5 Reindriftsforvaltningen

5.1 Vurderingene bak dagens organisering av reindriftsforvaltningen

5.1.1 Innledning

Reindriftsnæringen er underlagt offentlig styring. Dette skjer på sentralt, regionalt og lokalt nivå gjennom Regjeringen (Kongen i statsråd), Landbruksdepartementet, Reindriftsstyret, områdestyrene og i en viss utstrekning distriktsstyrene. Det er også etablert en egen administrativ enhet, Reindriftsforvaltningen.

Før vi gjennomgår de ulike forvaltningsorganene, skal vi se nærmere på bakgrunnen for dagens forvaltningsordning.

Reindriftsnæringens utnytting av utmarksressursene har vært gjenstand for offentlig regulering siden midten av 1700-tallet. De første bestemmelsene ble gitt i forbindelse med grensetraktaten mellom Norge og Sverige av 1751, og et viktig formål med disse reglene – Lappekodisillen var et tillegg til grensetraktaten – var å sikre norske samers rett til fortsatt å bruke beiteområder som etter traktaten ble liggende i Sverige-Finland, men som norske samer hadde brukt fra gammelt av. Tilsvarende rett ble gitt svenske/finske samer. I henhold til Lappekodisillen skulle Lappe-lensmannen føre kontroll med hvem og hvor mange dyr som flyttet over grensen ved vekslingen mellom sommer- og vinterbeitene samt kreve opp leie, se kodisillen § 17 flg. For øvrig hadde norske myndigheter bare i liten grad befatning med reindriften og hvordan den ble utført.

Noen styring av reindriften var det vel knapt snakk om før etter grensestengingen mellom Finland og Norge i 1852, da vi fikk den første regulering av reinbeitene ved lov av 7. september 1854 (se foran under punkt 4.3.1). Etter denne loven som bare gjaldt for Finnmark, ble Kongen tillagt noe myndighet. Ved senere lovgivning fikk amtmannen (fylkesmannen) det regionale ansvaret, og det lokale ansvaret ble lagt til lensmannen. I tillegg ble det utnevnt såkalte lappeoppsynsmenn.

I begynnelsen av det tyvende århundre får vi lappefogder i fylkene sør for Finnmark. Lappefogd i Finnmark får man først i 1934. Lappefogdens nærmeste overordnete var fylkesmannen. Ut fra instruksen for lappefogdstillingen, var det vanlig å oppfatte lappefogdene som tilsynsmenn og kontrollører, hvis oppgaver i stor utstrekning var av politimessig karakter. Men lappefogdenes oppgaver var mer mangesidige. Lappefogdene drev i stor utstrekning også opplysnings- og rettsledningstjeneste for reindriftsutøverne og rådgivning i faglige spørsmål overfor sentraladministrasjonen og andre.

I henhold til reindriftsloven av 1933 ble det av fylkesmannen oppnevnt en formann og en nestformann i hvert reinbeitedistrikt. Det heter om denne ordningen i NOU 1975: 5 Reindrift:

«I alle fall formelt sett har formannen en viss myndighet etter reindriftsloven, men ordningen er av flere grunner gjennomgående lite effektiv.»

s 7

En stilling som statskonsulent for veiledning og planlegging i reindriften ble opprettet i 1966.

5.1.2 Sentraladministrasjonen – reindriftsnæringen i departement eller direktorat?

Før 1900 lå reindriftsspørsmål under Departementet for det Indre. Siden opprettelsen av Landbruksdepartementet i 1900 har reindriftsnæringen administrativt vært underlagt dette departement. På 60-tallet ble det foreslått å legge styringen av reindriftsnæringen til Direktoratet for vilt- og fiskestell, men dette ble avvist. Spørsmålet kom opp igjen på 1970-tallet. I 1974, under departementets arbeid med ny reindriftslov, ble det nedsatt et utvalg for å utrede forskjellige spørsmål vedrørende reindriftens administrasjon, fagopplæring, veiledningstjeneste og forskning. Utvalget, som ble benevnt Reindriftsutvalget, avgav innstilling i 1975, se NOU 1975: 5 Reindrift.

Om sentraladministrasjonen heter det:

«Dette utvalg mener at den sentrale reindriftsadministrasjon best vil kunne varetas innenfor et departement. Utvalget er kommet til dette resultat på grunnlag av en vurdering av sakens art og mangfoldighet. Det er tale om innfløkte rettslige problemer og om interessekonflikter så vel innad som i forhold til andre næringer og interesseområder, og spørsmålene er ikke sjelden av slik karakter at politiske aspekter gjør seg gjeldende.»

Kilde: s 9

Utvalget viser til reinbeitespørsmål som berører også andre land, som Sverige, Finland og Russland, og fortsetter:

«Avgrensning av reindriftsnæringens interesseområder innenfor den ramme loven setter, utferdigelse av forskrifter og fastlegging av retningslinjene for en strukturrasjonalisering av reindriftsnæringen kombinert med utvikling av og ledelse av de støtteordninger og tilskott som forutsettes iverksatt for utvikling av næringen vil etter utvalgets mening mest hensiktsmessig kunne foretas av et departement.»

Kilde: s 9

Når det gjaldt hvilket departement, mente utvalget at det måtte bli Landbruksdepartementet. Reindriftsnæringen hadde mange paralleller til landbruksnæringen, og det trekkes også en parallell til rettsgrunnlaget:

«Når det gjelder rettsgrunnlaget for reindriften og reindriftssamenes adgang til skogsvirke, til jakt og fiske og annen virksomhet med tilknytning til reindriften, er det ogå mange paralleller til rettsgrunnlaget for landbruksnæringen, særlig i allmenninger og på annen umatrikulert statseiendom.»

Kilde: s 9–10

I 1975 lå Kontoret for reindrift i Jordavdelingen i Landbruksdepartementet, og kontoret var organisert med en byråsjef og to saksbehandlere.

5.1.3 Reindriftens ytre etat

Reindriftslovkomitéen av 1960 hadde fremsatt forslag om opprettelse av områdestyrer. Komitéen tenkte seg at det skulle være 10–15 reinbeiteområder i landet, som igjen skulle inndeles i distrikter. Områdestyrene skulle være den bærende organisasjonsmessige enhet i reindriftsadministrasjonen, og medlemmene skulle velges blant reineiere, se innstillingen 1 side 30 flg. Områdestyrenes myndighet fremgikk av lovutkastets § 8, se Innstilling 1966 side 55:

«Områdestyret representerer reindriftsnæringens interesser innenfor området. Det er således rett saksøkt og saksøker i tvister som angår næringen. Hermed utelukkes ikke den enkelte reineiers rett til selv å ivareta sine interesser.

Særskilt påligger det områdestyret å:

1. Påse at reindriften foregår etter gjeldende lover og bestemmelser.

2. Føre fortegnelse over områdets reineiere og over antall rein.

3. Fordele beitemarkene på de forskjellige reineiere og fastsette beitetiden samt foreta henvisninger.

4. Fastsette det høyeste antall rein som kan tillates å beite i det enkelte distrikt og i tilfelle påby og gjennomføre reduksjon eller foreta henvisning etter pkt. 3.

5. Fastsette høyeste antall rein som hver enkelt reineier kan eie og i tilfelle iverksette reduksjon på vedkommende reineiers bekostning samt gi nærmere bestemmelser vedrørende slakting, merking og skilling.

6. Påby og eventuelt iverksette samling og telling av rein dersom vedkommende distrikts reineiere ikke blir enige.

7. Bestemme og forestå bygging av anlegg og innretninger som reinslakterier, reingjerder reindriftsveger og hytter m.v …

8. Bistå ved dannelse av samvirkeorganisasjoner eller andre former for organisasjonsmessig samarbeid hvor det anses ønskelig.»

Reindriftsutvalget av 1974 sa seg enig med Reindriftslovkomitéen av 1960 i at administrasjonen av reindriftsnæringen i størst mulig utstrekning burde bli overtatt av utøverne selv. Men utvalget mente at det var mange oppgaver som måtte ivaretas av offentlige organer og tjenestemenn. Blant annet kunne regulering av interne forhold i næringen være av en slik art at avgjørelsemyndigheten måtte legges til et utenforstående reindriftsforvaltningsorgan (NOU 1975: 5 side 11).

Utvalget foreslo en organisering av administrasjonen ut fra de eksisterende lappefogdkontorene. Disse lokale kontorene var tiltenkt tallrike oppgaver. Det dreide seg om opplysningsvirksomhet, rettledning og rådgivning, hjelp med driftsplanlegging og praktisk opplegg for driften, utvikling av samarbeid, organisering av felles tiltak og samvirke osv. Dette var oppgaver som tjenestemennene burde ha, dvs. de ansatte på reindriftskontorene.

Tjenestemennene kunne for så vidt også gis avgjørelsesmyndighet, men utvalget fryktet at for stor myndighet til tjenestemennene ville være belastende på det tillitsforhold som var en nødvendig forutsetning for opplysnings- og rettledningstjenesten. Det samme gjaldt enkelte kontrollfunksjoner av politimessig karakter som enkelte lappefogder hadde hatt. Slike kontrollfunksjoner burde overføres til politi eller andre særskilte kontrollorganer.

