Del 1
Introduksjon

1 Innledning med konklusjoner

Vi setter med denne rapporten punktum for 22. juli-kommisjonens gjennomgang av terrorangrepene på regjeringskvartalet og på AUF-leiren på Utøya. Hver dag, gjennom et helt år, har vi i fellesskap arbeidet for å gi svar på tre nøkkelspørsmål: Hva skjedde 22/7? Hvorfor skjedde det? Og mer fundamentalt: Hvordan kunne vårt samfunn la dette skje?

Svaret på alle disse spørsmålene er viktig for å kunne trekke lærdom.

Tragedien 22/7 avtegner seg som et paradoks: På den ene side er terrorangrepene kanskje det mest sjokkerende og ufattelige vi har opplevd i Norge. De færreste hadde på forhånd tatt inn over seg at noe så uvirkelig kunne bli virkelighet: 77 mennesker ble drept. Mange ble alvorlig skadd. Tusener har lidd store menneskelige tap, og de materielle ødeleggelsene er vanskelige å fatte. Alt på grunn av én mann.

På den annen side hadde 22/7 også flere elementer man har vært forberedt på.1 En bilbombe i regjeringskvartalet og flere koordinerte angrep har vært et tilbakevendende tema i trusselvurderinger, sikkerhetsanalyser og øvelsesscenarioer gjennom mange år. Knapt noen hadde sett for seg at et sekundærangrep kunne komme mot ungdomsleiren på Utøya. Men etter gjentatte skolemassakrer i andre land er en våpendesperado som skyter på ungdommer, dessverre tenkelig – også i Norge. Og det er en oppgave som ethvert politidistrikt i dag øver på og forventes å kunne håndtere.

Motsetningsforholdet mellom det utenkelige og det tenkbare i angrepene er en utfordring for en kommisjon som er satt til å trekke lærdom av 22/7. Ingen ønsker å være etterpåkloke, og ingen ønsker at en terrorist skal få forandre på det som er unikt, åpent og verdifullt ved «vårt lille land». Samtidig er det et faktum at både Storting og regjering, gjennom offentlige utredninger, stortingsmeldinger og lovgivningsarbeid, har hatt sikkerhet og beredskap høyt på sin dagsorden de siste femten årene. Nye direktorat og tilsyn er på plass, og klarere forventninger til myndighetene er skapt. Kommisjonens rolle blir dermed å holde samfunnets og myndighetenes innsats 22/7 opp mot dette, vedtatte, nivået for sikkerhet og beredskap. Har forventningene i tilstrekkelig grad sunket inn, og blitt satt ut i livet? Fungerte system og mannskap som forutsatt?

I kommisjonens arbeid er vi blitt fortalt historier det er umulig å glemme: Om det enorme sjokket da bomben smalt. Om livredde ungdommer på flukt som føler seg forlatt. Om barn som har sett venner bli drept og skadd. Om ektefeller, fedre, mødre, barn og søsken som med håp ventet på en telefon som kunne si «hei, jeg lever», men som i stedet fikk beskjed om at deres kjære var borte. Om enkeltpersoner som har fått sitt liv snudd opp ned, men som likevel evner å gyve løs på framtiden.

Vi har også sett gripende eksempler på heltemot, innsatsvilje og omsorg. Ungdommer ble drept mens de forsøkte å redde venner og mindreårige. Mange engasjerte seg fryktløst i et farlig redningsarbeid – både i regjeringskvartalet og ved Utøya. I døgnene som fulgte, var hele landet preget av innsatsvilje og sorg. Medfølelsen og samholdet fra et helt folk i dagene etter ugjerningene var enestående. Også internasjonalt vekket hendelsen først sjokk, så avsky og deretter omtanke.

Tanken på ofrene, på de berørte og alle som sto på når det trengtes som mest, har vært en drivkraft i vårt oppdrag.

I rapporten vil likevel disse enkelthistoriene få en begrenset plass. Kommisjonens blikk har vært rettet mot samfunnets samlede håndtering. Vi mottok et omfattende mandat. Tidsfristen var 12 måneder. Prioriteringer og avgrensninger har vært nødvendige. Vi mener vi har valgt de viktigste områdene: arbeidet med å avdekke og beskytte, arbeidet med å bekjempe trusselen og endelig å håndtere angrepene og deres konsekvenser.

Kommisjonen har hatt tilgang til et stort og omfattende materiale, som også går tilbake i tid. Vi har mottatt alt vi har bedt om. Alt vi har gjennomgått, er ikke inkludert i rapporten. Selv om vi har intervjuet og møtt hundrevis av personer, har vi ikke kunnet snakke med alle som har kunnskap om temaet eller har historier å fortelle. Vi har heller ikke kunne innhente og lese alle dokumenter av relevans. Likevel mener vi at kommisjonen har fått et godt bilde av hva som skjedde, selv om det over tid sikkert vil framkomme ytterligere interessant informasjon.

Vi har hatt tilgang til et meget omfattende sikkerhetsgradert materiale. Av naturlige grunner kan ikke alt innhold i slike dokumenter omtales i rapporten, men den gir etter vår oppfatning et tilstrekkelig og dekkende bilde av kommisjonens funn og observasjoner, også knyttet til de sikkerhetsgraderte sidene ved myndighetenes arbeid knyttet til 22/7. De ulike informasjonseierne har i denne sammenheng avgradert alt kommisjonen har bedt om.

Kommisjonens mandat har forhindret oss fra å gå inn på etterforskningens arbeidsområde, og vi har derfor ikke kartlagt drapshandlingene 22/7 på en selvstendig måte. For ordens skyld understreker vi også at kommisjonen ikke har tatt stilling til den tiltaltes skyld i strafferettslig forstand selv om vi omtaler ham som gjerningsmannen.

I tråd med vårt mandat, og i lys av tiden tilgjengelig, har vi konsentrert oss om å undersøke angrepene 22/7, årsakene til at tragedien kunne skje, og hvordan den ble håndtert. Vi har dermed bare i begrenset grad sett på andre mulige terrorscenarioer eller former for alvorlige angrep. Vi har ikke sett på beskyttelse av norske interesser eller borgere i utlandet. Vi har unnlatt å se nærmere på spørsmål knyttet til gjerningsmannens motiv, oppvekst eller helsetilstand, og vi har heller ikke sett på samfunnets tiltak mot tidlig forebygging av radikalisering. Avgrensningene betyr ikke at disse spørsmålene ikke er viktige. Tvert imot. De er viktige og ville fortjene mer oppmerksomhet enn det denne kommisjonen kunne rekke over.

Vi har sett det som vår oppgave å dokumentere de utslagsgivende hendelsene forut for 22/7 og begivenhetene den dagen, så detaljert og utilslørt som mulig. Samtidig har vi ikke vært redde for å spørre: Ville utfallet ha blitt vesentlig annerledes under marginalt endrede forutsetninger? Dette spørsmålet kaster lys over hvor mye av resultatet som kan tilskrives tilfeldigheter, hell og uhell, og dermed robustheten i samfunnets systemer og i beslutningene som ble fattet. Det er en viktig kilde til læring.

Kriser kjennetegnes av uforutsigbarhet. At det begås feilvurderinger og handlinger som viser seg å være uheldige, er uunngåelig. Eksisterende planer og erfaring vil aldri fullt dekke en situasjon. Når det haster med å handle og mange ting skjer samtidig, er det vanskelig å lære noe nytt. Fundamentet for evnen til å håndtere kriser ligger derfor i forberedelsene: planer, trening, øvelser, samhandling og tenkesett. Selve krisehåndteringen er en test på hvor godt forberedt man er. 22. juli-kommisjonen er slik sett et ledd i arbeidet med å forbedre samfunnets evne til å håndtere den neste krisen – selv om denne trolig vil sette samfunnet på helt andre prøver.

Hovedutfordringen i alt undersøkelsesarbeid er å unngå å la synet bli for farget av kunnskapen om hva som faktisk ble utfallet, men søke å rekonstruere både situasjonen og informasjonstilfanget slik dette framsto for dem som var involvert. Etter hvert som tiden går, og fakta kommer fram, blir hendelsesforløpet tydeligere. Det er lettere etter begivenhetene å skille mellom hva som var viktig, og hva som var mindre viktig – midt i krisen var dette langt mer uklart for de fleste. Det er naivt å tro at man kan skjære klar av all etterpåklokskap, men vår ambisjon har vært å forsøke å sette oss inn i hvilken usikkerhet de involverte sto overfor da de foretok sine beslutninger. Hva visste de? Hvilke muligheter hadde de der og da? Hvilke alternativer ble valgt bort, og hvorfor?

Det er tilfeldigheter som har avgjort hvilke enkeltpersoner som på grunn av gjerningsmannens ondskapsfulle handlinger plutselig befinner seg i søkelyset for kommisjonens arbeid. Noen vil mene at våre beskrivelser er for nærgående mot personer som har gjort sitt beste i krevende og til dels umulige situasjoner, på en dag som er en av de mest ekstraordinære dagene i landets historie. Enkeltpersoners handlinger påvirkes av i hvilken grad ledelsen har lagt til rette for at oppgavene faktisk kan løses på en god måte. I omverdenens jakt på syndebukker er det lett å glemme at mangelfulle systemer kan bidra til at enkeltpersoner eksponeres for å gjøre skjebnesvangre feil.

Like fullt er det viktig å forstå detaljene. Et system er langt på vei summen av enkeltpersoner som treffer beslutninger og utfører handlinger. Et nøkternt og utilslørt bilde av hva som gikk godt, og hva som sviktet «på bakkeplanet», er etter kommisjonens vurdering en nødvendig forutsetning for at samfunnet kan ta til seg læring fra de viktige ledelsesmessige, strategiske og politiske utfordringene som springer ut av hendelsene. Selv om det er krevende å bli konfrontert med svikt og sårbarheter, er det nødvendig for å bidra til læring og et tryggere samfunn.

Kommisjonens rapport

Innledningsvis gir vi en helhetlig og forenklet framstilling av 22/7, og presenterer kommisjonens mandat og arbeid.

Del II gir en bakgrunn. Først beskriver vi trusselsituasjonen i Norge, slik denne har utviklet seg de senere tiår fram til 22/7. Deretter gjør vi kort rede for angrep i andre land gjennom de siste 20 år og peker på noen erfaringer fra disse. Til sist i denne delen gir vi en innføring i norske myndigheters organisering og ansvarsområder når det gjelder beredskap og terror.

Del III beskriver angrepene 22/7, og hvordan nødetatene og landets ledelse svarte på utfordringen. Den klart største delen handler om politiaksjonene og arbeidet med å vurdere og håndtere faren for ytterligere angrep. Redningsaksjonen, helsevesenets håndtering av de skadde og sentralmyndighetenes og Hole kommunes psykososiale oppfølging beskrives forholdsvis inngående, mens vi av kapasitetshensyn i mindre grad har sett på hver enkelt kommunes håndtering av de hjemvendte. I denne delen belyses også den nasjonale krisehåndteringen, arbeidet med å sikre drift i regjeringsapparatet og myndighetenes kommunikasjon med befolkningen. Til sist i del III beskriver vi opplevelsene slik de mange direkte berørte av tragedien har formidlet dem til kommisjonen blant annet gjennom våre spørreundersøkelser.

Del IV ser på viktige sider ved beredskapen, blant annet helikoptrenes og sambandsløsningenes rolle 22/7. I tillegg gir vi her en bred gjennomgang av nasjonale og lokale politistyrkers forutsetninger for å respondere på angrep, samt styrings- og ledelsesutfordringene i Politi-Norge i den sammenheng.

Del V ser på evnen til å avverge og beskytte seg mot angrep. Vi sammenholder gjerningsmannens forberedelser med de sentrale barrierene samfunnet har etablert for å forhindre angrep. Her går vi inn på Politiets sikkerhetstjenestes (PSTs) arbeid med å avdekke forberedelser til terror. Kunne gjerningsmannens planer vært stanset? Vi ser på samfunnets våpen- og eksplosivkontroll, før vi tar for oss arbeidet med sikkerheten i regjeringskvartalet.

