Del 2
Trusler, samfunnssikkerhet og beredskap

4 Trusselbildet i Norge – og læring fra tidligere angrep

4.1 Introduksjon

Angrepene på regjeringskvartalet og ungdommene på Utøya var ekstraordinære i omfang og brutalitet, og har for alltid skrevet Norge inn i verdens terrorhistorie. Sammensetning av målobjekter, de rammede og berørtes lave alder og gjerningsmannens motivasjon og taktikk særpreger angrepene og representerer i flere henseender et brudd med tidligere forestillinger om terroranslag. Ingen enkeltperson hadde tidligere drept så mange mennesker med håndvåpen i en terroraksjon.1

Til tross for dette eksisterer det historiske forløpere. Breivik selv var inspirert av tidligere terrorhandlinger og ideologier med utspring utenfor Norges grenser. 22/7 kombinerte han to kjente former for terrorangrep; en bombe mot et symboltungt myndighetsmål og en massakre med håndvåpen i et tett befolket område.2

I dette kapitlet settes terrorangrepene 22/7 og myndighetenes håndtering av dem inn i en bredere sammenheng.3 Det redegjøres for sentrale utviklingstrekk i terrorisme som et transnasjonalt fenomen, med et særskilt søkelys på hvordan dette har nedfelt seg i den vestlige verden og Norge. Det vil også gis en bred, overordnet gjennomgang av ansvarlige myndigheters trusselvurderinger samt tiltak som har blitt truffet for å avdekke, avverge og håndtere angrep.Da det etter kommisjonens mening belyser sentrale læringspunkter, vil enkelte terroranslag og myndighetenes håndtering av disse beskrives i noe større detalj.

Gjennomgangen vil danne bakgrunn for senere kapitler vedrørende Politiets sikkerhetstjenestes (PST) arbeid og deres muligheter for å avdekke gjerningsmannens forberedelser (kap. 16). Den vil også være et bakteppe for det årelange arbeidet med å sikre regjeringskvartalet mot terroranslag (kap. 18), samt for å evaluere politiets håndtering av hendelsene 22/7. Gjennomgangen legger også viktige premisser for kommisjonens anbefalinger for framtiden.

Det følgende kapitlet vil ikke gi en fullstendig framstilling av politisk vold eller utviklingen i terrorisme. Vi peker på begivenheter og utviklingstrekk som kommisjonen gjennom sitt arbeid har funnet særlig relevante for å sette hendelsene 22/7 inn i en større historisk og samtidig kontekst.

Det er en glidende overgang mellom terrorisme og andre former for vold.4 Politisk vold er et langt videre fenomen enn terrorisme og omfatter attentat, sabotasje og andre former, typer eller sammenhenger der vold benyttes for å oppnå politiske mål.5 Breiviks angrep på Utøya har enkelte fellestrekk med andre former for vold, slik som hatkriminalitet og skyting av sivile, som har fått den tragiske betegnelsen skoleskyting. Denne gjennomgangen vil derfor også omhandle andre former for voldskriminalitet som er relevante med hensyn til å vurdere norsk beredskap.

4.2 Utvikling i trusselbildet

Politisk motivert vold i Norge

22/7 ble Norge for første gang rammet av et stort terrorangrep. Norge har tradisjonelt vært et land med relativt sett liten grad av politisk motivert vold. Det har imidlertid forekommet en rekke voldelige aksjoner opp gjennom nyere tid som har vært politisk motiverte.6 Høyreekstreme har stått bak flere av de mest brutale politiske aksjonene. Blant annet foretok en aktivist med nazisympatier et bombeangrep mot Faglig 1. maifront sitt tog i 1979. Flere høyreekstreme demonstrasjoner har hatt en fremmedfiendtlig og rasistisk karakter. I 1985 ble Ahmadija-muslimenes Nor moské i Oslo sprengt med dynamitt. Et medlem i Nasjonalt Folkeparti har tilstått å stå bak. I 2001 ble den 16 år gamle Benjamin Hermansen stukket ned og drept av ungdommer med høyreekstreme sympatier.

Det har også vært utført politisk motiverte aksjoner i Norge fra andre deler av det politiske spekteret. Blant annet ble det kastet molotov-cocktails mot Thanks Yanks-utstillingen i 1967. Aksjonistene var fra Sosialistisk Ungdomsforbund (SUF). I forbindelse med utbyggingen av Altavassdraget tidlig i 1980-årene foretok samiske aksjonister noen mindre sprengningsforsøk for å markere motstand mot det de oppfattet som nasjonalstatens undertrykking av samiske rettigheter.

Lillehammer-saken (drapet på marokkaneren Ahmed Bouchiki) i 1973 og angrepet mot William Nygaard 1993 kan nevnes som personrettede attentater med politiske motiver.7 Det er også eksempler på at personer i Norge har utført handlinger som har mange likhetstrekk med soloterrorisme. Ett eksempel er angrepet om bord på et fly fra Kato Air i 2004, hvor aksjonisten som ønsket å markere motstand mot avslag på sin asylsøknad, slo piloten med en øks og forsøkte å styrte flyet.8

PST har de siste ti årene vurdert risikoen for terrorangrep i Norge som stadig økende. Dette skyldes primært utviklingen i internasjonal terrorisme, hvor andelen internasjonale terrorangrep utført av ekstreme islamistgrupper har vært stigende.9 Skandinavia har i økende grad vært utpekt som terrormål av ekstreme islamistgrupper. I tillegg er Norges militære nærvær i Afghanistan, håndteringen av mulla Krekar, publiseringen av Muhammed-tegningene, republiseringen i Norge og bombingen i Libya, faktorer som har medvirket til økning i terrortrusselen fra ekstreme islamistiske grupperinger.

PST har vurdert utviklingen i ekstreme islamistiske grupper de senere årene som den fremste trusselen mot Norge. Kommisjonen har derfor funnet det nødvendig å se på denne utviklingen i noe større detalj.

Ekstrem islamisme og den globale kampen mot terror

Flyangrepene mot de to tårnene i World Trade Center 11. september 2001 var historiens mest omfattende terrorangrep. Symbolkraften i å tilintetgjøre de to tårnene var enorm, og bildene rullet over TV-skjermene verden over. Angrepet ble startskuddet for «Den globale kampen mot terrorisme», slik den ble definert av amerikanerne.10

Kilde: EPA/Scanpix

Stoltenberg har overfor kommisjonen påpekt at han som statsminister den 11. september 2001 tenkte at også Norge kunne bli utsatt for terror.11 Han husker hvordan faren for nye terrorangrep mot andre NATO-lands hovedsteder var dagsordenen i Norge i timene og dagene etter 11. september. Det var hyppige krisemøter med deltakelse fra forsvarssjefen, Etterretningstjenesten og POT (nåværende PST). Det ble iverksatt en rekke tiltak, for eksempel innkjøp av utstyr for beskyttelse mot bakteriologisk og kjemisk krigføring, og omdirigering av F16-fly til Rygge som beredskap for å skyte ned sivile fly dersom de ble kapret.

Kommisjonsrapporten etter 11. september satte likhetstegn mellom internasjonal terrorisme og al-Qaidas ekstreme islamisme, og trusselen fra al-Qaida-nettverket ble hovedfokus for USAs og europeiske etterretnings- og sikkerhetstjenester i det neste tiåret.12 Til tross for en rekke terroranslag fra andre ekstreme islamistiske grupper ble trusselen fra al-Qaida ansett som den mest alvorlige og tvingende nødvendig å få kontroll over.13 Som den amerikanske forskeren Bruce Hoffman påpeker, viste 11. september at nettverket evnet planlegging av komplekse, storstilte angrep med hittil ukjent modus. I tillegg hadde al-Qaida unik tilgang til menneskelige og finansielle ressurser. Nettverket hadde global rekkevidde gjennom en rekke tilknyttede terroristorganisasjoner over store deler av verden og var dypt fiendtlig mot Vesten og den bestående verdensorden. Al-Qaidas evne til å inspirere enkeltindivider og uavhengige celler til å utøve terrorangrep på egen hånd var en av de viktigste årsakene til at de klarte å opprettholde trusselen i det kommende tiåret. I Norge ga PST i 2002 arbeid mot internasjonal terror høyeste prioritet.14 Vurderingen lød:

«… terroraksjonene i USA 11. september 2001 markerte starten på en periode i internasjonal politikk preget av økt usikkerhet og et høyere trusselnivå. USA framstår som det primære målet, men det kan ikke utelukkes at andre land, herunder Norge, kan bli rammet i fremtiden.»

Terrorismen ble stadig mer transnasjonal, og planlegging av terrorhandlinger foregikk i økende grad andre steder enn der de ble utført. I 2002 vurderte PST ikke Norge som et direkte terrormål, men framhevet faren for at grupper med opphold i Norge kunne bidra til terrorfinansiering og tilrettelegging for terrorhandlinger i andre land.

I 2003 oppfordret al-Qaidas nåværende toppleder Ayman al-Zawahiri til terrorangrep mot norske interesser.15 Spesielt ambassader og kommersielle interesser ble framhevet som terrormål. Forsvarets etterretningstjeneste vurderte at al-Qaida sannsynligvis verken hadde intensjon, kapasitet eller nettverk til å utføre angrep i Norge, men framhevet at terrortrusselen mot norske interesser i enkelte områder i Sørøst-Asia var vesentlig forhøyet.16

Det var særlig den bredere bevegelsen av ideologiske sympatisører som viste seg å utgjøre en direkte trussel for Europa og Skandinavia.17 Enkeltpersoner og små celler har vist seg svært krevende å avdekke for vestlige etterretnings- og sikkerhetstjenester fordi tjenestes metode hovedsakelig er innrettet mot å avdekke nettverk og forbindelser.

Ved målrettet etterretningsvirksomhet har ulike nasjoner lyktes med å avdekke og avverge en lang rekke komplott fra ekstreme islamister, både i Europa og i USA.18

En rekke anslag i Europa har vist at trusselen er høyst reell.19

Det mest omfattende anslaget fant sted 11. mars 2004. Ti bomber sprengtes med få minutters mellomrom på fire ulike forstadstog i Madrid. 191 personer ble drept, og flere enn 1600 skadet. En celle av ekstreme islamister med antatte forbindelser til al-Qaida utførte terrorangrepene.20

Året etter terrorangrepet i Madrid utga PST en trusselvurdering hvor de påpekte at det var miljøer i tilknytning til «ekstrem islamistisk ideologi» som utgjorde «den største trusselen mot vestlige land og interesser».21

I 2004 oppfordret igjen al-Zawahari til terrorangrep på norske interesser, og PST påpekte i trusselvurderingen i 2005 at norske interesser i inn- og utland nå ble oppfattet som legitime mål av ekstreme islamister. Ifølge PST medvirket Norges deltakelse i den internasjonale kampen mot terrorisme også til et mer alvorlig trusselbilde. PST påpekte i trusselvurderingen at de nå anså det som «sannsynlig at personer i Norge hadde bidratt til finansiering av, eller annen form for støtte til slike grupper». De påpekte også at mange asylsøkere, og personer med ukjent identitet representerte en utfordring for kontraterrorarbeidet. Dette indikerte en økende bekymring for at personer som oppholdt seg i Norge, kunne ha terrorintensjoner.

I 2005 var det utviklingen i Storbritannia som begynte å danne grunnlag for størst bekymring i vestlige land.22 7. juli 2005 foretok en terrorcelle bestående av fire personer, alle var britiske statsborgere av utenlandsk opprinnelse, et koordinert angrep mot undergrunnen og en buss i London sentrum. 52 personer ble drept og over 700 skadd. Året etter ble et av de mest alvorlige komplottene i Europa noensinne avverget da britisk politi arresterte 24 unge muslimer som var mistenkt for å planlegge og forberede selvmordsbomber på 17 transatlantiske flygninger som skulle ta av fra Heathrow lufthavn.23

Etter 2005 økte aktiviteten i Storbritannia, Tyskland og Skandinavia.24 Skandinavia, som i all hovedsak hadde vært forskånet for internasjonal terrorvirksomhet, ble nå også direkte rammet og har siden 2005 opplevde en stadig stereker økning av trusselen.25 Dette har særlig rammet Danmark, som har vært et høyt prioritert mål for ekstreme islamister etter at Jyllands-posten 30. september 2005 publiserte 12 karikaturer som ble oppfattet som særdeles krenkende for islam og profeten Muhammed. Karikaturene skapte stor uro i hele den muslimske verden, og både danske og norske interesser ble truet.26 Siden den gang er tegneren Kurt Westergaard forsøkt drept med øks. Drapsforsøket ble av dansk høyesterett også ansett som et forsøk på å begrense ytringsfriheten og hindre den offentlige debatt, og det ble følgelig avsagt dom i henhold til straffelovens bestemmelse om forsøk på terrorisme. En brevbombe, som utilsiktet gikk av på et hotell i København, var etter det danske politis etterretningstjenestes vurdering tiltenkt avisen Jyllands-posten. I tillegg er det, etter danske myndigheters oppfatning, avdekket og avverget flere planlagte angrep både mot Jyllands-posten, tegneren samt flere andre mål.27

Etter terrorangrepet i London i 2005 var det en økende bekymring i vestlige etterretnings- og sikkerhetstjenester for såkalte hjemmeavlede terrorister.28 I 2006 vurderte imidlertid PST at det i Norge «finnes et marginalt antall personer som sympatiserer med ekstrem islamistisk ideologi og som støtter terroraksjoner». For første gang påpeker imidlertid PST også farene for økt radikalisering blant personer som er født og oppvokst i Norge.