Reindriftskontorenes hovedvirksomhet skulle ifølge Reindriftsutvalget av 1974 være rettledning og rådgivning. Det heter blant annet:

«Hjelp med utarbeidelse av driftsplaner og med etablering av hensiktsmessig indre samarbeid og samvirke i reindriften vil herunder være viktig. Bistand med utarbeidelse av planer angående anlegg og innretninger for reindriften, kostnadsberegninger og driftskalkyler og med utarbeidelse av søknader og nødvendige dokumentasjoner for oppnåelse av lån og tilskott m.v. vil også være viktige oppgaver for disse tjenestemenn.»

Kilde: s 11

Etter mønster fra landbruksforvaltningene foreslo utvalget at det måtte bygges opp et kollektivt organ, et styre, som skulle ha omfattende myndighet til å treffe realitetsavgjørelser i konkrete saker. Modellen var fylkeslandbruksstyret og jordstyret. Utvalget mente at en rekke saker i reindriften lå godt til rette for avgjørelse i et slikt styre, som skulle sammensettes slik at det kombinerte faglig innsikt, lokalkunnskap og nær kontakt med næringen og næringsutøvere. Som eksempler nevnte utvalget saker om inndeling av reindriftsområdene i beitedistrikt med beitetider, reinantall mv., saker om overføring av reindrift fra et distrikt til et annet, saker om reduksjon av reintall. Styret burde også være et tjenlig forum for behandling av fylkesplaner, reguleringsplaner osv. Visse saker om tilskott og fordeling av erstatningsbeløp kunne legges til dette styret.

Utvalget vurderte om det skulle opprettes et eller flere styrer i reindriften med avgjørelsesmyndighet tilsvarende den fylkeslandbruksstyret hadde. Flertallet i utvalget konkluderte med at det burde opprettes ett slikt styre, et reindriftsstyre. I tilknytning til styret skulle det bygges opp et sekretariat med en reindriftssjef som leder. Reindriftssjefen skulle ha myndighet til å treffe vedtak i løpende saker av kurant art mellom styremøtene. Mindretallet i utvalget mente at reindriftsstyret bare skulle være et rådgivende organ i tilknytning til departementet, og at det ikke var nødvendig med en reindriftssjef.

På lokalt nivå, i tilknytning til reindriftskontorene, foreslo utvalget at det skulle etableres et lokalt styre, områdestyret, med en posisjon som kunne sammenlignes med jordstyrenes. Disse styrene skulle gis en begrenset avgjørelsesmyndighet i enkeltsaker, men de skulle ha sin største betydning ved å fremskaffe og tilrettelegge opplysninger og gi tilrådinger i saker overfor reindriftsstyret.

Mindretallet i Reindriftsutvalget, som altså ikke ønsket et tungt reindriftsstyre, ville gi områdestyrene den myndighet som av flertallet var tiltenkt reindriftsstyret. Mindretallet mente at det måtte gå en direkte linje fra områdestyrenes sekretariat til departementet. Et nytt og kostbart mellomledd ville bare forsinke saksbehandlingen, se Ot. prp. nr. 9 (1976–77) Om lov om reindrift, side 53.

Under høringsrunden var det nærmest enstemmighet om opprettelse av områdestyrene, og flertallet av høringsuttalelsene mente at områdestyrene måtte få relativt omfattende kompetanse. De fleste høringsuttalelsene var skeptiske til opprettelse av et reindriftsstyre, og sluttet seg altså til de betenkeligheter utvalgets mindretall hadde. Storparten av dem som sluttet seg til forslaget om et reindriftsstyre for hele landet, gjorde det under tvil og med det forbehold at reindriftsstyret måtte få begrenset avgjørelsesmyndighet. På bakgrunn av høringsuttalelsene ville ikke departementet fremme noe forslag om påbud om opprettelse av et reindriftsstyre. Departementet ville ikke gå lenger enn å foreslå at Kongen – dersom man fant det hensiktsmessig – kunne opprette et slikt styre. Spørsmålet om et slikt styre kunne man da ta opp når man hadde høstet noe erfaring fra praktiseringen av den nye reindriftsloven, se Ot. prp. nr. 9 (1976–77) side 54. Da reindriftsloven ble gitt i 1978, het det i § 6 at

«Kongen kan oppnevne et reindriftstyre».

En reindriftsadministrasjon med en egen reindriftssjef ble etablert ganske umiddelbart etter at loven trådte i kraft 1. juli 1979. I følge «Reindriftsnytt» nr. 6/78 var det for 1979 bevilget vel 500.000 kroner til en slik administrasjon. Reindriftsstyret hadde sitt første møte 9. januar 1980 i Alta.

Ved lovendringen i 1996 ble ordlyden i § 6 endret, og det heter nå:

«Det opprettes et reindriftsstyre».

Som nevnt ovenfor hadde Reindriftslovkomitéen av 1960 foreslått opprettelse av 10–15 områdestyrer med utstrakt myndighet. Også Reindriftsutvalget av 1974 hadde foreslått opprettelse av områdestyrer, men færre og med noe mer begrenset myndighet. Som nevnt fikk forslaget om områdestyrer stor oppslutning i høringsrunden, og i loven av 1978 ble det gitt påbud om opprettelse av områdestyrer, og de fikk betydelig myndighet etter loven.

5.2 Organiseringen av reindriftsforvaltningen

5.2.1 Regjeringen

I reindriftsloven er Kongen (Kongen i statsråd) tillagt avgjørelsesmyndighet i en rekke saker. Denne avgjørelsesmyndigheten er imidlertid i all hovedsak delegert til Landbruksdepartementet ved kongelig resolusjon av 22. juni 1979. Det er bare kompetansen til å fatte vedtak om ekspropriasjon i henhold til § 31 som ikke er delegert. For øvrig er Kongen i statsråd klageinstans ved enkeltvedtak fattet av Landbruksdepartementet.

5.2.2 Landbruksdepartementet

Landbruksdepartementet er tillagt kompetanse til å behandle saker etter loven og er overordnet Reindriftsstyret og Reindriftsforvaltningen.

Mye av avgjørelsesmyndigheten etter loven er delegert til Reindriftsstyret i henhold til kgl. res. av 22. juni 1979.

I dag avgjøres følgende saker av Landbruksdepartementet:

• inndeling i reinbeiteområder, jf. § 2 første ledd

• spørsmål om rett til å utøve reindrift, jf. § 3 siste ledd

• tillatelse til å utøve reindrift utenfor reinbeiteområde, jf. § 5

• godkjenning av gjerder og anlegg, jf. § 12 annet ledd.

En rekke av lovens bestemmelser gir hjemmel for fastsetting av forskrifter og nærmere regler til utfylling av lovens bestemmelser. Det er i det vesentlige Landbruksdepartementet som utferdiger slike forskrifter, men i noen utstrekning gjøres dette også av Reindriftsstyret.

Landbruksdepartementet er klageinstans for enkeltvedtak truffet av Reindriftsstyret i første instans, jf. forvaltningslovens bestemmelser.

5.2.3 Reindriftsstyret

Reindriftsstyret består av syv medlemmer der fire av medlemmene oppnevnes av Landbruksdepartementet og tre av Sametinget, jf. 1978 -loven § 6 første ledd første setning. Sametingets adgang til å oppnevne medlemmer kom inn ved lovendringen i 1996. Blant medlemmene skal det være aktive reindriftsutøvere og reindriftens organisasjoner har forslagsrett, jf.1978-loven § 6 annet ledd.

Reindriftsstyret er tillagt den sentrale forvaltningen av reindriften. Reindriftsstyret er både et rådgivende organ og et forvaltningsorgan. I forarbeidene til reindriftsloven av 1978 framgår det at reindriftsstyret først og fremst skulle være et rådgivende organ, se NOU 1975: 5 side 10 flg. og Ot. prp. nr. 9 (1976–77) side 51 flg. Reindriftsstyret har imidlertid i stadig større utstrekning blitt gitt avgjørelsesmyndighet i enkeltsaker, jf. nedenfor.

Det heter i § 6 første ledd, annen setning at Reindriftsstyret er faglig rådgiver for den sentrale reindriftsadministrasjonen. I neste setning heter det at Reindriftsstyret etter nærmere bestemmelser av Kongen kan tillegges andre forvaltningsmessige oppgaver. Loven forutsetter altså at Reindriftsstyret tillegges slike oppgaver ved delegasjon fra Kongen, og dette har også i stor utstrekning vært gjort, jf. kgl. res. av 22. juni 1979. 2 Ordlyden i § 6 første ledd er imidlertid i dag ikke i overensstemmelse med lovens system, idet reindriftsstyret ved siste lovendring er tillagt en rekke forvaltningsmessige oppgaver direkte i henhold til loven, jf. for eksempel reindriftsloven § 2 annet ledd og § 8 fjerde ledd.

I instruks vedrørende Reindriftsstyrets oppnevning og virksomhet av 24. januar 1997 er Reindriftsstyrets oppgaver opplistet i § 10. Disse oppgavene er av ulik karakter rettslig sett. Reindriftsstyret treffer avgjørelser i enkeltsaker, utarbeider forskrifter, gir tilrådinger og uttalelser, og gir pålegg og godkjennelser.

