7 Reindriftssamenes arealrettigheter

7.1 Reindriftens rettsgrunnlag

7.1.1 Innledning

Spørsmål vedrørende det rettslige grunnlaget for reindriftens arealbruk har de senere år fått økende oppmerksomhet. Dette har sammenheng med en tiltakende konkurranse om utmarksarealene fra andre interesser og dermed et behov for å avklare den samiske reindriftens rettslige stilling og vern i forhold til andre interesser.

Når vi her taler om reindriftens rettsgrunnlag ved bruk av areal, siktes det til det grunnlag retten hviler på og ikke rettens nærmere innhold og omfang.

Hovedspørsmålet blir om retten kun hviler på den reindriftslovgivning som til enhver tid er gjeldende, eller om den har et selvstendig grunnlag basert på alders tids bruk uavhengig av loven. Oppfatningene om det rettslige grunnlaget for reindriftens bruk av areal har vært skiftende og gjennomgått en utvikling. En gjennomgang av lover og lovforarbeider, rettspraksis og teori illustrerer dette nærmere.

7.1.2 Lover og lovforarbeider

Den første lovregulering av reindriftsrettslige forhold fikk vi ved Lappekodisillen av 2. oktober 1751 som var et tillegg til Grensetraktaten av 1751 mellom Norge og Sverige. Kodisillen bygger på en forutsetning om at reindriften har et sedvanemessig grunnlag. I § 10 sies det:

«Saasom Lapperne behøve begge Rigers Land, skal det efter gammel Sædvane være dennem tilladt, Høst og Vaar, at flytte med deres Rehn-Hiorder over Grendsen ind i det andet Rige. Og herefter som tilforn, lige med Landets Undersaatter, undtagen paa saadanne Steder, som her neden meldes, at betiene sig af Land og Strand til Underholdning for deres Dyr og sig selv, da de venligen skal imodtages, beskyttes og hielpes til Rette, endogsaa udi Krigs-Tider, hvilke udi Lappe-Væsenet aldeles ingen Forandring skal giøre; Og allermindst skulde de fremmede Lapper blive exponerede for Plyndring eller nogen Slags Tvang og Overvold, som Krigs-Tider medbringe, men altid blive som egne Undersaatter anseede og haandhævede paa hvilken Side de sig da som fremmede opholde.»

Denne bestemmelsen gjelder også for norske reindriftssamer i Norge.

I Fælleslappeloven av 2. juni 1883 som ble gitt for nærmere å utdype innholdet i Lappekodisillens regler vedrørende reindrift, ble det i § 3 inntatt en bestemmelse med følgende ordlyd:

«Lapperne have Frihed til aarlig at flytte med sin Ren fra det ene Rige ind i det andet og at opholde seg paa de Steder, hvor hvert Riges Lapper efter gammel Sædvane hidindtil have søgt hen».

I fortsettelsen foretas det tidsmessige begrensninger med hensyn til når beiting kan finne sted, men sies videre at

«dog have Lapperne i de Trakter, hvor de efter gammel Sædvane have pleiet til hvilkensomhelst Aarstid at søge Bete for sine Ren paa Fjeldene paa begge Sider nær Rigsgrændsen, fremdeles hertil Ret i samme Utstrekning som hidtil.»

I kommentar til denne bestemmelsen uttaler mindretallet i Stortingets konstitusjonskomité:

«Denne § indeholder Lovens Hovedregel, idet den tilsiger Lapperne Ret til at oppholde sig paa de Steder, hvor hvert Riges Lapper efter gammel Sædvane have søgt hen, samt under Iagttagelse af de Forskrifter, som indeholdes i denne Lov, at betjene sig af Land og Vand saavel til egen og deres Rens Underholdning som til Jagt og Fiskeri.»

Kilde: Indst. O. IV (1882) s 11.

Flertallet i konstitusjonskomitéen uttalte seg ikke om spørsmålene, idet flertallet gikk inn for utsettelse av hele lovforslaget. Departementet fulgte imidlertid ikke forslaget om utsettelse, og ingenting tyder på at departementet hadde en annen oppfatning enn mindretallet. Også ellers i forarbeidene til loven av 1883 blir de sedvanemessige rettigheter framhevet.

Selv om reindriftssamenes sedvanemessige rett til reinbeite blir understreket i forarbeidene til Fælleslappeloven av 1883, blir det likevel fremholdt at hovedhensikten med loven er å gi de fastboendes eiendom i de distrikter som blir mest besøkt av reindriftssamer, bedre beskyttelse. Men det heter videre at «til Gjengjæld skal denne Lov give nøiagtige og udtømmende Bestemmelser om Lappernes vigtigste Brugsrettigheder.» Formålet med de «nøiagtige og udtømmende Bestemmelser» synes å være gjennom loven å stadfeste samenes sedvanemessige rettigheter. De fastboendes interesser skulle ivaretas gjennom reineiernes fellesansvar for skade. 1

Samerettsutvalget gir uttrykk for det samme i NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling:

«Felleslovgivningen må være slik å forstå at samisk sedvanerettsutøvelse som hovedregel fortsatt var beskyttet. Dette er altså i samsvar med Lappekodisillen. Unntaksvis kunne utnyttelsen beskjæres geografisk, men da på betingelse av fullgod erstatning i form av nytt land med en særlig beskyttet status.»

s 192

Og videre:

«Dette omfattende og detaljerte regelverk var ikke en utradering av det samiske sedvanerettsregimet, men snarere en omforming av det.»

Kilde: s 192

I forarbeidene til reindriftsloven av 1933 siteres fra innstillingen fra Lappekommisjonen av 1897 som ble nedsatt for å utarbeide utkast til nye regler om Lappevæsenet. Det heter i utkastet fra 1922 2 :

«Det, der særmerker flyttsamenes næringsvei, er den bruk, de særlig til deres dyrs underhold gjør av eiendommer, der tilhører andre.

Adgangen hertil har været bygget på det historisk tilblevne, fra alders tid nedarvede, forhold.

I de landsdeler, hvor sådan bruksøvelse råder, har nemlig flyttlappene ferdedes med sine rensdyr i umindelige tider, således også forinden den til beitemarker egnede trakter underlagdes den private eiendomsret.

Efterat så var skjedd, har lappene fremdeles beholdt denne bruksadgang, som vedvarende består og som også har fått lovgivningens stadfestelse.»

Kilde: s 42

I § 2 første ledd i loven av 1933 heter det:

«Flyttlappenes reindrift må alene foregå i de deler av Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og Hedmark fylker som Kongen bestemmer. Så vidt mulig må alene medtas områder hvor flyttlapper har hatt reindrift fra gammel tid og hvor det finnes hensiktsmessig å tillate utøvelse av reindrift.»

Reindriftslovkomitéen som utarbeidet forslag til ny reindriftslov, gir i sin innstilling, avgitt i 1966, uttrykk for at det gjennom den bruk som har vært utøvd er etablert rettigheter for reindriftssamene, og at disse rettigheter i realiteten er

«en slags servitutt som hviler på all grunn i områder hvor det fra gammelt har vært utøvet reindrift. Man har her med andre ord med en slags almenningsartet bruksrett å gjøre».

Kilde: s 26

Landbruksdepartementet delte ikke uten videre det syn Reindriftslovkomitéen hadde gitt uttrykk for når det gjaldt fremstillingen av den historiske utvikling og reindriftens rettsgrunnlag. I Ot. prp. nr. 9 (1976–77) het det:

«Gjeldende reindriftslov av 1933 bygger på samme måte som lappeloven av 1883 på at retten til å utøve reindrift m.v. i reinbeitedistrikt er fastlagt på uttømmende måte i selve loven, slik at denne rett har det omfang og det innhold som loven til enhver tid bestemmer. Denne forutsetning er også kommet til uttrykk i forarbeidene til de nevnte lover og ligger til grunn for reinbeitekonvensjonene mellom Norge og Sverige. Det ligger i denne grunnoppfatning at rettens omfang og innhold kan endres ved ny lov.»

Kilde: s 42

Landbruksdepartementet synes her å legge til grunn at lovene av 1883 og 1933 måtte forstås slik at de ikke forutsatte at det forelå noe rettsgrunnlag for reindriften uavhengig av loven.

Landbruksdepartementet la dette til grunn selv om Høyesterett i Rt. 1968 side 394 og Rt. 1968 side 429 hadde gitt uttrykk for noe annet, se nedenfor under 7.1.3.