Del VI inneholder kommisjonens avsluttende observasjoner og anbefalinger.

Observasjoner

Vår gjennomgang peker på en rekke kritikkverdige forhold og betydelige behov for endring. Manglene vi har avdekket, gjør samfunnet dårligere i stand til å avdekke og avverge planer, og ikke i stand til å beskytte seg mot trusler så effektivt som det kan gjøres. Dette førte til at håndteringen av 22/7 på viktige områder ble for svak. Særlig bekymringsfullt er det at flere av manglene har vært påpekt i tidligere tilsyns- og revisjonsrapporter, uten at disse har vært rettet opp.

Mange av de endringsbehov vi peker på som nødvendige for å styrke evnen til å håndtere terrorangrep, vil også styrke evnen til å håndtere mindre krevende og mer hyppig forekommende situasjoner. 22/7 var et eksepsjonelt angrep, og en dag ulik alle andre dager, men lærdommene har likevel en langt videre relevans.

Leseren må være forberedt på en stor detaljrikdom. Det er på bakgrunn av dette grundige helhetsbildet kommisjonen har konkludert med følgende:

• Angrepet på regjeringskvartalet 22/7 kunne ha vært forhindret gjennom effektiv iverksettelse av allerede vedtatte sikringstiltak.

• Myndighetenes evne til å beskytte menneskene på Utøya sviktet. En raskere politiaksjon var reelt mulig. Gjerningsmannen kunne ha vært stanset tidligere 22/7.

• Flere sikrings- og beredskapstiltak for å vanskeliggjøre nye angrep og redusere skadevirkningene burde ha vært iverksatt 22/7.

• Helse- og redningsarbeidet ivaretok de skadde og pårørende i akuttfasen på en god måte.

• Regjeringens kommunikasjon til befolkningen var god. Departementene maktet å videreføre sitt arbeid på tross av skadene.

• Med en bedre arbeidsmetodikk og et bredere fokus kunne PST ha kommet på sporet av gjerningsmannen før 22/7.Kommisjonen har likevel ikke grunnlag for å si at PST dermed kunne og burde ha avverget angrepene.

Tragedien 22/7 avdekker behov for mange slags endringer: i planverk og regler, i disponering av kompetanse og ressurser, i organisasjonskultur, prioriteringer og fokus, ja, til og med i samfunnets holdninger. Noen av disse endringene vil kunne vedtas av en myndighet. Det er de enkleste endringene å få til, hvis bare den politiske viljen er til stede. Andre og mer grunnleggende endringer – i holdninger, lederskap og kultur – må utvikles over tid. Nettopp derfor kan det være disse som fortjener oppmerksomhet først.

Det er ikke én årsak alene som kan forklare responsen – verken for det som sviktet, eller det som fungerte. Kommisjonen mener likevel å ha observert at enkelte grunnleggende forutsetninger er avgjørende for etatenes presentasjoner. Der det sviktet, skyldtes det primært at:

• Evnen til å erkjenne risiko og ta lærdom av øvelser har vært for liten.

• Evnen til å gjennomføre det man har bestemt seg for, og til å bruke planene man har utviklet, har vært for svak.

• Evnen til å koordinere og samhandle har vært mangelfull.

• Potensialet i informasjons- og kommunikasjonsteknologi har ikke vært godt nok utnyttet.

• Ledelsens evne og vilje til å klargjøre ansvar, etablere mål og treffe tiltak for å oppnå resultater har vært utilstrekkelig.

Etter kommisjonens mening handler disse lærdommene i større grad om ledelse, samhandling, kultur og holdninger – enn mangel på ressurser, behov for ny lovgivning, organisering eller store verdivalg.

Sist, men ikke minst: 22/7 viste med all tydelighet hvordan enkeltpersoner kan utgjøre en stor forskjell. Kommisjonen mener at tiltakene som anbefales, vil gjøre både samfunnet og enkeltpersoner bedre i stand til å møte framtidige utfordringer. De kommer. Derfor er det viktig å ta tak i de grunnleggende utfordringene. Det haster.

2 Terrorangrepene 22. juli 2011

2.1 Terrorangrepene mot Oslo og Utøya

Klokken 15.25 fredag 22. juli 2011 eksploderte en 950 kilos gjødselbombe i regjeringskvartalet i Oslo. Åtte mennesker ble drept momentant og ti innlagt på sykehus med livstruende eller alvorlige skader. I tillegg ble mange påført skader av mindre alvorlig karakter, samt psykiske plager og belastninger av ulik art. Ved å utløse bomben satte gjerningsmannen om lag 325 personer som befant seg i eller utenfor regjeringskvartalets bygninger, i akutt livsfare.

Eksplosjonen forårsaket massive ødeleggelser. Regjeringskvartalet og gatene omkring fortonet seg som en krigssone. Det politiske maktapparatet var rammet hardere enn noen gang siden det tyske angrepet 9. april 1940. Uansett hvem som sto bak, og hva motivet måtte være, var det klart at bare det å videreføre vitale myndighetsfunksjoner ville by på store utfordringer.

Litt før klokken halv seks samme kveld mottok operasjonssentralen ved politihusene i Oslo, Hønefoss og Drammen alarmerende meldinger fra unge mennesker som var samlet på politisk sommerleir på Utøya i Hole kommune: «En mann i politiuniform går omkring på øya og skyter. Flere ligger nede.»

Et grusomt massedrap var i gang. Til sammen 69 mennesker, de fleste ungdommer, ble drept i massakren. Om lag halvparten så mange ble påført livstruende eller alvorlige skuddskader.

2.2 Den første ugjerningen

Noen timer tidligere, kl. 12.03, hadde den 32 år gamle Anders Behring Breivik parkert en sølvfarget Fiat Doblo på Hammersborg torg. Den skulle benyttes som fluktbil etter terrorangrepet. Han tok deretter taxi fra Stortorget hjem til sin mors leilighet i Hoffsveien på Oslo vestkant. Et par timer senere sendte han ut en e-post med vedlegg til flere tusen mottakere i inn- og utland. Vedlegget, et kompendium på om lag 1500 sider med tittelen 2083 – A European Declaration of Independence var satt sammen av gjerningsmannen selv under pseudonymet Andrew Brewick.

Gjerningsmannen hadde brukt flere uker på å produsere bomben. Den besto av en stabel plastsekker fylt med finmalt kunstgjødsel (ammoniumnitrat), aluminiumpulver og diesel. I midten av stabelen hadde Breivik plassert en hjemmelaget detonator. Den var tilkoblet en lunte med cirka sju minutters brenntid som kunne antennes fra førerhuset på den store varebilen som han hadde leid til formålet, en hvit Volkswagen Crafter.

Kunstgjødselen var levert fra Felleskjøpet på Rena til Vålstua gård på Åsta i Hedmark. Gården, som gjerningsmannen nylig hadde leid til sitt enmannsforetak Breivik Geofarm, var tidligere blitt brukt som cannabisplantasje. På Vålstua hadde Breivik uforstyrret framstilt bomben og lastet den over i varebilen. Om kvelden 21. juli, dagen før terrorangrepet, kjørte han Crafteren til Oslo og parkerte den i Sigurd Iversens vei på Skøyen, hvor også Dobloen sto parkert.

Like før kl. 15.00 neste dag satte Breivik sin hjemmelagde bombelast i bevegelse. Et overvåkingskamera ved bomstasjonen på Skøyen registrerte like etterpå at leiebilen kjørte inn på E18 i retning Oslo sentrum.

Høyblokka omgitt av Finansdepartementet, R5, Y-blokka, S-blokka og R4 (med helikopterdekk på taket).

Kilde: Forsvarets Militærgeografiske Tjeneste

Et snaut kvarter senere svingte varebilen inn Grubbegata fra Grensen. Etter en kort stopp utenfor Fiskeri- og kystdepartementets lokaler, hvor gjerningsmannen festet et blålys på dashbordet, kjørte bilen langsomt videre. Klokken 15.17 var den framme ved Einar Gerhardsens plass.

Ingen fysiske sperringer hindret den store varebilen å kjøre opp foran høyblokka, som huset både Justisdepartementet og Statsministerens kontor. En kjetting, med et innkjøring forbudt-skilt på, sperret deler av innkjørselen mot høyblokka, men det var rikelig med plass for biler til å passere den.

Breivik parkerte bilen kloss inntil bygget, ved inngangspartiet. Etter om lag 20 sekunder steg han ut og låste døren til førersetet. Han hadde da satt fyr på lunten. Med pistol i hånden, hjelm med nedtrukket visir og iført en politilignende uniform gikk han med raske skritt opp Grubbegata i retning Hammersborg.

I de om lag sju minuttene det tok fra Breivik forlot bilen, til bomben gikk av, passerte cirka 70 mennesker den feilparkerte varebilen. Ingen av de forbipasserende var politi eller sikkerhetsvakter.

Innledende varsling

I kjelleren to etasjer under høyblokka lå vaktsentralen til Departementenes servicesenter (DSS). Denne ettermiddagen var to sikkerhetsvakter til stede i sentralen, hvor de overvåket regjeringskvartalet ved hjelp av overvåkingskameraer. Om lag kl. 15.20 ble den ene av vaktene tipset av en kvinnelig kollega i resepsjonen i høyblokka om at det sto en feilparkert varebil ved inngangspartiet. Han tok straks i bruk en søkefunksjon som gjorde det mulig å hoppe tre minutter tilbake i videoopptaket fra overvåkingskameraet. Den hvite varebilen var først ikke synlig på skjermen. Men ved å spole framover kunne han se bilen kjøre sakte opp Grubbegata og parkere. En mann, i noe vakten antok måtte være en vekteruniform, forlot bilen og forsvant.

Kilde: Sikkerhetsavdelingen DSS.

Feilparkerte biler i Grubbegata og på Einar Gerhardsens plass var et vanlig syn. Det var satt opp parkering forbudt-skilt på flere av fasadene ut mot plassen, også på høyblokka, men forbudet ble stadig neglisjert. Budbiler, varebiler og besøkende gjorde hyppige stopp foran inngangen til høyblokka, som iblant også fungerte som biloppstillingssted for statsministeren og statsrådene når de ankom eller ble hentet av regjeringens egne biler.

Nede i vaktsentralen antok DSS-vakten at det måtte dreie seg om nok en feilparkert bud- eller vekterbil. Han søkte derfor videre med overvåkingskameraene for om mulig å identifisere sjåføren og be vedkommende fjerne bilen. Tidligere bilder tydet på at sjåføren var på vei til Y-blokka, der Kunnskapsdepartementet holdt til. Vakten koblet inn et kamerabilde fra dette området, og deretter et kamera fra vestibylen i Y-blokka.

Sjåføren var ikke å se.

Vakten flyttet oppmerksomheten tilbake til den feilparkerte bilen og zoomet inn på registreringsnummeret. Han var akkurat i ferd med å ringe Biltilsynet for å be om navnet på eieren av bilen, da bomben gikk av.

Kilde: Sikkerhetsavdelingen DSS.

Selv nede i DSS-vaktsentralen to etasjer under høyblokka var rystelsene store. Taket bølget, monitorene gikk i svart, lamper og alarmer blinket, vannrør sprang lekk. Etter å ha fått summet seg plukket den ene sikkerhetsvakten opp telefonen med direktelinje til Oslo politidistrikt. Han var blant de aller første til å varsle politiet om bombeeksplosjonen.

Over direktelinjen til politiets operasjonssentral opplyste DSS-vakten at det hadde skjedd en eksplosjon i området rundt regjeringskvartalet. Noen minutter senere, kl. 15.31, ringte han på ny til politiet, og sa at det dreide seg om en bilbombe utenfor høyblokka. Han kom dessuten med en viktig tilleggsopplysning: En mann, iført noe som så ut som en mørk vekteruniform, hadde forlatt bilen kort tid før eksplosjonen.