Reindriftsstyret fatter vedtak om

• inndeling av reinbeiteområder i reinbeitedistrikter, § 2 annet og tredje ledd

• reintallet i distriktet, § 2 annet ledd

• beitetid og beitesoner, § 2 annet ledd

• alders- og kjønnsbestemte vektgrenser for rein og/eller høyeste antall rein som til enhver tid får beite i det enkelte reinbeitedistrikt, § 2

• tvangstiltak ved brudd på lovlig fattet vedtak, og i tilfelle sørge for at vedtaket blir gjennomført, § 34 annet ledd

• godkjennelse av bruksendring etter § 10 annet ledd, jf. delegasjonsfullmakt i henhold til kgl. res. av 22. juni 1979

• oppføring av gjeterhytte i reindriften etter søknad, jf. forskrift om godkjenning av gjeterhytter i reindriften fastsatt 1. november 1982 § 1

• vilkårene for å utøve reindrift er til stede og å gi samtykke til å utøve reindrift når særlige grunner foreligger, § 3 siste ledd.

Reindriftsstyret kan gi pålegg til områdestyret om

• å fastsette beitetider, og inndele beitedistriktet i beitesoner, § 2 første ledd.

Reindriftsstyret gir regler om følgende forhold:

• reineiernes avgift til distriktskassen, § 8 fjerde ledd

• omsetning av umerket rein, § 16 tredje ledd

• rettledende takster for kostnader ved sammenblanding, § 21 annet ledd

• om hva som skal forstås med gjerde som freder mot rein, jf. § 11 første ledd siste setning og kgl. res. 22. juni 1979

• reindriftsmelding og telling av rein, jf. § 19 tredje og fjerde ledd og kgl. res. 22. juni 1979

• varsel om samling av rein og om kontroll av reinmerker, jf. § 32 og kgl. res. 22. juni 1979.

Reindriftsstyret skal gi tilråding i saker om

• områder som er fredet for reinbeite fortsatt skal være fredet, § 11 og kgl. res. 22. juni 1979

• oppføring av reingjerder og anlegg, § 12

• konsesjon til å utøve reindrift utenfor reinbeiteområder, § 5.

Reindriftsstyret skal godkjenne eller avvise

• distriktsplan utarbeidet av områdestyret fordi distriktet selv ikke har utarbeidet distriktsplan, § 8 a annet ledd siste setning

• vedtak fattet av områdestyret om antall driftsenheter i distriktet, § 2 siste ledd

• vedtak fattet av områdestyret om høyeste antall rein per driftsenhet i forhold til de vektgrenser og/eller det dyretall og den beitetid som er fastsatt for distriktet i henhold til annet og tredje ledd, § 2 siste ledd

• vedtak fattet av områdestyret om at minst 51 prosent av dyrene må tilhøre innehaver av driftsenheten (75 prosent ved felles driftsenhet) der det er fastsatt et øvre reintall per driftsenhet, § 2 siste ledd.

Reindriftsstyret er klageorgan for avgjørelser truffet av områdestyret, jf. forvaltningsloven kap. VI.

5.2.4 Områdestyret

Det samiske reinbeiteområdet er som nevnt i kapittel 3 inndelt i seks regionale reinbeiteområder. Dette er Øst-Finnmark, Vest-Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag/Hedmark. I hvert reinbeiteområde er det et områdestyre, jf. reindriftsloven § 7.

Områdestyret består av fem eller syv medlemmer. Sametinget oppnevner to av medlemmene hvis antallet er fem, og tre av medlemmene hvis antallet er syv. Fylkestinget oppnevner de øvrige medlemmer, henholdsvis tre eller fire, jf. reindriftsloven § 7 første ledd. Blant medlemmene skal det være aktive reindriftsutøvere, og reindriftens organisasjoner har forslagsrett, jf. henvisningen til § 6 annet ledd i § 7 første ledd, siste setning.

I hvert område er det et reindriftskontor, og lederen for dette kontoret, reindriftsagronomen, er sekretær for områdestyret. Disse regionale kontorer er en del av Reindriftsforvaltningen (se nærmere under punkt 5.2.6).

Områdestyret har etter reindriftsloven av 1978 en rekke oppgaver. En oversikt over disse oppgavene er gitt i § 10 i instruks vedrørende områdestyrets oppnevning og virksomhet fastsatt av Landbruksdepartementet 24. januar 1997. Disse oppgavene er:

• bidra til at reindriftsnæringen utvikles mot de mål som er trukket opp i lov om reindrift § 1

• fastsette beitetid, og inndele beitedistriktene i beitesoner for bestemte siidaer eller driftsenheter etter pålegg fra Reindriftsstyret, jf. § 2 annet ledd

• avgjøre om regulering av tallet på driftsenheter i det enkelte reinbeitedistrikt skal foretas, og om det skal fastsettes høyeste antall rein pr. driftsenhet i distrikt i forhold til de vektgrenser og/eller det dyretall og den beitetid som er fastsatt for distriktet. Områdestyrets vedtak om disse forhold skal godkjennes av Reindriftsstyret, jf. § 2 siste ledd

• avgjøre søknad om videreføring av reindrift fra person som har fått sitt ekteskap med reindriftsberettiget person oppløst og som selv ikke fyller de fastsatte vilkår for å utøve reindrift, jf. § 3 tredje ledd

• avgjøre søknad om registrering av driftsenhet, og avgjøre søknad fra umyndig person om å være innehaver av driftsenhet, jf. § 4 første ledd

• avgjøre om flere personer eller flere familier kan inneha driftsenhet i fellesskap, jf. § 4 annet ledd

• avgjøre, der det er fastsatt et øvre reintall pr. driftsenhet, om det skal stilles krav om at minst 51 % av flokken skal tilhøre driftsenhetens ansvarlige leder, eller at minst 75 % av flokken må tilhøre ektefellene der de innehar driftsenhet i fellesskap. Områdestyrets vedtak må godkjennes av Reindriftsstyret, jf. § 4 tredje ledd

• avgjøre søknad fra reineier om å få overflytte sin reindrift til et annet reinbeitedistrikt innen reinbeiteområdet, jf. § 4 siste ledd

• avgjøre søknad fra reineier i et annet reinbeiteområde om tillatelse til overflytting av sin reindrift til et reinbeitedistrikt innen reinbeiteområdet, jf. § 4 siste ledd.

• behandle distriktsplaner utarbeidet av distriktet, jf. § 8 a annet ledd tredje setning. Utarbeide distriktsplan der distriktet ikke har gjort dette, jf. § 8 a annet ledd annen setning

• behandle distriktstyrets vedtak om pålagt ressursavgift, jf. § 8 b tredje ledd

• vedta pålegg om ressursavgift etter krav fra distriktet, jf. § 8 b fjerde ledd

• avgjøre at ressursavgift ikke skal tilfalle distriktets reindriftsfond, men områdefondet eller fond i nabodistriktet, jf. § 8 b siste ledd

• gi fagkyndig råd i gjerdesaker etter § 12 annet ledd, annen setning

• gi pålegg om at ulovlig oppførte reindriftsanlegg skal fjernes eller endres, jf. § 12 tredje ledd

• nedlegge forbud mot tiltak i konflikt med reindriftens bruk ved såkalte flerbrukskonflikter, jf. § 15 annet ledd, tredje setning

• avgjøre om fristen for merking av rein i særlige tilfelle kan oversittes, jf. § 16 annet ledd

• avgjøre om verdien ved salg av rein, som ikke er identifiserbar eller ikke er merket innen fastsatt frist, skal tilfalle områdefondet dersom distriktsfond ikke er opprettet eller reinens tilhørighet til vedkommende distrikt finnes tvilsom, jf. § 16 tredje ledd

• avgjøre om flere personer som utøver reindrift i fellesskap kan regnes som en driftsenhet og således kan bruke ett felles merke på dyrene, jf. § 17 annet ledd

• avgi årlig innen 1. september, melding til Reindriftsstyret som inntas i Reindriftsstyrets melding til Landbruksdepartementet og Sametinget, jf. § 19 siste ledd

• avgjøre om en fullmektig for driftsenhet skal underkjennes dersom denne åpenbart ikke fyller de faglige krav som må stilles for å forestå driften på en forsvarlig måte. Avgjøre om et fullmaktsforhold for ledelse av driftsenhet skal forlenges utover de i loven fastsatte 2 år, jf. § 20 tredje ledd

• avgjøre om innehaver av driftsenhet eller andre reineiere i driftsenhet ikke overholder driveplikten, ikke overholder fastsatte vektgrenser og/eller vedtak om maksimalt reintall, eller på annen måte innretter seg eller opptrer på en måte som er til vesentlig skade for næringen eller andre rettighetshavere. Dersom områdestyret kommer til at slike overtredelser er godtgjort kan det gjøre vedtak om å redusere, avvikle eller overføre driftsenheten, jf. § 20 siste ledd, jf. § 34

• fastsette størrelsen på den godtgjørelse som eier av rein som befinner seg i en annens flokk skal betale til dekning av kostnader som sammenblandingen har ført med seg. Områdestyret skal gjøre vedtak om dette dersom partene ikke blir enige seg imellom, jf. § 21 annet ledd

• kreve skilling av reinflokk hvis dette er nødvendig. Dersom reineier motvirker eller unnlater å medvirke til at skilling blir gjennomført, kan områdestyret iverksette skillingen på reineiers bekostning, jf. § 22 første og annet ledd.