Først i forbindelse med revisjon av reindriftsloven i 1996, altså nærmere tretti år etter de nevnte dommer, ble det i Ot. prp. nr. 28 (1994–95) Om lov om endring i reindriftsloven, jordskifteloven og viltloven, gitt uttrykk for følgende (side 28):

«Departementet finner det unødvendig å presisere i lovs form at reindriften har sitt eget rettsgrunnlag, uavhengig av loven. Dette er et forhold som i stor utstrekning er fastslått i rettspraksis. Rettighetenes grunnlag er også eldre enn loven. Det er dermed ikke reindriftsloven som konstituerer reindriftsretten. Reindriftsloven gir imidlertid en nærmere definisjon av innholdet i disse rettighetene, samt en regulering og styring av utøvelsen.»

7.1.3 Rettspraksis

Høyesterett behandlet første gang spørsmålet i dom av 21. juli 1862, se Rt. 1862 side 654, og i denne dommen ble det lagt til grunn at reindriftssamenes rett til friskt trevirke var basert på hevd og alders tids bruk. Dommen er gjengitt i sin helhet som vedlegg 7 til NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling.

I Marsfjellsaken, Rt. 1955 side 361, må derimot Høyesteretts avgjørelse forstås slik at reindriften ikke kunne påberope seg noe selvstendig rettsgrunnlag uavhengig av loven. Den historiske bruken som uomtvistelig forelå var kun en tålt bruk.

I Brekkensaken, Rt. 1968 side 394, gir Høyesterett uttrykk for at selv om reindriftens bruksutøvelse var skiftende, syntes den

«gjennom lang tid å ha vært stedbundet og i sin kjerne så festnet at den ikke uten videre kan sidestilles med utøvelse av en uskyldig nyttesrett eller en allemannsrett».

Kilde: s 401

I Altevanndommen, Rt. 1968 side 429, ble det fra statens side hevdet at svenske reindriftssamers rett til reinbeite i Norge alene hvilte på traktatmessig grunnlag, og at de svenske reindriftssamene ikke hadde et privatrettslig grunnlag for sine krav som følge av vassdragsreguleringen. Høyesterett gav imidlertid de svenske reindriftssamene medhold i at deres rettigheter ikke alene hvilte på traktatmessig grunnlag, idet deres bruksutøvelse i området hadde hatt slik fasthet og karakter at den var beskyttet overfor slike inngrep som reguleringen av Altevann representerte:

«Når det gjelder saksforholdet, legger jeg som overskjønnsretten til grunn at slekt etter slekt fra det distrikt hvor byene ligger, i hvert fall ett hundreår før grensen ble fastlagt i 1751, har hatt boplasser ved Altevann med stabbur, skillegjerder, båter og annen redskap de trengte, og at lappene senere årvisst har brukt området med beite og fiske. Man må da som overskjønnsretten kunne fastslå at fra historisk tid har lappene i dette bestemte området etablert og festnet en nødvendig bruk i næring.»

s 437–438

I Røssåga(Kappfjell)dommen, Rt. 1975 side 1029, gis det på vegne av flertallet uttrykk for følgende:

«Jeg finner det for den foreliggende sak ikke nødvendig å gå inn på det nærmere innhold av retten til reindrift. Jeg anser det tilstrekkelig å konstatere at samene må sies å ha en rett til utøvelse av reindrift, og at denne rett i prinsippet er beskyttet, slik at den er gjenstand for erstatning ved ekspropriasjonsinngrep. Dette må anses fastslått ved avgjørelse inntatt i Rt. 1968 s 429.»

s 1032

I Kåfjorddommen, Rt. 1979 side 1283, uttaler førstvoterende med tilslutning av de øvrige dommere:

«Jeg er enig med de reindriftsberettigede i at reindriftsloven av 1933 ikke inneholdt en uttømmende angivelse av samenes rettigheter for så vidt som rettigheter etter forholdene kunne ha et særlig rettsgrunnlag, for eksempel bruk i alders tid. Jeg viser i den forbindelse til dommer i Rt. 1968 side 394 og Rt. 1968 side 429.»

s 1290

I Korssjøfjellsaken, Rt. 1988 side 1217, hevdet de private grunneierne i området at det ikke var etablert reindriftsrett på deres eiendommer gjennom rettsstiftende bruk og at en slik rett heller ikke fulgte av loven. Reineierne hevdet på sin side at gjennom vedtakelsen av 1978-loven gjaldt retten til reindrift over alt innenfor distriktsgrensene uavhengig av tidligere bruk. Høyesterett ga i premissene uttrykk for at retten til beite må baseres på privatrettslige forhold mellom reindriften og grunneiere. Dette innebærer at retten til beite må forankres i et rettsgrunnlag utenfor loven.

Korssjøfjelldommen ga for øvrig opptakten til endringer i reindriftsloven som ble foretatt ved lov av 23. februar 1996 nr. 8, jf. St.meld. nr. 28 (1991–92) og Ot. prp. nr. 28 (1994–95). Reindriftsloven § 2 første ledd ble tilføyd et nytt tredje punktum hvor det framgår at de utmarksstrekninger som inngår i reinbeiteområdene er å anse som lovlig reindriftsareal med mindre annet følger av særlige rettsforhold. I Aursundendommen, Rt. 1997 side 1608, bygget Høyesterett på de samme prinsipper. Retten til reindrift beror på det privatrettslige forhold mellom reineierne og grunneierne.

7.1.4 Teori

T. H. Aschehoug uttaler i Norges nuværende statsforfatnin g (1875) om rettstilstanden før grensetraktaten og Lappekodisillen ble inngått:

«Det maa imidlertid vel bemerkes at Norge, om det sagde seg løs fra Codicillen, ikke ville ha fri rådighet over Forholdet. Naar en Tractat opsiges eller træder ud af Kraft, saa bliver ifølge Folkerettenden den Ældre internationale Retstilstand, som bestod før Tractaten, igjen kaldt til live. Og denne Retstilstand var etter Codicillens eget Vidnesbyrd i § 10, at det ene Riges lapper i kraft av gammel sædvane hver Vaar og Høst flyttede med sine Renhjorder ind i det andet Rige og der søgte Underhold af Land og Strand lige med dettes egne Undersaater. En saadan Sædvane hviler aapenbart ikke på samme Slags forudsætninger som dem, der kunne antages at have fremkaldt en international Overenskomst. Den omhandlede Sædvane er udsprungen av lappernes Levevis og Naturen i de Egne, hvor de opholde seg.»

s 75

I Lappiske rettsstudier (1933) uttalte Erik Solem at reinbeiteretten er i Finnmark så gammel og hevdvunnen at det neppe ville være adgang til å forby den, selv om det ikke fantes en lov som hadde gitt den en slags sanksjon.(2. oppl. 1970 side 189 note 1.)

Kirsti Strøm Bull drøfter spørsmålet i Studier i reindriftsrett (1997) og sier blant annet følgende i sin oppsummering:

«Fremstillingen viser at det også tidligere var holdepunkter for å si at reindriften hadde et rettsgrunnlag uavhengig av loven, men rettskildene spriket og var ikke alltid klare i dette spørsmål. I dag, ikke minst på grunnlag av Altevanndommen og den senere høyesterettspraksis, kan vi slå fast at reindriften har et selvstendig rettsgrunnlag etablert gjennom sedvane og alders tids bruk. Dette rettsgrunnlaget setter grenser for hvor langt lovgiver kan regulere reindriftens tradisjonelle bruk, uten at det utløser et krav om erstatning fra reindriftens side etter Grunnloven § 105.»

s 47–48

Otto Jebens har i sin bok Om eiendomsretten til grunnen i Indre Finnmark (1999) også behandlet disse spørsmål. Etter en gjennomgang av rettspraksis konkluderer Jebens:

«Etter disse dommene må det kunne fastslås at alders tids bruk i form av tradisjonell samisk kollektiv og nomadisk bruksutøvelse i et område kan gi grunnlag for erverv av rettigheter i samsvar med den bruk som er utøvet.»

s 83

Og videre:

«På grunnlag av den rettspraksis som ovenfor er referert er det ikke lenger grunn til tvil om at alders tids bruk vil være grunnlag for rett til samisk reindrift og eventuelle støtterettigheter til reindriften innenfor et bestemt geografisk område. Dette gjelder samisk reindrift i den tradisjonelle form, som en kollektiv og nomadisk drift.»

s 83

Det er i dag anerkjent i norsk rett at reindriften har sitt eget selvstendige rettsgrunnlag uavhengig av loven.