Et målrettet angrep på regjeringsapparatet og det norske samfunn

Kombinasjonen av ferie, sommertid og fredag ettermiddag gjorde at mange av departementskontorene sto tomme denne ettermiddagen. Av de om lag 3100 ansatte i regjeringskvartalet var drøye ti prosent på jobb da bomben eksploderte.2

Ved å avsette bomben drepte gjerningsmannen åtte personer. De døde momentant eller raskt av meget omfattende sprengningsskader. Tre av de drepte befant seg ved eller i nærheten av hovedinngangen til høyblokka. En fjerde person var i ferd med å passere fontenen på Einar Gerhardsens plass. Ytterligere tre ble drept mens de oppholdt seg i resepsjonen eller resepsjonsområdet i første etasje i høyblokka. Det siste drapsofferet befant seg i Grubbegata ved innkjøringen til høyblokkas hovedinngang da han ble truffet av trykkbølgen og splinter fra den eksploderte varebilen.3

Evakueringen av de til dels sønderknuste kontorene begynte omgående. For mange ansatte ble evakueringen en utfordring – noen opplevde at rømningsveiene var dårlig merket, nødutganger umulige å åpne, eller at det var vanskelig å ta seg fram i trapper og korridorer på grunn av glassplinter, røyk og støv. Å se døde eller sterkt skadde kolleger på skadestedet bidro til å gjøre evakueringen ekstra belastende.

Selv om de innvendige ødeleggelsene i flere av departementene var meget store, opplevde mange ansatte at omfanget av eksplosjonen først gikk opp for dem da de kom ut på gateplanet og så regjeringskvartalets bygninger fra utsiden. Fasadene ut mot Grubbegata, Akersgata, Johan Nygaardsvolds plass og Einar Gerhardsens plass var fullstendig ramponert. Vinduer var knust og kontorer smadret helt opp til 17. etasje i høyblokka. Fortauene var dekket av knust glass. Istykkerrevne dokumenter flagret gjennom lufta innhyllet i sot og røyk. De seks regjeringsbygningene i kvartalet var blitt utsatt for så brutale fysiske krefter at det framsto som et under at ikke langt flere menneskeliv var gått tapt.

Også i de tilstøtende sidegatene var de materielle ødeleggelsene betydelige. Butikkvinduer var knust. Varehyller blåst over ende. Interiør smadret og gulv dekket av sot, glass og støv. Ifølge Oslo Handelsstands Forening ble om lag 1000 butikker, kafeer og private virksomheter rammet av eksplosjonen. Bygninger opptil 500 meter fra eksplosjonsstedet ble påført synlige skader.4

Kilde: Fartein Rudfjord

For enkelte ga synet av de sterkt ødelagte bygningene en ubehagelig bekreftelse på at deres vedvarende bekymring for sikkerheten i regjeringskvartalet hadde vært berettiget. I en spørreundersøkelse blant departementsansatte oppga 28 prosent av respondentene i ettertid at de hadde vært bekymret for sikkerheten før 22/7 og gitt uttrykk for dette til andre ansatte. Om lag ti prosent hadde utrykt sin bekymring overfor ledelse, sikkerhetsansvarlig eller verneombud.5

Det var en bekymring de ikke hadde vært alene om. Politiets sikkerhetstjeneste (PST) hadde flere ganger gitt uttrykk for at det fantes en betydelig risiko for et større terroranslag i Norge. På ulikt hold hadde det i flere år dessuten gjort seg gjeldende en mer spesifikk bekymring knyttet til sikkerheten i regjeringskvartalet.

Redningsarbeidet kom raskt i gang

De som først ankom til åstedet, var enten tilfeldig forbipasserende eller sikkerhetsvakter fra DSS. Etter beste evne hjalp de folk ut av bygningene og gikk i gang med førstehjelp. Mange frivillige gjorde en livreddende innsats.

AMK-sentralen ved Oslo universitetssykehus fikk melding mindre enn to minutter etter eksplosjonen. I løpet av tre minutter ble ti ambulanser og en legeambulanse dirigert til skadestedet. Ni minutter etter at bomben gikk av, var første ambulanse med medisinsk ledelse på plass. Samtidig med at sykehuset hevet sin katastrofeberedskap, forberedte akuttmottaket på Ullevål universitetssykehus seg på å ta imot og behandle de hardest skadde pasientene. Flere traumeteam sto klare da de to første pasientene fra regjeringskvartalet ankom kl. 15.51. I alt ti hardt skadde ble sendt direkte til traumesenteret på Ullevål, mens 190 pasienter med mindre alvorlige skader fikk behandling på Legevakten i Oslo det første døgnet (to av disse ble senere videresendt til Ullevål). Alle de skadde fra regjeringskvartalet som kom under medisinsk behandling, overlevde.

Også Oslo politidistrikt var raske med å dirigere tilgjengelige mannskaper til åstedet. Den første politibilen var på plass i regjeringskvartalet kl. 15.29.6

På politiets operasjonssentral, 112, strømmet det de neste minuttene inn telefoner fra vitner som mente å ha hørt eller registrert eksplosjoner ved Folkets Hus, i Hausmanns gate, Møllergata og mange andre steder i Oslo sentrum.

Stopptiltakene som aldri ble iverksatt

I minuttene før bomben gikk av, hadde gjerningsmannen forsvunnet opp Grubbegata. Opptak fra overvåkingskameraer i området viser hvordan Breivik, med pistol i hånden, hastet opp langs Y-blokka, før han krysset gaten og rundet hjørnet i retning Hammersborg torg.

Et sentralt vitne observerte hvordan en uniformert mann, med hjelm og pistol, satte seg inn i en sølvgrå varebil og kjørte av gårde mot kjøreretningen i den enveiskjørte Møllergata. Vitnet syntes det hele var så merkelig at han noterte seg nummeret på bilen. Kl. 15.35 ringte vitnet til politiet og fortalte hva han nettopp hadde observert, inkludert bilens registreringsnummer VH 24605.7

Snaut 20 minutter senere, kl. 15.56, ble det samme vitnet kontaktet av politiet, som ønsket å sjekke tipset nærmere. I løpet av den fem minutter lange samtalen kunne operasjonslederen ved Oslo politidistrikt, gjennom søk i politiets systemer, slå fast at det dreide seg om en sølvgrå varebil av merke Fiat Doblo. Bilen tilhørte Den norske Bank, men var for tiden leid ut gjennom utleiefirmaet Avis.

Uavhengig av disse tipsene tok Kriminalpolitisentralen (Kripos) kontakt med Oslo politidistrikt for å tilby sin assistanse. Operasjonsleder ba Kripos sende ut nasjonalt varsel – såkalt riksalarm – om den antatte gjerningsmannen og om fluktbilen basert på de innkomne vitneobservasjonene. Klokken var da 16.05.

Få minutter senere ble operasjonssentralen ved Oslo politidistrikt kontaktet av Asker og Bærum politidistrikt, som ble informert om innholdet i vitneopplysningene. Samme informasjon ble deretter formidlet til de øvrige nabodistriktene per telefon. Få av nabodistriktene ser ut til å ha iverksatt relevante stopptiltak på bakgrunn av disse opplysningene.

Kripos hadde på dette tidspunkt kun én person til å betjene sin vakttelefon. Først kl. 16.43, nesten 40 minutter etter at Oslo politidistrikt mottok tipset, gikk det ut riksalarm over politiets interne varslingssystem. I varselet var vesentlige detaljer fra vitneobservasjonen utelatt, deriblant de konkrete opplysningene om åstedet, politiuniformen, pistolen, fargen på kjøretøyet og bokstavkjennetegnet i registreringsnummeret.

Senere viste det seg at den første riksalarmen faktisk ikke ble mottatt eller registrert av noen av de relevante politidistriktene denne dagen.

Varsling gjennom media

Nyheten om eksplosjonen nådde raskt ut til befolkningen. Allerede kl. 15.27 avbrøt radiokanalen P4 sitt program «Midt i trafikken» med en hastemelding om en kraftig eksplosjon i Oslo sentrum. NTB fulgte opp med en tilsvarende melding kl. 15.29. NRKs nettsted omtalte nyheten kl. 15.30, og fire minutter senere begynte VG Nett som første nettavis å rapportere om hendelsen. Samtidig begynte nyheten om eksplosjonen å spre seg via mobilsamtaler, SMS og sosiale medier som Twitter og facebook.

På NRK Radioen rapporterte programmet «Her og nå» om hendelsen kl. 15.42. Også de store TV-kanalene kastet raskt om på sine sendeskjemaer. Klokken 15.48 avbrøt TV2 sin overføring av Tour de France til fordel for et nyhetsinnslag om eksplosjonen. Tolv minutter senere startet NRK1 en ekstrasending som, i kombinasjon med NRK2 og NRK3, skulle pågå kontinuerlig i 36 timer.8 NTB hadde da nettopp – kl. 15.58 – sendt ut hastemelding om at statsministeren var i sikkerhet.

Det finnes ingen indikasjoner på at politiet i de første timene etter terrorangrepet i Oslo på noe tidspunkt vurderte å benytte mediene til å varsle befolkningen eller egne ansatte om den antatte gjerningsmannens signalement og kjøretøy. Først kl. 18.26 sendte Oslo politidistrikt ut et generelt varsel på eget samband om at uniformert politi som ikke kunne legitimere seg, og som ikke stoppet på anrop, skulle stanses, om nødvendig med makt.

Meldingen kom altfor sent til å kunne hindre gjerningsmannen i å ta seg ut av Oslo og fram til sitt neste terrormål.

Usikkerhet og utrygghet

I de første timene etter eksplosjonen rådde det stor usikkerhet om hva som hadde skjedd og hvem som kunne tenkes å stå bak. Det ble relativt raskt avklart at det dreide seg om en bombe, og at det med overveiende sannsynlighet var snakk om en terrorhandling og ikke et angrep fra en fremmed makt. Men hvem sto bak, og hva kunne motivet være?

I de første offisielle uttalelsene fra politiet og representanter for myndighetene unngikk man å spekulere over mulige motiver og gjerningsmenn. Oppmerksomheten lå på å begrense skadevirkningene. «Alt settes inn på å hjelpe de som er skadd og rammet,» sa statsminister Jens Stoltenberg i det første radiointervjuet med NRK «Alltid Nyheter» drøye to timer etter eksplosjonen. Etter råd fra politiet ville han ikke si hvor han selv oppholdt seg, men bekreftet at han var uskadd, og at det ikke forelå opplysninger om at noen av statsrådene var direkte rammet. Han opplyste videre at Regjeringens kriseråd var innkalt til møte, og at en rekke statsråder, inkludert medlemmene av Regjeringens sikkerhetsutvalg, var i ferd med å samles i Oslo.9

Selv om man utad var påpasselig med ikke å spekulere over hva som hadde hendt, var det en utbredt antakelse, både i regjeringsapparatet og innenfor etater med ansvar for terrorberedskapen i Norge, at det mest sannsynlig dreide seg om et terrorangrep. De fleste var nok også tilbøyelige til å tro at angrepet var utført av en ytterliggående islamistisk gruppe, og at motivet hadde sammenheng med Norges rolle i de pågående konfliktene i Midtøsten, Afghanistan eller Libya. Både i PST, Etterretningstjenesten og Forsvarets ledelse ble denne forståelsen lagt til grunn, selv om man var åpne for andre muligheter. Også blant de embetsmenn og politikere som etter hvert deltok i den nasjonale krisehåndteringen, var det mange som antok at hendelsen hadde tilknytning til et norsk eller internasjonalt islamistisk terrornettverk.