• gi pålegg om utdriving av rein som beiter ulovlig, eventuelt iverksette utdriving for reineiers regning. For å skaffe bevis om eierforholdet til reinen og for å dekke kostnadene ved tiltaket kan områdestyret avlive og selge passende antall rein, jf. § 24 annet og sjette ledd.

• stille vilkår for eller nedlegge tidsbegrenset forbud mot større arrangementer, idrettsstevner, jakthundprøver o.l. virksomhet som kan være til skade for reindriften, jf. § 28 annet ledd

• opprette og forvalte reindriftsfond for reinbeiteområdet, jf. § 32 gjennom forskrifter for reindriftsfondet fastsatt av Landbruksdepartementet 23. februar 1995

• avgjøre om tvangstiltak skal iverksettes ved brudd på lovlig fattet vedtak og i tilfelle sørge for at tiltaket blir gjennomført, jf. § 34 annet ledd.

Områdestyrets enkeltvedtak kan påklages til Reindriftsstyret, jf. forvaltningsloven kap. VI.

Områdestyret har oppgaver som statlig sektormyndighet etter plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 (jf. instruks for områdestyret § 10 nr. 30). Etter plan- og bygningsloven skal områdestyret avgi uttalelse til arealplaner. Områdestyret er videre det organ som har innsigelsesrett på vegne av reindriften overfor vedtatte arealplaner og reguleringsplaner, jf. plan- og bygningsloven § 20–5 og § 27–1.

I Finnmark skal områdestyret uttale seg før Jordsalgsstyret fatter vedtak om bortfeste eller avhending av grunn som berører reindriftens beiteområder, jf. forskrift om statens umatrikulerte grunn i Finnmark fastsatt ved kgl. res. 15. juli 1966 (jordsalgsforskriften) § 16.

Områdestyret har også en rådgiverfunksjon. Det heter i instruksens § 9 at områdestyret skal være faglig rådgiver og premissgiver overfor offentlig forvaltning og andre i saker som angår reindriften i vedkommende reinbeiteområde.

En gjennomgang av områdestyrenes sakskart for de siste år viser at svært få saker gjelder spørsmål knyttet til reindriftsloven. De fleste av sakene gjelder saker vedrørende plan- og bygningsloven og i Finnmark i tillegg saker vedrørende jordsalgsforskriften.

5.2.5 Distriktsstyret

Reinbeiteområdene er inndelt i reinbeitedistrikter. I henhold til reindriftsloven § 8 skal det i hvert distrikt velges et distriktsstyre av og blant de aktive utøvere av reindrift i distriktet. Distriktsstyrets virksomhet er tosidig i den forstand at det har både privatrettslige og offentligrettslige oppgaver.

Som privatrettslig organ representerer distriktsstyret ved lederen distriktets interesser. I henhold til § 8 annet ledd kan distriktsstyret inngå forlik, saksøke og saksøkes på vegne av reineierne i distriktet i felles anliggender. Videre er distriktsstyret ved lederen part i forvaltningssaker som retter seg mot eller direkte gjelder distriktet.

Som offentligrettslig organ har distriktsstyret kompetanse til

• å gi påbud om merking, jf. § 8 tredje ledd

• gi påbud om skilling, jf. § 8 tredje ledd og § 22 første og annet ledd

• gi påbud om telling av rein, jf. § 8 tredje ledd

• kontrollere reinmerke, jf. § 23 annet ledd

• gi påbud om utdriving av rein fra ulovlig beiteareal, jf. § 24

• utarbeide distriktsplan, jf. § 8 a

• gi pålegg om ressursavgift, jf. § 8 b tredje ledd.

Se nærmere om distriktsstyret nedenfor under punkt 5.3.

5.2.6 Reindriftsforvaltningen

Reindriftsforvaltningen er betegnelsen på det statlige administrative forvaltningsapparat som er etablert som et hierarki under Landbruksdepartementet. Reindriftsforvaltningen består av en sentral enhet i Alta (med reindriftssjefen som administrativ leder) og et reindriftskontor i hvert av de enkelte regionale reinbeiteområdene (med reindriftsagronomen som administrativ leder).

Reindriftsforvaltningen i Alta er sekretariat for Reindriftsstyret, og reindriftskontorene er sekretariat for områdestyrene. Reindriftsforvaltningen utfører forvaltningsmessige oppgaver etter delegasjon fra henholdsvis Reindriftsstyret og områdestyret. Reindriftsforvaltningen er administrativt og budsjettmessig underlagt Landbruksdepartementet.

Reindriftsforvaltningen i Alta og reindriftskontorene har det forvaltningsmessige ansvaret for tilskuddsordningene etter Reindriftsavtalen, se om denne foran under punkt 4.3.2. Reindriftsforvaltningen i Alta er klageinstans for vedtak fattet av reindriftskontorene, se som eksempel forskrift om tilskudd til driftsenheter og tamreinlag fastsatt av Landbruksdepartementet 14. august 2000 med hjemmel i Stortingets årlige vedtak om reindriftsavtalen.

5.2.7 Delegasjon innen reindriftsforvaltningen

5.2.7.1 Innledning

Reindriftsstyret og områdestyrene har i noen utstrekning adgang til å delegere sin myndighet til henholdsvis reindriftssjefen og reindriftsagronomen, såkalt interndelegasjon. Når reindriftssjef og reindriftsagronom treffer avgjørelser på grunnlag av delegert myndighet reiser det seg i hvert fall to hovedspørsmål som i det følgende for enkelthets skyld knyttes til forholdet mellom Reindriftsstyret og reindriftssjefen.

Før det første er det spørsmål om hvordan klagereglene fungerer i slike tilfeller. For det andre er det spørsmål om i hvilken utstrekning Reindriftsstyret kan instruere reindriftssjefen ved utøvelse av delegert myndighet og omgjøre reindriftssjefens avgjørelser.

5.2.7.2 Reindriftssjefens rolle ved klage

Etter § 6 femte ledd i instruks vedrørende Reindriftsstyrets oppnevning og virksomhet av 24. januar 1997 kan enkeltvedtak truffet av Reindriftsstyret som første instans påklages til Landbruksdepartementet etter reglene i forvaltningsloven kapittel VI.

Det må være klart at også der vedtaket i første hånd er truffet av reindriftssjefen, vil det følge av forvaltningsloven § 28 at klagen over vedtaket skal gå til Landbruksdepartementet, ikke til Reindriftsstyret.

Det kunne reises spørsmål om reindriftssjefen i forhold til forvaltningsloven § 28 skulle anses som et eget organ i forhold til Reindriftsstyret, blant annet på grunn av den selvstendige kompetanse reindriftssjefen har for eksempel når det gjelder reindriftsavtalen. Det må imidlertid være klart at reindriftssjefen og Reindriftsstyret i forhold til forvaltningsloven § 28 må anses som ett organ. Det kan i den forbindelse vises til Arvid Frihagen som i Forvaltningsloven II, Kommentarutgave (1986) uttaler:

«Uttrykket «forvaltningsorgan» i § 28 må tas så vidt at et administrativt råd og dets sekretariat er ett og samme organ selv om sekretariatets direktør og hans stab treffer vedtak innenfor rammer og retningslinjer fastsatt av rådet … Der et kommunalt organ treffer vedtak etter delegasjon fra statsforvaltningen, skal således klagen gå til fylkesmannen eller et annet statsorgan selv om avgjørelsen er truffet av et underordnet ledd i kommunens organisasjon – f.eks. teknisk utvalg … Norges Almenvitenskapelige Forskningsråd er ett organ i denne forstand, slik at klageoverinstansen etter § 28 vil være departementet selv om vedtaket er truffet av administrasjonen eller et avdelingsutvalg – ikke av det øverste råd eller styre.»

Kilde: s 633

Det neste spørsmål blir hvordan en klage over reindriftssjefens vedtak konkret skal behandles. Instruksen omhandler ikke dette og da kommer forvaltningsloven til anvendelse. Etter forvaltningsloven § 32 første ledd bokstav a skal klagen først fremsettes for det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket. Forvaltningsloven § 33 annet ledd første og annen setning bestemmer videre at:

«Underinstansen skal foreta de undersøkelser klagen gir grunn til. Den kan oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet.»

Bestemmelsen sier intet om på hvilket nivå i underinstansen en klage skal behandles. Frihagen uttaler om denne bestemmelsen at det kan

«være grunn til å forelegge saken for selve rådet der vedtaket det klages over ble truffet av administrasjonen etter delegasjon. Det synes naturlig både av hensyn til partene og til rådets virksomhet generelt at klager blir forelagt medlemmene som derved får anledning til å utøve omgjøringsmyndigheten etter loven.