I et foredrag i Oslo Militære Samfund i 2006 framhevet sjefen for Etterretningstjenesten den stadig sterkere transnasjonale karakteren ved internasjonal terrorisme, og at nye aktører, med en annen motivasjon og operasjonsmodus enn det som tidligere hadde vært rådende, nå begynte å gjøre seg gjeldende.29 Han advarte også om at:

«Internasjonal terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen er problemer som enhver stat, uavhengig av geografisk og politisk plassering, må forholde seg til. Selv om aktørene som analyseres under denne kategorien gjerne har en geografisk forankring, representerer deres planer og handlinger et grenseoverskridende problem som også vi må være forberedt på at vi kan bli berørt av.»30

I trusselvurderingen i 2007 har PST to hovedfokus: terrorrelatert logistikkstøtte og radikalisering. PST påpeker at terrortrusselen i Europa er preget av at personer med fast opphold har blitt radikalisert mens de har bodd der. De vektlegger at de ikke har konkrete indikasjoner på at dette har skjedd i Norge, men advarer om at ukjente personer på kort tid kan komme til å utgjøre en reell trussel. I den graderte versjonen av trusselvurderingene i 2007 konstaterte PST at de har begrenset kunnskap om radikalisering i Norge, og at de er nødt til å øke prioriteten til det forebyggende arbeidet.

I 2007 advarte PST regjeringens sikkerhetsutvalg om at tjenesten anså det som mer enn 50 prosent sannsynlig at Norge ville oppleve forsøk på et terroranslag fra ekstreme islamistiske grupperinger i løpet av de neste tre til fem år.31

Da det nærmet seg 2010, begynner enmannsangrep foretatt av personer med radikale islamistiske synspunkter å bli en økende bekymring for sikkerhetstjenester i Europa og USA. Økningen i antall angrep hvor enkeltperson planlegger og iverksetter en terrorhandling alene, ble satt i sammenheng med Internett som en stadig viktigere radikaliseringsfaktor.32 Et eksempl på énmannsangrep hvor personen har blitt radikalisert via internett, er massakren mot militærkomplekset på Fort Hood i USA i 2009, da 13 ble drept og 43 skadd. Skytingen av amerikanske soldater ved Frankfurt flyplassen i Tyskland i 2011 er et annet eksempel.

Dette var en utvikling man også så i Skandinavia. Av fire avvergede eller mislykkede terrorangrep i Sverige og Danmark i 2010, var tre utført av enkeltpersoner som tilsynelatende opererte uavhengig av en gruppe.33

I Norge har ekstreme islamistiske synspunkter i økende grad vært del av det offentlige ordskiftet. I 2010 framsatte Mohyeldeen Mohammad, som er bosatt i Norge, utsagn som av mange ble oppfattet som en direkte trussel om terroranslag mot Norge.34 Arfan Bhatti og mulla Krekar er andre personer bosatt i Norge som har bidratt til at trusselen fra ekstreme islamister oppleves som høyst reell blant store deler av befolkningen.35 Norges første straffesak med tilknytning til terrorisme og al-Qaida kom i juli 2010. Tre personer ble da pågrepet i Oslo og Frankfurt, mistenkt for å ha planlagt en terroraksjon. I saken mot Mikael Davud, Shawan Sadek Saeed Bujak og David Jakobsen ble det anført at de tre hadde planlagt å gjennomføre anslag med eksplosiver mot Jyllands-posten i Danmark. De skal også ha planlagt å skyte den danske karikaturtegneren Kurt Westergaard. Davud skal ha mottatt opplæring i produksjon av bomber. Han benektet selv at dette var fra al-Qaida. Det ble tatt ut tiltale mot de mistenkte. Davud og Bujak ble domfelt for straffbar terrorplanlegging, mens Jakobsen ble dømt for å ha hjulpet Davud med å anskaffe og oppbevare hydrogenperoksid.36

14. juni 2011 utga Etterretningstjenesten en vurdering av utvalgte fokusområder.37 I vurderingen ble det påpekt at Osama bin Ladens dødsfall trolig ikke ville endre terrortrusselen fra al-Qaidanettverket, som fortsatt utgjorde den mest alvorlige trusselen internasjonalt:

«… Militante islamister benytter et bredt spekter av angrepsmetoder, og disse tilpasses kontinuerlig i takt med bedrede sikkerhetstiltak i Vesten. Det er kjent at militante islamister planlegger angrep mot menneskemasser og symbolske eller politiske mål samt mot mål som rammer økonomiske interesser …()… Det er gjennomført flere angrep i al-Qaidas kjerneområder der en kombinasjon av eksplosiver og håndvåpen har blitt benyttet. Også utenfor disse områdene har slike angrep forekommet, som i Mumbai i november 2008. Al-Qaida og tilknyttede grupper vil trolig også forsøke å gjennomføre denne typen angrep i Europa …»38

Våren 2011 vurderte PST trusselen fra ekstrem islamisme slik:

«… Selv om det er få personer i Norge som støtter opp om ekstrem islamisme, pågår det i dag aktiviteter i visse miljøer som kan bidra til en skjerping av trusselsituasjonen i 2011. Enkelte ekstreme islamister framstår i dag som mer globalt orienterte, og det er i hovedsak disse som kan utgjøre en direkte trussel mot Norge i året som kommer. For disse personene synes det ikke å være viktig hvor kampen finner sted, så lenge den utkjempes.»

I mars 2011 utarbeidet PST en egen trusselvurdering med tittel «Soloterrorisme – ekstreme islamister som opererer alene». I denne trusselvurderingen ble det påpekt en bekymringsfull utvikling hvor ekstreme islamistiske nettsteder promoterer prinsippet om lederløs motstand, og at enkeltpersoner har forsøkt å gjennomføre en rekke terrorangrep i Europa i 2009 og 2010. PST hevdet at det nå var «økt sannsynlighet for at enkelte personer i Norge kan søke å gjennomføre terrorhandlinger alene».

Høyreekstreme og antiislamister

De nasjonale ekstremistiske miljøene inkluderer både aktører fra ytre høyre og ytre venstre, samt i perioder ekstreme dyrevernsmiljøer. Da det er en rekke kjente fellestrekk mellom Breivik og høyreekstremt tankegods og operasjonsmodus, peker utviklingen blant de høyreekstreme miljøene seg ut som særskilt relevante for vårt formål.39

Høyreekstreme har gjennomført flere av de dødeligste terrorangrepene i Europa.40 De fem store terrorangrepene som høyreekstreme hadde gjennomført før 2011, var alle utført i en periode hvor de samfunnsmessige og politiske utfordringene var vesentlig annerledes enn i dag; to i 1960-årene, ett i 1974 og to i 1980.41 Den dødeligste aksjonen fra ytre høyre var bomben på jernbanestasjonen i Bologna i 1980, der 85 mennesker ble drept. Senere samme året eksploderte bomben på Oktoberfesten i München og drepte 13 i tillegg til gjerningsmannen selv, og over 200 skadde. Gjerningsmannen, den høyreekstreme Gundolf Köhler, antas å ha vært alene om attentatet. Dette var den siste store terroraksjonen fra ytre høyre i Europa før 2011.42

Kilde: AP/Scanpix

Høyreekstremister har som nevnt også stått bak flere høyt profilerte voldsaksjoner i Norge. Dette har foranlediget en koordinert innsats fra flere samfunnsaktører for å forebygge høyreekstrem virksomhet i Norge. En rekke tidligere lederfigurer fra det høyreekstreme miljøet har trukket seg. Innsatsen har gitt gode resultater, og er en viktig årsak til at tradisjonelle høyreekstreme grupperinger i Norge har vært i nedgang.43

Mens internasjonal terrorisme etter 2002 hadde høyeste prioritet i PSTs kontraterrorarbeid, fortsatte tjenesten også å prioritere arbeidet med høyreekstreme utover i 2000-årene. I 2002 beskrev PST det høyreekstreme miljøet slik:44

«Det høyreekstreme miljøet i Norge omfatter ca. 150 personer. Miljøet består av løst sammensatte grupper, ofte med utgangspunkt i en ungdomsgjeng forankret i et lokalmiljø eller en bydel. Det har foregått en nyrekruttering til de høyreekstreme miljøene i Norge de to siste årene, og det er ikke grunnlag for å anta at miljøene svekkes eller forsvinner i nær fremtid. Selv om det høyreekstreme miljøet er relativt lite og i hovedsak dårlig organisert, må det ikke undervurderes. Enkeltpersoner har ved flere anledninger vist at de er villige til å bruke vold, og det er sannsynlig at dette vil skje igjen.»45

Mellom 2002 og 2006 beskrev PST en rekke bekymringsfulle utviklingstrekk blant høyreekstremistiske grupperinger i Norge. De påpeker blant annet at gruppene i disse årene driver aktivt rekrutteringsarbeid. I 2004 framhever de at gruppene har et positivt syn på vold som virkemiddel, og at enkelte miljøer har gjennomført øvelser med militært preg. I 2006 påpeker de i tillegg at flere av gruppene antas å være i besittelse av skytevåpen.

I 2007 kan det virke som om PST ønsket å helgardere seg mot en eventuell uventet utvikling og summerte opp trusselvurderingen vedrørende ekstremistmiljøene:

«Det nasjonale ekstreme miljøet i Norge inkluderer både ekstreme høyreorienterte og ekstreme venstreorienterte aktører. Ingen av disse utgjør i dag en reell trussel mot vitale nasjonale interesser. Disse gruppenes bruk av vold bidrar imidlertid til å skape frykt og utrygghet og kan i ytterste konsekvens representere en trussel mot det norske samfunnet.»

PST påpekte dette året at det har forekommet en rekke tilfeller av rasistisk motivert vold som kan tilskrives enkeltpersoner. Miljøet som sådant ble beskrevet som uorganisert og med redusert medlemstall.

Som i flere andre land, ser man i 2000-årene en endring i norsk høyreradikalisme og høyreekstremisme, bort fra nynazisme, og over mot det journalist Øyvind Strømmen kaller «en våknende kontrajihadisme».46 Islamhatet vokser på nettet, den såkalte Eurabia-litteraturen47 øker, og organisasjoner som Forum mot islamisering (FOMI) og Stopp islamiseringen av Norge (SIAN) etableres. Internett og bloggsfæren har medvirket til at disse deltar i en internasjonal meningsutveksling.

I 2007 påpekte PST for første gang at islamistiske terrorhandlinger kan medvirke til å styrke rekrutteringen til og samholdet i de nasjonale ekstremistmiljøene. I den graderte versjonen av trusselvurderingen for dette året kan en lese følgende:

«… som en reaksjon på de muslimske protestene under karikaturstriden i Norge ble det registrert over 20 hendelser med politisk/rasistisk motiv, utført av enkeltpersoner med en høyreekstrem overbevisning. Høyreorienterte ekstreme grupper i Europa har utført en rekke aksjoner mot muslimske mål i løpet av de siste to årene. Aksjonene bærer preg av å være reaksjoner på det disse gruppene oppfatter som en muslimsk trussel. Fremtidige islamistiske terrorhandlinger i Europa vil dermed kunne bidra til at muslimske miljøer i økende grad vil bli mål for voldelige høyreorienterte grupperinger.»

I den samme trusselvurderingen påpekte imidlertid PST også at:

«Mangel på initiativtakere og sterke ledere har redusert betydningen av det høyreekstreme miljøet i Norge … Ingen personer eller grupper i det ekstreme høyreorienterte miljøet i Norge har kapasitet til å utgjøre noen vesentlig trussel mot det norske samfunnet.»

Sett i etterkant kan det se ut til at PST har bygget disse trusselvurderingene på en antakelse om at organisering er en forutsetning for å benytte kapasitet til å utøve omfattende terrorhandlinger. Det har trolig vært en generell antakelse i politikretser i Europa at høyreekstreme ikke har kapasitet eller vil benytte til å utøve alvorlige terrorhandlinger.48

I sin ekspertuttalelse til kommisjonen påpeker forskeren Jan Oskar Engene at dette kan henge sammen med at vold utført av ytre høyre klassifiseres som ekstremisme og enkeltstående rasistiske handlinger snarere enn terrorisme. Dette gjøres også hos PST, der kontraterror og kontraekstremisme er delt inn i ulike seksjoner. Årsaken til at høyreekstrem vold ikke har vært klassifisert som terror, kan også delvis være med at høyreekstrem vold for en stor grad har vært rettet mot minoritetsgrupper, snarere enn mot statsapparatet, eller mot offentligheten som sådan.49 Engene påpeker at det sannsynligvis har vært en antakelse at voldsaktivitet fra ytre høyre ikke retter seg mot offentligheten i den hensikt å ramme så mange som mulig, og at det dermed har vært mest formålstjenlig å behandle den på en annen måte enn fenomenet terrorisme.50

Det er ikke bare når det gjelder ekstreme islamister at myndighetene etter hvert begynte å bli oppmerksomme på økt fare for at personer på egen hånd kan iverksette voldelige aksjoner. I sin årlige analyse av trender innenfor høyreekstrem terrorisme påpekte Europol at det i 2007 ble foretatt en rekke arrestasjoner i Storbritannia av enkeltpersoner som alene planla terrorangrep og holdt de konkrete planene for seg selv, men som samtidig identifiserte seg tett med en ekstremistisk gruppe. 51

I 2008 fastholdt PST at enkelte miljøer hadde et voldspotensial, men at ekstreme nasjonale grupperinger ikke utgjorde noen trussel mot vitale norske interesser.52 De framhevet imidlertid at Internett i økende grad ble brukt som middel til å spre høyreekstreme holdninger, at innholdet er mer rasistisk og truende enn tidligere, og at enkeltpersoner kan bli inspirert til å utøve voldelige handlinger.