Også i befolkningen generelt var det mange som intuitivt tenkte i slike baner. Samtidig som politiet oppfordret byens innbyggere til å holde seg borte fra sentrum og benytte mobilen minst mulig, fant det ifølge Antirasistisk Senter sted et oppsving av hatefulle ytringer mot muslimer og innvandrere på nett. Mange muslimske og fargede innvandrere og norske muslimer opplevde stemningen i Oslos gater og på offentlige transportmidler i og rundt hovedstaden som mistroisk, fiendtlig eller endog truende. Noen ble utsatt for verbal trakassering, og det skal ha forekommet enkelte begrensede voldsepisoder.10

2.3 Massakren på Utøya

Mens kaos rådet i Oslo sentrum og en storstilt redningsaksjon var i full gang, kom gjerningsmannen seg uhindret ut av Oslo med kurs mot sitt neste terrormål: AUF-sommerleiren på Utøya i Hole kommune. Han kjørte Festningstunnelen i vestgående retning, tok av ved Skøyen og fulgte deretter smågater og sideveier til han tok inn på Ring 3 og deretter E18. Litt over klokken fire passerte han Sandvika, hvor han fulgte E16 over Sollihøgda og videre nordvestover mot Tyrifjorden.

Kilde: 22. juli-kommisjonen

Utøya, en politisk institusjon

Den 12 000 kvadratmeter store øya i Tyrifjorden har gjennom flere tiår vært et samlingspunkt for Arbeidernes Ungdomsfylking (AUF). Organisasjonen fikk Utøya i gave fra Oslo Faglige Samorganisasjon i 1950. Hvert år pågikk det en variert og i perioder hektisk politisk virksomhet der, med AUFs årlige sommerleir som høydepunkt. Da samlet ungdom fra hele landet seg til minnerike dager fylt med politiske debatter, foredrag, sang, ballspill og underholdning. Sommerleirene bød dessuten på en unik mulighet til å møte tidligere og nåværende statsministre, statsråder og representanter fra partiledelsen.

Ettermiddagen 22/7 oppholdt 564 personer seg på øya.11

Kilde: Anniken Mohr

Det var en grå og regntung ettermiddag. Tidligere statsminister og partileder Gro Harlem Brundtland hadde ved 11-tiden skapt entusiasme med sitt foredrag om «Erfaringer og refleksjoner fra et liv i politikken». Foredraget ville normalt ha blitt holdt utendørs, men striregnet gjorde at møtet fant sted i storsalen i Kaféhuset like ved teltplassen.

Brundtland forlot Utøya om lag klokken tre om ettermiddagen.

Det var ikke blitt iverksatt ekstra vakthold i forbindelse med Brundtlands besøk, slik det heller ikke hadde vært da utenriksminister Jonas Gahr Støre besøkte øya dagen før. Verken PST eller lokalt politi har ansett AUFs årlige sommerleir som en sikkerhetsmessig utfordring som krevde særskilte tiltak fra deres side.

En halv time etter at Gro hadde dratt, begynte ungdommene på Utøya å motta meldinger og telefoner om eksplosjonen i regjeringskvartalet. Mange søkte sammen for å dele informasjon og diskutere hva som kunne ha skjedd. Noen var engstelige, mens andre følte lettelse over å befinne seg på trygg avstand fra terroren i hovedstaden. Etter hvert innkalte leirledelsen til informasjonsmøte kl. 16.00.

Terroristen slår til på ny

Breivik ankom til landsiden øst for Utøya litt før halv fem. Han parkerte først i en oppkjørsel ved hovedveien. Her ble han sittende i bilen i mer enn en halv time før han kjørte ned den bratte bakken til Utøya brygge, svingte til venstre og fortsatte i sakte fart mot et skogholt 30 meter unna fergeleiet og parkerte. Også denne gang hadde han montert blålys på dashbordet i den sivile varebilen.

Bryggeområdet var ikke stort. I utkanten sto et par avfallscontainere. Mot sjøsiden fantes en småbåtbrygge og en kai for fergen MS Thorbjørn, et gammelt militært landgangsfartøy som AUF hadde anskaffet i 1997 for 250 000 svenske kroner. Midt på brygga sto et åpent telt som ble benyttet til vakthold og registrering av reisende til og fra øya. Ungdommene som befant seg i teltet denne dagen, deltok selv på sommerleiren.

En av AUF-vaktene gikk bort og hilste på den nyankomne i varebilen. Sjåføren opplyste at han kom fra Politiets sikkerhetstjeneste (PST) for å foreta en rutinemessig sikkerhetskontroll på øya etter bombeeksplosjonen i Oslo. Han var ikledd en falsk politiuniform: mørk bukse med påfestede refleksbånd, vest og en våtdraktlignende trøye med politiemblem av plast på skuldrene. Rundt halsen hadde han et falskt tjenestebevis, som han på oppfordring viste vakten.

Kilde: Christopher Olssøn

AUF-eren stusset over at en uniformert og bevæpnet politimann kom kjørende i en sivil bil, men slo seg til ro med at det trolig hang sammen med at alle disponible politibiler i Oslo deltok i aksjonen etter eksplosjonen i regjeringskvartalet. Tilbake i teltet anropte vakten leirledelsen over det interne sambandet og ga beskjed om at en politimann ville over til øya. Han gjenga hvilket ærend politimannen hadde oppgitt å komme i, og la til at politiet i Oslo visstnok skulle ha varslet «Informasjonen» om besøket.

Litt før klokken fem seilte MS Thorbjørn fra Utøya mot land. Om bord var daglig leder for AUFs virksomhet på Utøya Monica Bøsei, skipperen på MS Thorbjørn og en matros. Det var bare 625 meter til land, og overfarten gikk unna på 7–8 minutter. Over på landsiden gikk Bøsei og skipperen, som var samboere, bort til Breivik. Etter en kort ordveksling begynte han å bære en del medbrakt utstyr fra bilen bort til fergen. Først en tung plastkasse som han måtte få hjelp til å løfte om bord. Dernest et halvautomatisk gevær, utstyrt med kikkertsikte og bajonett. I tillegg bar han en lett synlig halvautomatisk pistol i et hylster på låret.

Både pistolen og geværet hadde Breivik anskaffet på lovlig vis fra norske våpenhandlere. Det samme gjaldt ammunisjonen, mer enn 1400 skudd, som var gjemt i plastkassen. På oppfordring fra Bøsei gikk Breivik med på å pakke geværet inn i et par svarte søppelsekker. Hun ønsket ikke, sa hun, at politibesøket skulle skremme opp ungdommene.

Om bord i fergen puttet gjerningsmannen hvite ørepropper i ørene. Han hadde sporer på støvlene og bar på en liten ryggsekk. Opp av sekken stakk det en tynn drikkeslange som han stadig førte opp til munnen. Ingen av de som møtte ham i forbindelse med overfarten, ser ut til å ha reagert på gjerningsmannens antrekk, utrustning eller væremåte.

MS Thorbjørn forlot Utvika brygge landsiden om lag ti minutter over fem. Gjerningsmannen oppholdt seg foran på dekk. Om bord fantes også noen ungdommer som skulle tilbake til sommerleiren etter en tur på land.

Ifølge flere av vitnene fra kaia og fergen, inkludert skipperen, opplyste gjerningsmannen at det ville komme flere politifolk.

Framme på øya tilbød skipperen seg å hente en varebil, og kjøre den tunge plastkassen opp til hovedhuset. Klokken 17.17 gikk Breivik og de andre i land, hvor de ble møtt av Trond Berntsen – ansatt i politiet, men for anledningen innleid vaktmann på Utøya i sin fritid. Etter å ha hilst bega han, Bøsei og gjerningsmannen seg opp bakken til det hvitmalte hovedhuset. Samtidig kjørte skipperen ammunisjonskassen opp til baksiden av huset.

Idet skipperen rundet hushjørnet for å slutte seg til de andre, falt de første skuddene. Monica Bøsei og Trond Berntsen ble skutt på kloss hold, bakfra, og drept med flere skudd. En massakre som til slutt skulle kreve 69 menneskeliv, var i gang. I tillegg ble ytterligere 33 personer påført livstruende eller alvorlig fysisk skade, og flere hundre ungdommer, utsatt for en psykisk belastning det er bortimot umulig for andre å forestille seg.

Politiet anslår at de første skuddene falt cirka kl. 17.21.12

Etter drapene på Bøsei og Berntsen på gressplenen foran Hovedhuset fortsatte Breivik oppover bakken mot Kafébygget. Underveis skjøt og drepte han en person, nær grusveien. Andre personer som befant seg i bakken, flyktet mot Kafébygget.

Da Breivik kom opp til Kafébygget cirka kl. 17.23, skjøt og drepte han tre personer på grusplassen foran hovedinngangen. Flere på plassen og inne i spisesalen var vitne til drapene. Det brøt ut panikk blant ungdommene som befant seg i bygningen.

Breivik gikk i denne omgang ikke inn i Kafébygget, men fortsatte videre langs stien ned mot teltplassen. Han skjøt mot de nærmeste teltene. Ved sørveggen av Kafébygget skjøt og drepte han to personer. Også disse drapene var det mange som var vitne til, både fra teltplassen og Kafébygget. Ungdommene på teltplassen la på sprang, samtidig som Breivik løsnet en rekke skudd mot dem. Flere personer ble truffet, og to av disse omkom senere av skadene. Nesten alle som befant seg i nærheten av Kafébygget, flyktet skrekkslagne av sted. Mange fant seg gjemmesteder langs vannkanten rundt hele øya.

Etter å ha skutt utover Teltplassen gikk Breivik inn i Lillesalen i Kafébygget. Klokken var om lag 17.26. Inne i bygget var det fremdeles et stort antall personer, og det oppsto kaos idet nesten alle forsøkte å komme seg ut samtidig. Flere hoppet ut fra vinduene i rommene langs vestveggen og pådro seg fallskader. Breivik begynte umiddelbart å skyte idet han kom inn i Lillesalen. Inne i bygget drepte han 13 og skadet åtte personer. Cirka kl. 17.29 gikk Breivik ut igjen fra Lillesalen og ned over Teltplassen mot Kjærlighetsstien.

Breivik kom til Kjærlighetsstien cirka kl. 17.31. Han kom over en liten kolle og oppdaget en gruppe ungdommer som lå og gjemte seg langsmed stien. Han skjøt og drepte ti av disse mens de lå tett ved hverandre. I tillegg ble en person som lå blant de ti, truffet, men overlevde. Breivik fortsatte å skyte mot personer som var i skrenten nedover mot vannet og i vannkanten. Ytterligere fem personer ble drept i dette området, og ni ble skutt og skadet før Breivik gikk videre cirka kl. 17.37.

Breivik gikk langs Kjærlighetsstien mot Sydspissen. Fra odden på Sydspissen, cirka kl. 17.40, skjøt han mot personer som svømte vekk fra øya. Ingen av dem ble truffet, men én person druknet. Etterpå gikk Breivik mot Skolestua. På veien dit skjøt og drepte han to personer i skogen. Da han kom til Skolestua, skjøt han, cirka kl. 17.44, to skudd gjennom døra før han fortsatte mot Hovedhuset og brygga igjen.

Breivik kom til Hovedhuset kort tid etter at en gruppe ungdommer hadde rodd ut fra land med båten MS Reiulf. Han gikk ned på brygga og skjøt etter dem. Båten ble truffet av flere skudd, men ingen om bord i båten ble skadd. Før eller etter skuddene mot båten utløste Breivik røyk oppe ved Stabburet før han gikk tilbake til Kafébygget igjen.

I Kafébygget tok Breivik med seg en mobiltelefon som han deretter benyttet til å ringe politiets nødnummer. Klokken 17.59 mottok operasjonssentralen i Nordre Buskerud politidistrikt en kort og forvirrende telefonoppringning fra et skjult nummer. Innringeren presenterte seg som «kommandør Anders Behring Breivik i den norske antikommunistiske motstandsbevegelsen». Han opplyste at han befant seg på Utøya og ønsket å overgi seg. Stort mer rakk verken han eller operatøren å si før samtalen ble brutt.