Dersom en rivningstillatelse er gitt av bygningssjefen på vegne av bygningsrådet, bør således bygningsrådet selv få vurdere tillatelsen der den er påklaget av den lokale kulturvernforening.»

s 699

I Sivilombudsmannens årsmelding 1984 side 132 hadde fylkeslandbrukssjefen truffet vedtak etter fullmakt fra fylkeslandbruksstyret i samsvar med § 8 i dagjeldende jordlov av 18. mars 1955. Sivilombudsmannen uttalte at klager over

«vedtak fylkeslandbrukssjefen fatter etter fullmakt, skal forelegges fylkeslandbruksstyret til uttalelse og eventuell omgjøring før saken tas opp til avgjørelse i Landbruksdepartementet. Departementet må som klageinstans ha et selvstendig ansvar for å se til at denne regel blir fulgt. Ut fra dette må jeg fastslå at departementets behandling av nærværende sak ikke har vært korrekt.»

Som alminnelig regel må det legges til grunn at den korrekte fremgangsmåten vil være at klage over reindriftssjefens vedtak behandles av Reindriftsstyret før den eventuelt oversendes klageinstansen. Det vises i den forbindelse også til Geir Woxholth , Forvaltningsloven med kommentarer (1999) hvor det uttales i kommentar til § 33:

«Er underinstansen nevnd, må vedtaket fattes av nevnden selv. Det kan således ikke uten videre overlates til f.eks. sekretariatet. Er nevndens myndighet i den konkrete sak delegert til formannen, sekretariatet eller et arbeidsutvalg, må det fortsatt legges til grunn at det er selve nevnden som er underinstans etter annet ledd annet punktum. Nevnden vil således ha kompetanse til å omgjøre det vedtak som formannen mv. har gjort under saksforberedelsen av klagesaken. Og det må regnes som en plikt at klagen skal forelegges nevnden som sådan, jf. NOU 1974: 43 «Nemnder i forvaltningen; organisasjon og saksbehandling», s 33. Se også Ombudsmannens uttalelse i Årsmeldingen 1984 s 132.»

Kilde: s 415

5.2.7.3 Reindriftsstyrets instruksjons- og omgjøringskompetanse

Det første spørsmålet som her reiser seg er om og eventuelt i hvilken utstrekning Reindriftsstyret har anledning til å instruere reindriftssjefen når han treffer vedtak etter delegasjon fra styret.

Her er det naturlig å trekke en parallell til forholdet mellom plan- og bygningsutvalget i kommunene og bygningssjefen. Det må antas at de hensyn som gjør seg gjeldende her, også vil være avgjørende i reindriftsforvaltningen.

Bygningssjefens hovedoppgave er å forberede og foredra saker for plan- og bygningsutvalget som imidlertid kan delegere sin myndighet til bygningssjefen. I slike tilfeller er det alminnelig antatt at bygningsrådet har full anledning til å gripe inn dersom utvalget finner at administrasjonen utøver sin myndighet på en uheldig måte. Rettslig sett kan det heller ikke utelukkes at utvalget selv kan treffe avgjørelser på områder eller i saker som omfattes av delegasjonsvedtaket. Når planutvalget kan gjøre det mer – gripe inn og selv treffe avgjørelse – må det også kunne gjøre det mindre – instruere bygningssjefen på forhånd om hva avgjørelsen skal gå ut på.

Når det gjelder adgangen til å omgjøre reindriftssjefens vedtak, må man skille mellom vedtak hvor partene er varslet og vedtak hvor partene ikke er gitt underretning.

Hvor partene ikke er underrettet om reindriftssjefens vedtak, må Reindriftsstyret ha adgang til å omgjøre vedtaket. Dette må kunne ses som et utslag av instruksjonsmyndigheten, altså det over- og underordningsforhold som gjelder internt i organet.

Hvor partene er underrettet om vedtaket, kan omgjøring bare skje innenfor rammene av forvaltningsloven § 35, herunder ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper. Etter bestemmelsen her vil Reindriftsstyret bare kunne omgjøre vedtaket dersom det ikke er til skade for parten eller dersom det må anses ugyldig.

Dersom reindriftssjefens vedtak er påklaget, vil underinstansen ha en noe videre adgang til å omgjøre sitt opprinnelige vedtak så sant den finner klagen begrunnet, jf. forvaltningsloven § 33 annet ledd. Det må antas at det vil være Reindriftsstyret som i så fall vil måtte treffe et slikt omgjøringsvedtak. I utgangspunktet kan imidlertid en slik endring bare skje i klagerens favør. Dersom det foreligger interessetvist mellom flere parter, bør underinstansen vise tilbakeholdenhet med å endre vedtaket (i klagers farvør), jf. Woxholth l.c. side 415–416.

5.3 Reinbeitedistrikt

5.3.1 Innledning

Som det er redegjort for foran i punkt 3.3 er det samiske reinbeiteområdet inndelt i 6 regionale reinbeiteområder. Disse er igjen inndelt i 78 ordinære distrikter. I tillegg finnes noen felles vår-/høst- og vinterbeitedistrikter.

De første distriktene ble etablert i Troms i 1883 i henhold til Fælleslappeloven av 2. juni 1883. Bakgrunnen for distriktsinndelingen var behovet for å fastsette kretsen av de reineierne som sammen var ansvarlige for skade på fastboendes eiendom. Reglene om fellesansvar kunne bare begrunnes hvis de reineierne som sammen var ansvarlige faktisk benyttet området i fellesskap. Det var derfor viktig at distriktene ikke ble for små, men heller ikke for store. I Fælleslappeloven § 6 siste setning fikk dette følgende uttrykk:

«Distriktene bør, under fornødent Hensyn til Dyrenes Natur samt til Landskabets Udstrækning, Beskaffenhed og Bebyggelsesforhold, begrændses saaledes, at de Ren, som søge Bete inden hvert Distrikt, kunne antages i Mangel af Bevogtning at ville i Løbet af Betningstiden streife omkring i det hele Distrikt, men uden at gaa over i noget andet Distrikt.»

For å få oversikt over hvem som var i distriktet, ble reineieren pålagt å melde fra hvilket distrikt han flyttet til, samt oppgi navn på husstandens medlemmer og antall rein. Hvis amtmannen fant at det var for mange rein i distriktet, kunne han henvise reineieren til et annet distrikt. Det het i § 7:

«Ved Rummets Fordeling iagttages, saavidt Hjordens Størrelse det tillader, at hver Reineier henvises til det District eller andet Omraade, hvor han selv eller, om han har levet i Fællig med Forældre eller Svigerforældre, disse Aaret forud havde Bete for sine Dyr. Maa nogen paa grund af Rummets Utilstrækkelighed, dog vises andetsteds hen, har den Reineier Fortrinsret til at forblive paa Stedet, som længst der har havt Bete for sine Dyr.»

Ved kgl. res. av 17. november 1883 ble Troms inndelt i 27 distrikter. Inndelingen her refererte seg kun til sommerbeitedistrikt.

Noen år senere ble det likeledes med hjemmel i Fælleslappeloven § 6 foretatt distriktsinndeling for den samiske reindriften i områdene sør for Troms. Distriktsinndelingen i Hedmark og Trøndelagsfylkene ble gjennomført i 1894 på bakgrunn av utredningen til Lappekommisjonen av 1889. Distriktsinndelingen i Nordland skjedde i 1898 i henhold til utredningen fra Lappekommisjonen av 1892. (Se om Lappekommisjonene foran under punkt 4.3.)

I Finnmark fikk man ingen distriktsinndeling tilsvarende den man kjenner fra resten av landet. I henhold til lov om forskjellige Forhold vedkommende Fjeldfinnerne i Finnmarkens Amt av 23. juni 1888 ble det ved amtmannens forordning av 10. november 1892 foretatt en formell fordeling av sommerbeitene på øyer og halvøyer. Reguleringen gjaldt imidlertid bare halvøyene og øyene, og hadde et annet siktemål enn distriktsinndelingen ellers i landet, og ble da heller ikke kalt distrikt. En distriktsinndeling i tråd med det som hadde funnet sted i andre deler av landet, fant i Finnmark først sted i 1934 etter reindriftsloven av 1933.

Prinsippene for distriktsinndeling ble diskutert i forarbeidene til reindriftsloven av 1933. Departementet uttalte at man ikke kunne fastsette et reinbeitedistrikts grenser etter behovet for reinbeite. Behovet for reinbeite ville avhenge av reintallet, og dette kunne variere fra år til annet. Distriktsinndelingen burde «derimot så vidt mulig være av varig art og ikke undergå endringer paralellt med renbestandens stigen og synken». 3

Riksadvokat Kjerschow som i 1922 hadde utarbeidet et utkast til lov om reindrift (til avløsning av 1883-loven), hadde foreslått at en reineier som hovedregel ikke hadde adgang «til å la sine ren beite i renbeitedistrikt, som ikke for nogen del ligger innenfor det fylke eller rensogn, hvor han er hjemmehørende». Departementet ville ikke lovfeste en slik hovedregel, siden de alminnelige administrative inndelinger ikke passet på de gamle sedvanemessige forhold. Det heter:

«Den inndeling av lappefogeddistrikter som man har sønnenfor Finnmark faller da heller ikke sammen med fylkesgrensene. Flytnningene slik de foregår er begrunnet i erfaringer vunnet gjennem generasjoner, og det er ingen grunn til å anta, at der i fremtiden stort sett vil bli foretatt vesentlige forandring her efter initiativ fra flyttlappene.» 4

Før loven av 1933 hadde uttrykket distrikt som nevnt en annen betydning i Finnmark enn i resten av landet. Begrepet distrikt var i Finnmark knyttet til vinterbeitene, og omfattet således ganske store områder, se Lov, indeholdende Bestemmelser med Hensyn til Benyttelsen af visse Strækninger i Finmarken til Reenbete og til Bevogtning af Renhjorde m.V., av 7. september 1854 § 1. Det var her bare fire distrikter: Kautokeino vinterbeitedistrikt, Karasjok vinterbeitedistrikt, Polmak vinterbeitedistrikt og Varanger vinterbeitedistrikt. Sommerbeitene var fordelt i 1892 mellom reinsognene Kautokeino, Karasjok, Polmak og Varanger, men det gjaldt som nevnt bare sommerbeitene på øyer og halvøyer. De øvrige sommerbeitene i Finnmark ble formelt først fordelt etter loven av 1933. Distriktene i Finnmark var større enn ellers i landet, og en ytterligere oppdeling av sommerdistriktene har funnet sted.

