførte EU, som del av sin handlingsplan mot terror, begrensninger på omsetning av ammoniumnitrat i 2009.210

Foto fra en prøvespregning gjort av en tilsvarende ladning som etter 22/7. Bomben som rammet regjeringskvartalet 22/7, var laget av kunstgjødsel inneholdende ammoniumnitrat. Den om lag 950 kilo tunge bomben er delt inn i hoveddelene primær- og sekundærsprengstoff, forsterker/booster og hovedladning. Hovedladningen var på 900 kilo og besto av knust kunstgjødsel blandet med diesel.

Kilde: Forsvarsbygg

1. juli 2011 ble begrensningen på omsetningen av ammoniumnitrat også en del av EØS-avtalen. 211 Norsk forskrift om begrensningene på omsetning av ammoniumnitrat trådte i kraft 17. november 2011.Med hjemmel i brann- og eksplosjonsvernloven er det DSB som må følge opp og etablere de nødvendige kontrollmekanismer for ammoniumnitrat, som forutsatt i forordningen.212

Kunstgjødsel, er mer egnet til produksjon av eksplosiver jo høyere ammoniumnitratinnhold stoffblandingen har. I Norge er det ikke lenger lov å selge stoffblandinger som inneholder over 28 vektprosent nitrat, til bruk som gjødsel, med mindre de består en nærmere beskrevet detonasjonstest.

Når det gjelder stoff med nitrogeninnhold på mellom 16 og 28 vektprosent, er det kun tillatt å selge til nedstrømsbrukere og distributører (herunder fysiske eller juridiske personer med tillatelse til å håndtere eksplosiver), jordbrukere til bruk ved jordbruksvirksomhet og fysiske eller juridiske personer med ervervsmessig virksomhet innenfor hagebruk, plantedyrking i drivhus, vedlikehold av parker, hager eller sportsanlegg, skogbruk eller lignende aktiviteter.

DSB har pekt på at det nye regelverket vil kreve omfattende tiltak i form av informasjon ut til forhandlere. De oppfordres også til å rapportere om mistenkelige transaksjoner. Slik regelverket nå praktiseres, er det forhandlerne som i stor grad bærer ansvaret for ikke å selge til en sluttbruker som ikke er profesjonell bonde, gartner eller lignende. Det kan være at det vil være nødvendig med et system med tillatelser eller autorisasjonsbevis for at regelverket skal bli effektivt. Det bør også vurderes en regulering av direkteimport.213

Regelverket som nylig er trådt i kraft, er et tiltak som kan vise seg å være effektivt når det gjelder å unngå at privatpersoner kan få kjøpe gjødsel med høy konsentrasjon av ammoniumnitrat, men det er også viktig å sikre at gjødsel med høyere konsentrasjon enn 16 prosent nitrat ikke kommer på avveie.

Jordbrukere anskaffer ofte gjødsel som skal spres på jordene i april og mai, allerede om høsten, og lagrer det til det skal spres. Dette skjer for å unngå at store mengder må distribueres på samme tidspunkt, selv om bruken stort sett er om våren. Prisinsentiver fra forhandlerleddet gjør at anskaffelsene skjer i løpet av hele året.

Det som kalles farlig stoff-forskriften, og de reglene som gjelder oppbevaring av slike stoffer, gjelder i utgangspunktet for ammoniumnitrat og ammoniumnitratblandinger.214 Der kreves det at virksomheter kartlegger farer, vurderer risikoen, herunder risiko for tyveri, og at de iverksetter sikringstiltak. Inntrykket er at jordbrukere ikke har vært oppmerksomme på kravene som stilles i denne forskriften. DSB har i sitt nyhetsbrev av desember 2011 skissert hvilke tiltak de mener bør være et minimum. Det gjelder at ammoniumnitratet bør være under oppsyn og avlåst i lagerbygg som ikke er brennbare, for eksempel plasthaller. Dersom det skal oppbevares utendørs, bør det være et sted man normalt har under oppsyn, og som er inngjerdet.215

Det er klart at dersom ikke et minimum av sikringstiltak for oppbevaring etterleves, vil det fremdeles være relativt enkelt å skaffe seg ammoniumnitrat i Norge. En økt bevissthet rundt sikkerhet også i landbruket er derfor viktig.

Økt årvåkenhet om flere kjemikalier

EU-kommisjonen la 20. september 2010 fram et forslag til forordning KOM (2010) 473 som legger begrensninger på ytterligere 14 stoffer/stoffblandinger som kan brukes til å lage bomber. Disse er:

• Hydrogenperoksidløsning, 12 % v/v (volum vekt)

• Heksamin nitrometan, 30 % v/v

• Svovelsyre salpetersyre, 3 % v/v

• Aceton kaliumklorat, 40 % v/v

• Kaliumnitrat kaliumperklorat, 40 % v/v

• Natriumnitrat natriumklorat, 40 % v/v

• Kalsiumnitrat natriumperklorat, 40 % v/v

• Ammonium kalsiumnitrat

• Heksamin

• Svovelsyre

• Aceton

• Kaliumnitrat

• Natriumnitrat

• Kalsiumnitrat

Forslaget er for tiden til behandling i arbeidsgrupper under EU-rådet og EU-parlamentet. Foreløpig er det usikkert når forordningen blir vedtatt. I forslaget til forordning forutsettes det innført et tillatelsesregime for privatpersoner som skal få kjøpe og bruke stoffer og stoffblandinger inneholdende de første åtte stoffene på listen overfor.

Tillatelse skal nektes dersom det er rimelig grunn til å betvile søkerens legitimitet eller integritet, herunder behov for stoffet. Det vil være aktuelt å innføre krav om politiattest. Tillatelsen skal spesifikt nevne de aktuelle stoffene og kan begrenses til tre år om gangen. Tillatelsen kan tilbakekalles eller suspenderes av tilsynsmyndigheten dersom det er rimelig grunn til å anta at vilkårene for tillatelsen ikke lenger er oppfylt.

Det legges videre opp til et system med rapportering av mistenkelige transaksjoner til et nasjonalt kontaktpunkt med ett bestemt telefonnummer og én e-postadresse når det gjelder alle stoffene på listen.216 Ammoniumnitrat 16 prosent vil også bli omfattet av forslaget om ordningen med rapportering av mistenkelige transaksjoner. Forordningen legger opp til at nye stoffer kan legges til listene raskt.

Forordningen forutsetter også at det iverksettes sanksjoner som er effektive, proporsjonale og avskrekkende.

Man ser for seg at forordningen kan tre i kraft fra 2013. Den endelige utformingen er ikke klar. Mye arbeid gjenstår i Norge for å kunne håndheve regelverket effektivt. DSB planlegger blant annet analyser av hvilke bransjer som kan ha et legitimt behov for stoffene på listen. De ser for seg at det etableres et samarbeid med politiet rundt rapporteringen av mistenkelige transaksjoner, et samarbeid med virksomhetene i Norge og andre myndigheter, som Tollvesenet.

I brev av 11. mars 2011 til Justisdepartementet pekte DSB på budsjettmessige konsekvenser av dette forslaget ved innføring av kommende EU-forordning i norsk rett.217

Ved innføringen av begrensningene vil det være et sentralt spørsmål om Norge kun skal legge seg på et minimumsnivå av kontrolltiltak, eller om man skal søke å oppfylle intensjonen bak begrensningene og innføre kontrollmekanismer og sikringstiltak i hele håndteringskjeden, noe som vil kunne bidra til å redusere risikoen for at stoffene kommer i urette hender.

Justis- og beredskapsdepartementet ga DSB i februar 2012 i oppdrag å nedsette to arbeidsgrupper som skulle utrede sider av disse spørsmålene.218 Den første arbeidsgruppen skulle vurdere om det skal og kan etableres strengere ordninger i Norge knyttet til tilgangen til ammoniumnitrat.219 Denne gruppen har levert sin rapport 14. juni 2012. De har lagt fram forslag om en rekke tiltak, blant annet legitimasjonskrav til kjøper, oversikt over transaksjoner og krav til lagring og oppbevaring. De presiserer at tiltakene utgjør en kombinasjon av teknologiske, organisatoriske og menneskelige tiltak, og at det er summen av tiltakene som vil bidra til økt samfunnssikkerhet.220

Den andre arbeidsgruppen skal vurdere konsekvensene av forslag til forordning (KOM (2010) 437, EØS-rettslige skranker og behov for tiltak. Denne arbeidsgruppen skal legge fram sin innstilling innen oktober 2012.

Det er en utfordring å finne rett balanse mellom samfunnets og næringslivets legitime behov for kostnadseffektiv håndtering av farlige stoffer og behov for tiltak som kan sikre at stoffene ikke kommer på avveie. Strenge kontrolltiltak kan medføre store økonomiske og administrative kostnader for næringslivet og myndighetene.

17.4 Avslutning

Mens eksplosiver har vært strengt regulert, har kjemikalier til å framstille eksplosiver, vært en lovlig vare som har vært lettere å anskaffe. Når man vet hvor enkelt det er å skaffe seg kunnskap om hvordan bomber kan tilvirkes, på Internett, bør samfunnet gjøre tiltak som kan forhindre at personer med terrorforsett eller andre kriminelle hensikter anskaffer seg de ingrediensene som er vanlig brukt i hjemmelagde bomber.

Kommisjonen mener derfor at det er riktig å innføre et regelverk som kan forhindre at personer som ikke har et legitimt behov for kjemikaliene, får tak i dem. Et slikt regelverk er i ferd med å implementeres gjennom EUs handlingsplan mot terror.

Et regelverk er imidlertid ikke tilstrekkelig i seg selv, men må følges opp med nødvendige kompetanse- og kontrolltiltak. Kontroll med hvem som har legitimt behov, vil antakelig best bli ivaretatt gjennom et tillatelsesregime. Dette krever at tilsynsmyndigheten får de ressursene som er nødvendige for å få et effektivt vern.

Personer som forsøker å få tak i stoffene uten å ha de nødvendige tillatelsene, må rapporteres til politiet.

Det er videre viktig at etterretning og kunnskap om bruk av kjemikalier til bombeframstilling blir fulgt opp slik at nye stoffer kan legges til listen som etableres gjennom EUs regelverk.

Uavhengig av en eventuell regulering mener kommisjonen at det er nødvendig med en høyere grad av årvåkenhet i samfunnet som sådant med hensyn til eksplosiver og kjemikalier som kan brukes til å framstille eksplosiver, og andre farlige stoffer. Vi ser at forhandlere ikke har nok kunnskap om hva de selger, og hva kjemikaliene kan brukes til. Eksplosiver og kjemikalier oppbevares ikke alltid forsvarlig. Informasjon til forhandlere, næringsliv og publikum blir derfor viktig. Det kan virke som terskelen for å varsle alminnelig politi og PST er høy, selv når det gjelder transaksjoner som åpenbart burde vekke mistanke. Vanlige borgeres årvåkenhet kan være avgjørende i arbeidet med å avsløre angrep.221

Kommisjonen mener at en strengere eksplosiv- og kjemikaliekontroll ikke vil innebære et uforholdsmessig inngrep, verken i den enkeltes privatliv eller for næringslivet. Slike tiltak vil ikke ha nevneverdige demokratiske omkostninger, men vil derimot kunne bidra betydelig til å sikre at enkeltpersoner med foresett om å begå terrorangrep eller andre alvorlige kriminelle handlinger bygger seg en kapasitet til å kunne gjennomføre sitt forsett. De som har behov for å bruke potensielt farlige stoffer, bør kunne redegjøre for dette. Å bidra til kontrollregimer som sikrer legal bruk, samtidig som de hindrer at farlige stoffer faller i urette hender, må være en del av et generelt samfunnsansvar.

18 Sikring av regjeringskvartalet

18.1 Bombeeksplosjonen

Bilbomben som eksploderte utenfor høyblokka, var på cirka 950 kilo, med en sprengkraft på mellom 400 og 700 kg TNT.222 Bilen var plassert ved inngangspartiet til høyblokka, mot Grubbegata og Einar Gerhardsens plass.

Regjeringskvartalet

Regjeringskvartalet ligger midt i sentrum av Oslo. Kvartalet består av åtte bygninger oppført i perioden fra 1866 til 1996. Brutto gulvarealer var på 163 000 kvm, mens tomtearealet er på 29 000 kvm, hvorav cirka 12 000 kvm er park.223

Den 22/7 hadde Statsministerens kontor (SMK) og samtlige departementer, med unntak av Forsvarsdepartementet, Miljøverndepartementet og Utenriksdepartementet, tilhold i kvartalet. I tillegg ble ett bygg i sin helhet brukt av Departementenes servicesenter (DSS), som sorterer under Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD). Øverst i høyblokka var statsrådssalen, hvor regjeringskonferanser ble holdt. På en vanlig arbeidsdag huset bygningene om lag 3100 ansatte.

Samtlige av bygningene, med unntak av Grubbegata 1, var bundet sammen av et underjordisk tunnelsystem som ble benyttet til ordinær gangtrafikk, og til varetransport.

I tilknytning til tunnelanlegget var det etablert et felles garasjeanlegg.224 Inn- og utkjøring var fra Grubbegata ved høyblokka, fra Møllergata ved R4, og fra Munchs gate ved R5. To etasjer under høyblokka lå vaktsentralen til DSS.

Skadeomfanget

Regjeringskvartalet ble påført store utvendige og innvendige skader som følge av trykkbølgen, og som følge av vinduer som ble delvis knust og delvis blåst inn. Størst skader fikk høyblokka, hvor Justis- og beredskapsdepartementet (JD) og statsministeren hadde sine kontorer. Her ble hele resepsjonsområdet og kantinen fullstendig ødelagt, og det ble omfattende skader oppover i etasjene.225 Videre ble lokalene til Krisestøtteenheten på motsatt side av bygget rammet slik at krisehåndteringen ikke kunne støttes herfra.

De øvrige bygningene i regjeringskvartalet ble også påført store skader, og i femte etasje i R4, der Olje- og energidepartementet og Nærings- og handelsdepartementet holdt til, utviklet det seg brann.

Kilde: 22. juli-kommisjonen

Kilde: Fartein Rudfjord

Også utenfor regjeringskvartalet ble bygninger og materiell påført omfattende skader som følge av trykkbølgen. Spesielt hardt rammet var bygninger som lå innenfor 100 meter fra sprengingsstedet. Disse bygningene hadde i tillegg til et høyt antall knuste vinduer og skader i fasaden store innvendige skader.226 Høyesterett, som holder til på Høyesteretts plass 1, fikk så omfattende skader at det ikke var mulig å arbeide i lokalene før det var gjennomført betydelige reparasjoner.227 Hovedbrannstasjonen på Arne Garborgs plass 1 fikk vinduer og dører ødelagt, og i vognhallen hadde fem av seks porter falt ned slik at det ikke var mulig å komme ut med utrykningskjøretøyer.228

Der bombebilen hadde stått, ble det dannet et to etasjer dypt krater nedover i det underjordiske tunnelsystemet. Noen dager etter hendelsen ble de hardest rammede bygningenes struktur og fundamentering gjennomgått, og det ble slått fast at det ikke var fare for at noen av bygningene ville rase. Det har vært spekulert på om høyblokka ville rast dersom bomben ikke var blitt plassert rett over det underjordiske tunnelsystemet. Dette er avkreftet av Forsvarsbygg Futura.229

Heldigvis ble ikke dataanlegget, som var plassert under bakkenivå i R4, og som driftet felles IKT-løsninger for departementene i regjeringskvartalet og Miljøverndepartementet, eller reserveløsningen som var plassert i R5, ødelagt av eksplosjonen.

