Del 2
Prioriterte områder i arbeidet med samfunnssikkerheten

5 Covid-19 pandemien

Covid-19 pandemien er den alvorligste krisen Norge har opplevd siden andre verdenskrig. Pandemien og smitteverntiltakene som ble iverksatt, har hatt store konsekvenser for alle deler av samfunnet.

Dette kapitlet gir en foreløpig omtale av håndteringen av koronapandemien i Norge, slik status er ved meldingens fremleggelsestidspunkt. Sentrale elementer er regjeringens strategi for å håndtere pandemien, etableringen av et kunnskaps- og hjemmelsgrunnlag for tiltakene som er iverksatt, og organiseringen og koordineringen av regjeringens arbeid. Kapitlet peker også på noen av sårbarhetene som pandemien har avdekket og som regjeringen vil vurdere nærmere som en del av oppfølgingen av pandemien. Kapitlet avslutter med en omtale av regjeringens vurderinger av sentrale utfordringer i den videre håndteringen av pandemien.

Underveis i håndteringen av pandemien har mange av beslutningene nødvendigvis blitt fattet raskt og på et usikkert grunnlag. Det øker muligheten for at noen beslutninger burde vært annerledes. Det er derfor ekstra viktig å lære av erfaringene som er gjort. Denne meldingen inneholder ikke en evaluering av regjeringens håndtering av koronapandemien, og omtaler kun tiltak som allerede er besluttet. Regjeringen har nedsatt en uavhengig kommisjon for å få en grundig og helhetlig gjennomgang og evaluering av myndighetenes håndtering av koronapandemien. Koronakommisjonen skal kartlegge alle relevante sider ved håndteringen.

Foto: Fredrik Ringnes, Forsvaret

5.1 Regjeringens politikk

Regjeringen vil:

• Fortsette å håndtere pandemien slik at sykdomsbyrden i Norge er lav og helse- og omsorgstjenesten har kapasitet til å håndtere pågangen av pasienter.

• Fortsette innsatsen for å få befolkningen til å følge de grunnleggende smittevern-tiltakene.

• Styrke arbeidet med testing, isolering, smitteoppsporing og karantene for tidlig å oppdage og få kontroll på lokale utbrudd.

• Sørge for at lemping av smitteverntiltak skal skje kontrollert, gradvis og over tid. Hensynet til barn og unge prioriteres først, deretter hensynet til arbeidsplasser og næringsliv.

• Fortsette samarbeidet med EU for å sikre vaksine til befolkningen i Norge og bidra i den internasjonale innsatsen med å sikre alle land tilgang til vaksine mot covid-19.

• Fortsette innsatsen for å bygge opp beredskapskapasiteter av beskyttelsesutstyr, medisinsk utstyr og legemidler i helse- og omsorgstjenesten.

• Kontinuerlig utvikle kunnskapsgrunnlaget slik at tiltakene er effektive for å håndtere pandemien med minst mulig negative konsekvenser for den enkelte innbygger og for samfunnet. Tiltak må være nyttige og forholdsmessige, og samfunnsøkonomiske effekter av tiltak må vektlegges så langt det er mulig.

• Fortsette å følge den økonomiske situasjonen tett og ved behov vurdere tiltak for å støtte norsk næringsliv og norske arbeidstakere som har blitt eller er rammet av koronapandemien.

• Legge til rette for relevant dokumentasjon og på annen måte bistå Koronakommisjonen i deres arbeid.

• Gjennomføre egenevalueringer i departementene, jf. krav i samfunnssikkerhetsinstruksen og sikre læring i departementene og i offentlige virksomheter.

5.2 Om viruset, sykdommen og smittespredningen

Koronapandemien er den hittil siste av flere internasjonale utbrudd av smittsomme sykdommer. En rekke epidemier med ulik alvorlighetsgrad og omfang har inntruffet de siste tiårene.

Alle utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer er ulike, og konsekvensene påvirkes av hvor smittsomme og sykdomsfremkallende sykdommene er. På 1900-tallet var spanskesyken den mest alvorlige pandemien med mellom 50 og 100 mill. mennesker døde. I Norge tok spanskesyken omkring 15 000 liv. Andre influensapandemier på 1900-tallet var Asiasyken i 1957–1958 og Hong Kong-syken i 1968–1970. På 2000-tallet forårsaket Sars-koronaviruset en global epidemi i 2002–2003, med om lag 8 000 tilfeller med 774 dødsfall i 26 land. Ingen tilfeller ble diagnostisert i Skandinavia. I 2009 ble influensaviruset A(H1N1) (svineinfluensa) definert som en pandemi. Svineinfluensaen artet seg som en mild sykdom for de fleste smittede. Det anslås at 32 mennesker døde av denne influensaen i Norge.

På 2010-tallet var Ebolaepidemien i Vest-Afrika i 2014–2016 en alvorlig hendelse som førte til over 28 000 tilfeller og 11 000 døde. Dette var den hittil største ebolaepedemien siden viruset ble oppdaget i 1976.

Utbruddet av koronaviruset, som har fått navnet SARS-CoV-2, startet i storbyen Wuhan i Hubei-provinsen i Kina i desember 2019. Viruset ble første gang påvist hos mennesker i januar. Den 11. mars 2020 erklærte Verdens helseorganisasjon utbruddet som en pandemi. Sykdommen som viruset gir har fått navnet covid-19 (coronavirus disease 2019). Sykdomsforløpet kan variere fra svært milde symptomer til alvorlig sykdom og død. Noen utvikler ingen symptomer.