Fram mot 22/7 fastholdt PST at ekstreme nasjonale grupper ikke utgjør noen alvorlig trussel mot norske interesser. I 2010 konstaterer de at «i den grad de høyreekstreme utgjør en trussel, er dette primært i form av enkeltpersoners voldelige adferd».53

I 2011 merket PST seg et økende uttrykk for islamfientlige holdninger på Internett. De var også oppmerksomme på utviklingen i England, hvor English Defence League har gjort seg bemerket. PST ga det de kaller «islamfiendtlige grupper» eget avsnitt i trusselvurderingen. Hva PST legger i begrepet «gruppe», og hvor organisert personer med disse holdningene er, framstår som noe uklart i denne sammenheng. PST påpeker at personer i tilknytning til dette hovedsakelig er aktive på sosiale medier, og voldspotensial vurderes primært som en fare i forbindelse med demonstrasjoner og markeringer. Trusselvurderingen for 2011 omtalte fenomenet på denne måten:

«Det har i den siste tiden vokst frem enkelte islamfientlige grupper i Norge. Utviklingen av slike grupper må sees i sammenheng med en generelt økt oppslutning om fremmed- og innvandringsfiendtlige organisasjoner i flere europeiske land. Gruppene virker å ha et større rekrutteringsgrunnlag enn høyreekstreme miljøer, blant annet fordi medlemmene i utgangspunktet ikke assosieres med tradisjonelle høyreekstreme symboler og holdninger. Selv om de islamfiendtlige gruppene ønsker å fremstå med kulturell og etnisk bredde, har de en distinkt fremmedfiendtlig ideologi i bunn for sin virksomhet. I enkelte europeiske land representerer slike grupper et voksende voldsproblem, med flere tusen aktivister.

Personer tilknyttet de islamfiendtlige gruppene i Norge er først og fremst synlige på ulike sosiale medier. I 2011 forventer vi at deres virksomhet kan bidra til å styre den offentlige debatten i retning av økt fremmedfiendtlighet. Dette kan føre til økt polarisering innad i og mellom ekstreme miljøer i Norge. Økt aktivisme blant norske islamfiendtlige organisasjoner kan imidlertid også øke bruken av vold i slike miljøer, spesielt i tilknytning til demonstrasjoner og markeringer.

De høyre og venstreekstreme miljøene vil heller ikke i 2011 utgjøre en alvorlig trussel for det norske samfunnet. Det var noe økt aktivitet i de høyreekstreme miljøene i 2010, og denne aktiviteten vil trolig fortsette i 2011. Et høyere aktivitetsnivå blant enkelte islamfiendtlige grupper kan føre til økt polarisering og uro, spesielt i og rundt markeringer og demonstrasjoner[…]»

Personer som utøver terrorhandlinger alene

Våren 2011 hadde PST i en årrekke sett med bekymring på flere utviklingstrekk som viste seg å ha relevans for terrorangrepet 22/7. Som vi har sett av trusselvurderingene, hadde PST påpekt sosiale mediers stadige viktigere rolle i radikalisering av enkeltpersoner i ekstremistmiljøer, og at personer kunne bli inspirert til å utøve voldelige handlinger alene. Tjenesten hadde også observert at islamhat i økende grad ble uttrykt, og at ulike nettsteder fikk et stadig mer truende og rasistisk innhold. Disse utviklingstrekkene framsto som bekymringsfulle og som en mulighet for økt voldspotensial. Slik PST vurderte utviklingen, var det imidlertid lite trolig at enkeltpersoner med nasjonale ekstremistiske holdninger ville forsøke å bygge kapasitet til å utgjøre en vesentlig trussel mot norske interesser.

«Soloterrorisme» og «ensomme ulver» er begreper som refererer til en lang tradisjon innenfor blant annet høyreekstreme grupper. 54 Taktikken forbindes ofte med White Power-bevegelsen i USA i siste halvdel av 1900-tallet, og med begrepet «lederløs motstand».55 Angrep utført av enkeltpersoner har i terrorsammenheng vært relativt marginalt, og utgjort kun 1,8 prosent av alle terrorrelaterte hendelser mellom 1968 og 2010.56 Forskeren Ramon Spaaij har utført en studie av «ensomme ulver» i 15 vestlige land. I perioden mellom 1968 og 2010 ble det foretatt totalt 198 angrep utført av i alt 88 identifiserte enkeltindivider. De 198 angrepene har kostet minst 123 mennesker livet, og flere hundre har blitt skadd.57 I terrorsammenheng er dette et relativt lavt antall drepte. Til sammenligning er det i en annen studie anslått at 4926 mennesker i Vest-Europa er drept i intern terrorisme, og at 1157 mennesker i Vest-Europa er drept av internasjonal terrorisme mellom 1968 og 2005.58

Ensomme ulver og enkeltstående aktører kan være svært vanskelige å identifisere. En av de mest kjente er Theodore Kaczynski, den såkalte Una-bomberen. Fra 1978 til 1995, en periode på nesten 18 år, plasserte eller sendte han 16 improviserte eksplosiver til forskere, teknologiske eksperter og ulike andre sivile personer.59 Tre personer ble drept og 23 andre såret som følge av hans ulike aksjoner. Etterforskningen av Una-bomberen var en av de mest omfattende og langvarige noensinne iverksatt av FBI.

Selv om terroraksjoner utført av enkeltstående aksjonister relativt sett var et marginalt fenomen, har PST i økende grad hatt bevissthet rundt og oppmerksomhet rettet mot dette i de senere år. Trusselen fra ekstreme islamistiske enkeltpersoner framsto våren 2011 som en alvorlig, konkret og overhengende fare for PST. I trusselvurderingen vedrørende soloterrorister som utkom våren 2011, pekte PST på dette som et vesentlig usikkerhetsmoment som det er svært vanskelig å avdekke og avverge. I et internt vedlegg til rapporten ble det utdypet hva disse utfordringene besto i, og hvordan PST på en best mulig måte kan håndtere dem. Det ble pekt på at den forebyggende virksomheten i PST måtte ha bevissthet om soloterrorister og radikalisering på Internett. Behovet for å følge opp personer som er i randsonene, eller som forsvinner ut av de mer etablerte miljøene, er også en ting som ble vektlagt. I tillegg het det at behovet for å sette søkelys på håndteringen av innkomne tips til tjenesten var viktig.

I kapittel 16 vil PSTs arbeid med å avverge og avdekke terror bli diskutert mer detaljert. Der vil også arbeidet med å følge opp tipset som kom inn til tjenesten om gjerningsmannens forberedelser bli behandlet.

4.3 Målutvelgelse og læring fra tidligere angrep

22/7 kombinerte Breivik to klassiske terrormål: ett myndighetsmål og ett tett befolket område. Dette er klassiske terrormål, også for såkalte ensomme ulver.60 Terrorister har tradisjonelt vektlagt «politisk symbolverdi over materiell ødeleggelse, og menneskelig skade over økonomisk skade».61 Som Hegghammer påpeker, har terrorister tradisjonelt vært konservative og holdt seg til håndvåpen og konvensjonelle eksplosiver.62 Angrepsmodus endres stadig, men innebærer i all hovedsak nye måter å ta konvensjonelle midler i bruk.

I det følgende skal vi gå gjennom noen historiske eksempler på terrorangrep mot myndighetsmål, og angrep rettet mot tett befolkede områder, inkludert skoleskyting. Den store mengden terroranslag har resultert i en rekke evalueringsrapporter og læringspunkter med hensyn til myndighetenes evne til å forebygge, avdekke og avverge anslag, samt med hensyn til hva som er best mulig håndtering av situasjonen når anslaget er et faktum. De læringspunkter som kommisjonen har funnet å være av særlig relevans for hendelsene 22/7, vil også være et sentralt tema i det følgende.

En ny trend de siste ti årene er økningen i antall selvmordsangrep som retter seg mot sivile mål.

Myndighetsmål

Omtrent hvert tiende terrorangrep retter seg mot myndighetsmål.63 Anslag mot sentrale og symboltunge myndighetsmål er attraktive for terrorister, fordi de framstår som angrep mot «statens hjerte», slik Røde Brigader i Italia formulerte det da gruppen bortførte og drepte politikeren Aldo Moro i 1978. Mange land har gjennom årene gjort betydelige tiltak for å sikre sine mest samfunnskritiske og symboltunge politiske institusjoner mot terrorisme og sabotasjeangrep.

Kilde: AP/Scanpix

Store terroranslag mot myndighetsmål med mange drepte er først og fremst kjent fra USA. Angrepet mot USAs føderale regjerings administrasjonsbygg i Oklahoma City den 19. april 1995, skiller seg ut som et av de voldsomste og viste med all tydelighet hvor sårbare sentrale bygninger kan være overfor denne type angrep. Angrepet var en direkte inspirasjon for Breivik i planleggingsfasen av 22/7. Gjerningsmannen, Timothy McVeigh, som karakteriseres som en høyreekstremist med sterk våpeninteresse, var motivert av et dypt hat mot USAs regjering. Under forberedelsene til angrepet fikk McVeigh assistanse av Terry Nichols. Angrepet ble utført ved detonasjon av en stor gjødselbombe i en leid kassebil parkert ved inngangspartiet til bygningen. Bomben medførte massive skader. 168 personer ble drept og mer enn 680 skadd. Angrepet førte til en betydelig innskjerping av sikkerheten rundt offentlige bygninger i USA. Siden glassplinter var en framtredende døds- og skadeårsak, ble initiativ for sikring av vindusflater prioritert.64

Ett, sannsynligvis to av angrepene 11. september 2001 var også rettet mot et sentralt myndighetsmål. Pentagon, det amerikanske forsvarsdepartementet, ble rammet av ett av de kaprede flyene. 125 personer ble drept i tillegg til alle de 64 som var om bord på flyet. Flyet som styrtet i Shanksville, Pennsylvania, med 44 personer om bord, var etter alt å dømme også på vei mot et annet sentralt myndighetsmål i den amerikanske hovedstaden, antakelig Det hvite hus eller Kongressbygningen.65

Også i Europa har det forekommet en rekke angrep mot myndighetsmål, men før 22/7 ingen med betydelig antall døde.66 Flere av angrepene har imidlertid vært svært teknisk krevende, og vist en målrettet vilje til å overvinne sikringstiltak. Et eksempel på dette så man 7. februar 1991, da IRA avfyrte tre panservernraketter mot Downing Street nr. 10.Operasjonen var taktisk krevende, siden gaten var sperret av og området rundt tungt patruljert.67 Panservernrakettene ble skutt ut fra en kassebil på 200 meters avstand, og kun én eksploderte. Denne landet i hagen, og forårsaket mindre skader. Det antas imidlertid at et direkte treff ville ha tatt livet av alle de tilstedeværende, inklusive statsministeren og tolv sentrale medlemmer av regjering og forsvarsledelse som var samlet til møte i forbindelse med Golfkrigen.68

Kilde: AFP/Scanpix

Det er ikke bare det sentrale regjeringsapparatet, men også en rekke andre myndighetsmål som har vært mål for terrorangrep.69 Ambassader har vært særlig utsatt. 7. august 1998 døde over 220 personer og mer enn 4000 ble skadd i bilbomber utenfor de amerikanske ambassadene i Kenya og Tanzania. Nærliggende bygninger ble ødelagt, og svært mange ble skadd av glassplinter fra sprengte vinduer.70 Angrepet ble utført av lokale medlemmer av egyptisk islamsk jihad, og dette var første gang Osama bin Laden ble direkte knyttet til et terrorangrep. Etter at amerikanske myndigheter oppdaget at gjerningsmennene gjennom flere år hadde studert sine terrormål, ble det besluttet at ambassadene skulle utplassere observatører i ambassadenes nærområder for å avdekke om noen førte oppsyn med bygningene på en mistenkelig måte.71

I Norge er regjeringskvartalet og høyblokka det mest symboltunge og sentrale myndighetsmål. I forbindelse med arbeidet for å sikre området utarbeidet PST en trusselvurdering i 2004. Denne ble oppdatert i 2009. I trusselvurderingen av 2004 påpekte PST at trusselen mot den norske regjeringen generelt hadde vært vurdert som lav. De advarte imidlertid om at endringer i trusselbildet raskt ville kunne føre til endringer i trusselnivået. Når det gjaldt trusselen fra ekstrem islamisme, påpekte PST at al-Qaidas terroraksjoner, til tross for at disse foreløpig ikke hadde vært spesifikt rettet mot vestlige regjeringer, som regel hadde vært rettet mot «symbolene for politisk, økonomisk og militær makt, samt at intensjonen har vært å påføre mest mulig skade.»72

Når det gjaldt trusselen fra høyreekstreme, påpekte PST at selv om de foreløpig ikke har aksjonert mot regjeringsobjekter, kunne framtidig utvikling medføre økt risiko for voldsutøvelse mot politiske mål. I en oversiktsmatrise som fulgte med trusselvurderingen, ble anslag fra høyreekstreme og internasjonal terrorisme omtalt som tenkelige scenarioer.