Sikkerhetsvaktenes innsats

Sikkerhetsvaktene i DSS gjorde, etter kommisjonens syn, en stor innsats 22/7.

Så langt det var mulig, søkte de etter overlevende i de raserte bygningene, ga førstehjelp, og hjalp til med å bære skadde og døde ut av området. I tillegg bisto de med å sikre materiale og dokumenter.

Det har vært hevdet at vaktstyrken på grunn av ferieavvikling var mindre enn normalt da bomben eksploderte. Dette er, så langt kommisjonen har brakt på det rene, ikke riktig.230 Derimot var det noen flere vikarer enn vanlig. Da bomben gikk av, var det sju sikkerhetsvakter på jobb i regjeringskvartalet, hvorav to betjente vaktsentralen. Utover ettermiddagen/kvelden kom det ytterligere tre vakter.

Sikkerhetsvaktene arbeidet på tross av en uavklart situasjon. Det var både frykt for ny eksplosjon og for at byggene, skulle rase. Det løsnet gjenstander fra byggene og det var ubehagelig å puste grunnet støv og røyk. I samtale med kommisjonen har sikkerhetsvaktene i tillegg forklart at de verken hadde utstyr eller trening for å håndtere en slik hendelse, og at de følte seg som «levende skjold».231

De to operatørene som betjente vaktsentralen, hadde, slik kommisjonen ser det, ingen forutsetninger for å kunne varsle om angrepet, ei heller søke å evakuere byggene, før bomben gikk av.

Det gikk kun få minutter fra bilen var parkert, og til bomben eksploderte. Det tekniske utstyret på sentralen medførte at operatøren, for å kunne se bilen på sin monitor, måtte spole tilbake, noe som gjorde at det gikk om lag to til tre minutter før operatøren oppdaget bilen og gjerningsmannen. Det var ikke uvanlig at det sto feilparkerte biler utenfor inngangen til høyblokka, og operatørene antok at bilen var nok en feilparkert bud- eller vekterbil.232

Kilde: Christopher Olssøn

Forsvarsbygg futura har som en del av de tekniske analysene gjennomført datasimuleringer for å studere trykkbølgen i området rundt regjeringskvartalet. Fargene angir maksimaltrykket til trykkbølgen. Varme farger angir område med høyt trykk og kalde farger lavere trykk.

Kilde: Forsvarsbygg Futura

Kilde: Christopher Olssøn

Vaktsentralen hadde en viktig funksjon i krisens første fase. De to operatørene som var på jobb, fortsatte å betjene sentralen etter at bomben var eksplodert. De ga raskt politiet verdifull informasjon om bilen og gjerningsmannen. Til tross for bombeangrepet og de skadene vaktsentralen var påført, var denne døgnbemannet fram til og med 26. juli cirka kl. 15.15. Fra da av var ny vaktsentral i Y-blokka operativ. Med tanke på at sentralen lå to etasjer under bakken, om lag 20 meter til siden for der bombebilen hadde stått, må dette ha vært en svært stor påkjenning. Etter det kommisjonen er blitt forklart, var klimaanlegget ødelagt, og det ble svært varmt og fuktig i lokalet. I tillegg var flere vannrør sprukket, slik at det stadig kom tildrypp av vann fra taket.

Hvordan var det mulig?

Bombeeksplosjonen 22/7 viste hvor sårbar regjeringens sentrale bygningsmasse var. Denne sårbarheten har vært synlig for dem som har hatt ansvaret for sikkerheten og beredskapen i Norge. Det har vært gjennomført datasimuleringer av bilbomber plassert nettopp i Grubbegata, ved Einar Gerhardsens plass. Beredskapstroppen har på sitt øvelsesprogram de siste fem årene hatt terroraksjon mot regjeringskvartalet og Stortinget ved bruk av eksplosiver som de to mest aktuelle scenarioer.233 Politidirektoratet (POD) planla en større øvelse høsten 2011 der terroraksjon mot regjeringskvartalet ved bruk av bombe var hendelsen som skulle iscenesettes. Øvelsen skulle ha til formål å trene samhandling mellom blant annet politi og forsvar, samt objektsikring. Terroraksjonen mot regjeringskvartalet 22/7 var med andre ord et scenario som flere sentrale aktører innenfor sikkerhet og beredskap hadde ansett som både realistisk og aktuell.

For å lære av hendelsen har det vært viktig å se nærmere på hvorfor det likevel var mulig å parkere en bil med sprengstoff rett ved inngangen til høyblokka. Hvorfor var ikke regjeringskvartalet generelt, og høyblokka spesielt, sikret mot et slikt angrep? Det har også vært viktig å se nærmere på hvilke tiltak som var iverksatt for å begrense skadene av et slikt angrep, og for å kunne håndtere krisens første fase.

For å besvare dette har det vært nødvendig å gå tilbake i tid, og se på hva regjeringen og departementsfellesskapet har gjort for å sikre seg selv, sine ansatte og sin virksomhet. For bedre å kunne forstå og trekke lærdom av dette er det nyttig først å se nærmere på hvem som har hatt ansvar for å sikre regjeringskvartalet mot angrep, og hvem som har hatt ansvar for tilsyn med at objekter sikres.

18.2 Ansvar for sikkerheten i regjeringskvartalet

I henhold til sikkerhetsloven har den som eier eller på annen måte råder over skjermingsverdige objekter, plikt til å peke ut disse og treffe nødvendige forebyggende tiltak for å beskytte objektene mot sikkerhetstruende hendelser.234

Skjermingsverdige objekter er eiendom, områder, bygninger, anlegg, transportmidler og annet materiell som må beskyttes mot «sikkerhetstruende virksomhet» av hensyn til «rikets eller alliertes sikkerhet eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser».235 Dette er altså objekter som av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser må beskyttes mot terrorisme og andre angrep.

Plikten til å peke ut og beskytte skjermingsverdige objekter har påhvilt den enkelte virksomhet siden sikkerhetsloven trådte i kraft 1. juli 2001.236

Arbeidet med å utpeke objekter har imidlertid blitt utsatt i påvente av mer utfyllende forskriftsbestemmelser. Den opprinnelige bestemmelsen i sikkerhetsloven var formulert på en overordnet måte, og ga liten veiledning med hensyn til hvilke objekter som skulle sikres, eller hvordan disse skulle sikres. Da sikkerhetsloven ble vedtatt i 1998, var det derfor forutsatt at bestemmelsene om objektsikring skulle utfylles med forskriftsbestemmelser. Det tok imidlertid nær 13 år fra loven var vedtatt, og til forskriften, sammen med lovendringer, trådte i kraft 1. januar 2011. Se boks 18.1. Det er fra ikrafttredelsen satt en tre års frist for implementering av regelverket. Første gangs sikkerhetsklassifisering og vurdering av tiltak skal skje innen utgangen av 2012, mens gjennomføring av sikkerhetstiltak skal skje innen utgangen av 2013.

Kommisjonen har forståelse for at forskriftsarbeidet og utvelgelsesprosessen har vært krevende, men oppfatter den samlede tidsbruk som uakseptabel og en illustrasjon på manglende erkjennelse av sikkerhetslovens formål.

Det fantes derfor per 22/7 ingen samlet oversikt over objekter som var utpekt som skjermingsverdige. Etter kommisjonens syn har imidlertid verken fravær av forskrift eller manglende oversikt over utpekte objekter hatt betydning for plikten den enkelte virksomhet har hatt til å beskytte objekter som i henhold til lovens definisjon er klart skjermingsverdige. At objekter ikke er pekt ut som skjermingsverdige, antas likevel å ha ført til en situasjon med mindre oppmerksomhet rettet mot objektenes sikkerhet.

Med tanke på at regjeringen hadde sitt faste møtelokale i høyblokka, og at både SMK og JD hadde sine kontorer her, er det, etter kommisjonens syn, ikke tvilsomt at høyblokka var et skjermingsverdig objekt. Kommisjonen vil anta at også regjeringskvartalet som sådant var skjermingsverdig. Sikkerhetsloven stiller derfor etter kommisjonens syn krav til å sikre bygningene mot terror og andre sikkerhetstruende hendelser.

Kilde: Per Thrana/Statsministerens kontor (SMK)

Hvem har hatt ansvar for å sikre regjeringskvartalet?

I henhold til sikkerhetsloven, slik denne lød fram til lovendringen som trådte i kraft 1. januar 2011, er det den som eier eller på annen måte har kontroll eller fører tilsyn med objektet, som har hatt ansvar for å sikre objektet mot terror og annen sikkerhetstruende virksomhet.237

Som følge av at flere departementer har eid, rådet over og ført tilsyn med bygningene i regjeringskvartalet, har ansvaret, slik kommisjonen ser det, vært delt.

FAD er, gjennom Statsbygg som eier av bygningene, ansvarlig for sikkerheten til bygningsmassen og fellesarealene.238 Ansvaret utøves i stor grad gjennom de to underliggende etatene, Statsbygg og DSS. Statsbygg har den utøvende rollen som byggets eier, og gjennomfører de bygningsmessige tiltakene, mens DSS leverer vakt- og sikkerhetstjenester til departementene og til SMK.

Det enkelte departement har på sin side ansvar for den interne sikkerheten i egne lokaler, og har således hatt ansvar for å treffe forebyggende sikkerhetstiltak her.239

I dette arbeidet er FAD gitt en rådgivende og koordinerende funksjon. I regjeringskonferanse 28. mars 2006 ble dette presisert ved at FAD fikk en permanent rolle for «koordinering og styring» av det felles sikkerhetsarbeidet i departementsfellesskapet, og for kontakten med fagmiljøer for oppdatering og videreutvikling av planverk og rutiner.240

Grensen mellom FADs og det enkelte departements ansvar for sikkerheten oppfattes å ha vært avtaleregulert, og har fulgt ansvarsforholdet som framkommer av leieavtalen med Statsbygg. FAD har grovt sagt hatt ansvar for sikkerheten fram til det området hvor det enkelte departement har hatt eksklusiv adgang, med eget nøkkelkort.241

Når det gjelder høyblokka, innebærer dette at FAD har hatt ansvar for sikring av bygningsmassen samt resepsjonsområdet og andre fellesområder, ute og inne. I dette ligger at FAD blant annet har hatt ansvar for å sikre bygningene mot skader og inntrenging utenfra ved adgangskontroll, sikring av glass, kameraovervåking og stenging av gater. SMK og JD har på sin side hatt ansvar for sikkerheten i sine respektive lokaler, for eksempel ved å etablere sikre rom for statsråder, og låsbare soner. SMK har også hatt ansvar for sikkerheten i statsrådssalen hvor regjeringen hadde sine regjeringskonferanser.

SMK har i tillegg et overordnet ansvar for at regjeringen skal kunne drive sin virksomhet i ulike beredskaps- og krisesituasjoner. Dette innebærer at SMK har et ansvar for å påse at regjeringen har egnede lokaler i det daglige og i en krise- eller beredskapssituasjon.

Det er PST som har ansvaret for regjeringsmedlemmenes sikkerhet,242 og som vurderer trusselen mot regjeringskvartalet, mens Oslo politidistrikt har ansvaret for sikkerheten til VIP-er på besøk. Oslo politidistrikt har også, i samarbeid med DSS, ansvar for å utarbeide objektplaner for regjeringskvartalet som kan benyttes ved høynet beredskap. JD har som ansvarlig departement for henholdsvis PST, POD og Oslo politidistrikt et overordnet ansvar for disse funksjonene.

JD er i tillegg gitt et overordnet ansvar innenfor forebyggende sikkerhet på sivil side. Dette ansvaret utøves gjennom Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM).

NSM er administrativt underlagt FD, med en faglig rapporteringslinje til JD på sivil side, og til FD på militær side. Det er FD som er regelverksforvalter for sikkerhetsloven, og som skal ivareta regjeringens kontroll med forebyggende sikkerhetstjeneste gjennom regelmessige inspeksjoner av NSM.243

NSM er i henhold til sikkerhetsloven pålagt å føre tilsyn med at skjermingsverdige objekter sikres mot sikkerhetstruende virksomhet.244

Kommisjonens arbeid viser imidlertid at NSM før 22/7 aldri hadde gjennomført slikt tilsyn med objektsikkerhet, verken i regjeringskvartalet eller ved andre skjermingsverdige objekter.245 NSM har derimot ført tilsyn med sikkerhetsadministrasjon, informasjonssikkerhet og personellsikkerhet, inkludert hos JD i 2004 og hos SMK i 2008. NSM har begrunnet manglende tilsyn med objektsikkerhet med at de ikke har kunnet utføre meningsfylte tilsyn før objektsikkerhetsforskriften var på plass.

JD er videre tillagt et overordnet samordningsansvar i forbindelse med samfunnssikkerhet og beredskap, herunder ansvar for tilsyn. JD har som følge av dette et ansvar for å utarbeide overordnede retningslinjer, tilrettelegge rammebetingelser og treffe prinsipielle avgjørelser når det gjelder den sivile beredskapen.246 Det er Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) som på vegne av JD utøver tilsyn med departementenes arbeid på området samfunnssikkerhet og beredskap.

Det følger av dette at departementene i regjeringskvartalet har vært gjensidig avhengig av hverandre i ulike sikkerhets- og beredskapsspørsmål.

18.3 Sikkerhetstilstanden 22/7

Per 22/7 var det DSS som ivaretok den daglige sikkerheten i regjeringskvartalet. Sikkerhetstjenesteavdelingen i DSS har en sentral rolle ved sikkerhetstruende hendelser, ved for eksempel evakuering, førstehjelp og sikring av dokumenter og eventuelle bevis.

Sikkerhetstjenesteavdelingen i DSS er delt i fire seksjoner: teknisk sikring, resepsjonstjenester, vakttjenesten og bedriftshelsetjenesten.

Det har til enhver tid vært to operatører fra vaktstyrken som har betjent vaktsentralen under høyblokka. Det har vært fremmet forslag om å øke bemanningen på sentralen fra to til tre. Det er imidlertid ikke oppnådd gjennomslag for dette.

Vaktsentralen

Vaktsentralen sto sentralt 22/7, både i arbeidet med å oppdage og eventuelt avverge angrepet, og i håndteringen av krisens første fase.

I tillegg til å overvåke regjeringskvartalet har vaktsentralen hatt som funksjon å overvåke statsministerboligen, Miljøverndepartementet, Utenriksdepartementet og Regjeringens representasjonsanlegg (RRA). Både kameraovervåking og mottak av alarmer er blitt håndtert herfra.247

Kommisjonens undersøkelser viser at det lenge har vært et tema at vaktsentralen som sto ferdig i 1996, har hatt foreldet utstyr.

I sentralen var det per 22/7 en vegg med 16 skjermer, hvor tilsvarende mange bilder kunne være oppe samtidig. Skjermene var ikke justerbare, og kunne ikke følge objekter som beveget seg. Sentralen hadde også to arbeidsmonitorer hvor bilder kunne hentes ned, zoomes inn og ut, og spoles fram og tilbake. Ved hjelp av skjermene og de to arbeidsmonitorene skulle sikkerhetsvaktene overvåke om lag tre hundre kameraer.

Sentralen hadde foreldet utstyr. Sentralen var i funksjon fram til 26. juli cirka kl. 15.15. Flere arbeidsmonitorer ble flyttet til en midlertidig vaktsentral som ble etablert i Y-blokka. På bildet er disse fjernet.

Kilde: DSS Sikkerhetsavdelingen

I løpet av 2005 og 2006 fikk regjeringskvartalet økt antall tekniske installasjoner og overvåkingskameraer. Dette ga store kapasitetsproblemer og aktualiserte et behov for en vaktsentral med fornyet utstyr.