Samerettsutvalget uttaler i sin siste innstilling NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur, at den samiske reindriften har et rettsgrunnlag uavhengig av loven etablert gjennom alders tid bruk (s 328), og foreslår at dette kommer til utrykk i reindriftsloven gjennom følgende lovbestemmelse (forslag til ny § 1a i reindriftsloven):

«Retten til reindrift har grunnlag i den bruk som har vært utøvd i de områder reindrift har foregått fra gammel tid.»

Det er i denne sammenheng et spørsmål om et slikt selvstendig rettsgrunnlag forutsetter at dette er etablert før det første gang ble utferdiget lovgivning om reindrift, det vil si før vi fikk Lappekodisillen av 1751. Hva som ligger i Samerettsutvalgets forslag om at retten til reindrift har grunnlag i bruk som har «foregått fra gammel tid», er ikke nærmere presisert i instillingen. I kommentaren til lovforslaget kan det se ut som utvalget mener at reindriftens bruk av området må ha foregått siden før 1751 (se s 328 og s 532), da vi gjennom Lappekodisillens regler fikk de første skriftlige rettsregler om reindrift. Men rettslig sett er det ikke tvilsomt at rett til å drive reindrift på et område kan være ervervet gjennom alders tids bruk også etter 1751. Noe annet ville bety at reindriften i motsetning til andre ikke har adgang til å etablere rettigheter på grunnlag av reglene om hevd og alders tids bruk. Disse reglene gir ikke grunnlag for en slik forskjellsbehandling.

7.1.5 Rettsgrunnlaget ved bruk av areal utenfor samiske reinbeiteområder

Utenfor de samiske reinbeiteområdene forutsetter utøvelse av reindrift konsesjon i henhold til 1978-loven § 5. Adgangen til å søke konsesjon er her åpen for enhver og er således ikke forbeholdt samer. Slik reindrift kan foregå på reineiers egne arealer eller på arealer som disponeres på annet privatrettslig grunnlag. Også utenfor de samiske reinbeiteområdene kan det etableres (hevdes) beiterettigheter gjennom alders tids bruk etter vanlige tingsrettslige prinsipper.

7.2 Reindriftsrettens karakter

Et sentralt spørsmål i denne sammenheng dreier seg om reindriftsrettens karakter.

Fram til for ca. hundre år siden ble reindriftsretten gjennomgående omtalt som en tinglig rett – en slags servitutt som hviler på den aktuelle eiendom. Vi ser dessuten at retten ble knyttet til utøverne. Man snakket om flyttsamenes, fjellfinnenes eller flyttlappenes rettigheter. Det er først og fremst ved innstillingen fra Lappekommisjonen av 1897 (se om denne foran under punkt 4.3) og de senere forarbeidene til reindriftsloven av 1933 at begrepet næringsrett bringes inn i bildet.

En slik endring i språkbruken behøver muligens ikke bety så mye, men det kan hevdes at en næringsrett generelt kan være mer utsatt for regulerende inngrep gjennom lovgivning enn det som anses som en tradisjonell tinglig rett.

Sverre Tønnesen har i boken Retten til jorden i Finnmark (1979) pekt på dette forhold og hevder at man i loven av 1933 har konsentrert oppmerksomheten omkring retten til å drive reindrift som en næringsrett. Han sier:

«I reindriftslovgivningen kunne man brukt den teknikk at man stadfestet visse gruppers beiteområder. Man kunne på den måten gitt rettighetene klar karakter av «tinglig rett».I steden har man konsentrert oppmerksomheten omkring retten til å drive reindrift (reindriftsloven (1933) § 1), og bygget loven opp omkring denne «næringsrett». I vår juridiske tradisjon har man lett for å oppfatte en «næringsrett» som mindre beskyttet enn en «tinglig rett». Her må man imidlertid skjære inn til kjernen av problemene. Og da bør det etter min mening ikke være stor tvil om at for eksempel flyttsamenes rett til å drive reindriftsnæring på en bestemt måte og på et bestemt sted ikke bør bedømmes anderledes enn sør-norske bondegruppers rett til å drive jordbruk, selv om disse beskyttes av termer som «eiendomsrett» til grunn og «særrett» i almenning.»

s 188

Selv om det ikke sies direkte synes også Samerettsutvalget i NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur, å forstå reindriftssamenes rettigheter først og fremst under synsvinkelen næringsrett (se s 328–329).

Tradisjonelt har man omtalt reindriftsretten som en kollektiv rett . Dette innebærer at det er samene som sådan som har ervervet en rett til å drive reindrift på de arealer hvor det fra gammelt av har vært utøvet slik bruk, og at det er reindriftssamene som etnisk gruppe som er bærere av denne rettighet og ikke enkeltpersoner eller mindre grupperinger innenfor dette kollektivet. 3 Den enkelte har en andel i den kollektive rett. I Røssåga(Kappfjell)saken, Rt. 1975 side 1029, ble det i flertallsvotumet sagt følgende:

«Jeg finner grunn til å understreke at det som har erstatningsrettslig vern ved ekspropriasjon, er samenes reindrift som næring. Det er selve reindriftsnæringen med dens tradisjonelle og karakteristiske trekk i samenes livsform og livsgrunnlag som er gitt rettslig anerkjennelse og beskyttelse.»

s 1033

Mindretallet var enige med flertallet, men presiserte retten på følgende måte:

«Karakteren av den rett som er beskyttet er det imidlertid vanskelig å innpasse i de tradisjonelle rettslige begreper. Det er flyttsamene som etnisk gruppe som er bærere av denne rett, det er tilhørigheten til denne gruppe og til dens typiske levesett som gir den enkelte adgang til å drive reinbeite i tradisjonell forstand, ikke noe erverv av rettighet ved arv, avtale eller lignende. Det er da heller ikke naturlig å karakterisere den enkeltes beføyelser som utslag av en bruksrett eller servitutt eller annen individuell og eksklusiv rettighetsbeføyelse. Det er grunnlaget for reinbeitenæringen som er beskyttet, den faktiske adgangen til å disponere de arealer som reinbeitedriften krever.»

s 1035

Det kan likevel være behov for nyanseringer av utgangspunktet om at reindriftsretten er en kollektiv rett.

Det er i dag anerkjent at reindriftens rett til bruk av areal, dens rett til trevirke, jakt og fiske hviler på bruk gjennom alders tid, og altså er en sedvanerett. Spørsmålet er hvem som er bærer av disse rettigheter.

Når det gjelder retten til å eie rein og drive reindrift som næring, er dette innenfor de områder som er definert som samisk reindriftsområde, forbeholdt samer, se § 3. I så henseende kan man snakke om en næringsrett forbeholdt samer som en kollektiv rett for dem.

Men når det gjelder retten til å benytte et område til reindrift, er det ikke fritt fram for alle og enhver som måtte ha en næringsrett. Det er heller ikke uten videre adgang til å drive reindrift hvor som helst innenfor det samiske reinbeitområdet. Man må tilhøre en gruppe som har rett til å drive i det aktuelle området. Vil man skifte fra et område til et annet, må man skifte gruppetilhørighet. Vil man for eksempel flytte sin reindrift fra Finnmark til Nordland, er det ikke fritt frem hvis det allerede er en gruppe som bruker det aktuelle området. For å drive i dette området må man få innpass i gruppen. For så vidt kan man si at medlemmene i gruppen har en felles – eller gjerne – kollektiv rett til å drive reindrift i området.

Det vil imidlertid være et spørsmål om hvilken gruppe det dreier seg om. I noen tilfeller er det distriktet som er gruppen. I andre tilfeller er det snakk om mindre grupper innenfor distriktet. Svaret er avhengig av hvordan reindriften drives i det aktuelle området. Topografiske forhold samt sosiale og kulturelle tradisjoner vil være avgjørende for hvilken bruk som har utviklet seg gjennom alders tid. Svaret er ikke nødvendigvis det samme fra Røros i syd til Pasvik i nordøst. T.H Aschehoug uttrykker det slik:

«Den omhandlede Sædvane er udsprungen af Lappernes Leveviis og Naturen i de Egne, hvor de opholde sig. Den maa derfor i ethvert District have dannet sig uafhængigt af, hvad der fandt Sted eller tillodes i andre Egne, overhovedet uafhængigt af politiske Forhold.» 4

I noen deler av landet har reindriften vært drevet slik at all rein innenfor et distrikt bruker arealene i distriktet i like stor utstrekning. Andre steder er distriktet delt mellom driftsgrupper. Dette er for eksempel tilfelle i flere distrikter i Nordland og Finnmark.