Det første smittetilfellet i Norge ble registrert i slutten av februar. Frem til 10. mars hadde alle rapporterte smittetilfeller blitt sporet til utlandet, særlig fra Italia og Østerrike hvor mange nordmenn hadde vært på vinterferie. Etter 10. mars spredte viruset seg ukontrollerte i Norge. Antall smittede økte, og det kom meldinger om at det ikke var mulig å spore hvor flere var blitt smittet. Derfor besluttet helsemyndighetene den 12. mars, med støtte fra helse- og omsorgsministeren og statsministeren, å iverksette inngripende tiltak for å bekjempe smittespredningen. De inngripende tiltakene bidro til at krisen gikk fra å være en helsekrise til å bli en krise med konsekvenser for alle deler av samfunnet.

Norge fikk kontroll over smittespredningen i april 2020. Dette gjorde det mulig med en kontrollert og gradvis avvikling av flere av de mest inngripende smitteverntiltakene. Med bedre kontroll over epidemien og et lavere antall smittede, kunne fokus dreies fra tiltak som rammet alle, til tiltak for å holde utbruddet nede gjennom grunnleggende smitteverntiltak og en målrettet innsats for å slå ned utbrudd ved å finne og isolere smittede, spore opp deres smittekontakter og sette disse i karantene. Selv med en kontrollert åpning av samfunnet har det hele tiden vært klart at det kan komme en ny økning i smitten. Regjeringen har hele tiden hatt som forutsetning å tilpasse tiltakene til enhver tids gjeldende situasjon.

Fra slutten av juli begynte smittetallene på nytt å stige. Den økte smitten ble møtt med ulike tiltak, primært på lokalt nivå, men det ble også innført enkelte landsdekkende tiltak som skjerpede regler om karantene for nærkontakter til smittede og forbud mot alkoholservering på utsteder etter kl. 24. Per 1. oktober 2020 hadde vi 14 027 meldte tilfeller, se boks 5.1.

Covid-19 vil være en trussel mot folkehelsen frem til en tilstrekkelig andel av befolkningen er immune, enten ved å ha gjennomgått sykdommen, eller gjennom vaksinasjon. Usikkerheten om den videre utviklingen er stor. På verdensbasis utvikler pandemien seg med økende antall smittede. Per 1. oktober 2020 var det meldt om 34 029 923 tilfeller og 1 015 043 dødsfall globalt.1

Vaksiner

Et stort antall vaksinekandidater er under utvikling. Til tross for lovende data fra enkelte studier i tidlig fase, er det fortsatt ukjent hvilke av disse kandidatene som eventuelt vil kunne vise seg å være sikre og effektive. Vaksineutvikling har høy risiko. Initiativ for tidlig tilgang til vaksine må derfor ha en portefølje som er bred nok til at det er rimelig sannsynlig at minst én av kandidatene vil lykkes. Samtidig er det nødvendig å gjøre tidlige investeringer for oppskalering av produksjon for å sikre raskere tilgang til et tilstrekkelig antall doser av de vaksinene som eventuelt vil vise seg å være sikre og effektive.

Norges hovedstrategi for å sikre vaksine til egen befolkning er gjennom tett samarbeid med EU. Norge er omfattet av EUs vaksinestrategi mot covid-19. Avtaler som EU inngår omfatter også befolkningen i Norge og andre EØS-land. På grunn av begrensninger i finansieringsmekanismen Emergency Support Instrument (ESI) vil imidlertid Norge måtte involveres gjennom videresalgsavtaler som inngås etter likeverdige betingelser som EUs medlemsland. Det er Sverige som har påtatt seg oppgaven med å videreformidle vaksinedoser fra EU til Norge. EU, ved kommisjonen og en gruppe medlemsland, forhandler med en rekke leverandører om tidlig produksjon og leveranse av vaksiner til Europa. Per 1. oktober har EU inngått avtaler med to av disse leverandørene.

Internasjonalt har Norge en sterk stemme i arbeidet med å sikre rettferdig global tilgang til vaksiner, medisiner og testutstyr gjennom vår deltakelse og forpliktelser knyttet til samarbeidet Access to Covid-19 Tools Accelerator. Utgangspunktet er at global solidaritet er nødvendig hvis vi skal lykkes i å bekjempe pandemien så raskt som mulig. Siden mai 2020 har vaksinealliansen Global Alliance for Vaccines and Immunisation (Gavi), Den globale koalisjonen for forebygging av epidemier og pandemier (CEPI) og Verdens helseorganisasjon (WHO), samarbeidet om å utvikle et globalt innkjøps- og fordelingssystem av covid-19 vaksiner. Denne mekanismen kalles COVAX og er globalt initiativ som skal bidra til å sikre tilgang til vaksine mot covid-19 i alle land, uavhengig av betalingsevne.

Mer enn 160 land deltar i dag i COVAX, hvorav 92 lavinntekts- og lavere mellominntektsland som på denne måten kan anskaffe vaksiner til å vaksinere minst 20 prosent av befolkningen. Norge deltar i COVAX som ledd i en felles europeisk tilnærming med Europakommisjonen og EUs 27 medlemsland. Gjennom deltakelsen er vi sikret kjøpsopsjoner tilsvarende vaksiner til 20 prosent av befolkningen, som forutsettes distribuert direkte til lavinntektsland. I tillegg investerer vi i en mekanisme som skal sikre at GAVI kan inngå forhåndskontrakter for levering av vaksiner til lavinntektsland allerede nå.