Ved utarbeidelsen av både Fælleslappeloven av 1883 og reindriftsloven av 1933 var man først og fremst opptatt av å regulere forholdet mellom reindriften og jordbruket. Inndelingen i distrikt etter Fælleslappeloven av 1883 skjedde som nevnt for å bestemme kretsen av de reineierne som var solidarisk ansvarlige for skade på de fastboendes eiendom. De interne forhold i reindriften fikk svært liten oppmerksomhet. Ingen av lovene hadde bestemmelser som regulerte forholdet mellom reineierne i distriktet vedrørende bruken av arealene. Etter reindriftsloven av 1933 § 16 skulle reguleringen av de interne forhold i distriktet skje gjennom forskrifter utferdiget av fylkesmannen. I forarbeidene heter det at regler om de interne forhold ikke burde gis ved lov, da «sådanne regler ofte må lempes efter de særskilte steders behov, seder og skikker». Videre var det «ønskelig til fremme av ansvarsfølelsen hos lappene, at der gives dem adgang til et begrenset selvstyre med hensyn til gjenstander, hvis ordning i første rekke interesserer dem selv». Men siden en regulering også av de interne forhold i distriktet «kunne øve innflydelse også likeoverfor de fastboende», og fordi det måtte kontrolleres, «at reglene ikke omfatter gjenstander, som er unddrat lappenes selvstyre» ble utforming av vedtektene lagt til fylkesmannen. 5

Reindriftslovkomitéen av 1960 foreslo opprettelse av områdestyrer, se dens lovutkast § 5, se innstillingen s 54. 6 Komitéen tenkte seg at det skulle være 10 til 15 reinbeiteområder i landet, som igjen skulle inndeles i distrikter. Områdestyrene, som skulle være den bærende organisasjonsmessige enhet i reindriftsadministrasjonen, skulle velges blant reineierne, se innstillingen side 30 flg. Områdestyrets myndighet fremgikk av utkastets § 8, se innstillingen side 55 som også er referert foran under punkt 5.1.3:

«Områdestyret representerer reindriftsnæringens interesser innenfor området. Det er således rett saksøkt og saksøker i tvister som angår næringen. Hermed utelukkes ikke den enkelte reineiers rett til selv å ivareta sine interesser.

Særskilt påligger det områdestyret å:

1. Påse at reindriften foregår etter gjeldende lover og bestemmelser.

2. Føre fortegnelse over områdets reineiere og over antall rein.

3. Fordele beitemarkene på de forskjellige reineiere og fastsette beitetiden samt foreta henvisninger.

4. Fastsette høyeste antall rein som kan tillates å beite i det enkelte distrikt og i tilfelle påby og gjennomføre reduksjon eller foreta henvisning etter pkt. 3.

5. Fastsette det høyeste antall rein som hver enkelt reineier kan eie og i tilfelle iverksette reduksjon på vedkommende reineiers bekostning samt gi nærmere bestemmelser vedrørende slakting, merking og skilling.

6. Påby og eventuelt iverksette samling og telling av rein dersom vedkommende distrikts reineiere ikke blir enige.

7. Bestemme og forestå bygging av anlegg og innretninger som reinslakterier, reingjerder, reindriftsveger og hytter m.v …

8. Bistå ved dannelse av samvirkeorganisasjoner eller andre former for organisasjonsmessig samarbeid hvor det anses ønskelig.»

Reindriftslovkomitéens merknader til utkastets § 8 fremgår av innstillingen s 32–35.

Som nevnt skulle områdene inndeles i distrikter. I hvert distrikt skulle det velges en tillitsmann som skulle være kontaktperson for det foreslåtte områdestyret. Komitéen tenkte seg at tillitsmannens oppgaver i stor utstrekning skulle være de samme som de oppgaver «siidaised» hadde etter samisk sedvane. Men han skulle være underlagt områdestyret og stå til tjeneste for reindriftsmyndighetene, se innstillingen s 35.

I det videre arbeid med 1978-loven fulgte ikke departementet opp forslagene fra Reindriftslovkomitéen. Se foran under punkt 5.1. Departementet foreslo opprettelse av distriktsstyrer, men selve loven av 1978 førte ikke til noen endringer av selve distriktsinndelingen. Distriktsstyrene ble tillagt mange av de oppgaver som av Reindriftslovkomitéen var tiltenkt områdestyrene, se Ot. prp. nr. 9 (1976–77) s 55–56. Departementet foreslo opprettelse av områdestyrer, men mente at disse måtte ha representasjon av også andre enn reineiere. Departementets forslag ble lovens ordning, se 1978-loven § 7 og § 8.

5.3.2 Distriktsstyrets oppgaver

5.3.2.1 Innledning

I hvert distrikt skal det være et distriktsstyre valgt av og blant de aktive reindriftsutøverne, jf. 1978-loven § 8 første ledd. Nærmere regler om valg av distriktsstyret framgår av § 6 i forskrift om valg av tillitsmannsutvalg (distriktsstyre) og dets arbeidsoppgaver og arbeidsform fastsatt av Landbruksdepartementet 4. mars 1987 med hjemmel i 1978-loven § 8.

Distriktsstyret er både et privatrettslig og et offentligrettslig organ. Det gjelder forskjellige regler avhengig av i hvilken egenskap distriktsstyret opptrer. Som offentligrettslig organ er distriktstyret underlagt reglene i forvaltningsloven av 10. februar 1967. Hvilke regler som gjelder for distriktsstyret som privatrettslig organ kan være uklart. Reindriftsloven har ingen regler for distriktsstyret i denne rollen, og her blir det snakk om å anvende mer allmenne rettsregler som gjelder for andre tilsvarende organer. Det kan i praksis være vanskelig å avgjøre når distriktsstyret opptrer som et privatrettslig eller offentligrettslig organ. Etter reindriftsloven § 35 kan det i forskrifter gis nærmere regler om dette, men slike regler er ikke gitt.

5.3.2.2 Distriktsstyret som forvaltningsorgan

Forvaltningsrettslige oppgaver som etter reindriftsloven er tillagt distriktsstyret, er påbud om merking, skilling og telling av rein etter § 8 tredje ledd og § 22 første og annet ledd, kontroll av reinmerke etter § 23 annet ledd, og pålegg om utdrivning av rein til lovlig beiteareal etter § 24. 7 Etter § 8 a skal distriktsstyret utarbeide distriktsplan, noe som ifølge intensjonene med planen må oppfattes som en offentligrettslig handling. Det samme gjelder distriktsstyrets adgang til å gi pålegg om ressursavgift ved brudd på distriktsplan.

Det er to viktige konsekvenser av at forvaltningsloven får anvendelse på disposisjoner i distriktsstyret: 1) Adgang etter forvaltningsloven kap. VI til å påklage enkeltvedtak fattet av distriktsstyret. 2) Medlemmene i distriktsstyret er underlagt forvaltningslovens regler om inhabilitet, jf. § 6.

Det heter i 1978-loven § 35 at for saker som behandles av distriktsstyret gjelder forvaltningsloven så langt dette er fastsatt i forskrift. Denne bestemmelsen kom inn ved lovendringen i 1996, se lov av 23. februar 1996 nr. 8. Slike forskrifter er ikke fastsatt, men det betyr ikke at forvaltningslovens regler ikke får anvendelse på saker av offentligrettslig karakter. Det fremgår av forarbeidene at forskriftene skulle avklare eventuelle uklarheter om hvilke saker som var underlagt forvaltningslovens regler. At forvaltningslovens regler gjelder for distriktsstyrets saker av offentligrettslig karakter er ikke tvilsomt selv om forskrifter om dette ikke er fastsatt. 8

Enkeltvedtak truffet av distriktsstyret kan påklages til områdestyret som overordnet organ. En klage avslått av områdestyret, kan påklages videre til Sivilombudsmannen, jf. lov av 22. juni 1962 nr. 8 § 6, eller prøves for domstolene etter reglene om domstolenes kontroll med forvaltningen.

Ifølge forvaltningsloven § 6 vil et medlem av distriktsstyret være inhabil når vedkommende selv – eller ektefellen – er part i saken som foreligger for distriktsstyret. Vedkommende er likeledes inhabil hvis en nær slektning av vedkommende eller av ektefellen er part i saken. Videre kan et medlem i distriktsstyret være inhabil når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet, jf. § 6 annet ledd. Ved avgjørelsen av om et medlem i distriktsstyret er inhabil, skal man blant annet legge vekt på om en avgjørelse i saken vil innebære særlig fordel eller særlig ulempe eller tap for ham selv eller andre som han eller hun har en personlig tilknytning til.