Det kan i denne sammenheng vises til Høyesteretts dom av 5. oktober 2000, Rt. 2000 side 1578, der retten la til grunn at et sommerbeitedistrikt i Vest-Finnmark var delt mellom tre driftsgrupper, og dette fikk betydning for vurderingen av et arealinngrep i distriktet. Lagmannsrettens flertall avviste reineiernes krav med blant annet den begrunnelse at det tapte areal bare utgjorde en begrenset del av av distriktets totale beiteareal. Høyesterett så annerledes på dette. Hele distriktets areal var ikke til disposisjon for A-gruppen. Retten la til grunn at distriktet tradisjonelt hadde vært delt mellom tre driftsgrupper. Det tapte areal ble vurdert i forhold til det areal A-gruppen disponerte. Høyesterett fant at A-gruppen ikke hadde tillatelse til å bruke areal som de to andre gruppene i distriktet tradisjonelt hadde brukt. Høyesterett uttaler:

«Flertallet i lagmannsrettens bemerkninger om at det beiteland [A-]gruppen er avskåret fra representerer en meget beskjeden del av det totale beiteområdet i reinbeiteditriktet, er derfor ikke treffende. Areal som i utgangspunktet disponeres av andre driftsgrupper i distriktet, vil bare kunne trekkes inn i vurderingen dersom det kan legges til grunn at [A-]gruppen vil få anledning til å anvende disse.»

s 1589–1590

Riktignok hadde A-gruppen de siste årene disponert B-gruppens beiteområde, idet utøverne innenfor B-gruppen hadde vært på såkalt omstilling. (Det har i Finnmark vært et eget omstillingsprogram, der reineiere mot å slakte sine rein har blitt tilbudt omstilling til et annet yrke i en femårsperiode. Svært mange har imidlertid etter femårsperioden ønsket å gå tilbake til reindriften.) Sommeren 2000 hadde fire av seks driftsenheter i B-gruppen meldt fra at de ville gjenoppta sin reindrift, og de måtte da ifølge Høyesterett få tilgang til sitt tradisjonelle beiteområde i distriktet. A-gruppen kunne derfor i fremtiden ikke regne med å bruke B-gruppens område.

Men reindriftsmyndighetenes syn har vært – i hvert fall inntil få år siden – at alle innenfor et distrikt har de samme rettigheter til alt areal. I forslaget til ny distriktsinndeling for Finnmark fra 1994 heter det således:

«I praktiseringen av både tidligere og gjeldende lovgivning er det lagt til grunn at distriktets reineiere i fellesskap er bærere av reindriftsretten innenfor eget distrikt, og at ingen individer eller grupper har særlige eller subjektive rettigheter.» 5

Dette kan være riktig for noen distrikter – først og fremst de små distrikter -, men ikke for store distrikter. Det ville føre til kaos hvis enhver reineier med vinterbeite i distrikt 18 eller 31 i Finnmark hadde rett til å beite hvor som helst i distriktet. Dette har da heller ikke vært oppfatningen blant utøverne, selv om noen kan se seg tjent med å påberope en slik rett. Hvis det rettslig sett var slik at alle hadde den samme rett, ville det for eksempel innebære at de som kom først inn på vinterbeitene, hadde en rett til å forsyne seg av alt. Nettopp det forhold at reineierne ikke kommer likt inn på vinterbeitene, innebærer at det ikke kan være slik at de første kan forsyne seg fritt. En slik rettsoppfatning ville umuliggjøre en velordnet reindrift.

Følgen er at det gjennom bruk har skjedd en ytterligere oppdeling av vinterbeitene. Vi har således i de to omtalte vinterbeitene en soneinndeling. I Kautokeino vinterbeite har det gjennom bruk også skjedd en ytterligere oppdeling på siida-nivå.

Så sant en siida-gruppes bruk av et område er fast over år, vil det utvikle seg en bruksrett til området som ikke uten videre kan settes til side av myndighetene. Denne bruksretten innebærer ikke nødvendigvis en enerett, men kan gå ut på at man har en førsterett til området i et bestemt tidsrom. Tradisjonelt har for eksempel en gruppe A rett til å beite på et bestemt område i november-desember når den kommer inn på vinterbeitet. Men når den trekker seg ut av området, kan andre grupper benytte området. Det er heller ikke sikkert at det aktuelle området er helt klart avgrenset, men at det er et kjerneområde som er forbeholdt gruppe A som førsterett.

Tilsvarende har vi for andre årstidsbeiter. En gruppe har gjennom generasjoner benyttet et bestemt område til kalvingsland, og har gjennom dette etablert en rett til å ha kalvingslandet i fred i kalvingstiden. Det er imidlertid ikke til hinder for at andre bruker området til beite utenfor kalvingstiden, forutsatt at beitepresset ikke er så hardt at det ødelegger kalvingslandet. Og slik kan vi fortsette: Selv om et område er sommerbeite for gruppe A, kan det være at andre grupper har rett til å flytte gjennom området vår og høst, men disse har ikke rett til å stoppe opp over lengre tid på vårflyttingen.

Det er som vist tale om et nettverk av bruksrettigheter – både i tid og rom -, bestemt ut fra reinens tradisjonelle beitemønster og trekk i området. Bruksrettigheter veksler over reindriftsåret, og også gruppen veksler. Det er snakk om rettigheter til en bestemt bruk i en viss periode, og sjelden eller aldri snakk om en enerett over hele året.

At det er snakk om et slikt nettverk av bruksrettigheter, viser seg tydelig ved eventuelle inngrep i reinbeiteområder. En gruppe som for eksempel får ødelagt sitt kalvingsland på grunn av veibygging, kan ikke uten videre ta i bruk et annet kalvingsland som kanskje i generasjoner er blitt benyttet av en annen gruppe.

7.3 Regulering av beitegrunnlaget

Reindriftsloven av 1978 § 2 annet og tredje ledd har følgende ordlyd:

«Reindriftsstyret skal dele inn reinbeiteområdene i reinbeitedistrikter og fastsette alders- og kjønnsbestemte vektgrenser for rein og/eller høyeste antall rein som til enhver tid får beite i det enkelte reinbeitedistrikt. Reindriftsstyret kan også fastsette beitetid for reinbeitedistrikt eller pålegge områdestyret å gjøre dette. Videre kan reindriftsstyret foreta inndeling av et reinbeitedistrikt i beitesoner for bestemte siidaer eller driftsenheter, eller pålegge områdestyret å gjøre dette. Det skal legges vekt på at reinbeiteområder, reinbeitedistrikter og beitesoner får grenser som driftsmessig er naturlige og hensiktsmessige. Det skal også tas hensyn til sedvanemessig beitebruk så langt dette lar seg forene med en forsvarlig og hensiktsmessig samlet løsning.

Videre kan reindriftsstyret foreta inndeling i distrikter av de tradisjonelle felles vår-, høst- og vinterbeiter i Finnmark, hvor utnyttelsen har foregått etter sedvanemessig mønster. Det kan også fastsettes beitetider, vektgrenser for rein og/eller høyeste reintall for de nye distrikter.»

I henhold til § 4 fjerde ledd kan flytting av reindrift til annet reinbeitedistrikt ikke skje uten samtykke av områdestyret.

Ved regulering av beitegrunnlaget kommer spørsmålet om sedvanemessig bruk inn i bildet. Fra myndighetenes side har det gjort seg gjeldende en oppfatning om at man innenfor de samiske reinbeiteområdene har kunnet regulere beitebruken og fordele areal i prinsippet uavhengig av etablerte sedvanemessige mønstre. Det skal riktignok så langt som mulig tas hensyn til en sedvanemessig bruk, noe som stort sett også vil være fornuftig og hensiktsmessig, men noen rettslig plikt til å ta hensyn til dette har man fra myndighetenes side ment ikke har foreligget.