Trusselvurderingen for regjeringskvartalet i 2009 bar preg av at det hadde blitt gjennomført og avverget flere terroraksjoner av ekstreme islamister i Europa. PST framhever at «disse aktørene representerer en direkte trussel mot Europa, deriblant Norge.»73

Angrep rettet mot tett befolkede områder

Før 22/7 hadde store terrorangrep i Europa først og fremst vært rettet mot sivile mål og tett befolkede områder. Militante islamistiske grupper har gjennomført flere angrep mot denne typen mål etter 2001. Disse angrepene har vært kjennetegnet av at terroren har materialisert seg gjennom samtidighet, der flere lignende aksjoner har funnet sted innenfor et kort tidsrom, såkalte simultane angrep. Denne typen anslag har medført særdeles store utfordringer i håndtering av angrepene og skadestedsbegrensninger.74

World Trade Center 2001 og 1993

Flyangrepet mot de to tårnene i World Trade Center 11. september 2001 er historiens mest omfattende terrorangrep, og var det første av den nye typen storskalaangrep hvor taktikken med simultane angrep mot sivile mål ble benyttet av terrorister. En hel bydel ble jevnet med jorden. 2763 personer mistet livet, og over 6000 ble skadet. De to tårnene huset alene om lag 50 000 ansatte, og hadde i gjennomsnitt 140 000 besøkende daglig.

Blant de døde var 411 ansatte i nødetatene. Deres arbeid ble blant annet vanskeliggjort på grunn av manglende samband.75 Telefonoperatørene som besvarte nødanrop, ble ikke gitt tilstrekkelig informasjon om redningsaksjonen, og ga i flere tilfeller villedende informasjon til innringerne, blant annet om muligheter for helikopterredning.76 Likevel må evakueringen, under de helt ekstraordinære forholdene som rådde, ansees som effektiv, i og med at 95 prosent av de som oppholdt seg under etasjene som ble truffet, faktisk kom seg ut i sikkerhet før tårnene raste sammen.77

Naturlig nok har mange granskningskommisjoner og evalueringsutvalg vurdert innsatsen knyttet til dette angrepet. Den kongressoppnevnte 9/11-kommisjonens rapport munner ut i nesten 100 sider overordnede observasjoner og anbefalinger.78 Rapportens påpeking av manglende læring etter det første terrorangrepet på samme sted, som fant sted 26. februar 1993, er særlig interessant.

Angrepet i 1993 var en gjødselbombe plassert i en leiebil, som ble etterlatt i parkeringshuset under World Trade Center. Bomben sprengte et hull gjennom sju etasjer. Seks personer ble drept, mer enn 1000 ble skadd, og 50 000 måtte evakueres forbi eksplosjonsstedet. Gjerningsmennene var knyttet til en moské i Brooklyn, og hadde planer om ytterligere store angrep, med en ambisjon om å drepe 250 000 personer.79 De ble imidlertid raskt pågrepet og dømt. 9/11-kommisjonen påpekte at en straffesak i sin natur skal bidra til at samfunnet opplever å komme til et endepunkt, ved at saken er oppklart og rettferdigheten skjer fyllest. Etter granskernes oppfatning bidro imidlertid den effektive justis i dette tilfellet til å etterlate et inntrykk av at USA stort sett hadde systemer som kunne håndtere terror. Man så seg raskt ferdig med saken, og forfulgte ikke viktige spor, som 9/11-kommisjonen mener kunne ha ledet til miljøer og nøkkelpersoner i det som senere materialiserte seg som al-Qaida.

Kilde: AP/Scanpix

Da World Trade Center i 2001 igjen ble rammet og fullstendig ødelagt, sto svakheter i etterretningsarbeidet i sentrum av granskningene. Sentralt i 9/11-kommisjonens mange læringspunkter var at viktig informasjon som kanskje kunne ha avslørt planene, ikke var blitt delt mellom myndigheter og etater. Beslutningstakerne ble sittende med et for svakt trusselbilde, og unnlot å ta avgjørende grep, både mot gjerningsmennene og deres bakmenn. Konsekvensen ble dels kraftige innstramminger i sikkerhetsforanstaltninger, særlig knyttet til flytrafikk, dels en omfattende omorganisering, både av amerikanske etterretnings-, sikkerhets-, politi- og grensemyndigheter og av samhandlingsmønstre innenfor og mellom de ulike statsmaktene på høyeste nivå.

Bali

Den 12. oktober 2002 på Bali fant det også sted et stort terrorangrep hvor taktikken med simultane angrep mot myke mål ble benyttet.To bomber eksploderte utenfor populære nattklubber i turistbyen Kuta, og én utenfor det amerikanske konsulatet i Denpasar.80 202 personer drept og 240 skadd. Angrepene viste at utenlandske turister, såkalte myke mål, var mål for terroristene.

Dubrovka-teateret i Moskva

Den 23. oktober 2002, få dager etter angrepet på Bali, fant det sted et storstilt terrorangrep mot Dubrovka-teateret i Moskva. 40 til 50 tsjetsjenske terrorister stormet teateret under en forestilling og tok omkring 850 personer fra publikum og ansatte som gisler. Gislene ble holdt fanget i teateret i flere dager. Terroristene var utstyrt med håndvåpen, håndgranater og sprengstoff, samt eksplosiver som ble brukt til å minelegge teateret.81 Om morgenen 26. oktober ble det pumpet en sedativ gass inn i teateret. Spesialstyrker fra FSB82 stormet deretter teateret, og spredte kamper med de av terroristene som hadde utstyrt seg med gassmasker, fulgte. Etter en stund ble hoveddøren sprengt, og spesialstyrker inntok teateret.83 De offisielle tallene på døde var 129 gisler og 39 terrorister. Over 700 ble skadd. Den viktigste årsaken til dødsfallene blant gislene var trolig gassen som var blitt pumpet inn i teateret. Den primære dødsårsaken skal ha vært kvelning som følge av bevissthetstap. Folk som hadde dårlig helse i utgangspunktet, og som ikke fikk rask medisinsk hjelp, skal ha vært særlig utsatt.

Amsterdam

Den 2. november 2004 ble den nederlandske filmskaperen Theo van Gogh drept på åpen gate i Amsterdam. Gjerningsmannen var Mohammad Bouyeri, en militant islamist av marokkansk opprinnelse. Til et av drapsvåpnene hadde Bouyeri festet et langt brev som beskrev årsakene til handlingen. Brevet inneholdt trusler rettet mot blant annet vestlige regjeringer og personer han mente fornærmet islam. Bouyeri ble i juli 2005 dømt til livsvarig fengsel. Retten beskrev drapet som en terrorhandling.84

Madrid

Angrepet i Madrid den 11. mars 2004 var det første tilfellet hvor ekstreme islamister tok i bruk taktikken med simultane angrep mot myke mål i Europa. Ti bomber sprengtes med få minutters mellomrom på fire ulike tog. 191 personer ble drept og omkring 1800 skadd. Angrepet viste hvor store utfordringer slike omfattende, komplekse angrep medfører for myndighetens håndtering av situasjonen og skadestedsbegrensninger. Nødetatene responderte effektivt, men kapasitet og kommunikasjonsevne til håndtering av fire store skadesteder overbelastet systemet i noen grad.85 Cirka 30 prosent av de lett skadde tok seg på egen hånd til sykehusenes akuttavdeling, noe som var krevende for sykehusenes evne til å prioritere de hardest skadde. Hele 22 000 anrop kom inn til nødsentralen i Madrid, som gjennom dagen fungerte som informasjonssentral for pårørende. Nasjonale myndigheter godkjente raskt sykehusenes bevisste brudd på sin taushetsplikt i frigivelse av informasjon om identiteten til de skadde og hvor de befant seg.86

Kilde: AFP/Scanpix

Terrorangrepet i Madrid resulterte i en rekke læringspunkter om hvordan men i best mulig grad kan avdekke og avverge denne typen terrorangrep. Spanske myndigheter har blant annet påpekt behovet for langsiktig og analytisk arbeid rundt de mekanismene som bidrar til radikalisering av ytterliggående elementer i samfunnet (såkalte hjemmeavlede terrorister), og betydningen av å se sammenhengen mellom terrorisme og alminnelig kriminalitet.87 Gjerningsmennene var en gruppe (hovedsakelig marokkanske) innvandrere med lovlig opphold i Spania. Disse skal ikke ha hatt tilknytning til noe formelt terrornettverk, men var inspirert til jihad gjennom islamistiske internettfora. De finansierte sin aktivitet gjennom tyveri og narkotikahandel.

London

De omfattende terrorangrepene i London, året etter anslagene i Madrid, viste nok en gang hvor utfordrende det er å håndtere komplekse, simultane angrep mot befolkningstette områder. 7. juli 2005, midt under det store G8-møtet i Skottland, gikk det av tre bomber med mindre enn ett minutts mellomrom i tre ulike T-banetog i London. En time senere sprengtes en fjerde bombe i en buss. Til sammen døde 56 personer, inklusive de fire selvmordsbomberne, som var britiske, militante islamister.88 Mer enn 700 ble skadd. Av frykt for enda flere angrep satte politiet umiddelbart høyeste prioritet på å håndtere skadestedet på en måte som gjorde det mulig å søke etter mulige gjerningsmenn, både blant de døde og blant de skadde og uskadde overlevende.

Kilde: Camera Press/Scanpix

Etter sterk kritikk av myndighetenes arbeid i forbindelse med angrepet igangsatte the London Coroner en uavhengig granskning i 2010. Coroner-rapporten var kritisk til mange sider av redningsarbeidet: Slurvete kommunikasjon og dårlig samband førte til forvirring, blant annet rundt oppmøtested for redningsmannskaper. Kun én person bemannet den medisinske nødsentralen, noe som forsinket ambulansemobiliseringen. Nødetatene hadde ikke tatt inn over seg behovet for å inkludere T-banens beredskapsorganisasjon i redningsarbeidet, og nye dedikerte operasjonssentraler var for lite innkjørt. Omfattende øvelser ble en hovedanbefaling.89

Et sentralt punkt i Coroner-rapporten var evalueringen av myndighetenes arbeid med å avverge hendelsene. Det hadde på et tidlig tidspunkt framkommet opplysninger om at sikkerhetstjenestene hadde informasjon om en av gjerningsmennene og burde ha avverget angrepet. Sluttrapporten kritiserte saksbehandlingsrutinene i MI5, men slo fast at det ut fra tjenestens tilgjengelige ressurser ikke var unaturlig å prioritere bort denne informasjonen, i lys av andre saker som framsto som mer truende.90 Blant flere læringspunkter for å bedre myndighetenes evne til å avdekke og avverge terroranslag tok Coroner-rapporten til orde for strengere kontroll av erverv av lovlige kjemikalier, i tråd med EUs anbefalinger.

Mumbai

Terrorangrepet i Mumbai er det hittil mest omfattende anslag hvor taktikken med koordinerte simultanangrep mot tett befolkede områder har vært benyttet. I løpet av 64 timer, mellom onsdag 26. og lørdag 29. november 2008, utførte radikale islamister elleve koordinerte skyte- og bombeangrep i den indiske byen Mumbai. Blant målene var en togstasjon, en kafé og to hoteller. 164 personer ble drept og minst 308 skadd. Terroristene, som brukte vanlige håndvåpen og enkle bomber, hadde inntatt LSD og kokain for å sikre utholdenhet og stridsevne. Angrepet skapte forvirring og kaos i den enorme byen. Redningsoperasjonene var svært utfordrende i og med at de måtte iverksettes før angrepet var avsluttet og før skadestedene var klarert. Lokale myndigheter, som ble sterkt kritisert for manglende beredskap, tok i etterkant raskt initiativ til anskaffelse av bedre helikopter- og båtkapasitet og oppgradering av den lokale politistyrkens bevæpning. 91

Kilde: AP/Scanpix

Skoleskyting

Mens tett befolkede passasjertransportmidler (særlig fly og jernbane) er klassiske terrormål, har det også forekommet terrorangrep mot enda «mykere mål»; skoler. Historiens mest omfattende skolemassakre fant sted den 1. september 2004 ved en skole i byen Beslan i Russland (Nord-Ossetia). I tre dager ble over 1100 personer holdt som gisler av separatister. Russiske sikkerhetsstyrker stormet til sist bygget, og tragedien endte med at minst 334 ble drept, hvorav 186 barn.

Det har også nylig forekommet terroranslag mot en skole i Europa. I dagene 11. til 19. mars 2012 drepte en 24 år gammel franskmann av algerisk herkomst åtte personer, hvorav tre barn og en lærer ved en jødisk skole. Gjerningsmannen såret også to i byen Toulouse i Frankrike, før han selv ble drept i en aksjon med fransk sikkerhetspoliti.