Breiviks første samtale med politiet fant sted mens han gikk gjennom skogen fra Kafébygget og ned til Stoltenberget. Noe sterkt ønske om å overgi seg kan gjerningsmannen ikke ha hatt. Like etter at samtalen ble brutt, gjenopptok han massakren ved å drepe tre ungdommer ved Stoltenberget og fem i Bolsjevika.

Fra Bolsjevika gikk Breivik til Pumpehuset. I dette området hadde svært mange ungdommer gjemt seg over lengre tid, og de ble overrasket da Breivik dukket opp. Han gikk bort til noen av dem, sa at han var fra politiet, og spurte om de hadde sett gjerningsmannen eller hørt hvor skuddene kom fra. Han tilføyde at det var en båt underveis for å hente dem, og at de kunne holde seg i ro der de var. Like etterpå, cirka kl. 18.13, begynte han å skyte på ungdommene. Skytingen pågikk i flere minutter. Breivik skjøt og drepte til sammen 14 personer ved Pumpehuset. I tillegg skjøt og skadet han tre.

Massemorderen gikk deretter sørvestover fra Pumpehuset, på eller langs Kjærlighetsstien. Han stoppet på en høyde ved Vestspissen av Utøya, hvor han skjøt og skadet to personer. Han skjøt også utover mot personer og båter i vannet, men traff ingen andre. Én person døde likevel ved Vestspissen som følge av fall ned fra fjellskrenten. Fallet skjedde tidligere i hendelsesforløpet, mens offeret var på flukt fra skytingen på Kjærlighetsstien.

Etter skuddene ved Vestspissen var Breivik i telefonkontakt med politiet for andre og siste gang før pågripelsen. Samtalen fant sted kl. 18.24, mens han var på vei mot Sydspissen langs stien. Denne gang ble samtalen koblet til operasjonssentralen i Søndre Buskerud. Igjen presenterte han seg med fullt navn, og oppga å være kommandør i den norske motstandsbevegelsen mot islamisering av Europa og Norge. Han tilføyde at han hadde utført «en operasjon på vegne av Knights Templar», og at det nå var «akseptabelt å overgi seg til Delta». Også denne gangen ble samtalen avbrutt uten at operatøren ble gitt mulighet til å ringe tilbake.

Breivik ankom til Sydspissen siste gang cirka kl. 18.30. Igjen overrasket han mange som hadde gjemt seg i vannkanten. Han skjøt og drepte fem personer. I tillegg ble fem eller seks personer skutt og skadet. Etterpå gikk Breivik opp i skogen på Sydspissen.

Meldinger om en ufattelig forbrytelse

På operasjonssentralen ved politistasjonen i Hønefoss var det helgebemanning og rolig. Operasjonssentralen betjente politiets nødtelefon, 112, og styrte radiosambandet og all operativ aktivitet i politidistriktet. Fredag 22/7 var sentralen bemannet av kun én person.

De fleste som var på vakt denne ettermiddagen, oppholdt seg på piketten, pauserommet for ordensavdelingen som lå vegg i vegg med operasjonssentralen. Derfra fulgte de TV-sendingene om terrorangrepet i Oslo sammen med en kollega som var gått av vakt. Politistasjonen hadde så langt ikke mottatt politiets riksalarm.

Det første varselet om ugjerningene på Utøya kom til AMK-sentralen for Buskerud i Drammen. Varselet ble registrert kl. 17.24. Det var skipperen på MS Thorbjørn som ringte, få minutter etter at han hadde vært vitne til de første drapene utenfor hovedhuset. Operatøren, som raskt forsto alvoret i situasjonen, ønsket at politiet skulle koble seg på samtalen, og varslet operasjonssentralen i Hønefoss om dette. Innringeren gjentok deretter at en mann med automatvåpen, utkledd som politi, gikk omkring og skjøt på Utøya.

Ett minutt senere mottok operasjonssentralen på Hønefoss de første telefonoppringningene direkte fra Utøya. Deretter strømmet samtalene inn. De fleste innringerne fortalte at en mann i politiuniform gikk omkring og skjøt på Utøya, og at det var mange skadde og drepte.

Operasjonslederen ga ordre om å innkalle tjenestepersonell i utrykningsenheten. Samtidig ble det innhentet tillatelse til bevæpning fra fungerende politimester, som var til stede på politihuset. Der var det nå hektisk aktivitet. Mens noen kalte inn ekstramannskaper, løp andre av sted for å hente fram eget utrykningsutstyr: skuddsikre vester, hjelmer, samband og våpen.

I Oslo politidistrikt kom det fortsatt telefoner til 112 vedrørende bombeeksplosjonen i regjeringskvartalet, men kl. 17.26 begynte operasjonssentralen i tillegg å motta meldinger fra folk som fortalte at de var blitt varslet om skyting på Utøya. Operasjonssentralen i Oslo tok omgående kontakt med Nordre Buskerud politidistrikt og fikk bekreftet at man der kjente til skytingen.

Klokken 17.29 fikk et av medlemmene i staben ved Oslo politidistrikt en telefon fra sin datter, som deltok på AUF-leiren på Utøya. Faren overlot telefonen til en representant for Oslo-politiets beredskapstropp, Delta. Klokken 17.33 ble en Delta-patrulje, som allerede var på vei mot regjeringskvartalet, dirigert mot Utøya.

Ti-femten minutter senere hadde ytterligere seks biler med tungt bevæpnede spesialstyrker rykket ut. De forhørte seg om hvorvidt helikopter var tilgjengelig, men fikk negativ beskjed. Hovedstadens eneste politihelikopter – en nøkkelressurs for observasjon og etterretning ved store hendelser – sto på bakken grunnet ferieavvikling.

Forsvaret hadde heller ingen helikoptre klare til øyeblikkelig innsats. 720-skvadronen på Rygge hadde riktignok på eget initiativ begynt å klargjøre tre helikoptre som ville kunne benyttes til transport av Beredskapstroppen eller enheter fra Forsvarets spesialkommando hvis behovet meldte seg, men Oslo politidistrikt hadde så langt ikke bedt om slik bistand. Selv etter meldingen om skyting på Utøya skulle det gå tre kvarter før politiet ga muntlig beskjed til Forsvaret om at de ønsket helikopterbistand.

Mindre enn ti minutter etter at skytingen på Utøya startet, hadde altså tre politidistrikter – Oslo, Nordre og Søndre Buskerud – blitt varslet om skytingen.

Kilde: Skjermbilde twitter.com

Omtrent samtidig begynte flere statsråder, statssekretærer og rådgivere i regjeringsapparatet å motta SMS-er og mobilsamtaler fra AUF-ungdommer på Utøya – eller fra deres pårørende – som fortalte om angrepet. Eksplisitt eller implisitt formidlet ungdommene en skremmende opplevelse av å være forlatt, overlatt til seg selv på en liten øy, med høyst usikker mulighet til å slippe levende fra massakren.

Politiaksjonen

På operasjonssentralen i Nordre Buskerud fortsatte det å strømme inn anrop fra ungdommer på øya, foreldre, naboer, andre politidistrikter, nødetater og presse. Operasjonslederen skulle i denne dramatiske situasjonen ikke bare betjene telefonsentralen, men også skaffe seg oversikt over tilgjengelige mannskaper og ressurser, samt lede politiaksjonen. Det var en krevende utfordring som ikke ble mindre av at operasjonssentralen i Nordre Buskerud over lang tid hadde slitt med lav bemanning, dårlig teknisk utstyr og mangelfull opplæring.

Kilde: 22. juli-kommisjonen

Kl. 17.38 reiste første patrulje, P-30, fra stasjonen i Hønefoss to mil nord for Utøya.13 Ordren gikk ut på å rykke ut i retning Utøya og observere. De to politibetjentene i patruljen var utrustet med verneutstyr, pistol og maskinpistol, og godkjent for innsats i skarpe oppdrag. De kjørte til Utøya brygge landsiden som ble utpekt til oppmøtested for politi og ambulanser.

Ytterligere to patruljer rykket raskt ut. P-31 hadde med seg distriktets politibåt på en henger. Patruljen besto av to mann, henholdsvis aksjonsleder og båtfører. Aksjonsleders plan var å sette båten, en gummibåt registrert for ti mann, ut ved Vanførehjemmet i Steinsfjorden og ta seg videre derfra til Utøya. Den siste patruljen, P-42, bestående av tre politibetjenter, rykket ut fra Hønefoss om lag kl. 17.53. Den fikk etter kort tid ordre om å begi seg til Vanførehjemmet og avgi to betjenter til P-31 for å inngå i aksjonsstyrken. I tillegg til disse patruljene rykket en siste tjenestemann, som var blitt innkalt hjemmefra, ut i en fjerde bil.

På dette tidspunkt, litt før klokken seks på kvelden, hadde i alt åtte trente og velutrustede mannskaper rykket ut fra Nordre Buskerud politidistrikt.

Den opprinnelige aksjonsplanen ble aldri iverksatt. Omlag kl. 17.57 hørte aksjonsleder Delta kommunisere på det lokale sambandet. Han forsto at de var i nærheten. Vissheten om dette fikk aksjonslederen til å justere sin opprinnelige plan. P-42, som i mellomtiden var ankommet til utsettelsesstedet ved Vanførehjemmet, fikk nå beskjed om å kjøre bil til Utøya brygge landsiden. Med færre folk om bord ville politibåten gå raskere. Aksjonslederen aktet nå å plukke opp dem som først ankom til Utøya brygge landsiden: lokale kolleger eller Beredskapstroppen.

Så snart båten var satt på vannet, kjørte båtføreren og aksjonslederen fra utsettelsesstedet i Steinsfjorden. Det var vindstille, og avstanden burde kunne tilbakelegges på ti minutter.

Den første lokale patruljen, P-30, hadde kjørt rett til oppmøtestedet, hvor de ankom kl. 17.52. Nede på brygga var det folketomt. De to betjentene, som hørte skudd og observerte røyk på Utøya, søkte dekning bak en container mens de forsøkte å danne seg et bilde av situasjonen. Slik de oppfattet det, kunne de best bidra ved å observere og rapportere. Dessuten ga aksjonslederen, da han forsto at Beredskapstroppen var på vei, patruljen beskjed om å forsøke å skaffe båter til Delta.

Delta var uvitende om valg av oppmøtested da de nærmet seg Tyrifjorden. Først kl. 17.57 greide én av de sju utrykningsbilene fra Oslo å få kontakt med operasjonssentralen på Hønefoss. Uten at det inngikk i en gjennomtenkt plan, ble oppmøtestedet nå fastsatt til «kaia ned mot golfbanen», det vil si broen ved Storøya, om lag 3,6 km nord for det opprinnelige oppmøtestedet ved Utøya brygge landsiden.

Klokken 18.04 kjørte en av de første Delta-bilene ned til Utvika Camping. Da de forsto at de hadde kjørt feil, snudde de, og kjørte et par minutter senere opp på riksveien igjen. Operasjonsledelsen i Hønefoss var samtidig blitt varslet om at det var en båt tilgjengelig for politiet ved Utvika Camping. Denne informasjonen ble ikke videreformidlet i tide til at Delta eller lokalt politi greide å nyttiggjøre seg båten.

De to tjenestemennene i politibåten var ikke blitt informert om byttet av oppmøtested. De ble derfor overrasket da de, noen minutter senere, fikk øye på blålysene fra Beredskapstroppens biler allerede ved Storøya og ikke ved Utøya brygge landsiden, slik de selv hadde lagt opp til.

Operasjonslederen på Hønefoss innså at det kunne bli behov for flere båter enn politibåten, og ba en kollega kontakte brannvesenet i Hønefoss for å mobilisere deres båt. Varslingen tok tid, og brannbåten ble først senere tilgjengelig for politiaksjonen.