Innad i et distrikt kan det være konkurranse mellom reindriftsutøverne om de begrensede beiteressursene. Dette kan lett føre til konflikter mellom utøverne, som distriktet må søke å rydde opp i. Styremedlemmene skal la distriktets interesser og ikke egne næringsmessige interesser styre avgjørelsene. Distriktsstyrets medlemmer er imidlertid selv reindriftsutøvere som har egne interesser å ivareta både overfor myndighetene og overfor de andre reineierne i distriktet. Og i mange saker der distriktsstyret etter lovens intensjon er satt til å rydde opp, vil medlemmene selv være part i saken.

Innenfor et distrikt vil flere medlemmer av samme familie være reindriftsutøvere, og inhabilitet på grunn av slektskap vil derfor svært ofte også være aktuelt. Reindriften er som nevnt foran i punkt 3.5, dessuten gjerne organisert i siidaer, som utgjør et arbeids- og interessefellesskap. Spørsmålet oppstår om ikke også et slikt interessefellesskap kan medføre inhabilitet.

Inhabilitetsproblemene er derfor presserende på dette nivå i forvaltningen, og svært viktig å ta stilling til. I forarbeidene til lovendringen i 1996 heter det at habilitetsreglene må praktiseres med lempe på grunn av de særlige forhold i reindriftsnæringen med få personer involvert og nære slektskaps- og kontaktforhold. De fleste som skal treffe vedtak i saken har en eller annen interesse i denne. 9

Sivilombudsmannen har i brev av 27. april 1998 til Landbruksdepartementet uttalt seg om disse spørsmål. Han uttaler:

«Når det gjennom regelverket legges til rette for et utstrakt selvstyre i forvaltningen av reindriftsnæringen, og gis et valgt distriktsstyre i oppgave å forestå både offentlige forvaltningsoppgaver og forvaltningen av visse av næringsutøvernes fellesinteresser, må det legges slike rammer rundt disse oppgavene at man så vidt mulig sikrer objektivitet i den lokale forvaltningen. En vesentlig del av dette er også at forvaltningsmodellen utformes på en slik måte at næringsutøverne har tillit til at alles interesser ivaretas på forsvarlig måte.

Etter mitt syn blir det derfor av vesentlig betydning at distriktsstyrene er oppmerksomme på de eventuelle inhabilitetsspørsmål som vil oppstå med deres virksomhet. Jeg registrerer i den forbindelse at departementet i Ot. prp. nr. 28 (1994–95) har tatt det utgangspunkt at «(d)e særlige forhold i reindriftsnæringen, med få personer involvert, og nære slektskaps- og kontaktforhold tilsier at forvaltningslovens habilitetsregler må praktiseres med lempe» (s 54, omtalen av reindriftsloven § 35). Departementet har samme sted lagt til grunn i forhold til forvaltningsloven § 6 annet ledd at det «forutsetter at slik inhabilitet bare foreligger i helt spesielle tilfeller, der vedkommende har en særinteresse i saken».

Til dette må bemerkes at det ikke uten videre kan legges til grunn et annet innhold i forvaltningslovens habilitetsregler innenfor reindriftsforvaltningen enn ellers, og forvaltningslovens regler gjelder selv om man velger en forvaltningsmodell som innebærer utstrakt deltagelse fra næringsutøvernes side. Praktiske problemer som følge av inhabilitet er et moment som i tilfelle må tas i betraktning ved vurderingen av fordeler og ulemper ved forskjellige mulige forvaltningsmodeller. Dersom det er tvil om dette, bør det komme klart frem for eksempel av forskriftene om tillitsmannutvalg m.m. at habilitetsreglene gjelder når distriktsstyret utfører forvaltningsoppgaver. Førsteamanuensis dr. juris Kirsti Strøm Bull har forøvrig i Lov og Rett 1995 s 401–402 behandlet disse spørsmål.»

Sivilombudsmannen viser som sitert til en artikkel av Kirsti Strøm Bull i Lov og Rett 1995 side 396 flg. Om det spørsmål Sivilombudsmannen behandler, uttaler hun følgende:

«Etter min mening tar departementet alt for lett på inhabilitetsproblemene. Myndighetsmisbruk kan være fristende her som alle andre steder i samfunnet. Dette har i andre sammenheng ført til en innskjerping av inhabilitetsreglene. Innenfor reindriften signaliserer departementet at man tvert om skal lempe på inhabilitetsreglene. Denne lempningen kombinert med det meget vide skjønn som gjelder for distriktsstyrets myndighet, gir åpenbart rom for myndighetsmisbruk som kan påvirke den interne konkurranse i distriktet til fordel for dem som har flertall i distriktsstyret. Faren er særlig stor i små reinbeitedistrikt med store interne konflikter, der de som ikke hører til nettverket rundt distriktsstyret, kan frykte at deres interesser overhodet ikke blir hørt. Store konflikter mellom reineiere innad i distriktet kan således gjøre alle inhabile og i så fall bør beslutningen løftes ut av distriktet.»

s 402

I forbindelse med Sivilombudsmannens undersøkelse av reglene for distriksstyrene, uttalte departementet i brev av 9. desember 1997 at det tok sikte på å gjennomgå og revidere forskriftene for distriktsstyrer i «nær fremtid», og at de problemstillinger som var tatt opp av Sivilombudsmannen ville bli vurdert i den forbindelse. Sivilombudsmannen fant på denne bakgrunn det ikke riktig å foreta nærmere undersøkelser vedrørende de regler som klageren hadde bedt ham vurdere. Men Sivilombudsmannen ba om bli orientert når departementet hadde foretatt den varslede revisjon av de aktuelle forskrifter. Etter det lovutvalget kjenner til foreligger ikke slike nye forskrifter som departementet varslet. Arbeidet med nye forskrifter er antagelig stilt i bero i påvente av dette lovutvalgs arbeid. De forhold som Sivilombudsmannen tar opp vedrørende inhabilitet er viktige spørsmål for utvalgets arbeid med forslag til regler vedrørende distriktsstyring.

5.3.2.3 Distriktsstyret som privatrettslig organ

Ifølge 1978-loven § 8 annet ledd representerer disstriktsstyret ved lederen distriktets interesser og kan blant annet inngå forlik, saksøke og saksøkes på vegne av distriktets reineiere i felles anliggender.

Det kan stilles spørsmål om hva slags saker det siktes til når det heter at distriktsstyret ved lederen kan inngå forlik, saksøke og saksøkes på vegne av distriktets reineiere i felles anliggender. Hva slags spørsmål er det som regnes som felles anliggende? En type sak som loven selv nevner, er erstatningssaker der rein har gjort skade. Reineierne i distriktet er solidarisk ansvarlig for slik skade, og distriktsstyret ved lederen representerer distriktets reineiere i disse sakene, jf. §§ 25–27. En annen type saker kan være tvist med grunneier om beiterett i et område innenfor distriktet. I praksis vil gjerne saker som gjelder spørsmål om utnytting av arealer innenfor distriktet til ny virksomhet, for eksempel veg, hyttebygging osv., anses som «felles anliggende». Riktignok kan inngrep i et reinbeitedistrikt ramme de enkelte utøverne ulikt, men en gang gjelder inngrepet siida A en annen gang siida B. Distriktet vil være bedre rustet til å gå inn i disse sakene enn den enkelte reineier. Det er dessuten etter lovens forarbeider klart at disse sakene betraktes som et felles anliggende i lovens forstand, og det er i rettspraksis en rekke eksempler på saker hvor distriktsstyret er ansett som rett saksøkt i forbindelse med ekspropriasjon til de aktuelle formål.

Bestemmelsen kan imidlertid ikke være til hinder for at den enkelte reindriftsutøver ivaretar sine interesser. Når det f.eks. gjelder erstatningsreglene, vil det til syvende og sist være eieren av den rein som har gjort skade som i regressomgangen skal dekke erstatningen, jf. 1978-loven § 25 femte ledd. Selv om reineierne utad er solidarisk ansvarlig, vil derfor vedkommende ha en klar interesse i å begrense erstatningsbeløpet og må kunne ivareta sine interesser f.eks. ved taksering av skaden.

Det samme må gjelde ved arealsaker. Det kan være grupper innenfor et distrikt som har særlige interesser i vern av et bestemt areal, f.eks. sitt kalvingsområde, og de må kunne opptre ved siden av distriktsstyret til vern av sine interesser. Dette følger også av lovens forarbeider. Det heter at de oppgaver som distriktsstyret skal ha i felles anliggende svarer til den stilling områdestyrene var tiltenkt etter Reindriftslovkomitéens lovutkast § 8. 10 Og her het det i første ledd:

«Områdestyret representerer reindriftsnæringens interesser innenfor området. Det er således rett saksøkt og saksøker i tvister som angår næringen. Hermed utelukkes ikke den enkelte reineiers rett til selv å ivareta sine interesser .» (Uthevet av utv.)