De fleste skolemassakrer blir gjennomført av personer uten klare politiske eller ideologiske motiver og defineres dermed ikke som terrorisme. Skoleskyting er ikke noe nytt fenomen. USA har vært hjemsøkt av et meget stort antall. De siste 10 til 15 årene har det forekommet en rekke tilfeller med et stort antall drepte.

Et av de største anslagene fant sted den 20. april 1999. To studenter drepte 13 personer, og skadde 24 kritisk i løpet av 45 minutter, før de tok livet av seg selv ved Columbine High School i Colorado. Denne massakren har medvirket til omfattende endring av planverket for hvordan politiet håndterer pågående vold i tett befolkede områder. Første politipatrulje på stedet ved Columbine High School hadde fulgt sin opplæring og gjorde det de var utrustet for. De besluttet å sikre området i påvente av den spesialtrente innsatsstyrken («SWAT-teamet»). Politiets avventende holdning ble i etterkant kraftig kritisert, og førte til endringer i akuttplanverket over hele USA, og i mange andre land, for å styrke den første patruljens evne til å iverksette umiddelbare, taktiske beslutninger for å stoppe pågående vold og redde liv.92

Kilde: Corbis/Scanpix

Også etter Columbine har det vært en lang rekke skyteepisoder ved amerikanske læreinstitusjoner. De fleste har vært mindre omfattende, men 16. april 2007 ble 32 studenter drept i en massakre ved Virginia Tech. En granskning av hendelsen kritiserte igjen første respons-teamet for å vente på spesialstyrkene. I tillegg ble det pekt på mangelfullt mentalt helsetilbud og taushetsbestemmelser som gjorde at det ikke ble grepet inn overfor den psykisk syke gjerningsmannen i tide.

Flere europeiske land har vært utsatt for skoleskyting, deriblant Finland.93 Den første finske skoleskytingen fant sted i byen Jokela 7. november 2007. Den 18 år gamle gjerningsmannen drepte åtte andre, før han tok livet av seg selv. Kommisjonen har fått forklart at episoden framsto som særegen for det finske samfunnet. Mange omtalte den som et enkeltstående tilfelle.

Kilde: Pasi Lindfors/Scanpix

Etter ugjerningen oppfordret politiets øverste ledelse politidistriktene til å være i kontakt med kommunene og skolene for å oppdatere skolenes sikkerhetsplaner. Samtidig fikk distriktene instruks om at alle trusler via Internett skulle anmeldes direkte til «centralkriminalpolisen». Kort etter hendelsen nedsatte politiet en arbeidsgruppe som blant annet fikk i oppgave å utvikle politiets spaning på Internett. Det ble også iverksatt ett prosjekt som hadde som mål å øke skolenes beredskap i krisesituasjoner.

Mindre enn ett år senere, 23. september 2008, inntraff imidlertid en ny skyteepisode ved Seinäjoki University of Applied Sciences i byen Kauhajoki. Den 22 år gamle gjerningsmannen drepte ti personer med en halvautomatisk pistol, før han tok sitt eget liv. Gjerningsmannen etterlot seg opplysninger som tyder på at det var viktig for ham å «sette rekord», og drepe flere enn i Jokela.

Kilde: AFP/Scanpix

Etter dette besluttet politiet å iverksette en rekke ulike tiltak. Blant annet tok man i bruk et nytt innsatskonsept, som skulle sikre at politiet i slike situasjoner griper inn og avbryter gjerningsmennenes handlingsmønster så raskt som overhodet mulig. Også grenseovervåkingsetatens personell har fått opplæring. Politiets spaning på Internett ble tilført ressurser så man kunne styrke funksjonen med spaning på Internett. Videre effektiviserte politiet utnyttelsen av informasjon fra blant annet våpenregisteret.

Ifølge undersøkelseskommisjonen som utredet skoleskytingen i Jokela, konstaterte man blant annet at gjerningsmannens marginalisering var et resultat av flere ulike faktorer; familie, oppvekst og skole. Man fant også at samfunnet og miljøer på Internett var nøkkelfaktorer i arbeidet for å forhindre marginalisering. Gjerningsmannen hadde funnet sin modell for skoleskyting på Internett. Han hadde også funnet likesinnede og diskutert med disse på Internett.94

Etter skoleskytingen i Kauhajoki fant undersøkelseskommisjonen blant annet at gjerningsmannens bakgrunn for å utføre skoleskytinge, var resultat av en lang utvikling og en rekke ulike faktorer; han hadde hatt mentale helseproblemer i omtrent ti år, og tilstanden hans var i ferd med å forverres. Flere hendelser i gjerningsmannens liv hadde hatt en negativ effekt på hans problemer. På grunnlag av tilgjengelig informasjon, er det umulig å foreta en fullstendig vurdering av hva som var årsaken til at den unge mannens mentale problemer ble kanalisert inn mot å idealisere skolemord, og til slutt å utføre dem. Gjerningen var en kopi av tidligere skolemord.95

Det ble satt inn en omfattende tiltakspakke på området. Tiltakspakken inkluderer forebyggende antimobbeprogram, navngitt skolepoliti, innstramming i regelverk og kontroll med håndvåpen, samt sikkerhets- og beredskapstiltak ved skoler. I tillegg er det gjort endring av taushetsbestemmelser slik at politiet kan få tilgang til bekymring fra helse- og sosialvesen og militæret ved behandling av bevilling eller inndragelse av våpentillatelse. Tiltakspakken inkluderer også aktivt og synlig politinærvær på nettet for å redusere barrierer for kontakt. Etter episodene med skoleskyting er det også satt fram forslag om lovendringer som kriminaliserer forberedelser til mord.

Siden 2008 har det ikke skjedd drap i tilknytning til skoleskyting i Finland. Omfanget av trusler og tips er stort og omfatter skolenes anmeldelser samt tips via Internett. Politiets register over anmeldte forbrytelser har i de siste årene omfattet over 100 tilfeller av trusler mot skoler per år. Politiet har også utviklet arbeidsmetoder for å avdekke planer om angrep. De hevder å ha positiv erfaring med etterretning på Internett med formål å avdekke planer om skoleskyting.

Politiet har en arbeidsgruppe som ved jevne mellomrom analyserer alle anmeldelser vedrørende trusler mot skoler. I gjennomgangen er det mulig å finne svake signaler som indikerer at det er grunn til å gripe inn i utviklingsforløpet for visse ungdommer. På grunnlag av dette arbeidet holder politiet på å utarbeidet et verktøy for å vurdere trusler som også skal inneholde forslag om tiltak.

Avsluttende betraktninger

I dette kapittelet har vi sett at episoder som omtales som terroraksjoner, spenner fra angrep på sentrale myndighetsmål til mange typer av vold i det sivile samfunn, dels utført planmessig av store, godt forberedte styrker, dels i form av énmannsoperasjoner, med enkle midler, men med stor slagkraft, både fysisk og symbolsk.

Kommisjonen observerer en mulig konvergens mellom soloterrorisme og andre former for voldsbruk utført av marginaliserte aktører med stort oppmerksomhetsbehov. I sin studie av al-Qaidas kjernetropper påpeker Hoffman at disse alltid har bestått av ubemidlet, desillusjonert og marginalisert ungdom. Her har terrorister tilsynelatende noe til felles med «skoleskyterne». Kommisjonen oppfatter at det er likhetstrekk mellom utviklingen innenfor skoleskyting og den formen for moderne terror som materialiserte seg 22/7, og for eksempel i Toulouse: en dragning mot det spektakulære blant marginalisert ungdom, muligheter for selvradikalisering på Internett, og muligheter til å anskaffe seg våpen og utstyr uten kontakt med andre. Dette innebærer antakelig også at det kan være fruktbart på se på tvers av disse kriminalitetsformene når man skal utvikle strategier for å forebygge, avdekke og beskytte seg mot og håndtere konsekvensene av angrep utført av enkeltpersoner eller små grupper det er vanskelig å oppdage, uavhengig av om de har politiske eller religiøse motiver, eller om de simpelthen er drevet av ønsket om å «bli sett». Kommisjonen har også observert tendenser til en voldsspiral, der terrorgrupper og enkeltindivider søker å overgå tidligere anslag.

Vi har sett at etterretnings- og sikkerhetstjenester gjennom årene har lyktes i å avdekke og avverge en lang rekke angrep, samtidig som listen over aksjoner viser at man ikke kan forvente at alt avdekkes.

Tjenestene gir i mange tilfeller generelle forvarsler om nye tendenser og trusler. Det er imidlertid vesentlige utfordringer forbundet med å avdekke dem og avverge når, hvor og hvordan disse truslene manifesterer seg. Hendelsene 22/7 viser med all tydelighet at den potensielle trusselen fra enslige aktører som opererer uavhengig av kjente nettverk og grupper, er høyst reell, og vanskelig å avdekke. Dette innebærer at en må være forberedt på det uforutsette, og at en umiddelbar trussel kan oppstå, ikke bare fra en eller to identifiserte trusler, men fra en rekke aktører som ikke tidligere har vært kjent.

I tillegg er det viktig å ha klart for seg at terrorisme er et felt i utvikling. Terrorismen blir stadig mer transnasjonal. Planlegging kan foregå i ett land, rekruttering i et annet, og selve terrorhandlinger kan bli utført i et tredje land. Terrorgrupper lærer av hverandre, og er ofte pragmatiske på tvers av ideologiske skillelinjer. Internett har medført massiv spredning, ikke bare av ideologi og inspirasjon, men også i praktisk veiledning i ulike former for terrorvirksomhet. Det ligger også en betydelig risiko knyttet til våpentyper, og angrepsformer som ikke er berørt i beskrivelsen over. Til tross for at terrorister i de senere år har gjort mindre bruk av ikke-konvensjonelle våpen, såkalte CBRN-midler96, og kyberangrep enn man tidligere fryktet, kan dette raskt endre seg.97 Teknologiske nyvinninger, for eksempel innenfor kyber- eller droneteknologi, kan også føre til at hittil ukjente varianter av terrorangrep iverksettes.

Dette tilbakeblikket på mer enn 20 år med bomber og skyting peker på en lang rekke små og store læringspunkter som retter seg mot alle kommisjonens seks sentrale arbeidsområder: Antiterror, våpen, sikring av terrormål, politiaksjonen, helse og redningsaksjonen samt nasjonal krisehåndtering.

5 Ansvar og organisering

5.1 Introduksjon

I dette kapittelet skal vi gi en innføring i hvordan arbeidet mot terroranslag og andre angrep er organisert i Norge. Hvilke mottiltak rår samfunnet over, hvem har ansvar for hva, og hvordan er det lagt til rette for samvirke og samhandling mellom de ulike aktørene?

Mottiltakene kan grovt sett deles i: forebyggende tiltak, tiltak for å bekjempe en trussel når den først har aktualisert seg, og tiltak for å kunne respondere på angrepet for igjen å normalisere situasjonen.

Erfaringer tilsier at forskjellen på gode og dårlige resultater i arbeidet med sikkerhet og krisehåndtering i stor grad er avhengig av også andre forhold enn den formelle organiseringen. Forhold som ressurser, kompetanse, holdninger, kommunikasjon, teknologi og ledelse spiller inn. I litteraturen pekes det ofte på at stort arbeidspress, mangelfullt og utdatert utstyr, manglende rutiner, svak ledelse, for lite opplæring og trening, nettverk, relasjoner og trekk ved organisasjonskulturen er årsaker som forklarer hvorfor en krise oppstår.98

Videre kan ikke håndteringen av en krise bygge på improvisasjon, men krever langsiktighet, planlegging og øvelse. Kriser er i tillegg unike, og krever tilpasning. I tillegg til et godt planverk må det derfor etableres tilstrekkelig kompetanse, erfaring og fleksibilitet til å håndtere de ulike situasjoner som kan oppstå, og det må være tydelige ansvarsforhold og kommandolinjer og tydelig ledelse.

I regjeringens gjeldende politikk for samfunnssikkerhet stilles det høye forventninger til arbeidet med sikkerhet og beredskap, både til den enkelte myndighets rolle og til samhandlingen.Her heter det:

«Forebygging er vår viktigste oppgave når det gjelder hendelser som truer sentrale samfunnsinstitusjoner, vår felles sikkerhet eller den enkeltes trygghetsfølelse. Når hendelser likevel oppstår, er regjeringens målsetting at de skal håndteres effektivt. Kriser må møtes ved bruk av de samlede nasjonale ressurser, basert på klare strukturer, ansvarsforhold og kommandolinjer mellom sivile og militære aktører og tilstrekkelig kompetanse på alle nivå.»99

Vi vil i dette kapittelet ikke se nærmere på alle omstendigheter som kan påvirke samfunnets evne til å følge opp disse forventningene som er stilt av regjeringen, men først og fremst hvordan arbeidet er organisert. Først er det imidlertid behov for kort å redegjøre for innholdet og sammenhengen mellom noen sentrale begreper og problemstillinger knyttet til sikkerhet og beredskap, samt noen overordnede prinsipper.

Gjennomgangen er ikke ment å være uttømmende. Det vil ikke være anledning til, i dette kapittelet, å beskrive alle funksjoner som har en rolle i arbeidet med å forebygge, bekjempe og respondere på et angrep.