I 2006 gjennomførte derfor DSS et forprosjekt hvor dette behovet ble utredet. Av rapporten framkom:

«Den eksisterende vaktsentralen er teknisk utdatert selv om det har vært utført jevnlige oppgraderinger av systemer og løsninger. […] Økning av tekniske installasjoner og operativ innsats knyttet til disse som følge av sikringsprosjektet, aktualiserer behovet for nytenkning omkring vaktsentralens størrelse, bestykning, teknologi og operasjonsmåte.»248

DSS fremmet på denne bakgrunn i 2007 et satsingsforslag overfor FAD for å få bevilget penger til ny oppdatert vaktsentral.249

Forslaget fikk ikke tilslutning i FAD. Fra politisk og administrativ ledelse er dette begrunnet med at forprosjektet ikke ga et tilstrekkelig grunnlag for å bevilge penger.250

I 2008 ble vaktsentralens kapasitet utfordret ytterligere ved at enda et objekt, RRA, ble tilknyttet sentralen. I tillegg var det planlagt oppføring av et nytt bygg i regjeringskvartalet, R6, som ville medføre ytterligere utfordringer for sentralens kapasitet.251

Behovet for ny vaktsentral ble derfor på ny utredet av DSS, våren 2009. Beskrivelsen fra 2006-rapporten ble gjentatt. På bakgrunn av utredningen ble det i oktober 2009 fremmet nytt satsningsforslag overfor FAD.252

Heller ikke denne gang nådde forslaget opp i de prioriteringer som ble gjort i FAD. Da forslaget ble behandlet i FAD, var det ny statsråd som overfor kommisjonen har forklart at hun ikke fullt ut kjente til de utfordringene vaktsentralen hadde. Departementsråden har overfor kommisjonen forklart at hun ikke husker hvilken holdning hun hadde til forslaget.253

Direktør i sikkerhetstjenesteavdelingen i DSS har overfor kommisjonen forklart at det mest prekære ved den eksisterende vaktsentralen, var at den ikke hadde kapasitet eller kvalitet til å håndtere mer enn én hendelse. Selv mindre alvorlige hendelser som en demonstrasjon ville være vanskelige å håndtere, samtidig med for eksempel utsjekk i forbindelse med at statsministeren skulle forlate sitt kontor.254

I 2010 anså direktøren for sikkerhetstjenesteavdelingen situasjonen som så prekær at han tok initiativ til å bygge en tredje operatørposisjon i vaktsentralen med avdelingens egne driftsmidler.255 Denne tredje operatørposisjonen var imidlertid ikke ferdig og i bruk 22/7.

Våren 2011 fikk DSS signaler om at penger til ny vaktsentral ville bli bevilget i løpet av 2012 og 2013.256

Situasjonen 22/7 vår således at regjeringskvartalets vaktsentral hadde et lite funksjonelt og foreldet utstyr. En tredje operatørposisjon var under bygging, men ikke ferdig til bruk.

Andre forhold som påvirket sikkerhetstilstanden

Det tekniske utstyret i vaktsentralen er bare én av mange faktorer som påvirket sikkerhetstilstanden 22/7. Sammen med fysiske og tekniske sikringstiltak er prosedyrer, trening, øvelser og den rådende organisasjonskultur faktorer som bestemmer hvor effektivt et sikringsregime er. Det samme er adekvate og gode evakueringsmuligheter. Sikring skapes gjennom daglig virke og årvåkenhet, i samspill med de tiltak som er etablert.257

Det har med jevne mellomrom vært gjennomført evakueringsøvelser for brann i regjeringskvartalet. DSS har også utviklet et øvingsprogram, hvor hovedformålet har vært å skjerpe årvåkenheten i vakt- og resepsjonstjenesten. Øvelsene har bestått i å avdekke ulike sikkerhetstruende hendelser, herunder eksplosiver. Øvelsene har blitt avsluttet etter at hendelsen er avdekket, og det har derfor ikke blitt gjennomført varsling av ansatte, evakuering av byggene eller krisehåndtering.

Det har ikke vært gjennomført storskalaøvelse for de departementsansatte med bilbombe eller lignende angrep mot regjeringskvartalet som scenario.258 Behovet for øvelser med et slikt verstefallscenario er påpekt av DSB under tilsyn med FAD både i 2007 og 2010, og slik øvelse var som nevnt planlagt høsten 2011.259

Det forelå heller ingen retningslinjer, verken muntlig eller skriftlig, for hvordan resepsjonistene eller sikkerhetsvaktene skulle opptre ved mistanke om bilbombe. Det forelå ingen varslingsrutiner, rutiner for evakuering eller andre tiltak som skulle settes i verk overfor de ansatte.260 Håndteringen av dette måtte bero på den enkeltes skjønn.

Rutinen ved feilparkerte biler var at disse skulle kontrolleres og eventuelt avvises.261 Sikkerhetsvaktene har imidlertid ikke myndighet til å bortvise feilparkerte biler med makt, med mindre straffelovens nødretts- og nødvergebestemmelser kommer til anvendelse.262 Tilsvarende vil sikkerhetsvaktene kunne pågripe en som «treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor».263

Det har uansett vært få muligheter for å kunne gjennomføre en vellykket evakuering ved mistanke om bilbombe plassert i Grubbegata. Det har ikke vært egnede evakueringsrom, og i høyblokka endte begge byggets to nødutganger ut mot Grubbegata.264 Også R4 og S-blokka har rømningsveier ut mot Einar Gerhardsens plass og Grubbegata.265

Det var heller ikke etablert callinganlegg i samtlige bygg, hvor det kunne vært gitt beskjed om en bestemt evakuering eller bestemte tiltak overfor ansatte.

Kommisjonen har fått beskrevet at enkelte andre aktører har systemer og prosedyrer for varsling og tiltak overfor ansatte i slike situasjoner. I ett tilfelle er dette beskrevet som skadebegrensende.266

Det er kommisjonens oppfatning at det i det daglige virke i regjeringskvartalet heller ikke har vært en kultur som har bidratt til å styrke sikkerheten.

I sikkerhetsrapporter fra NSM, DSB og DSS pekes det på svak sikkerhetskultur i en rekke departementer. Det er gjentatte ganger framhevet at dette må forbedres.267 Fra NSM er det også opplyst at flere departementer melder om få sikkerhetstruende hendelser, til tross for at NSM ved sine tilsyn har avdekket en rekke mangler og avvik. Dette viser liten årvåkenhet.

Også kommisjonens egen spørreundersøkelse blant departementsansatte peker i denne retning.268 Blant de ansatte mente bare 34,3 prosent at det i stor eller svært stor grad var en kultur i departementene som fremmet sikkerhet på arbeidsplassen.269

Kommisjonen har i tillegg fått opplysninger fra en rekke enkeltepisoder som styrker denne oppfatningen. Vi har hørt om departementsansatte som åpenbart har blitt irritert fordi de har måttet vise identifiseringsbevis. Vi har hørt om gjentatte ulovlige parkeringer utenfor høyblokka, ut fra praktiske hensyn, og at ansatte i sikkerhetstjenesten er gått lei av å peke på svakheter i sikkerhetsregimet.

Kommisjonen sitter derfor igjen med et inntrykk av at det i departementfellesskapet i regjeringskvartalet ikke har vært en organisasjonskultur med stor oppmerksomhet og årvåkenhet overfor sikkerhetstruende hendelser i det daglige virke. Dette sammen med en foreldet vaktsentral og manglende øvelser, evakueringsmuligheter og rutiner, har bidratt til regjeringens sårbarhet.

Opplevd risiko

Én ting er hvilken faktisk risiko som foreligger, en annen ting er opplevd risiko. For å få et innblikk i de ansattes syn på sikkerheten har kommisjonen gjennomført en spørreundersøkelse. Undersøkelsen viste at mange ansatte nå i ettertid pekte på at den ytre sikringen av bygget var dårlig. Nesten halvparten av de som tilkjennega sitt syn, mente at sikringen var svært eller ganske dårlig. Undersøkelsen viste også en stor skepsis til myndighetenes evne til å beskytte terrormål. Kun én av fire ansatte mente at myndighetene har god evne til å sikre og beskytte terrormål. Med tanke på at undersøkelsen er foretatt kort tid etter hendelsen 22/7, er ikke disse svarene overraskende, og kan naturlig nok ikke alene legges til grunn for diskusjonen om hvorvidt sikringsnivået var i samsvar med det som kunne forventes.

Mer interessant er det at 828 personer270 svarte at de forut for 22/7, overfor noen tilknyttet sin arbeidsplass, hadde uttrykt bekymring for sikkerheten ved regjeringskvartalet. Av disse opplyste 179 personer at de hadde tatt opp dette med sin leder, mens 91 personer opplyste at de hadde tatt det opp med sikkerhetsansvarlig.

Undersøkelsen viste også at nær en fjerdedel mente at rømningsveier og nødutganger var svært eller ganske dårlige.

Angående vakthold i regjeringskvartalet viste undersøkelsen at det var ganske stor tilfredshet med dette.

18.4 Sikkerhetsprosjektet

To måneder etter terrorangrepet i USA i 2001 tiltrådte nåværende regjeringsråd stillingen som øverste administrative leder ved SMK. Hun oppfattet sikkerheten rundt statsministeren og regjeringens planer og rammer for drift i en krisesituasjon som utdatert og utilfredsstillende. Planverket baserte seg på den kalde krigen, og hadde på ingen måte tatt inn over seg det endrede trusselbildet.

Regjeringsråden mente det var behov for å gjøre noe med sikkerheten rundt regjeringen, og tok umiddelbart initiativ til å gjennomgå og forbedre eget planverk. Sentralt var å sikre at regjeringen kunne fungere i ulike krisesituasjoner, herunder behovet for mobilitet. Et nytt planverk ble utformet. Dette ble mer detaljert og praktisk, og det ble gjennomført øvelser og iverksatt tiltak.

For at regjeringen skulle kunne fungere optimalt, åpenbarte det seg et behov for at også de øvrige departementene bedret sin sikkerhet og beredskap, både rundt den enkelte statsråd og rundt virksomheten. Regjeringsråden ønsket derfor en bredere gjennomgang av sikkerheten i regjeringskvartalet og i de øvrige departementene. Det første beslutningsmøtet med daværende statsminister Bondevik om å bedre sikkerheten rundt regjeringen fant sted 26. november 2006.271

Senhøsten 2002 tok dermed SMK initiativ til et arbeid for å styrke sikkerheten rundt regjeringen og de enkelte statsråders virksomhet. Arbeidet – som startet med spørsmålet om hvordan man burde ivareta regjeringens funksjoner i en krisesituasjon – endte opp med å bli et mer omfattende prosjekt for også å bedre sikkerheten i hele regjeringskvartalet og øvrige departementer. Målsettingen var å sikre at regjeringen som kollegium kunne opprettholde sin funksjon på en optimal måte i ulike ulykkes-, beredskaps- og krisesituasjoner.

Dette var, etter kommisjonens oppfatning, et framsynt og godt initiativ.

Arbeidet med å etablere et eget prosjekt for å gi en totalanalyse og en plan for regjeringens sikkerhet under ulike trusselscenarioer startet høsten 2003. Av mandatet som ble gitt, fulgte blant annet at:

« – Prosjektet skal beskrive gjeldende ansvarsforhold […] og skal omfatte en oversikt over eksisterende fysiske, tekniske og bygningsmessige tiltak for sikring av de bygninger der regjeringens medlemmer til daglig arbeider, […] Prosjektet skal gi en vurdering av eksisterende tiltak og foreslå forbedringer av de ulike tiltak og planer basert på ulike scenarier ved endret trusselbilde. Analysen skal omfatte beskyttelse mot angrep på personer, bygning, transportmidler med bruk av ulike typer våpen. […] Utarbeide forslag til overordnet plan for sikring av regjeringskvartalet og departementene basert på ulike beredskapsnivå. […]»

Det ble gitt frist til 15. mai 2004 med å ferdigstille analysen og fremme forslag til tiltak.

Sårbarhetsanalyse; en studie av risiko og tiltak

Oppdraget ble gitt fra SMK til politidirektøren, og det ble forutsatt at arbeidet skulle løses i samarbeid med forsvarssjefen. På denne måten ble oppdraget forankret hos dem som hadde den faglige kompetansen innenfor sikkerhet og beredskap. En overordnet prosjektgruppe under ledelse av politimester Mjølhus i POD ble etablert. Representanter fra ledelsen i POD, Oslo politidistrikt, Forsvaret og SMK deltok. POD fungerte som sekretariat.272

Under den overordnede prosjektgruppen ble det nedsatt arbeidsgrupper. Hver gruppe utarbeidet selvstendige rapporter. PST utarbeidet en trusselanalyse for regjeringens sikkerhet. POD hadde ansvaret for to grupper hvor den ene gjennomførte sikkerhetsanalyse av fysiske og tekniske sikringstiltak i departementene og den andre utarbeidet sikringsplaner ved høynet beredskap. Arbeidet var høyt sikkerhetsgradert, og således underlagt streng taushetsplikt. På bakgrunn av delrapportene ble det utferdiget en hovedrapport som sammenstilte og foreslo endelige tiltak.

De enkelte arbeidsgruppene og den overordnede prosjektgruppen arbeidet raskt, og hovedrapporten ble levert til SMK i juni 2004.

Gjennomgangen av regjeringens sårbarhet og forslag til tiltak gjorde inntrykk på SMK. Sikkerhetstilstanden i regjeringskvartalet ble oppfattet som uakseptabel, og rapporten ble raskt presentert for Regjeringens sikkerhetsutvalg. SMK, JD, FAD og ledelsen i POD hadde alle vært engasjert i prosjektet og stilte seg bak konklusjonene.

Rapporten ble behandlet i Regjeringens sikkerhetsutvalg 12. august 2004.273 I tillegg til statsminister Bondevik deltok utenriksminister Petersen, finansminister Foss, justisminister Dørum og moderniseringsminister Meyer. Det ble besluttet at prosjektet skulle gjennomføres i tråd med rapportens anbefalinger, og forutsatt at arbeidet skulle gis «høy prioritet».274 Saken ble i noe mindre detalj i tillegg presentert for alle regjeringens medlemmer på regjeringskonferanse 26. august 2004, og regjeringen stilte seg bak rapporten og anbefalingene.275

Rapporten ga et unikt og omfattende bilde av trusselsituasjonen og sårbarheten til den norske regjeringen og sentralforvaltningen. For første gang forelå en samlet oversikt over hvordan sabotasje/terroranslag kunne ramme hjertet av det politiske Norge, og, vel så viktig, hvilke tiltak som måtte treffes for å redusere denne sårbarheten.

Slik kommisjonen leser rapporten, var konklusjonen entydig: sårbarheten var uakseptabel, og viktige tiltak mot ulike bombeeksplosjoner måtte gjennomføres. Blant de viktigste tiltakene var permanent sperring av Grubbegata for kjøretøytrafikk, hevbare kjøretøysperrer i Akersgata og utenfor Utenriksdepartementet, tiltak for å redusere glassplinter ved en eventuell eksplosjon, stenging av resepsjonsområdet i høyblokka for gjennomgangstrafikk og bedret fasadeovervåking. I tillegg foreslo rapporten en rekke sikringstiltak for å hindre andre sikkerhetstruende hendelser. Dette var både tiltak innenfor fysisk og teknisk sikring og administrative og operative sikkerhetstiltak.

Trusselvurderingen

Trusselvurderingen som lå til grunn for rapporten, ga i seg selv ikke grunnlag for en generelt høynet beredskap, men pekte på noen scenarioer som gjorde det maktpåliggende å redusere sårbarheten.