En annen båt som kunne ha bistått politiaksjonen, men som heller ikke ble gjort tilgjengelig for politiet før etter pågripelsen, var MS Thorbjørn. Fergen dro fra Utøya få minutter etter at skytingen startet. Foruten skipperen, som hadde sett sin samboer bli skutt og drept, var AUFs leder og seks-sju andre AUF-ere om bord. Passasjerene kontaktet politiet like etter at de forlot øya, og varslet om den pågående massakren. De fikk klar beskjed om å komme seg i sikkerhet. Fergen kjørte et par kilometer nordover og ankret opp ved Bråtan. AUF-lederen og de øvrige passasjerene gikk i land og tok seg etter hvert fram til politistasjonen på Hønefoss. Kapteinen bestemte seg for å fortsette nordover. Båten hadde imidlertid gått på grunn, og det tok 20–30 minutter før den kunne sette kursen mot Storøya. Etter at gjerningsmannen var pågrepet, bidro fergen i evakueringen av AUF-ungdommene.

En ressurs som derimot fikk stor betydning for politi- og redningsaksjonen 22/7, var de sivile fritidsbåteierne. Da skytingen hadde pågått en stund, begynte folk på landsiden å fange opp at noe var galt på Utøya. De hørte skudd og så ungdommer kaste seg i vannet og legge på svøm. Noen observerte røyk på øya. Både fastboende og campinggjester løp til båtene sine for å komme de flyktende ungdommene til unnsetning. Ute på fjorden begynte de en heltemodig redningsinnsats. Skadde og nedkjølte ungdommer ble hjulpet opp av det kalde vannet, og fraktet til land. Et par av båtene ble beskutt.

Snart fikk flere av de frivillige båtførerne beskjed om å kjøre mot Storøya for å hjelpe til med transport av politiet.

Mange og tungt bevæpnede politimenn i liten båt

Beredskapstroppens mannskap var de første som ankom til det nye oppmøtestedet ved broen over til Storøya. Snart kom også den første tjenestemannen fra Nordre Buskerud. Minutter senere svingte politibåten inn til broen, hvor innsatsstyrken sto oppmarsjert. Ni tungt bevæpnede politimenn, hvorav én fra Nordre Buskerud, gikk om bord. Med båtfører og den lokale aksjonslederen talte styrken elleve mann, og båten ble tydelig overlastet. Den gikk i sakte fart sørover mot Utøya. Etter om lag 600 meter sluttet motoren å virke.

Omtrent samtidig ankom en av de frivillige med sin båt, etter å ha blitt dirigert i retning Storøya av den først ankomne politipatruljen ved Lien gård, ikke langt fra Utøya brygge landsiden. Han overlot båten til politiet, og ti mann gikk om bord. Også denne båten ble overlastet og gikk i sakte fart. Etter at de hadde kjørt noen hundre meter sørover, møtte de to andre frivillige som var på vei til Storøya i sin hurtiggående båt. Fire av politimennene gikk over i denne. Fordelt på to båter kunne aksjonen endelig skyte fart.

Under overfarten forberedte mannskapene seg på å uskadeliggjøre terroristen med alle tilgjengelige midler. En skarpskytter lå parat i baugen. For øvrig sikret de båten så godt de kunne med skuddsikre skjold.

Pågripelsen

Den første enheten gikk i land på Utøya cirka kl. 18.27, samtidig med at et helikopter med en filmfotograf fra NRK om bord fløy inn over øya i 200 meters høyde. Noen ungdommer ropte at gjerningsmannen befant seg på Nordsiden av øya. De fire Delta-mannskapene rykket fram i den retningen.

Et drøyt minutt senere ankom neste båt med to mann fra Nordre Buskerud samt ytterligere fire fra beredskapstroppen om bord. Idet de gikk i land hørte de skudd fra sørspissen av øya og startet framrykkingen dit. De gikk først langs vannkanten, løp deretter opp til fotballbanen, og fant en sti som førte dem til Skolestua 270 meter fra brygga. De tungt bevæpnede politimennene tok oppstilling ved det ene hushjørnet. På dette tidspunkt ante de ikke at det bak husveggen befant seg nær 50 personer – AUF-ere og frivillig førstehjelpsmannskap fra Norsk Folkehjelp. De hadde noe tidligere opplevd gjerningsmannen skyte mot dem gjennom den låste inngangsdøra.

Kilde: NRK og Forsvarets militærgeografiske tjeneste (FMGT)

Idet politimennene rykket videre fram fra Skolestua, så de noe som beveget seg i et skogholt om lag 50 meter unna. De rykket fram mot krattet fra to kanter. Gjerningsmannen ble anropt, men forsvant et øyeblikk innover i skogen. Da han kom til syne igjen, holdt han hendene ut til siden. Politimennene festet seg ellers ved at han hadde pistol i lårhylsteret, et stort belte rundt magen og ledninger på brystet. Der og da fryktet flere av politimennene at terroristen hadde et bombebelte rundt livet, og de sto klar til å skyte hvis han gjorde det minste tegn til å ville utløse bomben. Etter noen anspente sekunder innså de at det neppe dreide seg om noe bombebelte, likevel. Omtrent klokken 18.34 ble Breivik pågrepet uten å sette seg til motverge.

Mens gjerningsmannen ble lagt i bakken og påsatt håndjern, begynte andre i beredskapstroppen å sikre området. To ungdommer som lå i nærheten, ble undersøkt med tanke på å yte førstehjelp. De var begge døde.

Klokken 18.36 ble det gitt følgende varsel over sambandet: «Gjerningsmann er pågrepet. Flere skadde og drepte. Vi trenger evakuering med helikopter fort.»

En storstilt redningsaksjon

På dette tidspunktet var en av de største redningsaksjonene i Norge noensinne allerede i full gang. Flere hundre ungdommer ble de neste timene evakuert fra Utøya, i tillegg til de som svømte i land. Den første ambulansen ble utkalt kl. 17.26 – to minutter etter at AMK-sentralen i Drammen mottok melding om skyting på AUF-leiren. Et stort antall ambulanser ble deretter dirigert til Utøya brygge landsiden, Sundvollen og Sollihøgda. Det gikk imidlertid halvannen time før ambulansene begynte å frakte de skadde ungdommene til sykehus.

Grunnen til forsinkelsen var dels motstridende opplysninger, dels misforståelser rundt hvorvidt Utøya brygge landsiden var et sikkert oppmøtested før en stund etter at gjerningsmannen var arrestert. Mens den profesjonelle redningstjenesten holdt seg i bakgrunnen, fortsatte de frivillige sivilistene med å plukke opp ungdommer av sjøen og frakte dem til land. Noen av disse ble tatt hånd om av helsepersonell i de ventende ambulansene oppe på riksveien. Andre ble kjørt til sykehus i privatbiler.

Fra og med kl. 18.40 ble bryggeområdet klarert av lokalt politi. Ambulansene rykket etter hvert fram dit. Til sammen seks legeteam var snart i gang med å gi akuttbehandling og bestemme hvor pasientene skulle sendes for videre behandling.

Kilde: Jo Straube

Noe senere ble det dessuten opprettet en ny samleplass på Elstangen ved broen til Storøya, om lag 3,5 kilometer nord for Utøya brygge, hvor det ble ryddet plass til å ta imot ambulansehelikoptre og langt flere ambulanser. De tolv hardest skadde pasientene ble transportert direkte til traumesenteret på Oslo universitetssykehus – Ullevål. Det første legebemannede ambulansehelikopteret tok av om lag kl. 19.45.

Ytterligere 43 skadde pasienter ble fraktet i ambulanse til sykehusene Ringerike, Drammen eller Bærum. Også Oslo legevakt mottok i løpet av kvelden noen pasienter fra Utøya.

Til sammen deltok seks ambulansehelikoptre, 42 ambulanser og tre helseekspressbusser i redningsaksjonen. Også tre helikoptre fra Forsvaret, to Sea King redningshelikoptre og ett politihelikopter deltok.

Helseforetakene hadde mobilisert nok personell og ressurser til å kunne håndtere en enda større katastrofe. Etter at de siste overlevende var fraktet i land med MS Thorbjørn sent fredag kveld, begynte mannskaper fra Ringerike brann- og redningstjeneste å gjennomsøke Utøya sammen med politiet. Etter hvert startet også systematiske søk etter druknede i Tyrifjorden. Under hele redningsaksjonen fikk den profesjonelle redningstjenesten dessuten uvurderlig hjelp av flere hundre frivillige, både enkeltpersoner og frivillige organisasjoner, samt utkalte mannskaper fra Sivilforsvaret.

2.4 Sjokk, uvisshet, sorg og samhold

Utover kvelden 22/7 ble det gradvis klart at de tall politiet offisielt opererte med over drepte og savnede på Utøya, ikke ga et riktig bilde av ugjerningen. Mens politiet utad fortsatt anslo at minst ti personer var drept på Utøya, mottok politikere og embetsverk som deltok i den sentrale krisehåndteringen, stadig mer alarmerende opplysninger fra AUF og annet hold som tilsa at det kunne dreie seg om minst 50–60, kanskje så mye som 100, drepte og mange alvorlig skadde. Både i Regjeringens kriseråd, som avholdt to møter fredag kveld, og ved Statsministerens kontor, opplevde man at informasjonen fra politiet kom sent og ikke syntes å være à jour med de opplysningene man mottok fra andre kilder. Også mediene ble tidlig klar over at de reelle tapstallene måtte være høyere enn det politiet oppga.

Kilde: NRK

Under et ledermøte i Politidirektoratet ved ett-tiden natt til lørdag opplyste ledelsen ved Nordre Buskerud politidistrikt, som var blitt innkalt til Oslo noen timer tidligere, at man hittil hadde funnet 84 drepte. Det var et sjokkerende, nærmest uvirkelig, tall. Klokken 03.50 informerte politidirektør Øystein Mæland pressen om at tallet på drepte på Utøya var oppjustert til «minst 80».

Klokken åtte lørdag morgen kommenterte statsminister Stoltenberg de nye drapstallene på en pressekonferanse i Regjeringens representasjonsanlegg. Han beskrev hendelsene på Utøya som «en nasjonal tragedie» og som den største ugjerningen landet hadde opplevd siden krigen. «Minst 80 unge mennesker er revet bort,» fortsatte han. «Vi har også mistet medarbeidere i regjeringskvartalet. Det er ikke til å begripe. Det er som et mareritt.»

Statsministeren var opptatt av hvordan alle de unge som hadde vært på Utøya da ugjerningen fant sted, var blitt rammet for livet. De hadde opplevd «ting som ethvert menneske skulle vært forskånet for. Frykt, blod og død». Hvor sterkt han identifiserte seg med de unge AUF-erne, ble tydelig da han til slutt kom inn på at han denne lørdagen etter planen skulle ha vært på Utøya selv. «For meg er Utøya min ungdoms paradis, som i går ble forvandlet til et helvete,» avsluttet han.

Overalt i landet våknet mennesker opp som kjente noen av de drepte, skadde eller overlevende fra terrorangrepene i Oslo og på Utøya. I hovedstaden våknet innbyggerne dessuten opp til en by med tungt bevæpnet politi og militært personell i gatene. Deler av sentrum var fortsatt sperret av, og nær 300 gardister og mannskaper fra Heimevernet holdt vakt rundt regjeringskvartalet, Stortinget og andre sikringsverdige objekter i hovedstaden. Mange opplevde vaktholdet som et uttrykk for at myndighetene hadde tatt grep, og at situasjonen var under kontroll. For andre var synet av bevæpnet politi og militære mannskaper foran nasjonale symbolbygg en skremmende påminnelse om at faren for nye angrep ikke var over.

Også i politiet, PST og regjeringsapparatet var man urolige. Erfaringen fra større terrorhandlinger i utlandet tilsa at det kunne komme flere angrep. I de innledende avhørene fredag kveld og lørdag formiddag hadde Anders Behring Breivik dessuten kommet med flere uttalelser som kunne tolkes i den retning. Han hevdet at han hadde handlet på vegne av et internasjonalt nettverk – «Knights Templar» – og at to andre norske «celler» sto klare til å iverksette nye og mer omfattende terrorangrep.