5.3 Tidligere pandemier og beredskap mot alvorlige smittsomme sykdommer

Infeksjonssykdommer utgjør en betydelig trussel mot den globale folkehelsen. Befolkningsvekst, urbanisering, klimaendringer, et globalt matmarked og økt reiseaktivitet er noen forhold som bidrar til at utbrudd raskt kan spres over store avstander (se også omtale i punkt 3.3).

De senere årene har flere internasjonale utbrudd av sykdommer som Severe Acute Respiratory Syndrome (SARS), Middle East Respiratory Syndrome (MERS), pandemisk influensa, ebolavirussykdom og zikavirusfeber krevd stor beredskapsinnsats. I tillegg har det vært flere innenlandske alvorlige utbrudd av sykdommer som enterohemoragisk E. coli (EHEC), legionella og Giardia lamblia (en tarminfeksjon).

Håndteringen av svineinfluensa (influensa A(H1N1)) i 2009–2010 var en langvarig og krevende oppgave for norske myndigheter. Krisehåndteringen av pandemien involverte tusenvis av mennesker i alle deler av helsetjenesten og også innen mange andre samfunnssektorer.

For å trekke lærdommer til forbedring av beredskapen ble de mest involverte etater bedt om å gjennomgå sitt arbeid med pandemien. I Meld. St. 16 (2012–2013) Beredskap mot pandemisk influensa, jf. Innst. 298 S (2012–2013), ble det gitt en bred orientering om forberedelsene til og håndteringen av svineinfluensa-pandemien i 2009–2010. Det ble også gitt en sammenfatning av alle evalueringer av hvordan samfunnet generelt og helsetjenesten spesielt evnet å møte denne utfordringen.

Det overordnede beredskapsplanverket består både av tverrsektorielle planer og sektorspesifikke beredskapsplaner. Med hensyn til beredskapsplanverket i helsesektoren viste evalueringene fra Influensa A(H1N1)-pandemien viktigheten av at planverket bygger på relevant lovverk og hjemmelsgrunnlag, slik at det raskt kan iverksettes og følges opp av helsetjenesten. I Prop. 90 L (2010–2011) Lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven), jf. Innst. 423 L (2010–2011), ble det derfor fremmet flere forslag for å etablere et nytt fundament for å styrke et systematisk folkehelsearbeid i politikk- og samfunnsutvikling og i planarbeid ut fra regionale og lokale utfordringer og behov. Lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) og Lov om vern mot smittsomme sykdommer (smittevernloven) pålegger helsetjenestene beredskapsansvar og gir helsemyndighetene fullmakt til å iverksette inngripende tiltak i situasjoner som er definert som alvorlig utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom.

Pandemier er forskjellige med hensyn til utbredelse og alvorlighetsgrad. Det er derfor ikke mulig å lage en plan som i detalj forutsier hvilke tiltak som skal iverksettes. Tiltakene må kunne velges og skaleres i henhold til hva som er adekvat respons til enhver tid. Planscenarioer benyttes for å konkretisere hva sentrale aktører må være forberedt på å kunne håndtere. Slike scenarioer har også blitt utviklet i tilknytning til koronapandemien, og er viktige verktøy i håndteringen av hendelsen.

Nasjonal helseberedskapsplan, sist oppdatert i 2018, er det overordnede rammeverket for helse- og omsorgssektorens forebygging og håndtering av alle typer kriser og katastrofer. Første versjon av planen ble fastsatt i 2007, som oppfølging av flodbølgekatastrofen i Sør-Asia i 2004. Andre utgave ble utgitt i 2014. Planen beskriver lov- og plangrunnlag, aktørene, deres roller, ansvar og oppgaver, samt ressurser i forebygging og beredskap. Planen bygger på erfaringer fra øvelser og tidligere hendelser.

Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer, fastsatt høsten 2019, er basert på gjeldende lovverk og er underordnet Nasjonal helseberedskapsplan. Beredskapsplanen mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer retter seg først og fremst mot ledere, leger og annet helsepersonell i primær- og spesialisthelsetjenesten, men er også relevant for andre sektorer som involveres. Utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer, som covid-19, kan potensielt få store samfunnsmessige konsekvenser og berøre etablerte og lovpålagte oppgaver innen helseberedskap og samfunnssikkerhet generelt.

Det er i tillegg utarbeidet spesifikke planer for pandemisk influensa med sykdomsspesifikke tiltak, samt råd for helse- og omsorgstjenesten og befolkningen. Disse planene er relevante for alle nivåer av norsk helsetjeneste. Det er også utgitt ulike veiledere, rapporter og nasjonale retningslinjer. Blant annet ble en egen handlingsplan for et bedre smittevern lansert i 2019, og gjelder for perioden 2019–2023. Behovet for å utarbeide ytterligere planer og veiledere vurderes fortløpende.