Gjennomgangen er ment som en innføring i de viktigste virkemidlene og samvirkefunksjoner som var sentrale i forbindelse med terrorangrepene 22/7. Gjennomgangen brukes også til å foreta avgrensninger mot en del temaer og problemstillinger som er viktige, men som enten ligger utenfor kommisjonens mandat, eller som vi av andre årsaker har valgt ikke å ta opp.

5.2 Sentrale begreper

I arbeidet med «samfunnssikkerhet» ligger både en forebyggende side og en side rettet mot å håndtere en krise og konsekvensene av denne når den først inntreffer.100

Begrepet samfunnssikkerhet er ikke knyttet til noen bestemt krise, men omfatter ulike påkjenninger, både de som er et resultat av tilfeldigheter, slik som flomkatastrofer, transportulykker og epidemier, og de som er et resultat av en villet handling, slik som sabotasje, terror og annen kriminalitet.101

Forebyggende sikkerhetsarbeid har til hensikt å redusere sannsynligheten for at uønskede hendelser oppstår. Også tiltak som skal redusere konsekvensene hvis hendelsen først inntreffer, er en del av det forebyggende sikkerhetsarbeidet. Beredskap er den planlegging og forberedelse som gjøres for å kunne håndtere en uønsket hendelse dersom den først inntreffer.102

I alt sikkerhets- og beredskapsarbeid må man søke å kartlegge hvilken risiko og sårbarhet som foreligger.

Begrepet risiko er sammensatt av to elementer: ett mål for sannsynlighet og ett mål for konsekvens. I terrorsammenheng er risiko et produkt av sannsynligheten for et angrep og mulige konsekvenser av et angrep.103

Som betegnelse for sannsynlighet for et terrorangrep brukes gjerne begrepet trussel. Trussel omhandler både hvilken vilje (intensjon) og hvilken evne (kapasitet) som antas å foreligge for å gjennomføre uønskede handlinger for å oppnå bestemte mål.104 En trusselanalyse innebærer således å identifisere mulige aktører som kan ha interesse av å utføre skade, og eventuelt hvilken kapasitet de har til å gjennomføre angrep. Trusselanalyse avhenger følgelig av den kunnskap som foreligger om andre menneskers vilje og evne, og vil dermed alltid være forbundet med usikkerhet.

Hvilke konsekvenser et angrep får, avhenger av hvilken verdi det som angripes, har, samt evnen til å tåle påkjenninger og avvik.

Evnen til å tåle påkjenninger og avvik henger sammen med sårbarhet. Sårbarhet er av forsvarskomiteen og justiskomiteen beskrevet slik:

«Sårbarhet betegner en begrenset evne til å tåle påkjenninger eller påvirkninger som kan resultere i betydelige negative avvik fra normal funksjon for det system som den sårbare komponent inngår i. Graden av sårbarhet beskriver hvor lett det er å påføre slik skade.»105

En sårbarhetsanalyse vil således innebære en kartlegging av de fysiske ventede konsekvensene av ulike former for angrep, basert på kjente angrepsmåter, og hvor lett det er å påføre slik skade.

Hensikten med analysen er å danne et bilde av risikoen virksomheten står overfor, slik at man kan benytte dette som et grunnlag for planlegging og implementering av sikringstiltak.106

Innvevet i alle trussel- og sårbarhetsanalyser ligger en oppfatning om noes verdi.107 Verdien er med på å styre hvilke tiltak som settes inn for beskyttelse. Verdierer noe vi ønsker å ta vare på og beskytte ut fra ulike hensyn. Verdier samfunnet ønsker å beskytte, kan være mange og ulike. Det kan være alt fra liv og helse til fysiske objekter og infrastruktur eller sikkerhetsgradert og sensitiv informasjon. Det kan også være mer abstrakte verdier som omdømme og operativ evne.108

Risikoen oppstår altså i et samspill mellom verdier, trusler og sårbarheter. Reduseres ett eller flere av komponentene, reduseres også risikoen. Denne gjensidige påvirkning kan også beskrives med utgangspunkt i trussel eller sårbarhet

Kilde: DNV

Hvordan kartlegges samfunnets sårbarhet og risiko?

Ansvaret for samfunnets sikkerhet påhviler alle forvaltningsnivåer, så vel sentrale som regionale og lokale.

Det er det enkelte departement som har det overordnede ansvaret for å kartlegge risikoen og sårbarheten i egen sektor. Hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe, og konsekvensene av dette skal analyseres, og på denne bakgrunn skal tiltak som bidrar til å forhindre uønskede hendelser, iverksettes, og håndtering av eventuelle hendelser, forberedes.109 I en slik risiko- og sårbarhetsanalyse må det tas høyde for alle typer uønskede hendelser, både de som er tilsiktet, og de som er et resultat av tilfeldigheter.

Når det gjelder sannsynligheten for at et terroranslag vil inntreffe, vil den enkelte virksomhet i stor grad måtte basere seg på politiets sikkerhetstjenestes (PSTs) og Etterretningstjenestens (E-tjenestens) trusselvurderinger. I tillegg utarbeider Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) hvert år en nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport (NSBR). Formålet er å synliggjøre og formidle kunnskap om risiko, sårbarhet og beredskap i samfunnet. Dette gir grunnlag for en risikobasert tilnærming til beslutningsprosesser.

I NSBR for 2011 ble det for første gang presentert et «nasjonalt risikobilde» over «tverrsektorielle hendelsestyper som kan true viktige samfunnsfunksjoner i Norge, og som krever ekstraordinær myndighetsinnsats».110

¹ DSB, Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport (NSBR) 2011, s. 13. Modellen tar utgangspunkt i at det velges ett scenario, ikke et spenn av sannsynligheter. I modellen er anslaget for konsekvens av et terrorscenario basert på Mumbai-angrepet. Summen av tap av samfunnsverdier er anslått til moderat», og kvantifisert til mellom kr 500 millioner og kr 5 milliarder.

Som illustrert på figur 5.2 konkluderte DSB i 2011 med at samfunnets største risikoer var influensapandemi, storm, energiknapphet, fjellskred, atomulykke, skipskollisjon, sikkerhetspolitisk krise, terrorangrep, kyberangrep og gassutslipp. Konklusjonen er et resultat av en beregnet sannsynlighet og forventet negativ samfunnsmessig konsekvens, noe som naturligvis inneholder svært mange metodevalg som kan gjøres til gjenstand for diskusjon.

Like fullt viser nasjonalt risikobilde med dette at myndigheter på alle nivåer må planlegge for et vidt spenn av risikoer, fra naturhendelser og storulykker, og miljøangrep til andre tilsiktede angrep, på tvers av mange samfunnssektorer.

Når det gjelder terrorangrep, er det knyttet stor usikkerhet til risikoen, først og fremst som følge av at det er vanskelig å kartlegge menneskers vilje, men også fordi konsekvensene ved et angrep kan være svært ulike i art og omfang. Denne usikkerheten er beskrevet slik av DSB:

«Det er stor usikkerhet knyttet til vurderinger av risiko for tilsiktede handlinger, særlig knyttet til sannsynligheten for at slik handling vil finne sted. [….] Konsekvensvurderingene avhenger av hvordan scenarioet er utformet, blant annet angrepets omfang, antallet, måte, tidspunkt for gjennomføringen osv.»111

5.3 Overordnede prinsipper

Til grunn for alt sikkerhets- og beredskapsarbeid ligger prinsippene: ansvar, nærhet og likhet.

Ifølge regjeringen innebærer ansvarsprinsippet at «den etat som har ansvar for et fagområde i en normalsituasjon, også har ansvaret for å håndtere ekstraordinære hendelser på området». Hovedregelen er at det enkelte departement, direktorat og annen statlig myndighet har ansvaret for beredskapen og krisehåndteringen på sitt område. Likhetsprinsippet innebærer at den organisasjon man opererer med under kriser, bør ligne mest mulig på den organisasjonen man har til daglig. Begrunnelsen er at så vel individer som organisasjoner fungerer best, ikke minst under press, når de kan løse sine arbeidsoppgaver i henhold til kjente prosedyrer og regelverk. Nærhetsprinsippet tilsier at kriser skal håndteres på et lavest mulig organisatorisk nivå. Her legger man til grunn at de som står nærmest til å hjelpe, normalt vil yte den raskeste og mest målrettede assistansen.112

I tillegg har regjeringen, etter 22/7, innført et fjerde prinsipp om samvirke. Samvirkeprinsippet stiller «krav til at myndighet, virksomhet eller etat har et selvstendig ansvar for å sikre best mulig samvirke med relevante aktører og virksomheter i arbeid med forebygging, beredskap og krisehåndtering». 113

Innføring av samvirkeprinsippet medfører ingen endring i de tre øvrige prinsippene; ansvar, nærhet og likhet.

5.4 Forebyggende tiltak

Primærforebygging: Tiltak for å hindre radikalisering og voldelig ekstremisme

Årsaksbildet bak radikalisering og vilje til voldsanvendelse er komplekst og berører en rekke samfunnsområder. De sosiale og politiske virkemidlene for å motvirke dette er derfor mange og sammensatte. Opplæringssektoren, helsesektoren og barnevernstjenesten har alle viktige roller i dette forebyggende arbeidet. Tilsvarende har justissektoren en viktig rolle, blant annet gjennom politiets kjennskap til personers kriminelle atferd, og gjennom holdningsskapende arbeid. PST gjør også et viktig forebyggende arbeid ved å følge med på miljøer der det foregår radikalisering. Generelt kan det sies at de samme aktørene som forebygger kriminalitet og annen uheldig utvikling, også må være oppmerksomme på radikalisering.

Regjeringen har den siste tiden lagt fram to handlingsplaner knyttet til kriminalitetsforebyggende arbeid. Dette er «Gode krefter – kriminalitetsforebyggende handlingsplan – 35 tiltak for økt trygghet», som ble lagt fram høsten 2009. Grunnsteinene i denne handlingsplanen er: Tidlig intervensjon, styrket kunnskapsforankring og styrket samarbeid. Planens hovedfunksjon er å styrke samarbeid og samhandling på alle nivåer og på alle områder.

Den 1. desember 2010 la regjeringen fram en særskilt handlingsplan for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme kalt «Felles trygghet – felles ansvar». Planen inneholder 30 tiltak innenfor områdene: «økt kunnskap og informasjon, styrke myndighetenes samhandling, styrket dialog og økt involvering, støtte til sårbare og utsatte personer.» Gjennom denne handlingsplanen ønsket regjeringen å sikre et helhetlig grunnlag for koordinering av samfunnets tiltak innenfor denne delen av kriminalitetsforebygging.

Samordning på lokalt nivå, særlig mellom det lokale politidistrikt og ulike kommunale etater er utfordrende fordi de aktuelle aktørene befinner seg på ulike forvaltningsnivåer og innenfor ulike sektorer og profesjoner. Det er derfor etablert to samarbeidsordninger på lokalt nivå: Politirådet og Samordning av lokale kriminalitetsforebyggende tiltak (SLT). Hensikten er å skape et forum for informasjons- og erfaringsutveksling, økt oppmerksomhet rundt forebyggende tiltak samt utvikling av ulike koordinerende tiltak. Etablering av Politirådet og SLT er frivillig, og langt fra alle kommuner har valgt en slik ordning.

I tillegg til et samspill mellom et bredt spekter av myndighetsområder har det sivile samfunn en viktig rolle i arbeidet med å hindre radikalisering. Det forebyggende arbeid som gjøres i barnehage, skole, barnevern, helsevesen og politiet, avhenger i stor grad av et samarbeid med, og en årvåkenhet fra befolkningen. Venner, familie, naboer og kolleger må melde sin bekymring og samarbeide, slik at myndighetene settes i stand til å iverksette tiltak. Det er i denne forbindelse opprettet et nettsted, www.radikalisering.no, hvor enkeltpersoner kan få informasjon om hvordan de kan melde fra om sin bekymring.

Internett og ulike sosiale medier medfører at ingen behøver å føle seg alene med sine ekstreme synspunkter, og mye radikalisering ser ut til å skje her. Den teknologiske utvikling har vært omfattende og gått raskt. Spørsmålene som oppstår i denne forbindelse, er mange og vanskelige. Hva kan gjøres for å motvirke at ekstremister bruker nettet som et redskap for radikalisering og rekruttering? Bør ekstremistisk innhold på Internett slettes? Og hvem kan best håndtere ekstremismen på nett, myndigheter, nettselskap, eller det sivile samfunnet?

Kommisjonen antar at det, på bakgrunn av hendelsen 22/7, kan trekkes viktig lærdom i arbeidet med å stanse radikalisering, og å hindre at personer mister sine naturlige hemninger mot vold.

Kommisjonens mandat retter seg imidlertid ikke mot disse sidene av det forebyggende arbeid.

Kommisjonens mandat er å se på samfunnets og myndighetenes evne til å «avdekke planer om og avverge angrep». På medisinsk fagspråk kalles dette «sekundær forebygging» – altså etter at grunnproblemet har oppstått. Kommisjonen har derfor valgt å se på myndighetenes og samfunnets evne til å forebygge en terroraksjon når først én eller flere personer er blitt radikalisert og har en vilje til å bruke vold for å oppnå sitt politiske mål.