Ulike angrep ble omtalt slik:

«Håndvåpen, ulike typer bomber, selvmordsaksjoner samt bærbare missiler, fremstår som aktuelle angrepsmidler i eventuelle fremtidige væpnede anslag mot regjeringsobjekter. […]

Når det gjelder terroranslag mot bygninger har trenden i økende grad vært bruk av bilbomber, hvor kjøretøyet bringes tett opp til angrepsmålet av en selvmordsaksjonist. En slik fremgangsmåte muliggjør bruk av store mengder eksplosiver, og gir samtidig maksimal overraskelse og dermed liten eller ingen tid til umiddelbare mottiltak.»

I en oversiktsmatrise ble bilbombe mot bygninger i Norge, både fra politisk ekstremisme og internasjonal terror, omtalt som «mer» tenkelige scenarioer.276 Symbolrike bygg som regjeringskvartalet ble videre identifisert som eksempler på aktuelle terrormål.277 Sprengstoff eller bilbombe i regjeringskvartalet som et resultat både av politisk ekstremisme og internasjonal terrorisme var således som følge av trusselvurderingen som forelå, scenarioer som ble lagt til grunn for sikkerhetsanalysen.

Sårbarheten

For å identifisere sårbarheten ble det blant annet utformet ulike bombesimuleringer. I samarbeid med internasjonale eksperter identifiserte Forsvarsbygg på denne måten skadevirkningen av bilbomber plassert ulike steder i regjeringskvartalet og utenfor Utenriksdepartementet.

Det ble gjennomført simuleringer av ulike bilbomber plassert i Grubbegata, cirka 20 meter fra hovedinngangen til høyblokka, med henholdsvis 100 kg, 300 kg og 1000 kg sprengstoff.

Kilde: Christopher Olssøn

Virkningene av en bombe på 1000 kg plassert 20 meter fra høyblokka ble beskrevet slik:

«Av simuleringene ser vi at det vil bli store bygningsmessige skader på fasaden på Høyblokka, R-4, G-blokka og Y-blokka som vender ut mot Grubbegaten. En stor del av vinduene i de ovennevnte bygningene og tilstøtende bygninger vil også skades (glasset blåses inn). Det vil bli omfattende personellskader i byggene på grunn av fasadeelementer og glass som blåses inn. I tillegg vil det i kontorer som ligger nær eksplosjonsstedet bli et høyt overtrykk som kan gi dødelige indre skader.»278

Dette er skremmende likt skadeomfanget 22/7.

Det ble også gjennomført simulering av en bilbombe plassert tre meter fra inngangspartiet til høyblokka med en mengde sprengstoff på 2000 kg. Plasseringen var nesten identisk med plasseringen av bilbomben 22/7. Virkningene ble beskrevet slik:

«Bygget vil [....] få kraftige skader i et slikt scenario først og fremst på fasaden og de nederste etasjene. Personell som oppholder seg i de nederste etasjene vil ha liten mulighet til å overleve et slikt scenario.» 279

Tilsvarende som for regjeringskvartalet ble det gjennomført simulering av sprenging utenfor Utenriksdepartementet. Også her viste simuleringene omfattende skader.

Som følge av at trusselvurderingen også framhevet angrep med håndvåpen og kjemiske våpen, ble det også pekt på en rekke andre forhold som gjorde regjeringskvartalet sårbart. Bombeangrep, enten gjennom bilbombe, brevbombe eller personlevert, framsto imidlertid med størst risiko, da konsekvensene ble vurdert som så vidt fatale.

Tiltakene

På bakgrunn av risikoen som var identifisert, kartla arbeidsgruppen – som hadde ansvar for å utrede fysiske og tekniske sikringstiltak – tiltak som kunne redusere sårbarheten.

Følgende tre alternativer for å redusere sårbarheten ved bilbombe ble utredet: 1 Stenge alle gater i og rundt regjeringskvartalet permanent for kjøretøy, 2 stenge Grubbegata og Akersgata permanent for kjøretøy og 3 stenge Grubbegata permanent og ha kjøretøysperrer i Akersgata som kun heves ved høynet trussel.

Kilde: Rapport «Sikkert regjeringskvartal», s. 139. Foto: Christopher Olssøn

Arbeidsgruppen, som besto av eksperter innenfor sikkerhet, politi og forsvar, anbefalte å stenge både Grubbegata og Akersgata permanent for kjøretøy. De to andre alternativene ble oppsummerende vurdert slik:

«Alternativ 3 ivaretar ikke behovene i tilstrekkelig grad, mens alternativ 1, muligens kan være for inngripende i dagens situasjon.»

I sin begrunnelse for en stenging både av Grubbegata og Akersgata het det blant annet videre:

«Trafikkregulerende tiltak er av stor viktighet for sikring av objektene. Sikringstiltakene må på forsvarlig vis søke å forhindre muligheten for bilbombescenarier med de åpenbare fare-og skadevirninger dette gir, og med det potensial for oppmerksomhet som ligger i slike scenarier. [...] Gruppen har vært opptatt av å balansere forslagene til sikringstiltak, mot ønske om publikumstilgjengelighet, samt politikernes uttalte ønsker om en åpen forvaltning. Arbeidsgruppen mener at den trafikale begrensingen som er foreslått medfører åpenhet for publikum i regjeringskvartalet, samtidig som tiltakene i stor grad vil kunne eliminere muligheten for bilbomber nær departementsbygningene.»280

Da prosjektet skulle sammenstilles i én hovedrapport, foreslo imidlertid den overordnede prosjektgruppen kun permanent stenging i Grubbegata, mens det i Akersgata ble anbefalt kjøretøysperrer som skulle kunne heves ved høynet trussel.281

Deltakere i den overordnede prosjekteringsgruppen har overfor kommisjonen forklart at det ble vurdert at stenging av gater mot kjøretøytrafikk kunne være politisk krevende, særlig sett opp mot et generelt lavt trusselnivå. Det ble derfor bestemt å begrense tiltaket til å forhindre atkomst til høyblokka, hvor sannsynligheten for og konsekvensene av et angrep framsto som størst. Dette ble gjort ved å stenge Grubbegata permanent. Etter å ha hørt de involverte legger kommisjonen til grunn at SMK var opptatt av at Politidirektoratet måtte stå for den endelige faglige vurderingen av hva som var forsvarlig, noe Politidirektoratets representanter overfor kommisjonen har bekreftet at de gjorde.282 Prosessen viser at det på dette tidspunkt ble erkjent at stenging av gater i Oslo kunne være politisk kontroversielt.

Tilsvarende som for regjeringskvartalet anbefalte arbeidsgruppen permanent kjøretøysperre utenfor Utenriksdepartementet.283 I hovedrapporten ble det derimot foreslått kjøretøysperrer som skulle kunne heves ved høynet trussel.284

Høyest prioritet

Generelle erfaringer tilsier at iverksetting av kun noen få sikkerhetstiltak vil kunne gi en vesentlig reduksjon av sårbarhet og risiko. Ofte vil om lag 20 prosent av de mest kritiske tiltakene redusere sårbarhet og risiko med om lag 80 prosent. Det er derfor viktig å prioritere de tiltakene som i størst grad reduserer sårbarheten.285

Tiltakene arbeidsgruppen for sikkerhetsanalyse identifiserte, ble kategorisert etter viktighet i deres delrapport. Tiltakene ble delt i «rød» og «gul» kategori, hvor «rød kategori» var tiltak som ble anbefalt gjennomført for å redusere en uakseptabelt høy risiko. Disse tiltakene mente arbeidsgruppen «måtte» iverksettes, mens tiltak i «gul kategori» ble anbefalt gjennomført etter en kost/nytte-vurdering.

På bakgrunn av den risikoen som forelå ved ulike bombescenarioer, ble sikringstiltak mot slike scenarioer kategorisert som røde tiltak som måtte gjennomføres.286 Sperring av gater for kjøretøytrafikk ble dermed kategorisert som rødt. I tilknytning til stenging av Grubbegata sto det:

«Arbeidsgruppen betrakter risiko knyttet til trafikk i Grubbegata som særlig uakseptabel, og legger til grunn i øvrige tiltaksforslag at denne blir stengt for fremmed trafikk.»287

At gaten ble stengt for kjøretøytrafikk, var altså en forutsetning for hvilke øvrige tiltak som ble foreslått.

Tilsvarende ble tiltak for å begrense skader fra glassplinter ved en eventuell eksplosjon kategorisert som røde. Arbeidsgruppen anbefalte at vindusflater i statsrådsseksjoner og resepsjonsområder skulle sikres med folie.288 Her gikk den overordnede prosjektgruppen lenger, og anbefalte at samtlige vinduer i regjeringskvartalet skulle sikres med folie eller spesialgardiner. Det ble anbefalt at høyblokka skulle prioriteres, og at arbeidet skulle innledes i de laveste etasjene ut mot Grubbegata. I hovedrapporten ble det videre poengtert at:

«[de var kjent] med at vinduene i regjeringskvartalet, og da spesielt høyblokka var gamle og burde skiftes. […] Statsbygg bør vurdere hvorvidt det er kostnadseffektivt å foliere vinduene nå for senere å skifte de ut på grunn av elde, eller om en burde vurdere å skifte vinduene med en gang.»289

Uavhengig av vedlikeholdsplaner ble det altså anbefalt at foliering av vinduer ble påbegynt umiddelbart.290

Som særskilte tiltak mot bærbare bomber, også kategorisert med rød viktighet, ble det anbefalt at gangtrafikk, og da særlig gjennom høyblokka skulle reguleres, samt at det skulle etableres fasadeovervåking der dette ikke allerede var etablert. Videre ble det anbefalt å anskaffe gjennomlysingsutstyr for kontroll av personell og bagasje.291

Blant tiltak i gul kategori som ble anbefalt gjennomført etter en kost/nytte-vurdering, var såkalte skallsikringstiltak, tekniske tiltak og administrative tiltak. Blant annet ble vinduer og dører på gateplan foreslått sikret mot fysisk inntrenging, vinduer i resepsjonsområdene og i statsrådsseksjoner ble foreslått skuddsikret, adgangskontrollsystemene ble foreslått utviklet og forbedret, og VIP-innganger ble foreslått skjermet og sikret.

Til sammen ble det anbefalt 179 tiltak.292

Hovedrapporten gjentok ikke hva som var røde og gule tiltak, men framhevet bombescenarioer og tiltak mot slike som viktig å prioritere. Under henvisning til den analysen som var gjennomført av arbeidsgruppen, het det: «Røde trusselscenarier vurderes å innebære høy risiko, slik at tiltak må prioriteres.» Videre framkom:

«Selv om trusselanalysen sier at bruk av skytevåpen er å anse som den mest aktuelle framgangsmåten har prosjektgruppen valgt å legge hovedvekten på beskrivelse av ulike bombescenarier da konsekvensen av disse er mer omfattende. Den senere tids hendelser har også medført enn økt fokusering på ulike bombescenarier.»

Etter dette ble konsekvenser og virkninger av bombeeksplosjoner belyst, og behovet for trafikkregulering og foliering ble framhevet.293

Hovedrapporten sammen med vedleggene (heretter POD-rapporten) er dermed etter kommisjonens syn klar: Tiltak mot bomber ble ansett som svært viktige tiltak som måtte gjennomføres og prioriteres. Stenging av Grubbegata og foliering av vinduer var blant de viktigste.

Til tross for dette var ikke Grubbegata stengt for kjøretøytrafikk 22/7, sju år etter at regjeringen hadde besluttet at dette måtte gjøres. Kjøretøysperren var planlagt ferdigstilt i september/oktober 2011.

Vindusfoliering var på plass 22/7, og dette virket antakelig skadebegrensende. Det tok imidlertid lang tid før tiltaket var gjennomført overalt. Så sent som i mai 2010 gjensto fortsatt blant annet vindusflatene i vestibylen i høyblokka, vindusflater i 16. og 17. etasje i høyblokka og vindusflater i G-blokka.294 Med tanke på at Grubbegata fortsatt ikke var stengt, var dette kritisk. Foliering av vestibylen i høyblokka ble gjennomført til slutt, og var ferdig så sent som i februar 2011.295

For å forstå hvorfor det tok så lang tid å gjennomføre stenging av gaten og de øvrige sikkerhetstiltakene, er det nødvendig å se nærmere på hvordan arbeidet var organisert, og hvordan dette ble fulgt opp og kontrollert.

18.5 Roller, ansvar og oppdragsforståelse

Ved regjeringens tilslutning til POD-rapporten ble FAD296 gitt i oppdrag å implementere de foreslåtte tiltak som skulle redusere sårbarheten av bygningsmassen, samt ute- og innendørs fellesområder i regjeringskvartalet og i departementsbygninger utenfor kvartalet, med unntak av FD.297 FAD fikk altså i oppdrag å gjennomføre det alt vesentligste av de fysiske og tekniske sikringstiltakene som var foreslått i POD-rapporten. Dette er etter kommisjonens syn i tråd med FADs sektoransvar for forebyggende sikkerhet etter sikkerhetsloven.

Kilde: Espen Naumann

Det enkelte departement og SMK fikk derimot ansvar for å gjennomføre tiltak i egne lokaler, så som etablering av sikkerhetssoner internt i departementet med adgangsregulering og automatisk avlåsning av seksjoner.298 Også dette er, etter kommisjonens syn, i samsvar med det ansvar det enkelte departement og SMK har etter sikkerhetsloven.

I notat til Regjeringens sikkerhetsutvalg av 10. august 2004 presiseres at «ansvar for oppfølgning av anbefalingene følger den vanlige ansvarsdelingen mellom departementene». Det samme følger av notat til regjeringen av 28. mars 2006, hvor prosjektet blir omtalt. Her står det: «Eg strekar under at arbeidet i tilknyting til Sikringsprosjektet ikkje vil påverke det ansvaret som departementa er pålagde i lov, forskrift eller kgl. resolusjonar på beredskaps- eller tryggingsområdet.»

Kort tid etter at regjeringen besluttet å gjennomføre prosjektet, sendte SMK brev til samtlige departementsråder, med en redegjørelse for prosjektet. Det ble opplyst at Regjeringens sikkerhetsutvalg hadde gitt sin tilslutning til rapporten, og at arbeidet skulle «gis høy prioritet».299 Prosjektet var i tillegg, i forkant av dette, blitt presentert i departementsrådslunsj.300

Hovedrapporten og delrapportene ble fordelt til de berørte departementer etter «need to know»-prinsippet. Det var kun de som arbeidet med gjennomføring av tiltakene, som fikk hovedrapporten og de delrapportene som gjaldt de aktuelle tiltakene. For eksempel fikk FAD og JD oversendt hovedrapporten sammen med delrapporten, «Fysiske og tekniske sikringstiltak».

SMK sendte også et særskilt brev til Arbeids- og administrasjonsdepartementet, heretter omtalt som FAD, hvor deres ansvar for gjennomføring av tiltakene ble poengtert. Det ble videre presisert at det er «helt avgjørende at [departementet] spiller en aktiv rolle i gjennomføringen av tiltakene».

FAD ble bedt om å utarbeide konkrete gjennomføringsplaner i samsvar med rapportens forslag til tiltak. Det ble presisert at arbeidet måtte «gis høy prioritet», samt at det var behov for «sterk styring».

Brevet anga prosjektets prioritering, roller og ansvar tydelig.301 At viktigheten av at FAD skulle ha en aktiv rolle og en sterk styring med prosjektet på denne måten, ble understreket, var konsekvens av at SMK var usikker på FADs kraft til å drive prosjektet gjennom. FAD hadde ifølge SMK ikke noen tradisjon for å drive et slikt arbeid, da denne typen oppgaver på sikkerhetsområdet som regel var delegert til DSS.302

Etter tre måneder bekreftet FAD sin forståelse av oppdraget overfor SMK. Det ble pekt på behovet for ekstrabevilgninger for å møte kostnadene som ble grovt anslått til 200–300 millioner kroner.