Helse- og omsorgsdepartementet har etablert et tverrsektorielt Beredskapsutvalg mot biologiske hendelser, for å koordinere forberedelser og håndtering av naturlige smitteutbrudd og tilsiktede handlinger med biologisk materiale. Utvalget er sammensatt av representanter utpekt av Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet, Mattilsynet, Statens legemiddelverk, Politidirektoratet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Forsvaret og Utenriksdepartementet, og har rådgivere som kan komme fra en rekke ulike virksomheter som Veterinærinstituttet, Helsetilsynet, Hovedredningssentralen og berørte kommuner. Under en hendelse skal utvalget blant annet bidra med kunnskap om den aktuelle situasjonen, vurdere hvordan situasjonen vil utvikle seg, og være en arena hvor de deltakende virksomhetene kan koordinere sin innsats og bistå med informasjon og råd til ansvarlige myndigheter på alle nivåer. Samarbeidet innebærer ingen endring i deltakernes ansvar, men en forventing til aktørene om å koordinere informasjonsinnhenting og gjennomføring av tiltak med deltakere i utvalget så langt det passer, jf. ansvarsprinsippet og samvirkeprinsippet. Det har vært jevnlige møter i utvalget under koronapandemien.

DSB lager analyser av alvorlige hendelser som kan ramme Norge (se punkt 12.5). Disse krisescenarioene gir innspill til risikoanalyser og beredskapsplanlegging hos departementer, underliggende etater, fylkesmenn og kommuner. To av krisescenarioene er særlig relevante i forbindelse med koronapandemien, henholdsvis scenarioene om pandemi og legemiddelmangel. Krisescenarioene er ikke dimensjonerende for beredskapen, men gir viktige innspill til samfunnssikkerhetsarbeidet.

5.4 Regjeringens strategi for å håndtere koronapandemien

Regjeringens strategi har vært å håndtere koronapandemien slik at vi til enhver tid har kontroll på smittespredningen. Kontroll innebærer at sykdomsbyrden er lav, og at antall pasienter er håndterbart i helse- og omsorgstjenesten, selv om antall syke periodevis kan øke og variere mellom geografiske områder. Slå ned-strategien som regjeringen valgte i den tidlige fasen av utbruddet, førte til at vi i april fikk kontroll på smittespredningen. Våren 2020 gikk derfor regjeringen over til en kontrollstrategi. Kontrollert og over tid ble de mest inngripende tiltakene avløst parallelt med økt testing, smittesporing og isolering. Samtidig ble helse- og omsorgstjenestens evne til å håndtere et stort antall covid-19-pasienter styrket.

Den 7. mai la regjeringen frem en langsiktig strategi og plan for håndteringen av koronapandemien og justering av tiltak. Strategien redegjør for grunnlaget for valg av mål og tiltak til håndtering av virusutbruddet i Norge. Den tar utgangspunkt i tre scenarioer vi bør være forberedt på å håndtere. I det første scenarioet har vi kontroll på smittespredningen og på sikt kan inngripende tiltak avvikles. Det andre scenarioet innebærer en kraftig økning i antall syke, noe som overbelaster kapasiteten til helse- og omsorgstjenester. I det tredje scenarioet bryter det internasjonale samarbeidet sammen, og i tillegg svekkes internasjonale forsyningskjeder til blant annet medisinsk beskyttelsesutstyr og legemidler. Dersom dette scenarioet oppstår vil strategien og planen måtte tilpasses.

Ved gjenåpningen av samfunnet ble det vektlagt at gjenåpningen skulle være kunnskapsbasert, og at den skulle skje kontrollert, gradvis og over tid. Hensynet til personer i høyrisikogrupper skulle veie tungt og de minst inngripende tiltakene skulle opprettholdes lengst. Videre ble det vektlagt at egnede beskyttelsestiltak mot covid-19 måtte være på plass på alle arbeidsplasser, og at risikoen for smitteimport fra andre land skulle være håndterbar. Ved gjenåpningen ble hensynet til barn og unge prioritert først, deretter hensynet til arbeidsplasser og næringsliv.

Bedre kunnskapsgrunnlag om viruset og tiltakene, og økt kapasitet i testing og smittesporing, med eventuell påfølgende karantene og isolasjon, gjør at vi i dag er vesentlig bedre rustet enn vi var i mars for å vurdere hvordan tiltak kan graderes i ulike smittesituasjoner eller justeres for å redusere tiltaksbyrden. Vi har nå erfart at bølger med smitte kan slås ned med tiltak dersom smittespredningen tiltar.

Koronapandemien vil kunne vare lenge, og håndteringen må derfor være bærekraftig over tid. Regjeringens mål er at tiltakene skal gi minst mulig forstyrrelser i samfunnet og økonomien. Inngripende tiltak skal trappes ned så raskt det anses mulig, men de skal også kunne trappes opp igjen dersom smittesituasjonen tilsier det. Den 10. juni 2020 ble det fastsatt en beredskapsplan med smitteverntiltak som kan iverksettes ved økt smittespredning. Beredskapsplanen skal være et verktøy til og gi grunnlag for å fatte raske og gode beslutninger dersom smittesituasjonen gjør det nødvendig på nytt å innføre tiltak for å hindre smittespredning (se også punkt 5.8).

5.5 Organisering og koordinering av regjeringens arbeid

Covid-19-pandemien har fra starten av vært en nasjonal hendelse som har rammet nær sagt alle deler av samfunnet, og krisehåndteringen har vært løftet til regjeringen. Håndteringen er basert på samfunnssikkerhetsinstruksen, den etablerte ansvarsfordelingen mellom departement og underliggende virksomhet, og følger de alminnelige beredskapsprinsippene om ansvar, nærhet, likhet og samvirke (se punkt 4.4).