Sikring av skjermingsverdige objekter, informasjon og personer

Sikring av skjermingsverdig informasjon, objekter og personer er viktige tiltak i det forebyggende arbeidet mot terrorisme.114

Uavhengig av det konkrete trusselnivå pålegger sikkerhetsloven den som eier eller på annen måte råder over «skjermingsverdige objekter», å beskytte dem med forebyggende sikkerhetstiltak.115 «Skjermingsverdige objekter» er bygg og installasjoner som er av en slik karakter at de «må beskyttes mot sikkerhetstruende virksomhet av hensyn til rikets eller alliertes sikkerhet eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser».116 Blant annet fordi sikkerhetstiltak ofte kan ha negative konsekvenser for åpenhet og funksjonalitet, eller medføre store kostnader, legger loven opp til en streng utvelgelse av skjermingsverdige objekter.

Forebyggende sikkerhetstiltak består i å etablere fysiske og tekniske barrierer for å hindre eller redusere mulighetene for angrep, tiltak for å avdekke om barrierer blir brutt eller forsøkt brutt, samt tiltak for å redusere konsekvensene ved et angrep.117

Sikkerhetsloven slik denne opprinnelig lød, hadde ingen nærmere bestemmelser om hvilke objekter som skulle ansees som skjermingsverdige, hvordan utvelgelsesprosessen skulle skje, eller hvordan objektene skulle sikres. Utfyllende bestemmelser ble gitt ved lovendring med tilhørende forskriftsbestemmelser som trådte i kraft 1. januar 2011. Sikkerhetsloven slik denne nå lyder, pålegger alle departementene å gradere sikkerhetskravene mellom objekter som er «viktige», «kritiske», og «meget kritiske». Objekter som blir klassifisert som «meget kritisk» skjermingsverdig, skal etter loven beskyttes slik at «tap av funksjon, ødeleggelse og rettsstridig overtakelse avverges». Tiltakene skal bestå av en kombinasjon av «barrierer, deteksjon, verifikasjon og reaksjon». 118

Sikkerhetsloven retter seg mot forvaltningen, og det er det enkelte departements fagstatsråd som har hovedansvaret for den forebyggende sikkerhetstjenesten innenfor sin sektor i henhold til sikkerhetsloven.119

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) har et overordnet ansvar med å gi råd, koordinere og kontrollere sikkerhetstiltak.120 NSM skal ved å fokusere på sårbarhet og verdi gi råd og veiledning om de mest effektive sårbarhetsreduserende tiltakene.121 NSM utarbeider årlige risikovurderinger og periodevise sikkerhetsvurderinger knyttet til tiltak for å sikre skjermingsverdige objekter og informasjon, blant annet basert på faglige premisser fra PST og E-tjenesten.

PST, E-tjenesten og NSM har således viktige funksjoner i arbeidet med å gi råd og innspill om sikkerhetstiltak. Koordinerings- og rådgivningsutvalget for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenesten (KRU) skal ivareta en overordnet koordinering av arbeidsoppgavene mellom de tre tjenestene, i tillegg til å være et rådgivningsorgan.122

Dersom politiet anser at det foreligger en konkret trussel, har politiet i henhold til politiloven § 7 om «håndhevelse av den offentlige ro og orden» anledning til å foreta sikringstiltak ved ethvert objekt, og på den måten avverge et angrep mot objektet. Typiske tiltak er økt vakthold og sperring av gater for kjøretøytrafikk og/eller ferdsel.

Det er en forutsetning for å lykkes i dette arbeidet at politidistriktene og objekteier samarbeider om et planverk for sikring ved høynet beredskap, og at de er kjent med hverandres tiltak. Det er også en forutsetning at det øves på planverket, og at planverket er dynamisk slik at det kan tilpasses ulike trusselsituasjoner.123

I arbeidet med å sikre objekter i en situasjon med høynet beredskap kan Forsvaret, på nærmere vilkår, benyttes som støtte for politiet.

Det er PST og Politidirektoratet (POD) som har ansvar for å skjerme myndighetspersoner mot sikkerhetstruende hendelser.

Begrense tilgang til våpen og eksplosiver

Et annet viktig forebyggende tiltak er kontroll med våpen. Det har vært nedsatt et utvalg som har foretatt en gjennomgang av våpenloven og kommet med forslag til endringer. Utvalgets rapport, NOU 2011: 19: Ny våpenlov, ble levert Justis- og beredskapsdepartementet (JD) den 5. desember 2011, og er sendt på høring.

Det er i tillegg et omfattende, internasjonalt samarbeid knyttet til å forhindre eksport av komponenter og utstyr som kan brukes til å framstille våpen og masseødeleggelsesvåpen.

Mest relevant i 22/7-sammenheng er regelverkene rundt tilgang til og kontroll med våpen og eksplosiver.

Avdekke og avverge angrep

Helt sentralt i det forebyggende arbeidet med terror står samfunnets og myndighetenes evne til å avdekke forberedelser til en terroraksjon, og derigjennom hindre at en aksjon blir igangsatt. Med andre ord evnen til å avdekke planer om og avverge angrep.

Hovedaktørene i dette arbeidet er PST og E-tjenesten samt politiet.124

PST er politifaglig og administrativt direkte underlagt JD. Av politiloven følger at PST skal forebygge og etterforske politisk motivert vold og lovbrudd knyttet til terrorvirksomhet, innenfor Norges grenser.125 I det forebyggende arbeid skal PST innhente, bearbeide, analysere og utveksle informasjon.126

Som ledd i sin forebyggende og avvergende virksomhet har PST anledning til å bruke en rekke metoder, dersom det er grunn til å undersøke om noen forbereder terrorhandlinger. Blant annet vil PST på ulovfestet grunnlag kunne benytte spaning, infiltrasjon, provokasjon, kilder og informanter.127 PST vil også, ved en rettslig kjennelse, kunne gis tillatelse til å benytte skjulte tvangsmidler i sin forebyggende og avvergende virksomhet, så som skjult fjernsynsovervåking av offentlig sted, teknisk sporing, postbeslag,hemmelig ransaking og romavlytting.128Formålet er å gi PST tilstrekkelig innsikt til å kunne avdekke planer om et angrep.

Hvis det gjennom dette arbeidet oppdages planer om terror, kan PST gripe inn med tiltak i hele spekteret fra bekymringssamtaler til pågripelser for å avverge et angrep. I de tilfellene der det kan bevises at vedkommende har utført straffbare forberedelseshandlinger, kan vedkommende pågripes og tiltales, og utlendinger utvises der det er grunnlag for å inndra oppholdstillatelse.

I tillegg til å avdekke og avverge konkrete angrep har PST ansvar for å utarbeide trusselvurderinger, både på strategisk nivå og når det gjelder faren for angrep på konkrete myndighetspersoner, objekter og arrangementer.PST er gjennom arbeidet med trusselvurderingene en helt sentral premissleverandør for andre myndighetsområders forebyggende arbeid mot terror, og skal gi råd om tiltak av betydning for personers, virksomheters og norske interessers sikkerhet.129

PST er avhengig av samarbeid med andre etater og fagmyndigheter for å få tilstrekkelig informasjonstilgang. Blant annet på denne bakgrunn samarbeider PST med E-tjenesten og med andre lands sikkerhets- og etterretningstjenester. PST samarbeider også med det ordinære politi og har lokalt ansatte i alle landets politidistrikter, unntatt i Oslo politidistrikt. PST har også muligheten til å samarbeide med POD, NSM og andre offentlige myndigheter, organisasjoner og institusjoner.130

Viktig informasjon kan også komme uoppfordret inn til PST fra det sivile samfunn, i form av tips fra publikum, medier eller andre private virksomheter.

Idet angrepene 22/7 ble utført av en nordmann på norsk territorium, uten beviselige forbindelser til terrornettverk i utlandet, er det PSTs mulighet for å avdekke og avverge angrepene som har stått sentralt i kommisjonens undersøkelser. Kommisjonen har tatt utgangspunkt i angrepene 22/7, og sett på hva samfunnet kan lære av dette. Dette gjør ikke arbeidet som gjøres med å avdekke og avverge angrep som har sin opprinnelse og forbindelse til utlandet, mindre viktig.

E-tjenesten er Norges sivile og militære utenlandsetterretningstjeneste. E-tjenestens hovedansvar er å bidra til å kartlegge og motvirke «ytre» trusler mot rikets selvstendighet og sikkerhet, og mot andre viktige nasjonale interesser. Dette gjøres blant annet ved å innhente, bearbeide og analysere informasjon som angår norske interesser sett i forhold til fremmede stater, organisasjoner og individer. E-tjenesten kan ikke «på norsk territorium overvåke eller på annen fordekt måte innhente informasjon om norske fysiske eller juridiske personer».131 Dette tilligger PST. E-tjenesten har heller ikke mulighet til å pågripe eller stille personer for retten.

E-tjenestens viktigste oppgave er å framskaffe informasjon som vil være retningsgivende for øvrige myndigheters arbeid. På bakgrunn av den informasjon tjenesten innhenter, utarbeides trussel- og etteretningsvurderinger.132 E-tjenesten vil ved denne informasjonstilgangen kunne ha en helt sentral rolle i å avverge og avdekke angrep som skjer på norsk jord, med et internasjonalt tilsnitt. E-tjenesten har også andre oppgaver knyttet til Forsvaret og utenrikspolitiske spørsmål.

Aktiviteten til PST og E-tjenesten er lovregulert og blir løpende kontrollert av Stortinget, ved EOS-utvalget, for å sikre at man ikke ulovlig krenker noens personvern.133

5.5 Tiltak for å bekjempe terrorangrep

Etter politiloven har politiet ansvar for og plikt til å «avdekke og stanse kriminell virksomhet og forfølge straffbare forhold» og «yte borgerne hjelp og tjenester i faresituasjoner».134 Politiets beredskapssystem (PBS) er et planverk som inneholder retningslinjer for organisering og gjennomføring av politiets beredskapsarbeid.

Når et terrorangrep har funnet sted, er det det lokale politidistrikt som skal forsøke å spore opp og pågripe de ansvarlige, og forhindre ytterligere angrep. Det er den lokale politimester som gir tillatelse til bevæpning av innsatspersonell. Omtrent halvparten av bemanningen ved norske politidistrikter har våpentillatelse og grunnopplæring i skarpe situasjoner. I tillegg har hvert politidistrikt en egen utrykningsenhet (UEH), med spesiell trening i å håndtere skarpe situasjoner.

Politiet har en rekke nasjonale beredskapsressurser som kan kalles inn til støtte, under ledelse av den lokale politimester. I en terroraksjon er Beredskapstroppen, politihelikopteret, hundetjenesten, Bombegruppen og krise- og gisselforhandlere aktuelle. Disse er lokalisert i Oslo. Det er også krise- og gisselforhandler i noen andre politidistrikter. I tillegg har politiet særorgan, som PST, Kripos og Økokrim, med spesialkompetanse som kan settes inn, særlig i arbeidet med etterforskning og vurdering av videre sikringsbehov.

I lys av erfaringene med at terrorisme kan bestå i flere, koordinerte anslag, har POD utferdiget et planverk for iverksettelse av tiltak også i andre politidistrikter enn det direkte berørte. Planverket ble sist revidert i januar 2011. Ved ulike alarmnivåer skal de varslede politidistriktene gjennomføre ulike tiltak, for eksempel kontroll og stans av trafikk og sikring av forhåndsdefinerte objekter. POD kan også, i ekstraordinære situasjoner, gripe inn i det operative arbeidet, og for eksempel beslutte avvik fra normal ledelsesstruktur for å sikre god samordning mellom ulike politidistrikter involvert i ett eller flere parallelle terroranslag.

Grunnloven § 99 legger begrensninger på statens anledning til å bruke militærmakt mot egen befolkning. Det er imidlertid forutsatt at Forsvaret skal kunne yte bistand til politiet ved akutthendelser som store ulykker, naturkatastrofer og terror.135 Når og hvordan slik bistand skal gis, er nærmere regulert i bistandsinstruksen.136 Av bistandsinstruksen følger at der politiets ressurser er uttømt, kan Forsvarets ressurser, under politiets ledelse, settes inn i politiets håndhevelsesarbeid, fortrinnsvis til transportoppdrag og sikringsarbeid.137

5.6 Tiltak for å respondere på terrorangrep – konsekvenshåndtering

Nødetatenes håndtering i den akutte fasen

Når et terrorangrep finner sted, vil det normalt oppstå en svært uoversiktlig situasjon. Mange oppgaver må løses parallelt, og det er behov for innsats fra en rekke myndighetsområder.

Ulikeartede oppgaver som evakuering, redning, håndtering av skadde og døde, slokking av branner, sikring av ustabile bygninger, behandling av mulige eksplosiver eller giftstoffer, trafikkregulering på vei og i luftrom, håndtering av publikum og medier, kommer i tillegg til det å bekjempe og etterforske selve hendelsen.

Mye av dette er risikabelt, og det er et stort behov for samordnet innsats, både innenfor den enkelte etat og mellom ulike myndighetsgrener og frivillige organisasjoner.

I tråd med nærhetsprinsippet er utgangspunktet at kriser skal håndteres på lavest mulig nivå. Samtlige nødetater som politi, helse og brann- og redningstjenesten innehar således nødvendige fullmakter til å iverksette akutte tiltak når liv og helse er truet.