I Hole kommune var det kvelden før blitt opprettet et pårørendesenter på Sundvolden Hotel. Kommunelegen og kommuneledelsen i Hole, hotelldirektøren og hotellpersonalet gjorde en stor innsats for å ivareta de mange overlevende og deres nærmeste. Da omfanget av massakren begynte å gå opp for Arbeiderpartiets ledelse, var det mange som følte et personlig ansvar for å vise solidaritet med og gi oppmuntring og trøst til de overlevende ungdommene. Partisekretær Raymond Johansen, kulturminister Anniken Huitfeldt, statssekretær Gry Larsen og utenriksminister Jonas Gahr Støre dro alle til Sundvolden Hotel i løpet av kvelden og natten. Statsministeren, justisministeren og helse- og omsorgsministeren fulgte opp neste dag. Det samme gjorde kong Harald og dronning Sonja.

Også pårørende til mange av de drepte og savnede kom til Sundvolden, og uvissheten omkring de dreptes identitet og savnedes skjebne var tung å bære. Stoltenberg, som det siste døgnet hadde opplevd stor pågang fra internasjonale nyhetsmediene og fra utenlandske kolleger og statsoverhoder, syntes det var godt midt oppi all sorgen å kunne si til dem som hadde mistet en av sine kjære, at hele verden hadde ringt og uttrykt sin medfølelse.

Lørdag 23. juli gikk Identifiseringsgruppen til Kripos i gang med å identifisere de drepte. Tallet på drepte på Utøya ble etter hvert nedjustert til 69.

Frykten for nye terroranslag avtok i løpet av helgen etter hvert som tiden gikk uten at PST og politiet fant holdepunkter for å feste lit til gjerningsmannens påstander. Regjeringens kriseråd kunne allerede lørdag kveld konstatere at politiet hadde begynt å overføre vaktholdet av regjeringens bygninger og lokasjoner til departementenes egen vakttjeneste. To døgn senere slo kriserådet fast at situasjonen var i ferd med å normaliseres, og at de fleste ekstraordinære sikringstiltakene allerede var avviklet eller kunne trappes ned.

Kilde: Christopher Olssøn

Nasjonen ble samlet i sorg. Kongefamilien, regjeringen og mange stortingsrepresentanter deltok i en TV-overført minnegudstjeneste i Oslo domkirke søndag 24. juli. Neste dag ble det arrangert ulike minnemarkeringer over hele landet. Det er anslått at så mange som 200 000 mennesker deltok i den store rosemarkeringen som ble avholdt på Rådhusplassen i Oslo, med kronprins Haakon Magnus, statsminister Stoltenberg og ordfører Fabian Stang i spissen. Markeringen kom i stand på initiativ fra en privatperson som la ut følgende oppfordring på Facebook: «Dette er kvelden vi står sammen side om side, går sammen side om side og holder hverandre i hendene. Vi skal vise de avdøde den siste ære, og de skadede at vi bryr oss om hverandre. Samtidig viser vi verden sammen at vi er et samlet folk som ikke viser frykt for terrorisme.»14

Om lag 75 000 deltok på en lignende markering i Stavanger, 10 000 i Kristiansund og over 15 000 i Bodø. Også mange andre steder hadde rosetog. Samholdet kom også til uttrykk på sosiale medier med støttegrupper og elektroniske kondolanseprotokoller. VGs virtuelle samhold-lenke fikk oppslutning fra 1,4 millioner nettavislesere. I dagene og ukene som fulgte, fikk begravelsene til de drepte bred deltakelse og oppmerksomhet.

Kilde: Christopher Olssøn

Søndag 21. august, nesten på dagen én måned etter terrorangrepene, ble det avholdt en nasjonal minnemarkering i Oslo Spektrum. Arrangementet ble direktesendt på flere TV-kanaler. Kong Harald, statsministeren og andre representanter for det offisielle Norge deltok sammen med representanter for de overlevende, pårørende og etterlatte, i tillegg til enkelte frivillige og involverte fra politi, sykehus, brann og redning. Også statsministrene i de øvrige nordiske land, representanter for det danske og svenske kongehus, Islands og Finlands presidenter og diplomater fra en rekke land var til stede. Som et ledd i minnemarkeringen ble navnene på alle de 77 drepte fra regjeringskvartalet og Utøya lest opp fra scenen. Det ble et samlende øyeblikk for nasjonen da kongen henvendte seg til alle dem som hadde mistet noen av sine kjære, og sa: «Som far, bestefar og ektefelle kan jeg bare ane noe av deres smerte; som landets konge føler jeg med hver og én av dere.»

Kilde: Kyrre Lien/Scanpix

I sin tale under minneseremonien sa statsministeren:

«Vi er et lite land. Men et stort folk. Sammen har vi mange spørsmål. Sammen ber vi om ærlige svar. Ikke for å gi andre enn gjerningsmannen skyld. Men for å vite. For å lære. For å komme videre.»

I samråd med partiene på Stortinget oppnevnte regjeringen den 12. august 2011 en kommisjon for å foreta en uavhengig og bred gjennomgang og evaluering av angrepene på regjeringskvartalet og Utøya. Ifølge regjeringen var hensikten å trekke lærdom av hendelsene, slik at det norske samfunn skulle stå best mulig rustet til å kunne avverge og møte eventuelle framtidige angrep, samtidig som man tok vare på sentrale verdier i det norske samfunn som demokrati og åpenhet.

I forbindelse med oppnevnelsen uttalte statsministeren at målet med kommisjonens arbeid var «å få fakta på bordet, usminket og ærlig». Han understreket at dette var viktig for at de som satt med ansvaret 22/7, skulle kunne trekke de riktige lærdommene av hendelsene. «Regjeringen,» uttalte han, «er beredt til å lære for å styrke tryggheten for folk.»15

3 Om kommisjonen

Mandat

Regjeringen oppnevnte 12. august 2011 en uavhengig kommisjon for å gjennomgå og trekke lærdom fra angrepene på regjeringskvartalet og Utøya 22. juli 2011 – 22. juli-kommisjonen.

Mandatet lød:

«Fredag 22. juli 2011 ble Norge rammet av bombeangrepet på regjeringskvartalet i Oslo og skuddene på AUFs sommerleir på Utøya i Hole kommune. Til sammen 77 mennesker mistet livet i de to angrepene. I tillegg ble mange mennesker alvorlig skadet. En betydelig innsats ble gjort i redningsarbeidet.»

Det het videre:

«Hensikten med kommisjonens arbeid er å foreta en gjennomgang og evaluering for å trekke lærdom fra hendelsene med sikte på at det norske samfunnet skal kunne stå best mulig rustet til å avverge og møte eventuelle fremtidige angrep, samtidig som en tar vare på sentrale verdier i det norske samfunnet som åpenhet og demokrati.

Kommisjonen skal kartlegge alle relevante sider ved hendelsesforløpet og kan foreta de undersøkelser den mener er nødvendige. Det inngår ikke i kommisjonens arbeid å ta stilling til straffeansvar eller annet rettslig ansvar i forbindelse med hendelsene, ei heller å vurdere politiets og påtalemyndighetenes etterforskning av anslagene. Det inngår heller ikke i kommisjonens arbeid å anslå det økonomiske omfanget av skader eller tap som følge av hendelsene.

På denne bakgrunn bes kommisjonen om å se nærmere på samfunnets og myndighetenes evne til:

• å avdekke planer om og avverge angrep

• å beskytte seg mot og redusere konsekvensene av angrep

• å håndtere situasjonen under og etter slike hendelser, herunder ivaretakelse av skadede og pårørende. Kommisjonen bes også se hen til at mange av de berørte var unge.

Kommisjonen skal fremme forslag om de tiltak den mener er nødvendige for å få en bedre fremtidig beredskap. Kommisjonen står fritt til å vurdere andre forhold og tiltak som gjennomgangen viser at det er behov for. De økonomiske og administrative konsekvensene av tiltak skal, så langt det er hensiktsmessig og mulig innenfor tidsfristen for kommisjonens arbeid, utredes i samsvar med reglene i utredningsinstruksen.

Kommisjonen kan innhente opplysninger fra ulike kilder, herunder tjenestemenn i departementene, politiet, helsevesen, brannvesen, direktorater mv.

Det forutsettes at kommisjonen tar i mot synspunkter fra alle pårørende som ønsker det. Tilsvarende gjelder synspunkter fra andre personer som direkte ble berørt av hendelsene.

Kommisjonen kan innhente ekstern kompetanse til bruk for kommisjonens arbeid.

Kommisjonen gis frist til 10. august 2012. Kommisjonen kan anmode om utsatt frist dersom dette er ønskelig av hensyn til kommisjonens arbeid, for eksempel dersom det er hensiktsmessig å avvente domsavsigelse fra førsteinstans behandling av rettssak mot gjerningsmannen eller resultatet av andre evalueringer eller undersøkelser før den avgir sin rapport. Kommisjonen kan avgi delutredninger før den avgir sin endelige rapport.

Kommisjonen skal være uavhengig av regjeringen (Kongen i statsråd) og Statsministerens kontor i sitt arbeid. Kommisjonen skal avgi rapport til statsministeren.»

Kommisjonens medlemmer

• Alexandra Bech Gjørv (leder), Oslo, jurist, partner i Advokatfirmaet Hjort og tidligere direktør i Hydro og Statoil.

• Ragnar Line Auglend, Bergen, forsker ved juridisk fakultet i Bergen og tidligere politimester i Hordaland, rektor ved Politihøgskolen og dommer.

• Karin Straume, Vadsø, fylkeslege i Finnmark og spesialist i samfunnsmedisin.

• Einar Skaarseth Enger, Rakkestad, tidligere konsernsjef i NSB og direktør i Tine.

• Laila Bokhari, Oslo, statsviter, forsker med bakgrunn fra NUPI, Forsvarets forskningsinstitutt og Utenriksdepartementet.

• Linda Motrøen Paulsen, Stavanger/Harstad, avdelingsleder på videregående skole i Harstad, visepresident i Norges Røde Kors frem til oktober 2011.

• Torgeir Hagen, Ridabu, generalløytnant, tidligere sjef for Etterretningstjenesten 2002–2010.

• Guri Hjeltnes, Oslo, journalist og historiker, direktør HL-senteret (Senter for studier av Holocaust og livssynsminoriteter) og professor i journalistikk, tidligere prorektor ved Handelshøyskolen BI.

• Hanne Bech Hansen, Hellerup, pensjonist og forfatter, forhenværende politidirektør i København og politimester i Politiets Efterretningstjeneste og statsadvokat for København, Fredriksberg og Tårnby.

• Stefan Gerkman, Esbo, politioverinspektør i Finlands innenriksdepartementet.

Sekretariatet

Kommisjonen har engasjert et eget sekretariat som i perioden har hatt permisjon fra sine stillinger.

• Bjørn Otto Sverdrup (sekretariatsleder), statsviter og direktør i Statoil

• Olav Njølstad, professor i historie ved Universitet i Oslo

• Ida Skirstad Pollen, advokat hos Kommuneadvokaten i Oslo

• Åsne Julsrud, tingrettsdommer i Drammen tingrett

• Tor Erik Heggøy, partner i advokatfirmaet Tenden ANS og tidligere politibetjent

• Kristin Rande, ph.d. i sosialantropologi og seniorrådgiver i Etterretningstjenesten

• Marianne Aasland Gisholt, rettsfullmektig i Trygderetten

• Geir Ivar Tungesvik, historiker og underdirektør i Riksarkivet

• Unni Lundby Fossen, advokatassistent i Advokatfirmaet Hjort

Tidligere statsadvokat og lagdommer Walter Wangberg, geoanalytiker Erwin Oosterhoff og analytiker John Martin Dervå har vært knyttet til sekretariatet i kortere perioder for spesielle oppdrag. Christopher Olssøn har vært engasjert i en periode som fotoredaktør.

Arbeidets organisering

På et tidlig stadium besluttet kommisjonen å organisere arbeidet langs seks delprosjekter.