Samfunnssikkerhetsinstruksen kap. VIII fastlegger prinsippene for sentral krisehåndtering (se vedlegg II). Instruksen angir det ansvaret som tilligger regjeringen, departementene, Kriserådet, lederdepartementet og Krisestøtteenheten i Justis- og beredskapsdepartementet. Boks 5.3 gir en oversikt over planer og regelverk som har vært sentrale i forberedelsen til og håndteringen av covid-19.

Den innledende fasen

Tidlig i januar var det fortsatt usikkert om Kina ville evne å begrense spredningen av viruset ut av landet, og det var stor usikkerhet knyttet til virusets alvorlighet, smittsomhet og spredningspotensial. Den 31. januar ble koronaviruset definert som en allmennfarlig smittsom sykdom, og den nasjonale koordineringen av helsesektorens innsats ble delegert til Helsedirektoratet. Helseforetak og kommuner ble bedt om å oppdatere beredskapsplaner og samarbeidsplaner, og planlegge for økt kapasitet i sykehusene, hos legevakt og fastleger og i kommunale institusjoner. Departementer og underliggende virksomheter etablerte kontinuitetsplaner for å sikre evne til å oppfylle sine roller og oppgaver, selv i en situasjon med stort fravær av arbeidskraft og andre innsatsfaktorer.

Den 2. mars ble Helse- og omsorgsdepartementet utpekt til lederdepartement med ansvar for å koordinere håndteringen av krisen på departementsnivå. I mars spredte viruset seg med ukjente smittekjeder i Norge og det hastet med å få kontroll på smittespredningen. Pandemien fikk raskt vidtrekkende konsekvenser for alle deler av det norske samfunnet, og 13. mars overtok derfor Justis- og beredskapsdepartementet, i tråd med samfunnssikkerhetsinstruksen kap. VIII, rollen som lederdepartement.

Sentrale oppgaver for Justis- og beredskapsdepartementet som lederdepartement har for det første vært å sikre kontinuitet i kritiske samfunnsfunksjoner i en situasjon der vi har hatt strenge smitteverntiltak. Videre omfatter lederdepartementsrollen å koordinere beslutningsgrunnlag fra berørte departementer. Departementet har også i tett samarbeid med Statsministerens kontor (SMK) sørget for koordinert informasjon til media og befolkning. Kriserådet er et viktig samordningsorgan som skal bidra til god og koordinert saksframstilling for regjeringen og sikre at aktuelle beredskapssaker får nødvendig oppmerksomhet og håndteres. I håndteringen av covid-19 har Kriserådet hyppig gjennomført møter, med utvidet deltakelse fra samtlige departementer for å sikre en koordinert håndtering av situasjonen.

En rekke strategiske og operative beslutninger knyttet til krisehåndteringen har blitt fattet på regjeringsnivå. Krisens art, de inngripende tiltakene og det at alle sektorer er berørt, gjorde dette viktig. Helsedirektoratets og Folkehelseinstituttets faglige anbefalinger har vært sentrale i nær sagt alle beslutninger, men det har vært regjeringens ansvar å fatte beslutninger etter en helhetlig avveining av hensyn. Ordinære systemer for foreleggelse og behandling av regjeringens saker har vært fulgt, men det har vært behov for å operere med kortere tidsfrister.

For å sikre rask politisk behandling av koronasaker ble regjeringens covid-19-utvalg (RCU) etablert i mars. Faste deltakere i RCU har vært statsministeren, helse- og omsorgsministeren, justis- og beredskapsministeren, næringsministeren, barne- og familieministeren og finansministeren. I tillegg har utenriksministeren deltatt fast i møtene, og andre statsråder har deltatt når de har hatt saker. Møtene i RCU har blitt avholdt ukentlig, og kommer i tillegg til de ordinære regjeringskonferansene, der også covid-19 saker er blitt behandlet.

Det har også vært viktig for regjeringen å arbeide for et godt samspill mellom regjeringen og Stortinget, i tråd med oppgave- og ansvarsdelingen mellom regjeringen og Stortinget.

Den 16. mars nedsatte Stortinget en særskilt komité for å behandle spesielle saker vedrørende koronakrisen. Komiteen har vært ledet av stortingspresidenten og i tillegg bestått av de parlamentariske lederne i alle partier på Stortinget. Formålet har vært å sikre at Stortinget kan behandle saker i forbindelse med koronaviruset, som haster, så raskt som mulig. Dette har vært og er viktig også for regjeringen.

Helsedirektoratet har etter delegering fra Helse- og omsorgsdepartementet forestått den nasjonale koordineringen av helse- og omsorgssektorens innsats. Delegeringen er et tiltak i Nasjonal helseberedskapsplan. Folkehelseinstituttet har som statens smitteverninstitutt og kunnskapsprodusent, overvåket den epidemiologiske situasjonen og bidratt med råd, veiledning og informasjon om sykdommen, smittespredningen og smitteverntiltak. Helsedirektoratet har blant annet gjennomført koordineringsmøter med de berørte aktørene i helse- og omsorgssektoren og direktorater og faginstanser i andre sektorer. Helsedirektoratet har også levert faglige vurderinger og anbefalinger knyttet til håndteringen av pandemien til Helse- og omsorgsdepartementet. De faglige anbefalingene fra helsemyndighetene har vært premissgivende for regjeringens håndtering av pandemien.

DSB har understøttet Justis- og beredskapsdepartementets krisehåndtering gjennom tverrsektoriell samordning på etatsnivå og samordning mellom forvaltningsnivåer. Direktoratet har avholdt samvirkekonferanser (se punkt 6.5 og 6.3.2) og gjennom situasjonsrapportering innhentet det helhetlige situasjonsbildet fra kommuner og fylkesmenn. Sivilforsvaret har bidratt i håndteringen med et bredt spekter av kapasiteter, blant annet med telt, lys og varme i forbindelse med prøvetaking, og med støtte til politiet i forbindelse med grensekontroll.