Departementsråden i FAD framhevet i brevet i tillegg følgende bekymring:

«Det foretas i liten grad en avveining mellom andre hensyn som miljø, samferdsel, arkitektur, konsekvenser for publikum, regjeringskvartalets «image» osv. Dette er hensyn som vil komme på banen når prosjektet for alvor settes i gang og som må vurderes underveis. En politisk drøfting og enighet om relevante hensyn tidlig i prosjektet vil kunne bidra til prosjektet kan gjennomføres raskere og mer effektivt.» 303

Daværende departementsråd i FAD Moe Røisland har forklart at hun mente dette som en henstilling til SMK om å bidra til en politisk drøftelse av tiltak som FAD antok ville kunne medføre politisk splid i gjennomføringen, for eksempel stenging av Grubbegata. FAD var klar over at det kunne ligge kontroversielle spørsmål knyttet til reguleringssaken, og oppfattet spørsmålet om sikkerhet kontra tilgjengelighet, publikumsservice og åpenhet som et tilbakevendende dilemma. Overfor kommisjonen har departementsråden uttalt: «Vi mente kanskje regjeringen burde foreta en drøfting av hvor mye trykk man ville legge på dette, og ta de konfliktene som måtte oppstå rundt det.»304

Henstillingen fra administrativ ledelse i FAD om en politisk drøftelse av mothensyn ved gjennomføringen av tiltakene ble ikke besvart. Statsråden i FAD tok heller ikke noe initiativ overfor regjeringen før problemstillingen materialiserte seg to og et halvt år senere i forbindelse med den kommunale saksbehandlingen i reguleringssaken.

Organiseringen og oppstarten i FAD og i underliggende etater

I ovennevnte brev fra FAD til SMK ble det i begynnelsen av prosjektet opplyst at FAD hadde nedsatt en styringsgruppe og en arbeidsgruppe for gjennomføring av tiltakene. Styringsgruppen skulle ledes av departementsråden i FAD, og skulle for øvrig bestå av direktør i Statens forvaltningstjeneste (senere DSS), og administrerende direktør i Statsbygg. Arbeidsgruppen skulle ha det direkte gjennomføringsansvaret, og skulle ledes av sikkerhetsleder i FAD. For øvrig skulle arbeidsgruppen bestå av erfarne personer innenfor sikkerhet og beredskap fra FAD, fra Statens forvaltningstjeneste og fra Statsbygg. I løpet av kort tid skulle arbeidsgruppen legge fram forslag til prioriteringsliste for kostnads- og tidkrevende tiltak for styringsgruppen.

Det ble imidlertid aldri etablert noen styringsgruppe, og arbeidsgruppen ble mindre enn forutsatt.305 Det var kun sikkerhetslederen i FAD og vedkommende fra Statens forvaltningstjeneste som etter hvert faktisk arbeidet i arbeidsgruppen. Disse utgjorde prosjektledelsen, med sikkerhetslederen i FAD som prosjektleder. I og med at det ikke ble etablert noen styringsgruppe, måtte prosjektlederen forholde seg til vanlig styringslinje i departementet.

Det ble i begynnelsen av prosjektet bestemt at tiltakene som var knyttet til tekniske sikringsanlegg, skulle gjennomføres av Statens forvaltningstjeneste, mens de bygningsmessige tiltakene skulle gjennomføres av Statsbygg.

Ved oppdragstildelingen til Statsbygg ble det avholdt et møte mellom administrerende direktør i Statsbygg, Christoffersen, og daværende departementsråd, Moe Røisland. Christoffersen har overfor kommisjonen forklart at han i dette møtet fikk opplyst at prosjektet skulle foregå i tett dialog med prosjektlederen i FAD, og at Statsbygg skulle ha en mer perifer rolle. Slik han husker det, skulle prosjektet holde en «lav profil», også internt i Statsbygg. Departementsråden har overfor kommisjonen bekreftet at det ble avholdt et slikt møte, og at det her ble gitt beskjed om at ikke flere enn nødvendig skulle ha kjennskap til prosjektet. Dette oppfattet hun var i tråd med det de hadde fått beskjed om fra SMK. Hun bekreftet også at det skulle være tett dialog med prosjektledelsen i FAD. Hun kan imidlertid ikke huske at hun sa at prosjektet skulle holde en «lav profil».306

Statsbygg oppfattet etter dette at den reelle styring og kontroll av prosjektet skulle skje i FAD og ikke i Statsbygg. Den prosjektorganiseringen som Statsbygg ellers bruker for å sikre kvalitet i gjennomføringen, med en prosjekteier i tillegg til en prosjektleder, og med en struktur som inneholder formell rapportering og avvikshåndtering, ble derfor ikke fulgt.

Christoffersen har videre overfor kommisjonen opplyst at han oppfattet prosjektet som tiltaksstyrt, mer enn funksjonsstyrt, der produktet som skulle leveres, var en rekke enkelttiltak og ikke en funksjon.

Det var ikke satt noen tidsfrister for gjennomføring av tiltakene i POD-rapporten eller av regjeringens sikkerhetsutvalg ved beslutningen i 2004. Det ble heller ikke senere satt noen eksplisitt frist for gjennomføringen. Blant annet ut fra at det i fagmiljøet var uttalt at det i alle fall ville ta tre år å gjennomføre tiltakene fra prosjekteringen kom i gang, oppfattet FAD at de hadde en tidsplan for prosjektet ut 2009.307

Prosjektledelsen i FAD begynte med å jobbe seg gjennom POD-rapporten, for å etablere en samlet tiltaksliste for prioritering og prosjektering. Det ble i denne forbindelse gjennomført et seminar på Oscarsborg, med flere personer som hadde vært sentrale i POD-prosjektet; fra POD, PST, Forsvarets forskningsinstitutt og Forsvarsbygg.308

Det er opplyst overfor kommisjonen at man benyttet en spillteknisk tilnærming for å komme fram til prioritering av de ulike tiltakene, samt en overordnet sikringsstrategi.309

På bakgrunn av arbeidet på Oscarsborg utarbeidet prosjektledelsen en prioriteringsplan for de bygningsmessige tiltakene. I prioriteringen ble det blant annet lagt vekt på et ønske om «balansert» sikring, slik at tiltak som hadde gjensidig avhengighet, ble gjennomført i en logisk rekkefølge.310

Prioritetsrekkefølgen for bygningsmessige tiltak ble valgt ut fra et ønske om å sikre mot inntrenging, hvorpå byggene skulle sikres fra grunnplan og oppover i etasjene. Man skulle begynne med underjordiske innganger og tiltak på bakkeplan, før man beveget seg oppover i byggene. Kommisjonen er blitt forklart at erfaringer fra andre prosjekter i forvaltningen tilsa at det kunne komme økonomiske grenser for gjennomføringen av slike prosjekter. Da ønsket prosjektlederen «i hvert fall å ha sikret seg tre etasjer oppover».311 Prioriteringsrekkefølgen ble også valgt ut fra tiltak hvor dagens løsning var klart uholdbar, og hvor det ville være forholdsvis enkelt å gjøre effektive forbedringer.

På bakgrunn av disse vurderingene ble etablering av heldekkende personsluse ved hovedinngangen i G-blokka gitt førsteprioritet, etablering av fysiske sperrer og overvåking i grensesnitt på tak mot fremmede bygninger i Grubbegata 1 og R5 andre- og tredjeprioritet, mens permanent etablering av kjøretøysperrer i Grubbegata ble gitt fjerdeprioritet.

Stenging av Grubbegata ble altså sett på som viktig å prioritere. Det var derfor for prosjektledelsen klart at dette arbeidet måtte komme i gang med det samme, da det ville ta tid å gjennomføre en prosess for stenging.

Tiltak for å begrense skader fra glassplinter ved en eventuell bombeeksplosjon ble derimot ut fra de ovennevnte retningslinjer ikke et høyt prioritert tiltak. Dette ble planlagt innfaset med naturlig vedlikehold, som var antatt å finne sted innen 2009.312

Denne prioriteringen er, slik kommisjonen oppfatter det, i strid med at tiltaket var satt i «rød kategori», og det som var sagt om prioritering sett opp mot planlagt vedlikehold i POD-rapporten. Prosjektlederen synes ikke å ha hatt et sterkt forhold til den rangeringen av tiltak som ble gjort i POD-rapporten, og det synes ikke som om han var seg bevisst at han her fravek oppdraget de hadde fått.

18.6 Gjennomføringen

I revidert statsbudsjett for 2005 fikk FAD prosjekteringsmidler, og prosjekteringen av de enkelte tiltakene ble satt i gang.

I de to første årene etter at prosjektet var igangsatt, ba SMK om statusrapport fra FAD.313 Disse ble gjennomgått på møte på SMK.

Både formatet på statusrapportene og måten de ble fylt ut på, gjør det vanskelig å forstå prosjektets reelle framdrift. Det er ut fra rapportene vanskelig å se hvilke tiltak som var gjennomført, hva som var prioriterte aksjoner, og hvor prosjektet hadde problemer. 314

Av andre dokumenter i saken framkommer det imidlertid at de tiltakene som var knyttet til oppgradering og supplering av tekniske sikringsanlegg, herunder alarmanlegg, adgangskontrollanlegg og TV-overvåkingsanlegg, i all hovedsak ble gjennomført i løpet av 2005 og 2006. Arbeidet ble gjennomført av teknisk driftsenhet i Statens forvaltningstjeneste. Arbeidene hadde god framdrift, og tiltakene medførte at regjeringskvartalet i langt større grad ble sikret mot ulike former for inntrenging.

Også en del mindre bygningsmessige tiltak, iverksatt gjennom Statsbygg, ble gjennomført i løpet av 2005 og 2006. Dette var blant annet opphør av gjennomgangstrafikk i resepsjonsområdet i høyblokka, sikring av vindusflater mot innkasting opp til og med andre etasje over bakkeplan og etablering av fysiske sperringer i grensesnitt mot kulverter, tunneler og rørgater som grenser opp til regjeringskvartalets og departementenes kontrollområder.315 Samlet er også dette tiltak som klart reduserte sårbarheten i regjeringskvartalet.

Når det gjelder de mer omfattende bygningsmessige tiltakene, viste det seg at disse tok betraktelig lengre tid å gjennomføre enn det som var tiltenkt.

Ifølge prosjektlederen i FAD var det vesentlig større behov for detaljprosjektering for å tilpasse tiltakene til hvert enkelt bygg enn forutsatt. I tillegg oppsto det en rekke uforutsette hendelser som forsinket prosessen. For eksempel var kartene over infrastruktur i området upresise. Dette førte til stadige overraskelser, og behov for justeringer og nye sikkerhetsanalyser. Det var også et problem å tilpasse de ulike tiltakene til det enkelte departements behov. 316

Håndteringen av utfordringene prosjektet møtte, var, ifølge administrerende direktør i Statsbygg, preget av den organiseringen prosjektet fikk i Statsbygg, og at det ikke overfor dem var gitt føringer på at tidsfaktoren var viktigere enn kostnader, som er det normale. Det var ifølge ham begrenset hvilke forutsetninger Statsbygg hadde for å kunne forsere gjennomføringen, så lenge prosjektet var styrt og kontrollert direkte av FAD.

Christoffersen har overfor kommisjonen opplyst at dersom ledelsen i Statsbygg hadde fått et helhetlig ansvar for å styre prosjektet, og beskjed om at tempo i gjennomføringen var viktig, ville prosjektet fått en annen organisering og ledelsesmessig prioritering i Statsbygg. De ville da i større grad gjennomført prosesser i parallell. 317

SMK så at det var liten framdrift i gjennomføringen av tiltakene som angikk høyblokka, og mente det var behov for en overordnet status knyttet til arbeidene. Det var grunn for å vurdere om tiltakene – som følge av tiden som var gått – hadde endret karakter, slik at det burde gjøres justeringer eller andre prioriteringer.318

FAD, JD og POD ble derfor innkalt til et møte ved SMK 23. april 2008.319 På møtet ble POD gitt i oppdrag å gjennomgå framdriften i de forskjellige tiltakene. Oppdraget innebar dels å kartlegge status, dels å gi en fornyet vurdering av de anbefalinger som var gitt i 2004, blant annet i lys av den teknologiske utvikling. På nevnte møte mener SMK de ga beskjed om at det ikke lenger ville være naturlig at SMK fulgte opp FAD i gjennomføringen av tiltakene. Slik SMKs deltakere oppfattet det, ble det enighet om at JD skulle ta den videre overordnede oppfølgning overfor FAD.320 JDs deltakere husker ikke møtet, og oppfatter ikke at de i 2008 fikk i oppdrag å følge opp noe som klart var FADs ansvar.321

SMK så ikke noe resultat av PODs gjennomgang av status, og ble usikker på om arbeidet med revisjonen var igangsatt. SMK gjentok derfor henstillingen ett år senere, i mars 2009.322 JD sendte umiddelbart et oppdragsbrev til POD hvor direktoratet ble bedt om å foreta en konkret og detaljert gjennomgang av status hos alle som hadde selvstendig ansvar for gjennomføring av tiltak.323

POD ba deretter, i april 2009, FAD om å utarbeide en status over de tiltakene FAD hadde ansvar for å gjennomføre. Arbeidet med å gjennomgå status tok tid, og først over ett år senere, i mai 2010, ble den endelige statusrapporten avgitt fra POD til JD. Oversendelsesbrevet, uten statusrapporten, ble sendt i kopi til SMK.324

Politidirektøren ga i oversendelsesbrevet uttrykk for bekymring knyttet til framdriften, og uttalte:

«Direktoratet vil påpeke at flere av tiltakene under FADs ansvarsområde fortsatt ikke er gjennomført. Det har vært vanskelig å framskaffe eksakte tidspunkter for ferdigstillelse av en rekke viktige tiltak. Direktoratet anser dette som bekymringsfullt da flere tiltak av vesentlig betydning for sikkerheten ikke ennå er implementert.»325

Av statusrapporten, som kun ble oversendt til JD, fulgte at blant tiltakene som ikke var gjennomført, var stenging av Grubbegata for kjøretøytrafikk, senkbare kjøretøysperrer i Akersgata og utenfor Utenriksdepartementet, foliering av vinduer, og opprusting av VIP-inngang og eksisterende inngangsparti mellom høyblokka og G-blokka.326 I tilknytning til stenging av Grubbegata og foliering av vinduer sto det:

«Arbeidet med avsperring av Grubbegaten har vært vanskelig og tatt lang tid. Arbeidet med en avklaring med Oslo kommune må gis høy prioritet i FAD. […] Foliering av vindusglasspartiene i vestibylen i H-blokk må sikres mot glassplinter i tilfelle en bombeeksplosjon. Det antas ikke tilstrekkelig kun å redusere innsyn. Dette kan med fordel også etableres i andre resepsjoner i regjeringskvartalet. Dette anses som et enkelt tiltak som reduserer skadeomfang betraktelig ved bombeeksplosjon.»