Ved endringen av reindriftsloven i 1996 ble det gitt bestemmelse om at Reindriftsstyret kan inndele de tradisjonelle felles vår-, høst og vinterbeitene i distrikter. Det gjelder også hvor utnyttelsen har foregått etter sedvanemessig mønster, jf. § 2 tredje ledd. Det fremgår av lovforarbeidene at formuleringen er valgt for å gi lovmessig grunnlag for inndeling på tvers av sedvanemessig mønster.

I Ot. prp. nr. 28 (1994–95) sies følgende om denne bestemmelsen:

«Det er mulig at hjemmel for detaljinndeling kan utledes av gjeldende lovtekst, men blant annet av hensyn til eventuell sedvanerett er det ønskelig å rydde en mulig tvil av veien.»

s 40

Videre sies det:

«For øvrig er det klart at reindriftsmyndighetene i medhold av § 2 har adgang til å foreta endringer i den forvaltningsmessige inndeling innenfor yttergrensene for de samlede samiske reinbeiteområdene. På faglig grunnlag, og etter behandling i samsvar med forvaltningslovens regler for forskrifter, kan grenser mellom områder og distrikter endres, og områder og distrikter kan slås sammen eller deles. Slike endringer vil ha rettslig bindende virkning for alle berørte reindriftsutøvere. Eksisterende og tidligere arealfordeling og bruksmønster kan fravikes, selv om ikke alle de berørte er enige. Forutsetningen må være at de samlede endringene framtrer som en faglig begrunnet forbedring, og gir grunnlag for fortsatt reindrift for alle berørte driftsenheter.»

s .40

Det kan reises spørsmål om de forutsetninger loven her bygger på, er riktige. Kan myndighetene fritt regulere beitebruken, eller kan grupper eller siidaer ha utøvd en så festnet bruk av bestemte områder at det er etablert en rett som internt i reindriften nyter et ekspropriasjonsrettslig vern?

Dette er spørsmål som ikke har fått noen klar løsning i rettspraksis. Det som er kommet til uttrykk underbygger stort sett en oppfatning om at det er samene som etnisk gruppe som er bærere av retten, og at den enkeltes beføyelser ikke er utslag av eksklusive eller individuelle rettigheter, jf. Røssåga(Kappfjell)dommen, Rt. 1975 side 1029.

Kirsti Strøm Bull sier i boken Studier i reindriftsrett (1997) følgende i tilknytning til spørsmål om ny distriktsinndeling i Finnmark:

«Der siida-grupper gjennom lang tid har hatt en fast bruk av arealet kan de, som allerede nevnt flere ganger tidligere, ha etablert en privatrettslig bruksrett til området. Myndighetene vil da ikke stå fritt til å regulere bruken av arealet, ved for eksempel å utestenge grupper fra deres tidligere områder. En slik sedvanemessig bruk kan forekomme så vel innenfor sommerbeitedistriktene som i vår/høst- og vinterbeitedistriktene. Selv om de siste gjerne kalles for fellesbeitedistrikt, har reindriften fra gammelt av hatt en intern fordeling av arealet. Utover det som følger av en alminnelig tilpasningsplikt kan denne bruksretten, jf. servituttloven § 2, ikke fratas dem eller begrenses uten ved ekspropriasjon.»

s 97

Og videre:

«Men foreligger det for den enkelte siida en sedvanemesig bruk av arealet, må den ha et vern også innad i den interne fordeling av arealet. På samme måte som en siida’s kalvingsplass på grunn av sedvanemessig bruk vil ha ekspropriasjonsrettslig vern overfor ytre tiltak, som veibygging og oppdyrking, vil den ha et vern mot intern regulering for eksempel gjennom gjerdebygging. Slik sedvanemessig bruk vil derfor sette grenser for gjennomføring av en ny distriktsinndeling.»

s 97

Etter utvalgets oppfatning må den sevanemessige bruken være utgangspunkt for distriktsinndeling og for den interne regulering innad i distriktet. Utvalget er imidlertid delt i synet på hvor langt vernet om den sedvanemessige bruken for mindre grupper innad i distriktet går. Et mindretall, Arne G. Arnesen, mener at myndighetene må stå noe friere i den interne regulering enn det flertallet i utvalget mener. Han peker på at mens det utad gjelder vern mot inngrep fra andre interesser, dreier det seg innad om noe annet – nemlig å fordele det felles gode mellom reineierne.

Flertallet i utvalget er for så vidt ikke uenig i at bruken innenfor et distrikt eller i deler av et distrikt kan ha vært av en slik karakter at det ikke er etablert særskilte bruksrettigheter for enkelte grupper. Det er da som mindretallet påpeker, snakk om et felles gode for alle; i den forstand at det er lik rett for alle til å bruke området. Men at det forholder seg slik i enkelte områder, utelukker ikke at det i andre områder kan ha vært en så fast bruk over tid at det har blitt etablert ulike bruksrettigheter for de forskjellige gruppene i distriktet. Hvor så er skjedd, har en slik bruksrett krav på vern også ved interne reguleringer.

7.4 Forholdet til annen utnyttelse av beitearealene

1978-loven § 15 inneholder bestemmelser om utnytting av eiendom i reinbeiteområde og har følgende ordlyd:

«Grunneier eller bruksberettiget må ikke utnytte sin eiendom i reinbeiteområde på en slik måte at det er til vesentlig skade eller ulempe for reindriftsutøvelse i samsvar med denne lov. Første punktum er likevel ikke til hinder for vanlig utnytting av eiendommen til jordbruk, skogbruk eller annen utnytting av utmark til landbruksformål.

Før tiltak som kan bli til vesentlig skade eller ulempe for reindriftsutøvelsen blir satt i verk, skal varsel gis til vedkommende distriktsstyre. Varsel skal gis senest tre uker før planlagt iverksetting. Om varsel ikke er gitt, eller partene er uenige om tiltaket rammes av bestemmelsen i første ledd, kan områdestyret nedlegge forbud mot iverksetting inntil overenskomst er inngått eller til jordskifteretten har behandlet saken.

Spørsmål om et tiltak kommer i strid med denne paragrafs første ledd, kan avgjøres på forhånd ved skjønn ved jordskifteretten. Skjønnet kan også avgjøre hvordan og på hvilke vilkår tiltaket kan gjennomføres. Skjønn kan kreves av den som akter å sette et tiltak i verk eller av distriktsstyret ved lederen. Er distriktsstyre ikke opprettet, kan skjønn kreves av reindriftsutøver i distriktet som vil bli berørt av tiltaket.»

Om bestemmelsen slik den lyder etter endringen i 1996 er det i Ot. prp. nr. 28 (1994–95) Om endringer i reindriftsloven, jordskifteloven og viltloven, blant annet sagt følgende:

«De foreslåtte endringene i paragrafen tar ikke sikte på å endre den bestående rettstilstand i forholdet mellom grunneierretten og reindriftsretten. Formålet er i første rekke å gjøre det klart hva slags bruk grunneier og andre bruksberettigede kan gjøre av eiendommen uten å komme i konflikt med reindriftsretten. Hensikten er å gi alle parter en mest mulig klar beskjed om hvilke disposisjoner som fritt kan foretas, og hva som krever en nærmere avklaring eller eventuelt ikke kan gjøres uten ved ekspropriasjon. Bestemmelsen er på linje med servituttloven § 2, som pålegger både rettshaver og eier å ikke benytte eiendommen til urimelig hinder for den andre part. Den er ingen offentligrettslig regulering av arealdisponeringene, men gjelder det privatrettslige forholdet mellom grunneier/bruksrettshaver og reindriftsnæringen.»

s 47

Om første ledd sies det:

«Den bruk som etter første ledd er til «vesentlig skade eller ulempe», er i første rekke tiltak som vil hindre reindriftsutøver fra å utøve sine rettigheter etter denne loven. Det kan gjelde tiltak som fører til sperring eller forringelse av flyttlei, innskrenking av viktige beiteområder eller områder for skilling og samling av rein, eller tiltak som virker forstyrrende på kalving etc. Men en utnyttelse av eiendommen som vil gjøre det vanskelig for reindriftsutøver å overholde sin pålagte driveplikt i henhold til § 20, vil også være til «vesentlig skade eller ulempe».