Norges folkerettslige forpliktelser og forholdet til andre land har utgjort en vesentlig del av rammeverket for håndtering av krisen. I krisens innledende fase utgjorde bistand til nordmenn på reise i utlandet en betydelig del av krisearbeidet, og UDs reiseråd har vært et viktig virkemiddel for regjeringen. Private virksomheter og frivillige organisasjoner har også bidratt i håndteringen.

Nærmere om arbeidet med hjemmelsgrunnlaget

I mars måtte en rekke beslutninger tas på kort varsel. Samtidig var det begrenset med kunnskap om viruset, hvordan det spredte seg, og hvor mange som kom til å trenge sykehusinnleggelse og intensivbehandling. Den 12. mars ble det iverksatt inngripende tiltak som stenging av barnehager, skoler og andre utdanningsinstitusjoner, forbud mot bestemte arrangementer og virksomheter, utreiseforbud for helsepersonell, og bortvisning av utlendinger av hensyn til folkehelsen.

De mest inngripende tiltakene ble fastsatt med hjemmel i smittevernloven. Dette omfattet blant annet forskrifter om karantene og isolasjon, innreiserestriksjoner, stenging av skoler, forbud mot spesielle arrangementer og virksomheter, bortvisning av utlendinger, og begrensninger i antallet personer som kan samles.

Håndteringen av virusutbruddet har krevd et omfattende regelverksarbeid. En rekke forskrifter med midlertidig varighet har blitt fastsatt. Det vurderes fortløpende om det er behov for å justere regelverket for å kunne møte utviklingen i pandemien og håndteringen av denne. Da krisen utviklet seg fra å primært være en helsekrise til å bli en krise som omfattet alle deler av samfunnet, ble det nødvendig å begrense de negative konsekvensene av de omfattende smitteverntiltakene.

En viktig del av krisehåndteringen handlet om å holde samfunnshjulene i gang. Den 18. mars 2020 ble et forslag til midlertidig koronalov lagt frem for Stortinget i Prop. 56 L (2019–2020). Forslaget hadde til formål å legge til rette for forsvarlige og effektive tiltak som var nødvendige for å begrense forstyrrelsen av normale samfunnsfunksjoner som følge av virusutbruddet, og for å avhjelpe negative konsekvenser for befolkningen, næringslivet, offentlig sektor eller samfunnet for øvrig. Etter forslaget ville regjeringen ha kompetanse til å vedta forskrifter som utfylte, supplerte eller fravek gjeldende lovgivning så langt det var nødvendig for å ivareta lovens formål. Det ble i forslaget lagt opp til at loven og forskrifter gitt i medhold av loven skulle ha en varighet på seks måneder, og forslaget åpnet for at et mindretall på Stortinget, med minst en tredjedel av stemmene, kunne helt eller delvis oppheve forskrifter vedtatt av regjeringen. Forslaget var delvis inspirert av Beredskapshjemmellovutvalgets forslag til ny krisefullmaktslov som hadde vært på bred høring (se også punkt 12.8). Det vises særlig til at forslaget om en bred fullmakt var balansert med en mulighet for at Stortinget med 1/3 av stemmene kunne oppheve vedtatte forskrifter. Samtidig var både grunnlaget og formålet med koronaloven annerledes enn forslaget til krisefullmaktslov. Mens grunnlaget for krisefullmaktsloven var konstitusjonell nødrett, var grunnlaget for koronaloven Stortingets alminnelige delegasjonsadgang. Og mens forslaget til krisefullmaktslov skulle gjelde for alle ekstraordinære kriser og skulle ivareta kritiske samfunnsfunksjoner eller andre tungtveiende samfunnsinteresser, skulle koronaloven bare gjelde i en spesiell situasjon og hadde et mye bredere formål, nemlig å begrense forstyrrelsen av normale samfunnsfunksjoner og avhjelpe negative konsekvenser for befolkningen, næringslivet, offentlig sektor og samfunnet for øvrig.

Forslaget ble i det vesentligste anbefalt av den særskilte komité for å behandle spesielle saker vedrørende korona-krisen i komiteens enstemmige innstilling 21. mars 2020 (Innst. 204 L (2019–2020)), men med noen avgrensninger av regjeringens kompetanse. Blant annet ble det inntatt en presisering i lovens formålsbestemmelse som klargjorde et krav om forholdsmessighet for tiltak etter loven. Videre ble regjeringens forskriftskompetanse etter koronaloven saklig avgrenset til å omfatte 62 spesifikt angitte lover, og varigheten av koronaloven og forskrifter gitt i medhold av loven ble redusert fra seks måneder til én måned. Komiteens innstilling fikk Stortingets enstemmige tilslutning og loven ble vedtatt samme dag. Det andre og endelige lovvedtaket ble gjort enstemmig 24. mars 2020. Loven ble sanksjonert i statsråd 27. mars 2020, og trådte i kraft samme dag. Den 21. april 2020 ble loven vedtatt forlenget, med noen mindre endringer, frem til 27. mai 2020 da koronaloven ble opphevet. På opphevelsestidspunktet hadde regjeringen meddelt Stortinget 32 forskrifter i medhold av loven. Til erstatning for forskriftene som ble gitt i medhold av koronaloven, fremmet regjeringen forslag til en rekke midlertidige lover som ble vedtatt og trådte i kraft ved koronalovens utløp. En rekke av disse lovene har varighet frem til månedsskiftet oktober/november.