Da JD mottok rapporten, gjorde assisterende departementsråd en skriftlig påtegning, hvor politiavdelingen i JD ble bedt om å oversende statusrapporten til SMK, samt avholde et møte med FAD i løpet av august for å gjennomgå de tiltak, innenfor FADs ansvarsområde, som ikke var kvittert «gjennomført». Etter møtet skulle det gis en rapport til ledelsen i JD.327

Ved en feil nådde aldri påtegningen fram til politiavdelingen, men ble sendt direkte til arkiv. Assisterende departementsråd etterspurte heller ikke rapport fra et slikt forventet møte med FAD.328 Så langt kommisjonen har brakt på det rene etterspurte heller ikke departementetsråden eller politisk ledelse i JD en oppfølging av statusrapporten ovenfor FAD.329

Statusrapporten ble av denne grunn aldri oversendt til FAD, ei heller til SMK, og JD fulgte ikke opp med møte eller andre tiltak overfor FAD.330 Rapporten og bekymringen fra POD ble således arkivert uten videre oppfølgning.

SMK har i samtale med kommisjonen forklart at de tok kontakt med assisterende departementsråd i JD for å forsikre seg om at JD hadde mottatt statusrapporten fra POD og bekymringen som framgikk av oversendelsesbrevet. SMK fikk en forståelse av at JD tok sitt oppfølgningsansvar overfor FAD i samsvar med det man var blitt enige om på statusmøtet i april 2008. Derfor etterspurte ikke SMK statusrapporten, og hadde heller ikke flere formelle møter med FAD hvor de gjennomgikk framdriften. På dette tidspunktet så også SMK at flere av tiltakene knyttet til høyblokkas sikkerhet etter hvert begynte å bli igangsatt, hvorpå de overfor kommisjonen har forklart at de ble betrygget i at arbeidene ble prioritert. 331

Bekymringen fra POD ble således aldri formidlet til ledelsen i FAD. Verken administrativ eller politisk ledelse i FAD har vært kjent med bekymringen i oversendelsesbrevet og den endelige statusrapporten før i samtale med kommisjonen. Prosjektledelsen i FAD var kjent med mye av innholdet i statusrapporten, da de hadde bidratt med informasjon om status for tiltakene, men oppfattet ikke selv at det var grunn til bekymring. Prosjektlederen har overfor kommisjonen uttalt at han er «vant til at sikkerhetstiltak i staten skal gjennom mange sløyfer, og at det tar lang tid».332

Så lenge ikke bekymringsmeldingen nådde fram til administrativ og politisk ledelse i FAD, medførte den ingen endring med hensyn til hvordan FAD organiserte og prioriterte sitt arbeid.

Særlig om stenging av Grubbegata

For å få stengt en gate permanent kreves en omregulering av området. Det er den enkelte kommune som er reguleringsmyndighet. Der samfunnsmessige hensyn tilsier det, kan imidlertid staten vedta en reguleringsplan. Dette følger både av tidligere og någjeldende plan- og bygningslov.333 Det er forutsatt at denne muligheten først skal benyttes der det ikke kan ventes at den ordinære kommunale saksbehandlingen vil føre til et resultat som kan godtas av staten. Også at det tar for lang tid, kan, etter kommisjonens oppfatning, være et resultat staten ikke kan godta. En statlig reguleringsplan følger den samme demokratiske prosessen som en ordinær kommunal saksbehandling, og staten kan på ethvert trinn av saksbehandlingen beslutte å overta saken for selv å vedta planen. 334

En gate kan også, dersom det foreligger en konkret trussel, stenges midlertidig av politiet i medhold av politiloven § 7, jf. § 6.I Oslo er politiet i tillegg gitt fullmakt til, under gitte forutsetninger, å kunne skilte en vei med enten «innkjøring forbudt», «all stans forbudt» eller «parkering forbudt».335

Det er liten tradisjon for å benytte statlig reguleringsplan, og staten valgte – uten at dette synes å ha vært gjenstand for drøftelser – å stenge gaten gjennom den kommunale planprosessen.

Reguleringssaken336

Statsbygg fremmet planinitiativ i september 2005. Det ble ikke fra Statsbyggs side i begynnelsen av reguleringssaken tatt initiativ overfor politisk ledelse i Oslo kommune for å sikre en så rask gjennomføring av reguleringssaken som mulig. Det ble fra FADs side ikke bedt om at det skulle tas slikt initiativ. Dette i motsetning til en rekke andre større og/eller kontroversielle saker, hvor Statsbygg har tatt slik kontakt med kommunen. Hensikten har da vært å klargjøre begge parters behov, tidsrammer, mothensyn og andre utfordringer. Ifølge administrerende direktør i Statsbygg ville Statsbygg hatt en mer proaktiv rolle overfor kommunen dersom de hadde fått andre føringer fra FAD.337

Fra det ble fremmet planinitiativ i september 2005, gikk det i overkant av ett år før saken ble oversendt til byrådsavdelingen for byutvikling til politisk behandling. Plan- og bygningsetaten anbefalte overfor byrådet å innstille på at forslaget til reguleringsplan skulle vedtas. Det synes fram til dette relativt sett ha vært god framdrift i planprosessen sammenlignet med andre reguleringssaker i kommunen. Forslaget var sendt på høring, det var innkommet en rekke merknader, og det var på bakgrunn av merknadene utarbeidet et revidert forslag.338

Prosjektlederen i FAD har forklart for kommisjonen at han ga byråden for byutvikling, Agerbak-Jensen, en kort redegjørelse av reguleringsforslaget, før saken ble sendt over til politisk behandling. Ifølge ham ble det i møtet, fra kommunens side, ikke gitt noen løfter om prioritering eller utfall av saken.339 Byråden kan i samtale med kommisjonen ikke huske nevnte møte, og det er ikke skrevet referat herfra.340 Kommisjonen finner likevel ikke grunn til å tvile på at møtet fant sted. Utover dette ble det – i den innledende fasen – ikke tatt noe initiativ fra statens side for å forsøke å skape en forståelse for behovet for å stenge gaten og med det påskynde reguleringsprosessen.

Den 28. juni 2007 skjedde det et vendepunkt i saken. På tross av Plan- og bygningsetatens anbefaling traff byrådet vedtak hvor de innstilte overfor bystyret på å forkaste forslaget om stenging. Avslaget ble i hovedsak begrunnet med at stenging av Grubbegata ville forsterke inntrykket av et område som «avfolkes og framstår som øde etter kontortid», og at det derfor ikke ville virke kriminalitetsforebyggende å stenge gaten. I tillegg ble det vist til trafikale ulemper for byens befolkning. Byrådet mente at nødvendige sikkerhetsmessige tiltak av midlertidig karakter kunne gjennomføres uten reguleringsmessig behandling, dersom trusselnivået økte.341

Kommisjonen er blitt forklart at byrådets beslutning også hadde sammenheng med at kommunen kort tid i forveien hadde blitt utsatt for kritikk etter å ha stengt gater rundt den amerikanske og israelske ambassaden, og at man ikke ønsket nok en negativ omtale.342 Her har mediene spilt en rolle. Den største lokalavisen, Aftenposten Aften var på lederplass 26. februar 2007 negativ til stenging:

«[...] dette er tiltak som etter alt å dømme vil virke mot sin hensikt. En viktig del av sentrum vil bli lagt øde. Gaten virker allerede i dag skummel og har lite liv. Uten biltrafikk vil den virke enda mer utrygg og fort bli et samlingssted for kriminelle gjenger. Vi trenger liv og røre, ikke et øde sentrum. [...] også her til lands skal vi ta terrortrusselen på alvor. Men den beste beskyttelse mot terror og voldshandlinger er ikke å gjøre regjeringskvartalet til en festning som stenger aktivitet ute.»

Også de som på vegne av handelsstanden uttalte seg om stenging av Grubbegata, var negative. I NRK Østlandssendingen den 12. september 2006 uttalte gårdeierforeningen, Byfolk i Oslo sentrum, som på det tidspunkt representerte 70 prosent av gårdeierne i Oslo, dette om en stenging av gaten:

«Dette er helt feil vei og gå, fordi dette stenger byen i stedet for å holde den åpen.» På spørsmål om ikke regjeringen har krav på sikkerhet, ble det svart: «Alle i en by har krav på sikkerhet, men det er bare det at dette kan skape presedens for at man også skal stenge gater andre steder.»

Etter behandlingen i byrådet ble saken sendt byutviklingskomiteen, som, besluttet å utsette saken ved to anledninger, først den 22. august og deretter den 19. september 2007. Utsettelsene antas å ha hatt sammenheng med mellomliggende kommunevalg og at saken var kontroversiell.343

Da det ble klart at byrådet gikk imot stenging av gaten, forsto daværende statsråd i FAD, Grande Røys, at beslutningen om å stenge gaten for kjøretøytrafikk som regjeringen hadde «arvet» fra Bondevik II-regjeringen, kunne fortjene en egen politisk behandling i den nye regjeringen. Hun tok kontakt med egen partileder, Halvorsen, samt en av partiets representanter i bystyret, Chaudhry, som begge mente at SV burde være for en stenging av gaten.

I tillegg skrev statsråden et notat til statsministeren og redegjorde for byrådets innstilling om å forkaste reguleringsforslaget. Statsråden ba i notatet om å få orientere regjeringens underutvalg om sikkerhetsprosjektet og spesielt om reguleringsforslaget. For å understreke viktigheten skrev han:

«Reguleringsforslaget er nødvendig då konsekvensen av ei eksplosjonslast levert nærmare angitt stad i Grubbegata vil kunne bli katastrofal for verksemda i H-blokk, R4, S-blokk og Y-blokka. Dette er dokumentert gjennom simuleringar i regi av Forsvaret.»344

Statsministeren mente at tiltaket ikke var politisk kontroversielt i regjeringen, og at det derfor ikke var nødvendig å ta saken opp i underutvalget. Han gjorde en påtegning om at stabssjef og statssekretær ved SMK, Schjøtt-Pedersen, skulle følge opp.345

Statssekretær Schjøtt-Pedersen hadde deretter samtaler med fraksjonslederen i Arbeiderpartiet, Tellevik Dal, som han oppfattet ble overbevist om nødvendigheten av å stenge gaten.

Omtrent samtidig med at saken ble oversendt byutviklingskomiteen, ble byrådsleder Lae oppringt av statssekretær i JD, Moland Pedersen. Lae ble presentert for den sårbarhet som sikkerhetsprosjektet visste at forelå ved at gaten ikke var stengt. Etter denne samtalen samt en tilsvarende og omtrent samtidig samtale med politimesteren i Oslo forsto Lae viktigheten av å stenge gaten. Moland Pedersen og Lae drøftet hensiktsmessigheten av å bringe saken opp for byrådet på ny for å forsøke å endre innstillingen, eller forsøke å snu saken i byutviklingskomiteen. De ble enige om at det beste var å forsøke å snu saken i komiteen. Moland Pedersen skulle presentere risikoen ved ikke å stenge gaten for Arbeiderpartiets og de øvrige regjeringspartienes representanter, mens Lae skulle gjøre det samme overfor Høyres representanter, via gruppelederen.346 For Høyre ble det vanskeligere enn antatt å få en forståelse for den risikoen som forelå ved at gaten ikke var stengt.

Også regjeringsråden engasjerte seg. Hun ba politidirektøren, Killengreen, holde et innlegg for den nyvalgte byutviklingskomiteen. Innlegget ble holdt den 1. oktober 2007. Her ble komiteen presentert for den trussel og sårbarhet som forelå ved at gaten ikke ble stengt. Møtet i byutviklingskomiteen og således også de plansjer som ble presentert, var offentlige. Det ble derfor ikke gitt et fullstendig bilde av sårbarheten. Av transparentene som ble vist på møtet, går det like fullt fram at «terrorisme med bruk av sprengstoff som virkemiddel [er] et vesentlig scenario», at trusselbildet er «preget av usikkerhet», og at «[u]tøveren benytter enkle midler og trenger kort tid til planlegging». Konklusjonen fra politidirektøren var at «nedsenkbare pullerter ikke er tilfredsstillende i Grubbegata».347

Til tross for innlegget, og til tross for at Lae gjennom gruppelederen forsøkte å påvirke Høyres representanter, traff byutviklingskomiteen i november 2007 vedtak om å innstille overfor bystyret på å forkaste reguleringsforslaget. Høyres medlemmer, sammen med Venstre og Fremskrittspartiet, stemte mot forslaget.348

Forslaget til reguleringsplan som var innsendt av Statsbygg, stilte krav om utomhusplan. For byutviklingskomiteen fremmet Arbeiderpartiet, med støtte fra SV, som et kompromiss, et sekundært forslag at dette skulle endres til et krav om bebyggelsesplan. Det ble i komiteen ikke flertall for dette sekundære forslaget.

I et fortsatt forsøk på å nå fram ba politidirektøren om et møte med Oslos nyvalgte ordfører, Stang. Møtet ble avholdt 23. januar 2008 i PODs lokaler. Ordføreren fikk her en forståelse av at risikoen knyttet til at gaten ikke var stengt, var større enn det han, og øvrige politikere i kommunen, var kjent med.349

Fem dager senere, den 28. januar 2008, var Stang invitert til møte ved SMK med statssekretær Schjøtt-Pedersen. Igjen ble ordføreren presentert for risikoen ved ikke å stenge gaten. Ordføreren reiste i møtet spørsmål ved hvordan man skulle sikre at Grubbegata ikke ville framstå som et lukket og mørkt område ved en eventuell permanent stenging. Dette ble raskt besvart i etterfølgende skriv fra SMK. Her ble det framhevet at det i utarbeidelsen ville bli lagt vesentlig vekt på at området skulle oppgraderes og lyssettes slik at publikum skulle oppfatte det som attraktivt og trygt. 350

Stang tok etter dette kontakt med medlemmer av komiteen og bystyret, og redegjorde for den trussel og sårbarhet som var blitt beskrevet for ham. Stang har opplyst overfor kommisjonen at han, verken før eller senere, har vært innkalt på møte ved SMK eller til POD. Han opplevde innkallelsene og møtene som «unike».351

Om lag to uker etter at Stang var på møte ved SMK, omgjorde byutviklingskomiteen sitt vedtak, og innstilte overfor bystyret på å vedta reguleringsforslaget.352 Allerede 14 dager senere, den 27. februar 2008, behandlet bystyret saken som en hastesak. Bystyret åpnet for å stenge gaten. I referat fra bystyret blir ordføreren blant annet referert slik:

«I hovedspørsmålet om nødvendigheten av å stenge gaten foreligger det nå entydige politifaglige sikkerhetsvurderinger. For ordføreren er det helt uaktuelt å overprøve de sikkerhetsvurderinger som er kommer fram [...] Den som måtte gjøre det påtar seg et meget stort ansvar.»

Ovennevnte viser at det fra politisk ledelse ble gitt en innføring i sårbarheten og risikoen ved ikke å stenge gaten av politidirektøren, og fram til det forelå endelig vedtak som åpnet for dette, gikk det i underkant av fem måneder. Fra ordføreren ble presentert for den samme risikoen, gikk det i overkant av en måned.

I februar 2008 var således den demokratiske prosessen vedrørende hovedspørsmålet om stenging eller ikke stenging av gaten avsluttet, og man skulle forvente at gaten – innenfor relativt kort tid – ble stengt. Slik gikk det ikke.

Plansaken

Også for bystyret fremmet Arbeiderpartiet som et sekundært forslag at det skulle stilles krav om bebyggelsesplan i stedet for utomhusplan. Dette ble gjort i et forsøk på å overbevise Venstre. Venstre stemte imidlertid imot både det primære og det sekundære forslaget, og vedtaket i bystyret var således ikke avhengig av Venstres stemme.