Politiets innsatsleder har ansvar for overordnet ledelse og koordinering av de deltakende myndigheter og frivillige på stedet i den akutte fasen.138 Denne innsatsen kan støttes ved at politiet etablerer en lokal redningssentral, LRS, som trekker samvirkeaktørene inn som del av sitt stabsapparat på strategisk nivå i politidistriktet.139 I tillegg til politiet består LRS av representanter fra brannvesen, helsevesen, losvesen, havnevesen, Forsvaret, Sivilforsvaret og Telenor, avhengig av art og omfang av hendelsen.

Politiets operasjonsleder har ansvar for å lede og koordinere innsatsen fra operasjonssentralen, og skal i denne forbindelse ha kommunikasjon med innsatsleder. Der politimesteren setter stab, beholder operasjonsleder sitt ansvar for kommunikasjon og koordinering med innsatslederen. Dersom stab settes, skal det være tett kontakt og samarbeid mellom operasjonsleder og staben. Staben skal støtte innsatslederens virksomhet for å håndtere hendelsen på best mulig måte og skal framskaffe beslutningsgrunnlag for politimesteren, omsette politimesterens beslutninger i handling, koordinere tiltakene samt kontrollere og støtte innsatsstyrkens arbeid.140

Brannvesenet har ansvar for brannbekjempelse, og blir ofte også tillagt ansvar for sikkerheten i fareområdet. Brannvesenet vil i et innsatsområde også drive livreddende innsats. I politiets beredskapssystem listes det i tillegg opp en lang rekke såkalte samvirkeaktører, som er offentlige myndigheter og frivillige organisasjoner som har spesialkompetanse eller ressurser som etter lov eller avtale kan tenkes satt inn i innsatsen etter et terrorangrep.

Som forsterkningsressurs kan også Sivilforsvaret kalles inn for å gi operativ støtte til nød- og beredskapsetatene.141 I tillegg har ethvert medlem av sivilbefolkningen, på visse vilkår, plikt til å delta i innsatsen og stille eiendom og materiell til disposisjon ved akutt fare hvis dette er nødvendig. Dette forutsetter at oppgavene ikke alene kan håndteres av Sivilforsvaret.142

Politiet har ansvar for registrering og avhør av de involverte, for identifisering av de omkomne og underretning av pårørende til de døde og savnede.

Den berørte kommunen har hovedansvar for opprettelse og drift av evakuerte- og pårørendesenter, og for psykososial omsorg og støtte samt forpleining til de evakuerte og pårørende.143

Ansvaret for den helsemessige innsatsen, inkludert helsefaglig vurdering, prioritering, behandling og pasienttransport, ivaretas av helsetjenesten. Kommunen har ansvar for å yte nødvendig primærhelsetjeneste, og det regionale helseforetaket har ansvar for spesialisthelsetjenesten, inklusive sykehusene og ambulansetjenesten.

Krisehåndtering på lokalt nivå

Enhver innenlandshendelse finner sted i én eller flere kommuner. Kommunen har ansvar for viktige lokale beredskapsressurser, og har et grunnleggende ansvar for å ivareta befolkningens sikkerhet og trygghet.

Beredskapsressurser som brannvesenet, 110-sentralen og primærhelsetjenesten, med blant annet legevakt og evakuerte- og pårørendesenter, sorterer alle under kommunene. Gjennom primærhelsetjenesten har kommunen også et viktig ansvar i den langsiktige, fysiske og psykososiale oppfølgningen.144

Som følge av det omfattende ansvaret kommunen har under en krise, er kommunen ved lov pålagt å kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe, vurdere sannsynligheten for at disse hendelsene inntreffer, og hvordan de i så fall kan påvirke kommunen. Resultatet av dette arbeidet skal sammenstilles i en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse og en beredskapsplan.145Fylkesmannen fører tilsyn med kommunenes oppfyllelse av beredskapsplikten.146

Samvirke internt i kommunen og samvirke mellom lokal og sentral krisehåndtering er viktig for å lykkes.

Fylkesmannen har en viktig samordningsfunksjon. Fylkesmannen har en rolle som pådriver og veileder i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i fylket, og er et bindeledd mellom sentrale og lokale myndigheter. Fylkesmannens koordinerende rolle ivaretas i stor grad av fylkesberedskapsrådet. Her deltar politiet, Forsvaret, Sivilforsvaret, frivillige organisasjoner, og statlige og fylkeskommunale organ som har ansvar for viktige beredskapsfunksjoner. 147

Krisehåndtering på sentralt nivå

I håndteringen av en krise vil det ofte være behov for politiske og strategiske beslutninger og ledelse på sentralt nivå.

Hvert enkelt fagdepartement skal ha sikret gjennomføring av beredskapstiltak innenfor sin sektor og skal kontrollere at de selv og underliggende etater er i stand til å håndtere prioriterte funksjoner og oppgaver under kriser og katastrofer.148

JD er gitt et samordnings- og oppfølgningsansvar på beredskapssektoren. JD har som følge av dette ansvar for å utarbeide overordnede retningslinjer, tilrettelegge rammebetingelser og treffe prinsipielle avgjørelser når det gjelder den sivile beredskapen.149

De øvrige departementene skal med to års mellomrom avgi rapport til JD hvor de redegjør for status i beredskapsarbeidet. I tillegg skal DSB på vegne av JD føre tilsyn med det arbeid som gjøres innenfor samfunnssikkerhet og beredskap i de enkelte departementer. JD skal på denne bakgrunn gi en statusrapportering for den sivile beredskapen til regjeringen.150

Når først krisen oppstår, er det – i tråd med ansvarsprinsippet – det departement som er mest berørt av krisen, som får et hovedansvar for å koordinere den sentrale håndteringen, herunder samordne krisestyringen på departementsnivå. Ved en terroraksjon på norsk jord vil dette normalt være JD, som har ansvar for hovedtyngden av rednings- og beredskapsressursene.

Kriseledelsen i lederdepartementet vil være ansvarlig for å holde politisk ledelse løpende orientert om krisens utvikling, samt innhente nødvendige fullmakter.151

Ved særlig omfattende kriser, hvor det kreves omfattende koordinering mellom departementene, trer Regjeringens kriseråd (nå Kriserådet) i funksjon.152 Funksjonen med Kriserådet har foruten 22/7, vært benyttet blant annet ved håndtering av pandemitrusselen i 2009 og askeskykrisen i 2010.

Kriserådet skal tilrettelegge for at spørsmål som krever politisk avklaring, raskt legges fram for berørte statsråder eller regjeringen for drøftelse, og sikre at informasjon til mediene, befolkningen og andre framstår som koordinert fra myndighetenes side. Kriserådet består av de fem mest sentrale departementsrådene i kriser, supplert av den eller de departementsrådene som er berørt av den aktuelle krisen.153

Til støtte for lederdepartementet og Kriserådet i deres krisehåndtering er det etablert en krisestøtteenhet. Krisestøtteenheten er administrativt underlagt JD.154

Når Kriserådet trer sammen, vil lederdepartementet, med bistand fra krisestøtteenheten, ha sekretariatsfunksjonen for rådet.

Det er også andre viktige aktører i den sentrale krisehåndteringen. For eksempel vil PST og E-tjenesten kunne bidra med trusselvurderinger. PST vil også kunne bidra med livvakttjenester for personer i den sentrale krisehåndtering. NSM vil kunne gi råd og veiledning, eventuelt bistå med å sikre sikkerhetsgradert informasjon.

Det er utferdiget nasjonale planverk som regulerer hvordan det skal reageres ved ulike kriser. Det nasjonale planverket består av Sivilt beredskapssystem (SBS) og Beredskapssystemet for Forsvaret (BFF). Planverket bygger på samme struktur som NATOs krisehåndteringssystem NATO Crisis Response System, men er tilpasset nasjonale forhold og behov.

SBS er både et planleggingsgrunnlag for underliggende beredskapsplaner og et iverksettingssystem for krisehåndtering ved alvorlige kriser i fred, sikkerhetspolitisk krise og krig. SBS med underliggende planer oppdateres jevnlig, og en større gjennomgang ble utført i 2005, og sist revidert i januar 2011.

5.7 Hvilke forventninger er skapt i arbeidet med samfunnssikkerhet?

Hver statsråd er konstitusjonelt ansvarlig overfor Stortinget for at sikkerhet og beredskap er ivaretatt innenfor dennes ansvarssektor. Sikkerhets- og beredskapsarbeid krever imidlertid utstrakt samarbeid mellom sektorene, og blant annet på grunn av erfaringer fra tidligere kriser og øvelser er det gjennom snart 20 år gjennomført viktige endringer for å styrke arbeidet på tvers.

JDs samordningsrolle er opprettet og deretter styrket gjennom organisatoriske endringer ved tre resolusjoner fra henholdsvis 1994, 2000 og 2005, samt etableringen av DSB og NSM i 2003.155

Videre er den sentrale krisehåndteringen styrket gjennom opprettelsen av regjeringens kriseråd i 2005, ved etablering av Krisestøtteenheten i 2006, og ved opprettelse av departementenes samordningsråd for samfunnssikkerhet i 2007.

Også den kommunale beredskapen er styrket ved at kommunene i 2010 ved lov ble pålagt å utarbeide helhetlige sikkerhets- og sårbarhetsanalyser, og med utgangspunkt i disse utarbeide beredskapsplaner, samt etablere beredskapsråd.156

I tillegg til dette har det vært nedsatt flere utvalg og skrevet en rekke stortingsmeldinger knyttet til samfunnssikkerhet og beredskap de siste årene. Sårbarhetsutvalget og Infrastrukturutvalget peker begge på viktige tiltak og prioriteringer for å styrke myndighetenes evne til å håndtere en krise. 157 Begge utvalgene er klare med hensyn til at det må skje en styrking av det departementet som har ansvar for sikkerhet og beredskap.

Sårbarhetsutvalget understreket betydningen av «omverdensanalyser (risiko- og sårbarhetsanalyser, etterretningsanalyser, forskning), kunnskap og bevissthet om risiko og sårbarhet, og regelmessige øvelser og evalueringer av sikkerhets- og beredskapsarbeidet».

Utvalget understreket også betydningen av at «sikkerhets- og beredskapsarbeidet får en god organisatorisk og politisk forankring, med kompetanse og status som sikrer autoritet og gjennomslagskraft i arbeidet for samfunnssikkerheten».158

Infrastrukturutvalget viste i 2006 til viktigheten av at JD får en sterkere rolle i dette sikkerhets- og beredskapsarbeidet:

«Utvalget vil påpeke viktigheten av å tydeliggjøre Justis- og politidepartementets rolle og ansvar for kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner, samt viktigheten av å prioritere denne delen av departementets generelle ansvar for samfunnets sivile sikkerhet og beredskap. Dette innebærer at departementet må innta en tydeligere koordinerende rolle for å påse at hensynet til rikets sikkerhet og vitale nasjonale interesser blir ivaretatt på tvers av sektorene. Ikke minst for å unngå uklarheter på departementalt nivå og gi klare signaler med hensyn til mål og akseptnivå knyttet til sikkerhet og beredskap.»159

I 2007 fulgte regjeringen opp Infrastrukturutvalgets anbefalinger, og foreslo å styrke samfunnssikkerheten på nasjonalt, regionalt og kommunalt nivå, blant annet ved å styrke JDs samordningsrolle. Det ble også pekt på viktigheten av at arbeidet skulle være basert på best mulig kunnskapsgrunnlag, og forskningsprogrammene SAMRISK og Beskyttelse av samfunnet, BAS-programmet, ble framhevet.160

Riksrevisjonen stilte i 2007 spørsmål ved kraften i gjennomføringen av JDs samordningsrolle. Det ble pekt på at JD «i liten grad har inntatt en aktiv rolle som samordningsdepartement», og at det var «svakheter i hvordan JD følger opp tilsynsarbeid. […]»161 Gjennom St.meld. nr. 22 (2007–2008), redegjorde regjeringen for problemstillingen og arbeidet med å styrke JDs samordningsrolle.

Riksrevisjonen gjennomførte i 2010 en oppfølgning av sin forvaltningsrevisjon fra 2007. Her ble det vist til at tiltakene for å bedre JDs samordningsrolle som ble varslet i St.meld. nr. 22, «enten var påbegynt eller gjennomført». Riksrevisjonen la til grunn at departementet «følger opp dette arbeidet på en egnet måte», og saken ble deretter avsluttet.162

Samlet viser dette at myndigheten gjennom organisatoriske forhold, lovbestemmelser og resolusjoner, utvalgsarbeid, stortingsmeldinger og revisjoner har viet stor oppmerksomhet til sikkerhets- og beredskapsspørsmål. Samtidig er de konkrete målsettingene ikke like tydelig artikulert.163

Flere har påpekt overfor kommisjonen at fordi JDs samordningsansvar går på tvers av de klare ansvarslinjer som er etablert gjennom det konstitusjonelle ansvar, har JD følt at de må opptre med en viss forsiktighet for å unngå uryddige ansvarsforhold, og ikke etablere mål og ambisjoner som ikke kan følges opp i praksis.164

I de følgende kapitler skal vi se nærmere på hvordan de ulike ansvarlige myndighetene har evnet å leve opp til sitt ansvar for å forebygge angrep, og til å bekjempe og respondere på angrep da de ble satt på prøve 22/7.