Kontinuitet i kritiske samfunnsfunksjoner

I tillegg til å koordinere og gjennomføre smitteverntiltak for å begrense smittespredningen, har det vært avgjørende å holde hjulene i gang i kritiske samfunnsfunksjoner som nødetater, transport og forsyning av nødvendige varer (som dagligvarer). Regjeringen har tidligere identifisert 14 slike funksjoner (se kapittel 12). Under koronakrisen har departementer som har et særlig ansvar for kritiske samfunnsfunksjoner, løpende vurdert evnen til å ivareta forsvarlig drift og kontinuitet i funksjonene. Det er under koronapandemien ikke rapportert om manglende evne hos nødetatene eller redningstjenesten til å ivareta sine oppdrag.

Ved innføringen av innreiserestriksjoner ble det gjort unntak for utlendinger som er strengt nødvendige for å kunne opprettholde forsvarlig drift av kritiske samfunnsfunksjoner. Det ble også raskt utarbeidet en liste over personell som er sentrale for å opprettholde driften av de kritiske samfunnsfunksjonene. Dette personellet fikk tilbud om barnehage og barneskole for sine barn, selv om hovedregelen var at barnehager- og barneskoler skulle holdes stengt. Forsvarets og Sivilforsvarets fritaksordninger har også vært viktige for å kunne ivareta normal drift og kontinuitet i de kritiske samfunnsfunksjonene.

Flere av de kritiske samfunnsfunksjonene understøttes av næringslivet. Næringslivet har blant annet en sentral rolle i å opprettholde tilgangen på viktige varer og tjenester. Gjennom koronapandemien har næringslivet vist en stor evne til omstilling ved å tilpasse driften til de strenge smitteverntiltakene som er etablert. Dette har bidratt til at både samfunnssikkerhet og smittevern blir ivaretatt under pandemien. Det har vært tett samarbeid mellom offentlige myndigheter, næringsliv og bransjeorganisasjoner. For eksempel har samarbeidet med dagligvarebransjen og matprodusentene vært nødvendig for å kunne ivareta forsyningssikkerheten på dette området.

Kommunikasjon med offentligheten

Regjeringen har gjennom hele krisen vært opptatt av rask og aktiv informasjonsdeling. Befolkningen skal ha tilgang til oppdatert, offisiell informasjon. Åpenhet bygger tillit, og er viktig for at smitteverntiltak skal aksepteres og følges. Representanter fra regjeringen og helsemyndighetene har hyppig deltatt på pressekonferanser. Det har blitt arrangert «folkets spørretime» og «barnas spørretime» på regjeringen.no og på Facebook, hvor både fagmyndigheter og regjeringsmedlemmer har svart direkte på spørsmål. Det er også avholdt flere pressekonferanser for barn.

Det har vært viktig for regjeringen og helsemyndighetene å være åpne om usikkerheten som har preget situasjonen. Å kommunisere usikkerhet er samtidig viktig for å forberede befolkningen på at situasjonen kan endre seg raskt, og at det kan komme ytterligere tiltak som vil kunne forstyrre normal samfunnsaktivitet. Regjeringen og helsemyndighetene har også løpende deltatt i diskusjoner og svart på spørsmål om strategi for bekjempelse av pandemien og innretningen av de ulike tiltakene.

På regjeringen.no ble det tidlig opprettet en temaside om koronasituasjonen. Nettstedet inneholder samlet og oppdatert informasjon fra regjeringen og departementene om tiltak og råd til befolkningen. Informasjon om helsemyndighetenes faglige vurderinger og råd er publisert på fhi.no, hdir.no og helsenorge.no. Tilsvarende informasjonssider er opprettet hos andre fagdirektorater, fylkeskommuner og kommuner.

God og målrettet kommunikasjon i en krisesituasjon er avgjørende for å nå ut til hele befolkningen. Målrettet informasjonsarbeid kan være krevende. Det er av stor betydning at myndighetenes informasjon når frem til den enkelte og at myndighetene får vite om informasjonsbehov i alle deler av befolkningen. Kommunikasjon mellom myndigheter og befolkning må ta hensyn til mangfoldet i samfunnet. Regjeringen satte i gang en rekke informasjonstiltak overfor innvandrerbefolkningen tidlig i koronasituasjonen.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har fått et utvidet koordineringsansvar for tiltak rettet mot innvandrerbefolkningen under covid-19-pandemien. IMDis direktør leder en koordineringsgruppe som består av åtte sentrale offentlige instanser. Rapportering fra gruppen viser at det er et løpende behov for målrettet informasjon overfor innvandrerbefolkningen. De ulike offentlige sektorene må følge opp dette innenfor sine ansvarsområder. Spesielt gjelder dette informasjon om sosiale og økonomiske forhold. Erfaringene fra koordineringsgruppen vil være viktig for senere beredskapsarbeid rettet mot innvandrerbefolkningen. Gjennom omdisponeringer og ekstraordinære bevilgninger har frivillige organisasjoner blitt satt i stand til å bistå med tilrettelagt informasjon og andre tiltak overfor innvandrerbefolkningen. Samarbeidet med frivillige organisasjoner bidrar i stor grad til å nå ut med informasjon og til å skape tillit mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene.