I motsetning til for byutviklingskomiteen ble det i bystyret flertall for Arbeiderpartiets sekundære forslag.353

Kravet om bebyggelsesplan forsinket prosessen ytterligere, da dette, i motsetning til en utomhusplan, ikke kan besluttes administrativt, men må vedtas av byutviklingskomiteen.354 Det ble således stilt krav om nok en politisk behandling av plansaken, med mellomliggende høringsrunde, før det kunne gis igangsettelsestillatelse. Kommisjonen har ikke fått brakt på det rene om noen i Oslo bystyre forsto de tidsmessige konsekvensene av endringen. Dette ble ikke brakt opp som et tema i møtet, og ordføreren har forklart at i alle fall ikke han overskuet at forslaget om bebyggelsesplan hadde så store praktiske konsekvenser.355

Det tok tid før Statsbygg og FAD fanget opp at det i bystyrets vedtak var stilt krav om bebyggelsesplan, og først 29. januar 2009, nesten ett år etter at vedtaket forelå, sendte Statsbygg forslag om bebyggelsesplan til Plan- og bygningsetaten.356

Forslaget var ikke komplett, og måtte justeres.357 Dette fikk Statsbygg først beskjed om to måneder etter at forslaget var innsendt.358 Det ble deretter innsendt revidert forslag som ble sendt på offentlig ettersyn i slutten av juni 2009, med en høringsperiode på cirka to måneder.359 Som følge av bemerkninger som framkom under høringen, utarbeidet Statsbygg endringer, og endelig revidert forslag er datert 29. januar 2010, fem måneder etter at høringsperioden var avsluttet. Deretter, i februar, ble saken oversendt til politisk behandling. Om lag tre måneder senere, den 20. mai 2010, etter at Statsbygg hadde purret, traff byrådet vedtak i saken, og den 2. juni 2010 vedtok byutviklingskomiteen planen.360^,361

Først cirka tre måneder etter at byutviklingskomiteens vedtak forelå, sendte Statsbygg søknad om igangsettelsestillatelse for oppføring av fysiske sperretiltak.362 På grunn av mangler ble søknaden returnert.363 Etter om lag en måned ble ny søknad innsendt.364

Kilde: Christopher Olssøn

Igangsettelsestillatelse for oppføring av fysiske sperretiltak ble deretter gitt den 29. oktober 2010.

Det tok altså to år og åtte måneder fra reguleringsplanen var vedtatt, og til det forelå igangsettelsestillatelse.365

Kommisjonen mener at staten brukte mer tid enn det man skulle forvente, på å utarbeide nødvendige og fullstendige søknader og planer, herunder nødvendige revideringer. Staten tok heller ingen ytterligere initiativ overfor kommunen for å påskynde prosessen. Prosjektlederen i FAD purret i liten grad på framdriften, og vurderte heller aldri å be Statsbygg forskuttere endelig godkjenning for å kunne iverksette tiltaket umiddelbart ved igangsettelsestillatelse.

Kommunen på sin side behandlet bebyggelsesplanen som ordinær sak, uten særskilt prioritering. Så langt kommisjonen har brakt på det rene, var saksbehandlingstiden verken kortere eller lengre enn det som er gjennomsnittlig saksbehandlingstid i kommunen.366

Både kommunens og statens behandling av plansaken står således i kontrast til den prioritet reguleringssaken fikk etter møtene mellom politisk ledelse i staten og kommunen i januar 2008.

Også det videre arbeidet med å få stengt gaten står i kontrast til viktigheten av tiltaket. Idet igangsettelsestillatelse ble gitt 29. oktober 2010, har kommisjonen reist spørsmål ved hvorfor ikke gaten var stengt ni måneder senere, 22/7.367

Kommisjonen har ikke fått annen forklaring på dette enn at arbeidene med å detaljprosjektere og ferdigstille sperringene tok tid. Det var av prosjektledelsen antatt at det ville ta ett år å ferdigstille tiltaket, hvorpå sperringene skulle stå ferdig i september/oktober 2011. I mellomtiden ble det ikke satt opp midlertidige sperringer. Dette ble heller ikke vurdert.368 Arbeidene startet i nordenden, og gaten var den 22/7 stengt i nord på grunn av byggearbeider. Gaten var derimot åpen i sør.

Administrerende direktør i Statsbygg har forklart at dersom de hadde fått beskjed om at tid var en viktig faktor, ville de fraviket normal rutine og sett etter muligheter for å innlede oppgaver parallelt for å kunne sette opp sperringene så raskt som mulig etter at igangsettelsestillatelse var gitt.369

Hva ble gjort for å forsøke å stanse biltrafikken og irregulær parkering i Grubbegata i påvente av at gaten ikke var stengt?

For kommisjonen har det vært nødvendig å se på hvilke hindre eller barrierer som ble vurdert eller iverksatt for å redusere sannsynligheten for at en bombebil skulle plasseres i Grubbegata, i påvente av at gaten skulle bli stengt gjennom den kommunale reguleringsprosessen.

Så langt kommisjonen har brakt på det rene, ble det ikke fra statens side, verken i oppstarten av prosjektet eller på noe senere tidspunkt vurdert eller satt i gang tiltak for å treffe vedtak om statlig reguleringsplan.

Selv om også en statlig reguleringsplan skal behandles etter demokratiske prinsipper, er det sannsynlig at dette ville gått raskere. Kommisjonen oppfatter at stenging av gaten er et godt eksempel på et tilfelle der den kommunale prosessen ikke ville kunne føre til et annet resultat enn det staten mente var riktig, men kun var et tidstap. I tråd med uttalelsene i forarbeidene burde det da, etter kommisjonens syn, i en slik situasjon vært vurdert å treffe statlig reguleringsplan.

Det ble heller ikke iverksatt midlertidig skilting om «innkjøring forbudt» eller «all stans forbudt» i gaten. Skilting i selve gaten i kombinasjon med økt vakthold enten fra politi eller vaktstyrken kunne, etter kommisjonens syn, redusert sårbarheten fram til endelig sperretiltak var på plass. Om en ved dette hadde avverget angrepet, er ikke mulig å si.370

Etter kommisjonens vurdering ville politimesteren i Oslo, på bakgrunn av den trusselvurdering og sårbarhetsanalyse som forelå, hatt mulighet til å iverksette slik skilting.371 FAD foreslo da også i november 2005, overfor Oslo politidistrikt, at det skulle gjennomføres et prøveprosjekt hvor det skulle skiltes «innkjøring forbudt» i krysset mellom Apotekergata og Grubbegata, og på lokket over Hospitalgata/Grubbegata.372 Prosjektlederen har overfor kommisjonen forklart at Oslo politidistrikt mente det ikke ville være mulig å håndheve forbudet, og at respekten for skilting derfor ville bli ytterligere svekket. Politiet ønsket derfor ikke å skilte gaten. Prosjektlederen har overfor kommisjonen forklart at han forsto begrunnelsen, og at det ikke ble fremmet ytterligere forslag om skilting i gaten.

Gaten ble heller ikke stengt midlertidig av politimesteren i medhold av politiloven. Så lenge det ikke forelå en konkret trussel, ga antakelig ikke politiloven hjemmel til dette. Den sårbarhet og risiko som var påvist, var ikke alene tilstrekkelig. Dette gjør fullmaktsbestemmelsen i politiloven lite anvendelig som beskyttelse mot terror som skjer brått og uventet, uten at det i forkant foreligger noen konkret trussel.

Kilde: NRK Østlandssendingen.

Ved innkjøringen mot høyblokka var det plassert et privat skilt, hvor det sto «Innkjøring forbudt. Kun etter avtale». Tilsvarende var det satt opp, «parkering forbudt»-skilt på fasadene på R4 og S-blokka, mot Einar Gerhardsens plass, samt på kantinen på høyblokka. Det var også plassert et kommunalt «parkering forbudt»-skilt i Grubbegata ved S-blokka.

Etter det kommisjonen er blitt forklart, ble skiltene i liten grad respektert, og det var ikke foretatt tiltak for å forsøke å begrense antall irregulære parkeringer. Det var ikke satt i verk økt vakthold eller andre tiltak for å sikre overholdelse av skiltene. Feilparkerte biler, også foran høyblokka, er beskrevet som et daglig fenomen, og operatøren på vaktsentralen trodde som nevnt at bombebilen var nok en feilparkering.

Etter kommisjonens syn står mangelen på kompenserende tiltak i sterk kontrast til den risikoen som ble presentert i POD-rapporten. For å forstå dette, og for å forstå hvorfor det tok så lang tid å gjennomføre tiltakene i POD-rapporten, har kommisjonen sett nærmere på rollene FAD, SMK, JD og NSM spilte i oppfølgningen av prosjektet.

18.7 Svikt i styring, ledelse og kontroll

Det er liten tvil om at gjennomføringen av tiltakene tok lengre tid enn det regjeringen og de involverte i POD-rapporten fra 2004 hadde forutsatt og forventet. Tiden som gikk, står i sterk kontrast til regjeringens forutsetning om at gjennomføringen skulle gis høy prioritet.

Så langt kommisjonen har brakt på det rene, fikk FAD bevilget det de hadde behov, slik at manglende bevilgninger ikke var en årsak til at gjennomføringen tok tid.

Det kan ellers være mange årsaker til at det tok lang tid. For kommisjonen har det vært viktig å trekke fram de årsakene som gir grunnlag for læring.

Med tanke på prosjektets størrelse og kompleksitet, der mange ulike tiltak skulle gis høy prioritet, skulle man forvente at det først i prosjektet ble laget en overordnet prosjektplan. Det ble ikke gjort. Det forelå ingen særskilt framdriftsplan, verken overordnet eller detaljert, med milepæler, identifiserte problemstillinger som kunne føre til forsinkelser eller endringsbehov, og forslag til tiltak for å håndtere disse prosjektrisikoene. Det forelå heller ingen plan med hensyn til når, eller hvordan, prosjektledelsen skulle rapportere om framdriften og eventuelle utfordringer. Ledelsen i FAD etterspurte aldri en slik samlet prosjektplan, og prosjektledelsen utarbeidet ikke dette på eget initiativ. Dette ga, slik kommisjonen ser det, prosjektledelsen et svakt utgangspunkt for det videre koordinerings- og oppfølgningsarbeid som skulle gjøres.

Videre mener kommisjonen at prosjektorganisasjonen i FAD var for liten til å ha ansvaret for å lede og koordinere gjennomføringen av prosjektet. Det burde, etter kommisjonens syn, vært opprettet en større arbeidsgruppe i FAD, og en sterk styringsgruppe som fulgte prosjektet og avkrevet jevnlige rapporteringer. Alternativt kunne prosjektet vært lagt helhetlig til Statsbygg. Kommisjonen antar at Statsbyggs kvalitetssikringsprosedyrer og erfaring fra prosjekter med politisk kompleksitet ville bidratt til en bedre gjennomføringsevne også utover i prosjektet, da ulike hindre og mothensyn gjorde seg gjeldende.

Til tross for ovennevnte svakheter ble en hel rekke tiltak gjennomført i løpet av de to første årene. Gjennomføringskraften avtok imidlertid etter hvert som tiden gikk, og kritiske tiltak tok lang tid å gjennomføre.

Svakhetene ved at det ikke ble etablert en styringsgruppe, kunne vært avhjulpet ved at prosjektet fikk en sterk ledelsesmessig forankring i FAD.

Det foreligger imidlertid lite skriftlig materiale som dokumenterer at den administrative ledelsen i FAD engasjerte seg i prosjektet. Departementsråden har forklart at hun oppfattet at SMK var oppdragsgiver og den som satte premissene for prosjektet. Hun oppfattet at hennes rolle var å sikre at prosjektet fikk penger og kvalifisert personell, samt at de var i stand til å rapportere på framdrift.373 Utover deltakelse på årlige statusmøter ved SMK, enkelte interne rapporteringer på status, samt oppfølgning i enkeltsaker der prosjektet ba om bistand, er det få dokumenter som viser at administrativ ledelse engasjerte seg i gjennomføringen. Dette støttes av de forklaringene kommisjonen har mottatt. Bekymringsmeldingen fra politidirektøren i mai 2010 nådde som nevnt heller aldri ledelsen i FAD, og ga således ingen foranledning til endringer.

Den politiske ledelsen i FAD var også i svært liten grad involvert i gjennomføringen. Med tanke på prosjektets viktighet, samt at FAD tidlig så at tiltakene kunne støte an mot hensyn hvor politiske drøftelser ville kunne være viktig for gjennomføringen,374 mener kommisjonen det ville vært naturlig med et større politisk engasjement.

Statsråd Grande Røys har for kommisjonen forklart at da hun tiltrådte som statsråd i oktober 2005 ble hun orientert om prosjektet på et generelt og overordnet nivå. Hun så ikke POD-rapporten, og verken da eller senere fikk hun noen grundig redegjørelse for tiltakene og status på gjennomføringen. Hun ba heller ikke om dette. Denne innsikten preget hennes befatning med prosjektet. Først da hun gjennom mediene forsto at det kunne bli krevende å få flertall i bystyret for å stenge Grubbegata for kjøretøytrafikk, engasjerte hun seg ved å be om en redegjørelse i underutvalget.375 Hun forsikret seg også om at representanter fra eget parti støttet stenging av gaten.

Tilsvarende har statsråd Aaserud forklart at da hun tiltrådte i oktober 2009, oppfattet hun sikkerhetsprosjektet som strengt gradert, og noe hun som statsråd ikke skulle ha så mye med å gjøre. Aaserud har overfor kommisjonen uttalt at: «Min befatning og mitt inntrykk av [det] sikkerhetsprosjektet var veldig perifert.» Heller ikke hun har sett POD-rapporten.

Aaserud ble dermed, etter kommisjonens syn, aldri satt i stand til å foreta en slik oppfølgning av sikringsprosjektet som ville vært naturlig. Da hun tiltrådte, ble hun derimot sterkt involvert i andre viktige sider ved departementets arbeid med sikkerhet og beredskap. Riksrevisjonen kom kort tid etter at hun hadde tiltrådt, med en rapport som var kritisk til IKT-sikkerheten, og DSB kom omtrent samtidig med en kritisk rapport knyttet til FADs generelle sikkerhets- og beredskapsarbeid. I forbindelse med begge disse rapportene ble det iverksatt tiltak etter sterkt engasjement fra statsråden,376 Sikringsprosjektet ble sammenlignet med dette arbeidet sett på som at det «gikk på skinner». 377

Kommisjonen har etter dette vanskelig for å se at den oppfølgningen prosjektledelsen fikk i eget departement, svarer til forventningen fra SMK om en «sterk styring» og «høy prioritet».378

Departementsråden satte ikke statsrådene tilstrekkelig i stand til å følge opp sitt ansvar, og sikret heller ikke en administrativ kontroll og oppfølgning av prosjektet som svarte til de forventingene som var stilt av regjeringen og SMK. En følge av dette var at prosjektledelsen stort sett arbeidet uten styring og oppfølgning fra ansvarlig departement. Prosjektlederen har beskrevet dette som at det var ingen som «pustet ham hardt i nakken».379

Med tanke på prosjektets størrelse og kompleksitet der mange ulike tiltak skulle prioriteres høyt, synes det for kommisjonen klart at arbeidet med å lede prosjektet var for omfattende for de to som i praksis var i prosjektledelsen. Det er sannsynlig at et sterkere engasjement fra ledelsen i FAD, eventuelt fra Statsbygg, ville bidratt til en raskere implementering av tiltakene.

Heller ikke administrativ eller politisk ledelse i JD fulgte opp prosjektet overfor FAD, verken før eller etter møtet med SMK i april 2008. Ut fra sitt sektoransvar, med blant annet ansvar for regjeringsmedlemmenes sikkerhet, som overordnet ansvarlig myndighet for forebyggende sikkerhet på sivil side, samt med et samordningsansvar for samfunnssikkerhet og beredskap, ville det etter kommisjonens syn vært naturlig at JD fulgte opp iverksettelsen. I alle fall gjelder dette etter at POD i 2010 uttrykte en så klar bekymring for gjennomføringen.