• Antiterrorarbeid og overvåking

• Tilgang og kontroll på våpen og eksplosiver

• Sikkerhet rundt samfunnets infrastruktur, og særlig regjeringskvartalet

• Politiaksjonen

• Redningsaksjonen og helsevesenets håndtering

• Nasjonal krisehåndtering

Til tross for at det er betydelige sammenhenger mellom de ulike temaene, har en slik inndeling vist seg praktisk og analytisk fornuftig. I hvert av prosjektene har det, ved siden av å kartlegge fakta knyttet til 22/7, vært arbeidet med å klargjøre formelle roller og ansvar, ressurser og kapasiteter, kompetanse og holdninger, samt de ulike organisasjonenes evne til læring og til å nyttiggjøre seg sine ressurser på en effektiv måte.

Kommisjonen har avholdt 15 møter, i tillegg til at medlemmene har forberedt og deltatt under forklaringer. De fleste møtene har vært heldagsmøter over flere dager.

Om tilgang til opplysninger

Kommisjonen valgte tidlig en arbeidsform preget av skriftlighet og et ønske om selv å innhente og bearbeide grunnlagsdata. Kommisjonen har derfor sendt en lang rekke brev til ulike offentlige innstanser, og bedt om redegjørelser, informasjon og dokumentasjon om ulike sider som kunne belyse 22/7. Det ble gitt korte svarfrister, selv om henvendelsene tidvis var meget omfattende. Kommisjonen har raskt fått tilgang på det materialet den har etterspurt. Dette gjelder også for gradert informasjon og regjeringsnotater.

Det innsamlede materialet har vært omfattende: dokumenter, lydlogger, tall og statistikk, film- og fotomateriale, samt tekniske data som teledata og GPS-data. Kommisjonen har også hatt tilgang til politiets etterforskningsmateriale. Som et ledd i undersøkelsene om samfunnets beredskap, har kommisjonen innhentet store elektroniske datamengder, blant annet komplett politioperativ logg og bemanningsoversikt fra samtlige politidistrikt for hele 2011.

Ved siden av formelle forklaringer, har Kommisjonen og sekretariatet avholdt i alt 166 møter med sentrale aktører og møtt nærmere 700 personer i ulike møter. Det har vært gjennomført flere møter med Den nasjonale støttegruppen etter 22. juli-hendelsene.

Kommisjonen har vært på befaring i regjeringskvartalet, på Utøya, på Sundvolden hotell, på politistasjonene på Hønefoss og i Oslo, på vaktsentralen i regjeringskvartalet og på Vålstua gård. I tillegg er det foretatt en rekke andre besøk. Deler av kommisjonens medlemmer har i 2012 vært på studieturer til politi- og etterretningstjenester i Sverige (18. januar), Danmark (19. januar), Storbritannia (19.–20. mars) og Finland (27.–28. mars).

Kommisjonen har mottatt en rekke henvendelser fra departementer, direktorater og etater. I tillegg har kommisjonen mottatt innspill fra ulike fagmiljøer, publikum og direkte berørte i form av brev, tips, telefoner og annet.

For å sikre at pårørende og berørtes synspunkter ble ivaretatt, slik mandatet anviste, ble det gjennomført flere spørreundersøkelser med i alt 3700 respondenter. Resultatet fra disse undersøkelsene inngår i rapporten og er også gjort tilgjengelig som egne rapporter på nettstedet.

Kommisjonen har som en del av sitt arbeid, innhentet tolv ekspertuttalelser. Innspillene har vært eksterne faglige innspill til kommisjonen, og disse notatene er blitt løpende gjort tilgjengelig på kommisjonens nettsted For å få et internasjonalt perspektiv på helsevesenets håndtering, har kommisjonen samarbeidet med den svenske Socialstyrelsen og det svenske kompetansemiljøet innenfor katastrofemedisin. Dette har resultert i en egen KAMEDO-rapport om helse- og redningsarbeidet etter 22/7.

Gjennom kommisjonens postjournal har offentligheten hatt anledning til løpende innsyn i kommisjonens arbeid. I alt er det 657 poster i journal og sekretariatet har håndtert 2197 innsynsbegjæringer.16 Av disse er 74 prosent imøtekommet. Kommisjonen har mottatt i alt 65 klager på avslag om innsyn og disse fikk en fornyet behandling. Etter andre gangs behandling, ble 48 avslag opprettholdt. Den viktigste årsaken til at innsyn ble delvis innvilget ved andre gangs behandling, var at motivet for utsatt innsyn var bortfalt. Sivilombudsmannen, som har vært klageinstans for kommisjonens avgjørelser, har behandlet åtte klager, Kommisjonen har fått medhold i samtlige av klagesakene. I lange perioder har to av sekretariatets ansatte vært engasjert på fulltid med arkiv og håndtering av innsynsbegjæringer.

I tråd med reglene i forskrift om informasjonssikkerhet, har det også vært ført en egen gradert journal, uten offentlig innsyn.

Kommisjonens arkiv vil bli overlevert til oppdragsgiveren, og deretter Riksarkivet.

Rettslige rammer

Kommisjonen har vært et offentlig organ, omfattet av lover og forskrifter som gjelder offentlige forvaltningsorganers virksomhet, herunder forvaltningsloven, offentlighetsloven, personopplysningsloven, sikkerhetsloven og arkivloven.

Kommisjonen har i sitt arbeid fått konsesjon til å behandle personopplysninger i medhold av personopplysningsloven §§ 9 tredje ledd og 33, jf. § 35.

Kommisjonen har fulgt de retningslinjer som er gitt i NOU 2009: 9 Lov om offentlige undersøkelseskommisjoner, og i rundskriv G-48/75, så langt dette har passet og ligget innenfor det rettslige rammeverket som har foreligget.

Dette gjelder særlig kravet til forsvarlig saksbehandling, hensynet til kontradiksjon og behandlingen av enkeltmennesker som er blitt berørt av utredningsarbeidet.

I tråd med kommisjonens mandat har statstjenestemenn hatt en plikt til å forklare seg for kommisjonen, med mindre opplysningene har vært undergitt lovbestemt taushetsplikt.

Den alminnelige taushetsplikt etter forvaltningsloven har ikke vært til hinder for at opplysninger har blitt gitt til kommisjonen, jf. forvaltningsloven § 13 b, nr. 4. Heller ikke sikkerhetsloven § 12 har vært til hinder for at tjenestemenn har gitt graderte opplysninger til kommisjonen innenfor kommisjonens mandat.

Alle medlemmer av kommisjonen og sekretariatet har vært sikkerhetsklarert til nivå Strengt hemmelig, og kommisjonen har som organ vært autorisert til å motta og oppbevare gradert informasjon.

Det forhold at statstjenestemenn har hatt en forklaringsplikt for kommisjonen, og at kommisjonen har vært å anse som en offentlig myndighet i henhold til strl. § 166 har etter kommisjonens syn, medført at det har vært forbundet med straffeansvar å forklare seg bevisst uriktig for kommisjonen. Videre har det vært kommisjonens oppfatning at selvinkrimineringsvernet i utgangspunktet ikke har kommet til anvendelse på forklaringer overfor kommisjonen.

Andre enn statstjenestemenn har ikke hatt forklaringsplikt for kommisjonen.

Forklaringer

En viktig del av kommisjonens arbeid har bestått i å innhente formelle forklaringer fra overlevende, frivillige hjelpere, helsepersonell, polititjenestemenn, departementsansatte, offiserer, ledere, regjeringsmedlemmer og andre som har kunnet belyse kommisjonens mandat. Til sammen er det innhentet 123 slike forklaringer.

Gjennom de formelle forklaringene er de personer som har fått sitt forhold belyst, gitt anledning til å uttale seg, og hensynet til kontradiksjoner ivaretatt. De formelle forklaringene har, sammen med de øvrige møtene kommisjonen og sekretariatet har hatt med ulike aktører, gitt kommisjonen verdifull informasjon.

Forklaringene er gjennomført etter et fast mønster. Det har vært sendt skriftlig innkalling, hvor de praktiske og rettslige rammene for intervjuet er presentert. Opplysningene er gjentatt ved innledningen til hvert intervju.

Alle som har avgitt forklaringer, har i forkant av intervjuet, både muntlig og skriftlig, fått informasjon om sine rettigheter og plikter. De har fått opplyst tema for intervjuet, i hvilken grad de har forklaringsplikt, forhold til taushetsbestemmelsene, at de har anledning til å møte med bisitter, at det vil bli tatt lydopptak og skrevet referat av intervjuet, og informert om i hvilken grad opplysningene vil bli offentlig og at det kan kreves innsyn etter personopplysningsloven. Det er også gitt en orientering om innholdet i det såkalte selvinkrimineringsvernet.

I etterkant av intervjuet er den enkelte gitt anledning til å lese gjennom og kommentere referatet fra intervjuet, før signatur. Der det har vært ønskelig eller praktisk, har det vært innhentet flere forklaringer fra samme person.

Det samlede omfanget av forklaringene er på over 1000 sider.

Administrative forhold

Etter anbudskonkurranser ble det innledet et samarbeid med kompetansemiljøer på enkeltområder for å lette gjennomføringen av det omfattende arbeidet. PricewaterhouseCoopers ANS har bistått med støtte til arbeidet med å gjennomføre og dokumentere forklaringer. Psykologbistand AS har bistått med utforming og gjennomføring av spørreundersøkelser blant berørte. Advokatfirmaet Kluge ANS har fungert som juridisk rådgiver. Zynk AS har levert kommunikasjonstjenester. Itera Networks har levert data- og nettverkstjenester. DSS og 07 Aurskog AS har stått for produksjon. Advokatfirmaet Hjort ANS har bistått med velvilje i etableringsfasen og praktisk støtte underveis. Professor Øyvind Østerud, samt advokatene Else Bugge Fougner og Erik Keiserud, har i tillegg til andre bidratt med nyttige synspunkter i sluttfasen av arbeidet. Takk til Jan R. Tislevoll for språklig rådgivning.

Kommisjonen etablerte seg i september i leide lokaler fra Entra Eiendom i Akersgaten 51. Strenge krav til sikkerhet, særlig informasjonssikkerhet, har preget kommisjonens arbeid. Lokalene har hatt sikkerhetstiltak og alarmsystemer tilpasset den store mengden gradert informasjon som kommisjonen har hatt tilgang til. I kommisjonens arbeid har det også vært etablert arbeidsprosedyrer og en arbeidsform tilpasset behov og krav stilt fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

Stortinget har i alt bevilget 32,4 millioner kroner til kommisjonens arbeid. Kommisjonen har stått helt fritt til selv å bestemme over de tildelte midlene, innenfor rammene av forsvarlig økonomiforvaltning i staten. Administrative prosedyrer ble etablert med Statsministerens kontor for å ivareta kommisjonens uavhengighet i forbindelse med økonomiforvaltning.17

Takk

Kommisjonen takker alle enkeltpersoner vitner, tjenestemenn, ledere, fageksperter og leverandører som har bidratt til vårt arbeid med sine observasjoner, sin innsikt og sine faglige vurderinger. Vi oppfatter at vi i all hovedsak er møtt med åpenhet og et sterkt ønske om å lære av tragedien.

Kommisjonen ønsker særlig å takke hvert enkelt medlem av sekretariatet for utrettelig arbeidsinnsats, for grundighet, pågangsmot og energi. Sekretariatets forberedelser og deltakelse i intervjuer har vært avgjørende, både for kommisjonens evne til å trenge inn i tragediens faktum, og for at den enkeltes rettssikkerhet, etter vår oppfatning, har blitt ivaretatt. Sekretariatets brede fagsammensetning og intellektuelle styrke har tilført uvurderlige perspektiver til diskusjoner, og ikke minst til den skriftlige utformingen av rapporten. Bjørn Otto Sverdrups ledelse av sekretariatet har vært avgjørende for dette.

Arbeidet ble avsluttet 13. august 2012.