I forhold til nåværende bestemmelse gis det her ikke bare et forbud mot utilbørlig utnytting, men også en veiledning for hva som kan gjøres. Det bør være en nyttig avklaring for begge sider at vanlig drift og utbygging av jord- og skogbrukseiendom kan gjennomføres uten å komme i konflikt med aktsomhetskravet overfor reindriftsretten.»

s 47

Og videre:

«Ved vurdering av hva som er «vanlig» utnyttelse av eiendom må det legges vekt på hva som er normal bruk, sett ut fra tid og sted. Også en utnyttelse som i seg selv er vanlig vil kunne komme i konflikt med reindriftsretten om den får et usedvanlig omfang …

De forholdene som skaper de største brukerkonfliktene i reinbeiteområde, gjelder utbygging i utmarka. Det kan dreie seg om hyttebygging, etablering av hyttefelt, anlegg av skitrekk og andre turistanlegg. Disse tiltakene krever vanligvis behandling og vedtak i bygningsrådet før de kan settes i verk. Bestemmelsen i denne paragrafen omfatter ikke tiltak som krever byggetillatelse i henhold til plan- og bygningsloven § 93, eller vedtatt reguleringsplan for å settes i verk. Heller ikke tiltak som vassdragsregulering, større industrivirksomhet, vegbygging og andre samferdselstiltak, eller tiltak fra Forsvarets side omfattes. Her vil vanlige saksbehandlingsrutiner og eventuelt ekspropriasjons- og erstatningsrettslige grunnsetninger komme til anvendelse.»

s 47–48

Etter utvalgets oppfatning kan det stilles spørsmål om rekkevidden av bestemmelsene i § 15, og det vises til drøftingene av dette i punkt 7.5 nedenfor.

Som det er redegjort for tidligere, nyter reindriftsretten ekspropriasjonsrettslig vern. Dette betyr at i den utstrekning reindriften må avstå rettigheter skal økonomisk tap erstattes i henhold til Grunnloven § 105, jf. lov om ekspropriasjonserstatning av 6. april 1984 nr. 17.

Ekspropriasjon må ha hjemmel i lov, og slike lovhjemler finner vi forskjellige steder i lovverket. Den sentrale bestemmelsen i denne forbindelse er imidlertid § 2 i lov om oreigning av fast eiendom av 23. oktober 1959 nr. 3. Etter denne bestemmelse kan «oreigningsinngrep setjast i verk etter vedtak av eller samtykke frå Kongen så langt det trengst til eller for» ulike tiltak og formål som er oppregnet i bestemmelsen. Listen omfatter i dag 49 punkter. Videre heter det at «Vedtak eller samtykke kan ikkje gjerast eller gjevast utan at det må reknast med at inngrepet tvillaust er til meir gagn eller skade.» Det skal altså foretas en konkret interesseavveining, men Grunnloven § 110 a og internasjonale konvensjoner vil sette grenser for adgangen til å ekspropriere reinbeiteområder, se foran under punkt 4.4.

Ved såkalte rådighetsinnskrenkninger er det i utgangspunktet ikke tale om annen utnyttelse av beitearealene, men at visse former for bruk eller utnytting ikke er tillatt. For reindriften er spørsmålet særlig aktuelt i områder med vernestatus etter naturvernloven av 19. juni 1970 nr. 63. I de fleste tilfeller er forutsetningen at reindriften i hovedsak skal kunne fortsette sin virksomhet, og detaljene her blir vanligvis nærmere regulert i vernebestemmelsene. I noen utstrekning innebærer også bestemmelsene i kulturminneloven av 9. juni 1978 nr. 50 innskrenkninger i rådigheten.

Bestemmelsene i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 er viktige i denne sammenheng. Loven styrer arealdisponeringen og dermed også ulike former for arealbruk som vil kunne innebære inngrep i reindriftsområdene.

Hvorvidt planbestemmelsene i seg selv gir muligheter for å gi reindriften vern i forhold til konkurrerende interesser, er et spørsmål som det ikke uten videre kan gis et entydig svar på.

Samerettsutvalget omhandler disse forhold i NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur. Det sies her blant annet følgende:

«I reguleringsplan kan reindrift i dag være et eget formål, jf. § 25 nr. 6 om spesialområder, samtidig som reindrift også kan legges ut som underformål til landbruk, jf. § 25 nr. 2. Aktuelle spesialområder kan være beitearealer av spesiell betydning, innhegninger, slakteplasser, gjeterhytter mv. Legges området ut til landbruk, vil bygge- og anleggsvirksomhet for jordbruk og skogbruk være tillatt like så vel som for reindrift, mens bygge- og anleggsvirksomhet til andre formål ikke vil være tillatt. Dersom området reguleres som spesialområde for reindrift etter nr. 6, er virkningen at byggetiltak av alle slag som ikke er i samsvar med planen, også tiltak innenfor jordbruk og skogbruk, ikke kan skje. Det samme gjelder andre tiltak som kan være til ulempe for gjennomføring av planen, f.eks. oppdyrking.

Etter lovens § 26 kan det også knyttes utfyllende bestemmelser til planen, bl.a. bestemmelser om at deler av området ikke kan brukes for annet enn reindriftsformål, forbud mot visse former for bruk og vilkår for bruken.

Reguleringsplan for reindriftsformål vil først og fremst være aktuelt der det er behov for en detaljert utforming av planområdet. Reguleringsplan er normalt brukt der det dreier seg om detaljreguleringer innenfor forholdsvis små områder, f.eks. for byggeområder av ulike slag, mens reindrift foregår over store sammenhengende utmarksområder. Det dreier seg imidlertid om en elastisk plantype som kan være aktuell ved alle de lovfastsatte formål, jf. § 25. Gjennom planen kan det legges opp til flerbruk innenfor samme område, f.eks. reindrift og jordbruk, reindrift i allmenne friluftsområder, eventuelt med bruksbegrensning i tid for de forskjellige formål. Det kan også bestemmes at et område skal gå over fra et formål til et annet når visse vilkår er oppfylt, f.eks. at uttaksområde for råstoff skal gå over til reindriftsområde.

Reguleringsplan har i liten grad vært brukt for reindriftsformål. Dette kan imidlertid endre seg når reindriftens næringsplanlegging blir tilgjengelig for planmyndighetene gjennom distriktsplanen. I hvert fall vil distriktsplanens kartfesting av bl.a. gjerder, anlegg, slakteplasser, kalvingsområder og samlings- og skillingsområder, gi planmyndighetene mulighet til å verne slike steder gjennom bruk av reguleringsplan. Det vil også være mulig for distriktsstyrene å fremme reguleringsforslag etter plan- og bygningsloven § 30.

Kommuneplanen med arealdel, se § 20–4, vil nok likevel ha større betydning som virkemiddel for å fremme reindriftsinteressene. Reindrift går her inn under arealbruksformålet landbruks-, natur- og friluftsområde (LNF) som en del av landbruk, som etter loven ikke kan splittes i de enkelte underformål, jf. § 20–4 første ledd nr. 2. I disse områdene kan det dermed gjennomføres bygging mv. som er vanlig for landbruk, dvs. jordbruk, skogbruk og reindrift. Reindriftsinteressene vil likevel være beskyttet mot utbygginger som ikke faller inn under landbruks-, natur- og friluftsformål. Derimot vil næringen ikke være beskyttet mot utbygging fra konkurrerende interesser innenfor samme kategori. I en konflikt mellom reindriftsinteresser og f.eks. jordbruksinteresser vil ikke bruksformålet LNF gi reindriften noen sikkerhet mot at det i området tillates oppføring av et jordbruksbygg eller oppdyrking.

Etter dagens regler ligger det en stor utfordring i å få til et mest mulig harmonisk flerbruk mellom de ulike interessene som faller innenfor LNF-kategorien. Reindriften tåler i stor grad flerbruk. Flerbruk er også en nødvendighet, siden reindriften foregår over store områder. Reindriftsnæringen anser det imidlertid som særdeles viktig at den får være med og legge premissene for flerbruken. En ulempe ved fellesformålet LNF er at det kan tilsløre at det faktisk kan være vanskelig å få til et «samliv» mellom reindrift og jordbruk, skogbruk, friluftsinteresser, turisme og natur- og miljøvern.

Utvalget har ut fra tidligere drøftinger om plan- og bygningsloven funnet grunn til å vurdere en endring av loven slik at flerbrukskonflikter mellom primærnæringene jordbruk, skogbruk og reindrift kan finne sin løsning gjennom kommuneplanleggingen.