Til tross for at SMK, etter egen oppfatning, ikke hadde noe formelt ansvar utover å formidle regjeringens oppdrag, fulgte de opp FADs arbeid på et overordnet nivå de to første årene. Utover i prosjektet avtok oppfølgningen, ved at det ikke lenger ble stilt krav om årlige statusrapporter. SMK har forklart at de da anså oppdraget som kjent, forstått og delegert, og utenfor SMKs egentlige ansvarsområde.380

SMK inntok like fullt en sentral rolle også utover i prosjektet. SMK engasjerte seg i dialogen mot Oslo kommune da det ble klart at byrådet var imot stenging av gaten, og det var SMK som i april 2008, og senere i 2009, ba om at det ble gjort en fullstendig gjennomgang og revisjon av tiltakene som var foreslått i POD-rapporten.

FAD har overfor kommisjonen forklart at de oppfattet det slik at SMK «eide prosjektet».381 Tilsvarende har JD forklart at de oppfattet at SMK tok rollen med å følge opp FAD, i allefall fram til de mottok brevet med anmodning om revisjon i 2009.382

Ble sårbarheten avdekket ved tilsyn?

NSM gjennomførte som nevnt ikke tilsyn med objektsikring i regjeringskvartalet, og ble heller ikke trukket inn i en rådgivende rolle i dette sikringsarbeidet.

Dette til tross for at NSM allerede i 2004 hadde en klar oppfatning av hvordan sårbarheten av skjermingsverdige objekter skulle reduseres. Det ble i deres årsrapport blant annet pekt på viktigheten av å beskytte skjermingsverdige objekter mot eksplosiver benyttet i en terrorhandling. Avstand ble framhevet som det viktigste tiltaket, sammen med en forsterket bygningskropp og sikring av vinduer mot splinter.383 NSM hadde således både innsikt i og formening om hvordan objektene burde sikres mot terror og andre angrep.

NSM har som nevnt begrunnet manglende tilsyn med at de ikke har kunnet gjennomføre meningsfylte tilsyn før objektsikkerhetsforskriften var på plass.384 Ressursene innen objektsikring ble derfor brukt på å utvikle forskriften, i stedet for å gjennomføre tilsyn som de mente ikke ville være god nok.

Selv om lovens bestemmelser var overordnet, har kommisjonen vanskelig for å se at NSM i denne perioden ikke skulle kunne utføre meningsfylte tilsyn. Det synes klart at også før objektsikkerhetsforskriften var på plass, pliktet virksomhetene å sikre sine objekter, og NSM pliktet å føre tilsyn med at lovens krav var oppfylt.

Det beste ble det godes fiende. Et ønske om å kunne gjennomføre best mulig tilsyn førte til at det ikke ble gjennomført tilsyn overhodet. Kommisjonen mener et kritisk tilsyn fra NSM ville kunne gitt FAD mer energi i oppfølgningen av prosjektet.

Kommisjonen presiserer likevel at manglende tilsyn på ingen måte fratar virksomhetene ansvaret for å sikre egne objekter.

Etter kommisjonens syn er det naturlig at JD benytter NSM i sitt arbeid med forebyggende sikkerhet på sivil side. Så langt kommisjonen har brakt på det rene, har imidlertid ikke JD vært klar over at NSM ikke har gjennomført rene tilsyn med objektsikkerhet i regjeringskvartalet eller ved andre skjermingsverdige objekter. JD har ikke etterspurt slikt tilsyn, og NSM har ikke opplyst om de prioriteringer de har gjort på dette området.385

FD har, etter det kommisjonen har forstått, i større grad vært involvert i denne prioriteringen, selv om heller ikke de har fått noen formell orientering. I samtale med kommisjonen har avdelingsdirektør i FD med ansvar for etatsstyring av NSM i en periode fram til 2010, uttrykt forståelse for at NSM ikke utøvet tilsyn med objektsikkerhet så lenge ikke objektsikkerhetsforskriften var på plass.386

Oppsummert

Oppsummert er kommisjonens oppfatning at det ikke har vært en styring, oppfølgning og kontroll av gjennomføringen av sikkerhetsprosjektet fra administrativ og politisk ledelse i FAD i samsvar med det som var forventningene fra regjeringen. Gjennomgangen har videre vist at der SMK ikke fulgte opp, var det få andre i den politiske eller administrative ledelse som engasjerte seg.

Det var ingen som utover i prosjektet hadde en oppfølgning eller kontroll som ga prosjektledelsen gjennomføringskraft og incentiver til tidsbesparende tiltak, der problemer og hindre etter hvert forsinket gjennomføringen.

Dersom terrorangrepet 22/7 hadde skjedd noen timer tidligere, og, enda verre, på en arbeidsdag utenom ferietid, for eksempel på et tidspunkt med full kantine, ville tallet på døde og sårede vært dramatisk høyere og med vesentlig større forstyrrelser av statsforvaltningens arbeid. Bombebilen var plassert kun få meter fra kantinen, og hele denne var knust som følge av eksplosjonen.

Videre, dersom angrepet hadde skjedd ett og et halvt år tidligere, da flere vindusflater fortsatt ikke var foliert, ville antakelig skadeomfanget vært enda mer dramatisk. En studie fra 2010 viser til at ni av ti dødsfall ved eksplosjoner forårsakes av glassplinter.387 Kort tid etter hendelsen takket JD for at vinduene var foliert, og uttrykte at dette trolig reddet mange liv.388

18.8 Avslutning

Det er på det rene at sikkerheten i, og driften av, regjeringskvartalet har vært av vesentlig betydning for samfunnssikkerheten. Regjeringen utgjør landets øverste ledelse, og hendelser som rammer regjeringens funksjonsevne, vil kunne få svært alvorlige konsekvenser.

Det er ofte lettere å redusere sårbarheten enn å avverge eller redusere trusselen.

Kommisjonen mener på denne bakgrunn at det er naturlig å stille høye krav til grunnsikring av regjeringskvartalet.

Av kommisjonens mandat følger at kommisjonen i sine vurderinger skal se hen til viktige hensyn som åpenhet og demokrati. Dette er hensyn som ofte blir trukket inn som argument mot en høy grunnsikring. Norge har lenge hatt tradisjon for ikke å operere med fysiske barrierer og andre synlige sikringstiltak. Dette er en styrke for et inkluderende, åpent og demokratisk samfunn, og bør etter kommisjonens syn tilstrebes så langt det er mulig, også i framtiden.

Samtidig må ikke ønsket om et åpent og tilgjengelig samfunn gjøre at vi ikke sikrer objekter, personer og virksomheter som ivaretar kritiske samfunnsfunksjoner. Manglende sikring av slike funksjoner vil kunne få alvorlige konsekvenser for vårt samfunn, og vil også kunne få konsekvenser som er skadelige for vårt demokrati.

Etter kommisjonens syn var de sikkerhetstiltak som ble foreslått i POD-rapporten fra 2004, godt balansert mellom hensynet til sikkerhet på den ene side og hensynet til åpenhet og tilgjengelighet på den annen.

Med tanke på læring har kommisjonen derfor sett nærmere på hvorfor ikke implementeringen av tiltakene fikk et sterkere engasjement fra politisk og administrativ ledelse i FAD. Hvorfor ble et prosjekt som i begynnelsen ble framhevet som så viktig å prioritere, både av de med kunnskap om sikkerhet og beredskap og av regjeringen, ikke i større grad prioritert?

Idet styring og ledelse fra FAD sviktet, har det for kommisjonen også vært viktig å se nærmere på hvorfor ikke SMK og/eller JD som begge hadde tilhold i høyblokka i større grad fulgte opp og var pådriver i gjennomføringen.

For kommisjonen framstår hovedårsaken å være at budskapet som ble formidlet i POD-rapporten om regjeringens sårbarhet og behovet for økt sikring, ikke reelt sett var sunket inn hos mange. Det synes å ha vært en manglende erkjennelse av risikoen som forelå ved at tiltakene ikke ble implementert. Med en større erkjennelse av risikoen framstår det som lite sannsynlig at et prosjekt som så klart viste en uakseptabel sårbarhet, skulle ta over sju år å gjennomføre.

Det har blitt lagt for stor vekt på det faktum at det ikke forelå en konkret trussel. Flere kommisjonen har snakket med, har forklart at «dersom PST hadde vurdert trusselen som akutt, ville gaten vært stengt av politiet». Prosjektlederen har overfor kommisjonen forklart at han var overbevist om at etterretningen i Norge ville avsløre en trussel, og at det da ville være tid til å iverksette en forhøyet beredskap.389 Så lenge det ikke forelå en slik konkret trussel, ble ikke risikoen vurdert som prekær, og ingen så behov for å påskynde prosessen ytterligere, eventuelt treffe kompenserende tiltak.

En manglende erkjennelse av risikoen antas å ha bidratt til at verken statsministeren, noen av statsrådene eller noen i den administrative ledelsen satte spørsmål om manglende framdrift, alternative fremgangsmåter og kompenserende tiltak på dagsorden.

FAD så tidlig at mothensyn som miljø, samferdsel og konsekvenser for publikum kunne bli en utfordring for gjennomføringen. Med tanke på POD-rapportens beskrivelse av hvor viktig det var å få gjennomført stenging av gaten, synes staten å ha vært overraskende passiv i sitt forsøk på å påskynde reguleringsprosessen i den innledende fasen. Også sammenlignet med andre tiltakshavere har staten vært passiv. Respekten for lokaldemokratiet og et ønske om ikke å skape politisk uro har gått på bekostning av virksomhetens og de ansattes sikkerhet.

Også et overdrevent hemmelighold antas å ha bidratt til at gjennomføringen tok lengre tid enn det som var forventet i oppstarten. Et slikt prosjekt må nødvendigvis underlegges sikkerhetstiltak, og de mest sensitive forhold må graderes. Det synes imidlertid å ha vært et større hemmelighold enn det som ut fra rene sikkerhetshensyn var nødvendig.

POD-rapporten og gjennomføringen av tiltakene var høyt gradert og således underlagt streng taushetsplikt og fordelt etter «need to know» -prinsippet. Ytterst få var kjent med rapportens innhold og de analyser som der var gjort, og ytterst få fikk orientering om framdriften. Det ble også i helt begrenset grad drøftet utfordringer og kryssende hensyn i mer uformelle møter.

Graden av hemmelighold antas å ha medført at prosjektet ikke fikk den oppmerksomhet og prioritet som man i utgangspunktet skulle forvente.

At hele prosjektet var høyt gradert, antas å ha bidratt til den manglende forståelse av sårbarhet og risiko som var i kommunen ved at gaten ikke ble stengt. Planprosessen, også politidirektørens møte med byutviklingskomiteen, var offentlig, noe som la bånd på kommunikasjonen.

Også organiseringen av prosjektgjennomføringen i Statsbygg bar preg av overdrevent hemmelighold. Som følge av at få skulle kjenne til prosjektet, også internt i Statsbygg, og at prosjektet ble styrt direkte fra FAD ble ikke de vanlige prosjektstyringsverktøy og rutiner anvendt.

Verken ledelsen i FAD eller SMK synes ved oppstarten av prosjektet, eller ved regjeringsskiftet i 2005, å ha tatt inn over seg de problemer overdrevent hemmelighold rundt prosjektet ville kunne medføre. Den administrative ledelse i FAD sørget ikke for at nye statsråder i FAD, som hadde det konstitusjonelle ansvaret for å følge opp prosjektet, ble gjort kjent med hele prosjektet. Statsrådene fikk ikke en grundig innføring i de sårbarhetsanalyser som var gjennomført, og de utfordringer som lå i gjennomføringen av tiltakene. Statsrådene i FAD ble dermed ikke satt i stand til fullt ut å ta sitt ansvar. Når det gjelder øvrige svakheter i departementets arbeid med sikkerhet og beredskap som statsråd Aaserud ble satt inn i, viste hun handlekraft og tok affære.

På tross av den klare rolle- og ansvarsfordeling som skjedde innledningsvis i prosjektet, viser saksbehandlingen at det også over tid fant sted en tiltakende ansvarspulverisering. Dette har etter kommisjonens syn også påvirket framdriften. SMKs sterke engasjement de to første årene kan utilsiktet ha bidratt til å passivisere JD, og til dels ledelsen i FAD.390 Som vi har sett, fulgte ikke ledelsen i FAD i tilstrekkelig grad opp det ansvar de var tildelt for å lede prosjektet, og JD tok ikke rollen som pådriver. Da SMK trakk seg tilbake, var det ingen som tok et tilsvarende overordnet ansvar for oppfølging av prosjektet.

At ikke SMK eller JD i større grad grep inn og forsøkte å påskynde framdriften overfor FAD, antas også å ha hatt sin årsak i at det konstitusjonelle ansvaret for gjennomføringen lå hos FAD. Da statsråden i FAD ikke ble satt bedre inn i sikkerhetsprosjektet, var dette kritisk.

Måten sikkerhetsprosjektet ble gjennomført på, er ved dette et eksempel på hvordan ansvarsprinsippet, i enkelte tilfeller, kan virke begrensende på gjennomføringen av et prosjekt som er sektorovergripende. SMK har overfor kommisjonen framhevet at det var viktig for dem at det initiativ og den oppfølgning de gjorde, ikke medførte noen ansvarsfraskrivelse hos øvrige departementer.391 Også JD har overfor kommisjonen vært klar på at ansvaret for prosjektet klart lå hos FAD, og at de ikke hadde noe grunn for å gripe inn.

For kommisjonen framstår det som om både SMK og JD har utvist en overdreven forsiktighet med hennsyn til å ta opp sin bekymring knyttet til gjennomføringen av prosjektet.

Selv om vi i Norge har et system der ikke statsminister er konstitusjonelt overordnet og vi ikke har et eget sikkerhetsdepartement, er det viktig at det konstitusjonelle ansvar verken blir en sovepute eller et hinder for at departementene tar opp sine bekymringer. Særlig gjelder dette i sikkerhetsspørsmål, der taushetsbestemmelser gjør at ulike utfordringer ikke i like stor grad vil kunne drøftes i regjeringen. Selv om hovedregelen er at det er regjeringen som kollegium som må ta affære hvis et departement svikter i gjennomføringen av regjeringens politikk, er det etter kommisjonens syn viktig at departementene seg imellom utviser årvåkenhet og oppmerksomhet vedrørende sikkerhetsspørsmål. Det er viktig at de våger å blande seg inn i et annet departements ansvarsområde når de har konkrete bekymringer, og at de føler et felles ansvar for at tverrsektorielle saker blir løst.

Oppsummert

Oppsummert er det kommisjonens syn at en manglende erkjennelse av sårbarhet og risiko, et overdrevent hemmelighold samt en tiltakende ansvarspulverisering med overdreven respekt for det konstitusjonelle ansvar er bakenforliggende årsaker til at det 22/7 var mulig å parkere en bombebil utenfor høyblokka. Tilsvarende er dette forhold som medførte at det tok lengre tid enn det man skulle forvente, å implementere øvrige skadebegrensende tiltak som var foreslått i POD-rapporten, så som foliering av vindusflater.

Manglende finansiering er ofte en årsak til at gjennomføringen av sikkerhetstiltak tar tid. Det var ikke en problemstilling her. Prosjektet fikk til enhver tid tilført de midler det ba om. Ei heller ser vi at det var en reell politisk uenighet som lå bak. Det var gjennomføringen som sviktet.

Kilde: Kommisjonens analyse.