Reindriftslovkomitéens omtale av dette forslaget viser at komitéen var opptatt av å styrke reineiernes mulighet til å hevde sine interesser ved konkurrerende bruk av beiteområdene, og derfor skulle områdestyrene representere reineierne i slike saker. Men samtidig så komitéen faren for at et områdestyre kunne overkjøre et mindretall, og det heter derfor: 11

«Det er imidlertid ikke dermed meningen å utelukke den enkelte reineiers adgang til selv å ivareta sine interesser. Det er særlig aktuelt dersom den enkelte reineiers subjektive rettigheter eller interesser er truet. For å avskjære tvil i så måte har man foreslått en uttrykkelig bestemmelse om dette. Det bør imidlertid være på det rene at den enkelte reineier ikke uten videre bør kunne inngå bindende avtaler som innebærer vesentlige inngrep i næringens rettigheter.»

Den foreslåtte regel innebar altså et dobbelt system. Områdestyret skulle ivareta reineiernes samlete interesser, men kunne ikke forvalte over enkelte reineieres særskilte bruksområde i strid med deres interesser. På den annen side kunne ikke den enkelte reineier – eller gruppe av reineiere – på egen hånd begrense sin beiterett i området, hvis dette i så fall ville ramme framtidige reineiere. Departementets henvisning til Reindriftslovkomitéens forslag tilsier at bestemmelsen i reindriftsloven § 8 annet ledd må forstås på samme måte som komitéens forslag til § 8 første ledd.

Innenfor et distrikt kan det være nødvendig med forskjellige tiltak, f.eks. oppsetting av skille- og merkegjerder, tilrettelegging av slakteplasser osv. Styret kan på vegne av distriktet inngå de nødvendige avtaler. Det er imidlertid uklart hvor vide fullmakter styret har til å forplikte de enkelte reineiere i distriktet privatrettslig. Som illustrasjon kan det vises til følgende eksempel fra Vest-Finnmark:

I en del av fellesbeitedistriktet for høst- og vårbeitet er beitebruken bundet opp i en gjensidig bruksavtale mellom sommerbeitedistriktene. Distriktsformennene har med hjemmel i reindriftsloven § 8 annet ledd underskrevet avtalen på vegne av sine respektive distrikter. Det er senere reist spørsmål om distriktsstyrene ved formennene kan binde den enkelte utøver gjennom slike avtaler. Det er uklart om dette er en type sak som fra lovgivers side ble oppfattet som felles anliggende. Men uansett hvordan man vurderer dette spørsmålet kan den enkelte utøver, på bakgrunn av det som er sagt ovenfor, ikke være avskåret fra å ivareta sine interesser ved slike bruksavtaler.

Når det gjelder dekning av distriktets utgifter, forutsettes disse dekket av distriktskassens midler, jf. § 8 fjerde ledd. I § 12 i forskriften for distriktsstyret og dets arbeidsoppgaver og arbeidsform fastsatt av Landbruksdepartementet 4. mars 1987 heter det at hver driftsenhet skal betale en avgift på minst kr 2 for hver rein i vårflokken. En avgift høyere enn kr 2 kan fastsettes av Reindriftsstyret, jf. reinl. § 8 fjerde ledd. Når det gjelder kostnader i fellesbeitedistriktet, heter det i § 14 fjerde ledd i forskrift for distriktsstyret:

«Kostnader i fellesbeitedistriktet som bare vedkommer enkelte, skal utlignes på de angjeldende distrikter i forhold til reintall i distriktet. Ved investeringer fordeles fellesdistriktets egenandel på samme måte på de distrikter som anlegget skal tjene.»

I mangel av regler i reindriftsloven taler alminnelige rettsprinsipper for at tilsvarende regler også gjelder innad i distriktet. Et slikt prinsipp samsvarer således med reglene om utgiftsfordeling som gjelder mellom sameiere etter sameieloven av 18. juni 1965 nr. 6 § 9. En slik regel ble for øvrig også foreslått av Reindriftslovkomitéen, se dens utkast § 8 tredje ledd, men uten at forslaget ble videreført. Det er i Ot. prp. nr. 9 (1976–77) ikke kommentert hvorfor dette forslaget ikke kom med. Forklaringen kan være at departementet først og fremst var opptatt av den siden ved lovforslaget som gjaldt forholdet mellom reindriftsnæringen og andre interesser. De bestemmelser som gjaldt de interne forhold i næringen fikk derfor ikke samme oppmerksomhet. En rekke avklarende regler vedrørende disse forhold som ble foreslått av Reindriftslovkomitéen, synes utelatt i den videre lovbehandling.

Et annet spørsmål som den nevnte gjerdesaken fra Vest-Finnmark reiser, er om de distriktsstyrer som i dag er knyttet til sommebeitene overhodet har noen kompetanse når distriktets reineiere ikke er innenfor sommerdistriktet, men på de såkalte fellesbeitene. Kompetansen her må etter utvalgets mening ligge til styrene for fellesbeitene.

5.3.3 Distriktskassen

Etter 1978-loven § 8 fjerde ledd skal det i hvert distrikt være en kasse til dekning av utgifter til felles administrasjon og til fellesutgifter i distriktet. I tillegg yter staten et distriktstilskudd over Reindriftsavtalen, se foran under punkt 4.3.2. Det er i stor grad opp til distriktet selv å avgjøre hvordan distriktskassens midler skal benyttes, men midlene går i første rekke til finansiering av distriktsstyrets arbeid, felles arbeidsoppgaver og investeringer.

Det er uklart om forvaltningen av midlene i distriktsskassen er en offentligrettslig eller privatrettslig handling. Svaret på spørsmålet er trolig avhengig av om midlene er benyttet til offentligrettslige tiltak, se under 5.3.2.2, eller til privatrettslige disposisjoner, se under 5.3.2.3.

Skal midlene benyttes til offentligrettslige tiltak, vil benyttelse av midlene være underlagt forvaltningslovens regler, og beslutning om bruk av midler må skje i henhold til forvaltningslovens regler, f.eks. reglene om habilitet. Men selv om man mangler tilsvarende klare regler ved privatrettslige disposisjoner, vil styret ikke stå fritt til å disponere kassens midler. Midlene må benyttes til felles beste for distriktets reineiere. Kassens midler kan ikke benyttes til tiltak som bare tilgodeser enkelte grupper av reineiere. Det er imidlertid ikke i lovens eller dens forarbeider klarlagt hva som anses som felles anliggende, men se nærmere om dette foran under punkt 5.3.2.3.

5.3.4 Årsmøtet

I § 8 i forskrift for distriktsstyret fastsatt av Landbruksdepartementet 4. mars 1987 heter det at «[g]jennom årsmøtet utøver reindriftsutøverne den øverste myndighet i distriktet». Blant annet velges distriktsstyret på årsmøtet. Ordinært årsmøte holdes hvert år mellom 1. februar og 1. juni. Ekstraordinært årsmøte kan innkalles av styrets leder, styret eller etter krav fra minst 2/3 av av de stemmeberettigede på et årsmøte.

Stemmerett på årsmøtet har aktive reindriftsutøvere som innen årets utgang fyller 18 år, jf. forskrift om distriktsstyret § 3 første ledd. Som aktiv reindriftsutøver regnes person som har rett til å utøve reindrift etter reinl. § 3, og som i det vesentlige yter sin arbeidsinnsats innen reindriftsnæringen og har sin livssituasjon knyttet til dette yrket, se forskriften § 2 bokstav b. Det har vist seg vanskelig å avgjøre hvem som skal regnes som aktiv reindriftsutøver, og praksis varierer mellom de enkelte distriktene.

Reindriftsutøvere som på grunn av sykdom, skolegang o.l. midlertidig ikke arbeider innen reindriftsnæringen i distriktet, kan etter tillatelse fra distriktsstyret få beholde sin stemmerett i inntil to år. Stemmeretten kan forlenges i ytterligere to år etter tillatelse fra områdestyret, jf. forskrift om distriktsstyret § 3 siste ledd. Distriktsstyret skal hvert år sette opp manntall over hvem som er stemmeberettiget, jf. forskriften § 5.

Et årsmøte er bare beslutningsdyktig når et flertall av de stemmeberettigete er til stede. Hvor et distrikt har mange stemmeberettigede og der mange av dem har problemer med å møte fram på grunn av skolegang o.l., kan det være vanskelig å få samlet et beslutningsdyktig årsmøte. Forskriften krever personlig frammøte, jf. § 7, og man kan derfor ikke stemme gjennom fullmektig.

I saker som etter lov eller forskrift skal behandles på årsmøtet som regnskap, budsjett og distriktsplan, oppstår spørsmål om hvordan gyldig vedtak kan treffes hvis mindre enn halvparten av de stemmeberettigede møter fram. Forskriften gir ingen veiledning her.

Vanskene med å få sammenkalt et beslutningsdyktig årsmøte er et kjent problem. Vanlig praksis er i så fall at det innkalles til et senere ekstraordinært årsmøte, som treffer de nødvendige vedtak. Oppfatningen synes å være at kravet om at halvparten av de stemmeberettigede må være til stede, ikke gjelder for det ekstraordinære årsmøtet. Dette er neppe en riktig forståelse av forskriften. Men eksemplet viser at det er behov for en opprydning i reglene, slik at det blir praktisk enklere å sammenkalle til et beslutningsdyktig årsmøte.