Utgangspunktet er at flerbruk mellom interessene innenfor LNF-områdene vil være det normale og at det bare unntaksvis vil være behov for en nærmere avklaring mellom primærnæringsinteressene gjennom kommuneplanleggingen. Når det imidlertid synes å være et behov for bedre planavklaring også når det gjelder utmarksområdene, har dette sammenheng med den praksis som etter hvert har utviklet seg med kommunedelplaner for avgrensede deler av kommunen eller for nærmere bestemte virksomhetsområder, se plan- og bygningsloven § 20–1 fjerde ledd. Næringsplanleggingen som det legges opp til etter den nye regelen i reindriftsloven om distriktsplan, må også antas å aktualisere behovet for å komme frem til løsninger av flerbrukskonflikter gjennom kommuneplanleggingen.»

Kilde: s 335–336

For reindriften vil det generelt være av stor betydning å komme inn i den kommunale arealplanleggingen så tidlig som mulig, for på den måte å framlegge sitt syn på arealutnyttinger innenfor planområdet. Distriktsplanene, jf. 1978-loven § 8 a, vil i den forbindelse være et nyttig verktøy for å synliggjøre og dokumentere reindriftens ønsker og behov.

Utvalget støtter Samerettsutvalgets forslag om å ta inn en bestemmelse i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 § 2 fjerde ledd om at man ved planlegging skal legge vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur. Utvalget tror imidlertid ikke at en slik bestemmelse alene er tilstrekkelig. Reindriften må inn i planprosessen på et tidligere tidspunkt enn det som er forholdet i dag og få ressurser til å ivareta sine interesser i planarbeidet. Sakskartene fra områdestyrene viser at disse spørsmål legger beslag på en vesentlig del av områdestyrenes og dermed også reindriftskontorenes ressurser.

7.5 Det erstatningsrettslige vern

Som det fremgår av fremstillingen foran under 7.1.3, er det fastslått i rettspraksis at reindriftssamenes bruksrettigheter nyter ekspropriasjonsrettslig vern. Dette innebærer at avståelse av rettigheter gir grunnlag for erstatning etter alminnelige ekspropriasjonsrettslige prinsipper, jf. Grunnloven § 105. Reindriftslovkomitéen av 1960 foreslo en uttrykkelig bestemmelse om dette og sa i kommentaren til forslaget:

«Det er selvsagt at reindriftsnæringen likeså vel som andre næringer, må finne seg i reguleringer og inngrep når andre mer viktigere interesser gjør seg gjeldende, men det bør være like selvsagt at det da bør ytes full erstatning.» 6

I Altevanndommen, Rt. 1968 side 429, sier Høyesterett at

«den foreliggende neddemning er et inngrep i en så fast og konsentrert bruk av beite og fiske ved Altevann at eksproprianten må betale erstatning».

Kilde: s 438

I Altasaken, Rt. 1982 side 241, slås fast at

«… samene nyter ekspropriasjonsrettslig vern for sin næringsutøvelse»

Kilde: s 299

Fastsettelse av erstatning skal skje på grunnlag av et økonomisk tap som står i årsakssammenheng med inngrepet. Ved beregningen her må det tas hensyn til at reindriften som andre har en tilpasningsplikt i henhold til alminnelige ekspropriasjonsrettslige prinsipper. I Røssåga(Kappfjell)dommen er det sagt om dette:

«Gjennom nydyrking og driftsomlegging kan private grunneiere treffe tiltak som flyttsamene må avfinne seg med og må innrette sin reindrift etter. På samme måte vil flyttsamene, uten å ha krav på erstatning, måtte finne seg i at det offentlige – med sikte på å fremme allmennyttige formål – treffer tiltak som, uten å rokke ved selve næringsgrunnlaget for reindriften, kan gjøre det nødvendig for samene å foreta en viss omlegging av beitedriften i dens praktiske utøvelse, med hensyn til selve driftsmåten eller terrengutnyttelsen.

Ut fra et slikt syn finner jeg ikke å kunne pålegge det offentlige erstatningsplikt for det forhold at reinsamene ikke lenger kan finne lav og annet beite for sine dyr på det begrensede område som kraftledningen og den oppkjørte vei legger beslag på. Som andre næringsdrivende må samene i så henseende tåle at den samfunnsmessige og tekniske utvikling kan nødvendiggjøre en omlegging med hensyn til reindriftens utøvelsesmåte og –sted.»

Kilde: s 1033

5. oktober 2000 avsa Høyesterett dom i en sak vedrørende krav fra reindriftsnæringen mot Alta Kraftverk om erstatning for tap som følge av regulering, Rt. 2000 side 1578. Førstvoterende, som fikk tilslutning fra de øvrige dommere for så vidt gjaldt de rettslige synspunkter, sier her:

«Det er i rettspraksis fastslått at reindriftsnæringen er erstatningsrettslig vernet ved inngrep i næringsutøvelsen gjennom båndlegging av arealer og forstyrrelser i driften. Fra den grunnleggende Altevann-dommen i Rt. 1968 side 429, har Høyesterett gjennom avgjørelsene i Røssåga-dommen, også kalt Kappfjell-dommen, i Rt. 1975 side 1029, Ailegas-dommen i Rt. 1986 side 364 og Porsangermo-dommen i Rt. 1986 side 1370 slått fast og presisert et særskilt erstatningsrettslig vern for reindriftsnæringen, jf. nærmere NOU 1993: 34 Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark side 210–217.»

Kilde: s 1585

I tidligere saker var det et eller flere reinbeitedistrikter som hadde fremsatt krav om erstatning. Denne gangen var det en mindre gruppe innenfor distriktet som krevet erstatning. Dette viser at selv om retten til reindrift anses som en kollektiv rett, er ikke det til hinder for at mindre grupper kan ha etablert særlige rettigheter gjennom alders tids bruk. Det er altså ikke annerledes her enn innenfor allmenningsretten, der enkelte eller grupper av de allmenningsberettigete kan ha opparbeidet seg særlige rettigheter. Førstvoterende i nevnte dom uttalte med tilslutning av de øvrige dommerne:

«I de saker Høyesterett tidligere har behandlet, har det vært reinbeitedistriktet som sådant som har fremsatt krav om erstatning. I dette tilfellet rammer inngrepet bare en gruppe av reindriftsutøverne i distriktet, og da må denne gruppen ha adgang til å fremme erstatningskrav, jf. NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur side 337. Dette er heller ikke bestridt fra ankemotpartens side.»

Kilde: s 1585

Når det gjelder jord- og skogbruksinteresser, reguleres forholdet til reindriftsnæringen av reindriftsloven § 15 om flerbrukskonflikter. I henhold til denne bestemmelsen kan grunneiers vanlige bruk av eiendommen til jord- og skogbruksformål finne sted uten at dette gir grunnlag for erstatningsplikt overfor reindriften. Dette vil for eksempel kunne gjelde oppdyrking av utmarksareal hvor det hviler reindriftsrett. Om dette sier Kirsti Strøm Bull i boken Studier i reindriftsrett (1997) side 54 at når det er anerkjent at reindriften har et selvstendig rettsgrunnlag basert på sedvane og alders tids bruk må en oppfatning om reindriftens manglende ekspropriasjonsrettslige vern overfor jord- og skogbruksinteresser ikke være holdbar, men i strid med allment anerkjente prinsipper i norsk rett.

Jan Fougner har i en artikkel i Lov og Rett 1997 side 112 flg. drøftet konflikten mellom reindrift og annen bruk av eiendom. Han sier her blant annet:

«En gjennomgang av rettskildene skulle lede fram til følgende: På den ene siden har reindriften en tilpasningsplikt. Det må tas hensyn til grunneiers interesser i å utnytte eiendommen på vanlig vis, og det må respekteres at denne utnyttelsen kan endre karakter over tid. På den annen side gir § 15 ikke hjemmel til ekspropriasjonsartede inngrep. Forutsetningen for at et tiltak fra grunneiers side skal være lovlig, må hele tiden være at reindriften fortsatt kan utøves på eiendommen.»

Kilde: s 123

Regulering og båndlegging gjennom lov, forskrift eller enkeltvedtak, såkalte rådighetsinnskrenkninger, kan normalt skje uten at det utløser krav på erstatning. Unntak gjelder for rådighetsinnskrenkninger som er så omfattende at situasjonen for rettighetshaver ikke blir vesensforskjellig fra en egentlig avståelse av rettigheter. Her kan det etter omstendighetene ytes erstatning på grunnlag av en analogisk anvendelse av Grunnloven § 105, jf. også reglene i naturvernloven av 19. juni 1970 nr. 63 kapittel VII.

7.6 Retten til jakt, fangst og fiske m.m. som følger med retten til reindrift

I reindriftsloven av 1978 § 14 er det gitt bestemmelser om rett til jakt, fangst og fiske på statsgrunn.

I statsallmenning og i ikke særskilt matrikulert statseiendom kan jakt, fangst og fiske foregå i forbindelse med lovlig utøvelse av reindrift innenfor det reinbeitedistrikt hvor reindriften foregår. I rettspraksis er bestemmelsen tolket slik at retten gjelder når reindriftsutøverne oppholder seg med reinen på lovlig beite. I Marsfjelldommen (Rt. 1955 side 361) sies følgende i tilknytning til dagjeldene § 38 i 1933-loven og som i sitt meningsinnhold ikke var tilsiktet endret ved loven av 1978:

«I reindriftsloven finner vi i § 38 både hjemmelen for og begrensningen av samenes rett til fiske i statsallmenninger. Bare flyttsamer har denne retten, og de kan utøve den bare under sitt lovlige opphold med rein i det reinbeitedistrikt hvor de hører hjemme. På disse betingelser er de på den annen side likeberettiget med den fastboende som har fiskerett i allmenninger, og de behøver ikke løse fiskekort. Utenfor den tid da de oppholder seg med rein i reinbeitedistriktet, har samene ingen særrett til fiske i statens vann – dette må vel også antas å være en begrensning i forhold til den bruk av fiskevannene som sto dem åpen i gammel tid.»

Kilde: s 364

I en dom av Tana og Varanger herredsrett 1. juni 1982 som gjaldt spørsmål om en reindriftssame måtte betale fisketrygdavgift for fiske han om sommeren drev i et vinterbeitedistrikt i forbindelse med at han reparerte gjerder der, kom retten til at § 14 måtte forstås slik at retten bare måtte gjelde hvor reinbeite lovlig foregår, det vil si i det område flokken befinner seg. Retten sier:

«Blant annet oppsetting og vedlikehold av reingjerder må således være en del av arbeidet i reindriftsnæringen. Men det må legges en mere begrenset betydning i ordet «reindriften» slik det er brukt i § 14.»

Rettsgruppen under Samerettsutvalget slutter seg til herredsrettens tolkning, NOU 1993: 34 Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark s 207.

For øvrig er det antatt at retten til jakt, fangst og fiske ikke er begrenset til husbehov. I motsetning til reindriftsloven § 13 om brensel og trevirke er retten ikke uttrykkelig begrenset til bare å gjelde til eget bruk. Reinbeitekonvensjonen mellom Norge og Sverige omhandler det ene lands samers rett til jakt og fiske i det annet land. Paragraf 39 synes her å forutsette at retten ellers ikke er begrenset til husbehov, idet det sies følgende:

«Den som i medhold av § 21 oppholder seg i det annet land, har i den beitetid som er fastsatt i §§ 2 og 8 adgang til jakt og fiske innenfor beiteområdet etter de bestemmelser som gjelder for landets egne reindriftssamer, dog bare til husbehov (vår utheving).»

Paragraf 14 omhandler også statens matrikulerte skoger og høyfjellsstrekninger. Det framgår at retten til jakt, fangst og fiske skal være som den har vært fra gammelt av. Det må vurderes konkret hva dette innebærer.

Reindriftsloven § 14 fastslår som ovenfor sitert at retten til jakt, fangst og fiske i statsallmenning og i ikke særskilt matrikulert statseiendom kan skje på samme vilkår som gjelder for personer som er fast bosatt i den kommune, bygd eller grend hvor allmenningen eller statseiendommen ligger. Dette betyr at reindriftssamene er underlagt de samme begrensninger som disse ut fra blant annet hensynet til vern, fornuftig høsting av ressursene, effektiv viltforvaltning og human og sikker jaktutøvelse. I utgangspunktet er som kjent alt vilt fredet, jf. viltloven av 29. mai 1981 nr. 38 § 3. Bare de arter som det uttrykkelig er fastsatt jakttid for, kan felles.

Retten til jakt og fangst ble ved jaktloven av 20. mai 1899 lagt til grunneieren, noe som innebar en drastisk innskrenkning av allmennhetens jaktadgang. Denne omfattet tidligere all småviltjakt i utmark uten hund og villreinjakten. Det er i någjeldende lov fastslått i § 27 at grunneier har enerett til jakt og fangst.

Retten til jakt og fangst i statsallmenning og særskilt matrikulert statseiendom etter § 14 gjelder bare småviltjakt , jf. også rettsgruppen under Samerettsutvalget i NOU 1993: 34 som viser til at storviltjakt er forbeholdt grunneieren (punkt 3.17.8.3) og at ingen i utgangspunktet har rett til å drive storviltjakt på statsgrunn (punkt 3.8.3.2). Reindriftsloven § 14 konstaterer jo bare at retten til jakt og fangst er som for de som er fast bosatt i kommunen, bygda eller grenda.

Paragraf 31 første ledd i lov om viltet av 29. mai 1981 nr. 38 har følgende ordlyd:

«På statsgrunn som ikke reguleres av lov av 6 juni 1975 (Fjelloven) er småviltjakt og fangst tillatt mot løsning av jaktkort og betaling av vederlag for norske statsborgere og for alle som det siste året har vært og fortsatt er bosatt i Norge. Reindriftsamenes jakt og fangst reguleres av reindriftslovens § 14.»

Fjelloven av 6. juni 1975 nr. 31 har i § 23 følgende bestemmelser:

«I statsallmenning skal dei som siste året har vore og framleis er fast busette i Norge ha rett til under like vilkår å oppnå høve til å drive jakt utan hund på småvilt.

Fjellstyret avgjer om det skal gjevast løyve til å drive fangst av småvilt og jakt med hund på småvilt. Like eins avgjer fjellstyret om løyve til slik jakt skal gjevast til personar som har jaktrett etter første stykket eller berre til personar som siste året har vore og framleis er fast busette i området der allmenningen ligg – og som Kongen fastset grensene for – eller i bygd eller grend der innbuarane frå gamal tid har utøvd allmenningsbruk i allmenningen.

Fjellstyret kan avgrense talet på vilt av ulike slag som nokon kan felle eller fange, og innskrenke tida, måten og området for jakta og fangsten. Fjellstyret kan og avgrense talet på dei som kan få høve til å drive fangst av småvilt, på dei som kan få høve til å drive jakt utan hund på småvilt og på dei som kan få løyve til å drive jakt med hund på slikt vilt. Ved eventuell avgrensing av talet på dei som kan få høve til slik jakt som nemnt i første stykket, må fjellstyret sjå til at det vert rimeleg balanse mellom innan- og utanbygdsbuande.

Før fjellstyret gjer noko vedtak etter andre og tredje stykket, skal kommunen uttale seg. Er det usemje mellom fjellstyret og kommunen, må fjellstyrevedtaket leggjast fram for departementet som tek avgjerd i saka.»

Det skal ikke betales leie eller kortavgift for jakt, fangst og fiske som drives etter bestemmelsene i reindriftsloven § 14. Reindriftssamene skal heller ikke betale fiskeravgift, jf. § 30 annet ledd i lakse- og innlandsfiskeloven av 15. mai 1992 nr. 47. Derimot må det betales avgift til Viltfondet i henhold til viltloven § 40.

Hjemmelen i reindriftsloven § 14 annet ledd om bruk av bundne redskaper ved fiske gjelder bare andre statseiendommer enn statsallmenninger og har foreløpig ikke vært brukt.

Paragraf 14 omhandler ikke rettigheter på privat grunn, og jakt- og fiskerettigheter her vil være avhengig av om særskilt rettsgrunnlag foreligger. At slikt særskilt rettsgrunnlag kan foreligge for eksempel på grunnlag av alders tids bruk, fremgår av blant annet Rt. 1968 side 394, Rt. 1968 side 429, Rt. 1975 side 552 og Rt. 1975 side 920.