Media og allmennheten har et berettiget behov for å forstå bakgrunnen for, og sammenhengen mellom, tiltakene som iverksettes i forbindelse med utbruddet av covid-19-pandemien. Virksomhetene som er sentrale i håndteringen, er også de som mottar flest innsynskrav og flest henvendelser. For å understøtte en enhetlig og effektiv praksis i en periode med spesielt stort påtrykk ble det i april 2020 utgitt en veileder til departementene og underliggende organer med råd for behandling av innsynskrav. Veilederen gjelder for behandling av innsyn generelt, og for behandling av innsynskrav i dokumenter som gjelder covid-19-pandemien og myndighetenes håndtering av dette, spesielt. Offentlighetsprinsippet og offentleglova gjelder som normalt i denne situasjonen. Åpenhet er et generelt mål, og en grunnleggende forutsetning for å lykkes med håndteringen av covid-19-pandemien.

Håndteringen av covid-19 pandemien på lokalt og regionalt nivå

Et godt samarbeid mellom forvaltningsnivåer har vært, og vil fortsette å være avgjørende for at vi skal ha kontroll på viruset. Kommunene har et generelt ansvar for sikkerhet og trygghet for egne innbyggere og andre som til enhver tid oppholder seg i kommunene. Kommunene har, etter smittevernloven, ansvaret for å vurdere situasjonen og iverksette tiltak for å begrense utbredelsen av et utbrudd og behandle syke.

Koronakrisen har vært ressurskrevende for kommunene. For mindre kommuner som periodevis har mange flere mennesker enn innbyggerne sine, er det en risiko for at et større smitteutbrudd med mange syke overstiger den lokale kapasiteten. I august, september og oktober 2020 har flere kommuner måttet håndtere økte smitteutbrudd, blant annet i Oslo, Bergen, Sarpsborg og Fredrikstad.

Kommunenes arbeid med og oppfølging av TISK-strategien (teste-isolere-smittespore-sette i karantene) har vært og er avgjørende for å håndtere pandemien over tid. I brev til landets ordførere av 4. september fra Helse- og omsorgsministeren og Kommunal- og moderniseringsministeren, forsikres kommunene om at regjeringen tar sikte på å dekke alle nødvendige kostnader i kommunesektoren med oppfølgingen av TISK-strategien og særskilte smittevernstiltak i 2020 og 2021. Det vises også til at det vil bli vurdert særskilt kompensasjon til kommuner som har hatt store ekstrautgifter som følge av lokale virusutbrudd.

Fylkesmennene støtter kommunene i håndteringen gjennom sitt veilednings- og rådgivningsansvar, blant annet innen helselovgivningen og kommunal beredskapsplikt. Fylkesmennene har for eksempel hatt omfattende veiledningsoppgaver med hensyn til tolkning av karantenereglene.

Pandemien har også vist viktigheten av tilstrekkelig avstemming og koordinering av fullmaktsbestemmelser til nasjonalt og lokalt nivå. Delegering av fullmakter innenfor helseberedskap og andre områder til lokalt og regionalt nivå kan påvirke vår evne til å håndtere store, nasjonale hendelser. I mars vedtok en rekke kommuner lokale karantene- og innreiseregler med hjemmel i smittevernloven § 4-1, og karantene- og smittevernregler ble praktisert ulikt mellom kommuner. Dette er inngripende tiltak, både for privatpersoner, arbeidstakere, næringsdrivende og offentlig sektor. Innføring av lokale smitteverntiltak kan få nasjonale konsekvenser dersom næringsliv og viktige samfunnsfunksjoner rammes hardt.

For å bidra til at nasjonale og kommunale smitteverntiltak virker sammen og for å fjerne hindrene for bevegelse av varer og arbeidskraft mellom kommunene i Norge, la regjeringen den 29. mars frem en veileder til kommunene om lokale karanteneregler eller innreiserestriksjoner. Det er viktig at de kommunale smitteverntiltakene samordnes med de nasjonale slik at alle drar i samme retning, samtidig som tiltakene avveies mot andre viktige samfunnshensyn. Dersom lokal smitte rammer flere kommuner i en region bør kommunene samordne tiltakene for å sikre at smitteverntiltakene utgjør en samlet respons.

5.6 En hendelse med omfattende konsekvenser

Koronapandemien har utfordret samfunnssikkerheten i bredt og har hatt vidtrekkende konsekvenser for nær sagt alle deler av samfunnet. Konsekvensene kommer både fra de direkte virkningene av koronaviruset knyttet til dødsfall, helsetap, adferdsendring i befolkningen som følge av pandemien og de negative samfunnsmessige konsekvensene av smitteverntiltakene. I et samfunnssikkerhetsperspektiv har koronapandemien tydeliggjort flere risikoforhold.

Lange forsyningskjeder for kritiske varer

Ett risikoforhold knytter seg til sårbarhetene ved lange og komplekse forsyningskjeder for kritiske varer. Både smittesituasjonen og konsekvensene av smitteverntiltakene kan forstyrre tilgangen til kritiske varer og innsatsfaktorer som er viktige for å sikre driften av kritiske samfunnsfunksjoner. En vesentlig del av produksjonskapasiteten til kritiske varer som legemidler, medisinsk utstyr og beskyttelsesutstyr er konsentrert i enkeltland. Pandemien påvirker både tilgangen til og forbruket av mange ulike produkter som er nødvendige i helsetjenesten.

De forsyningsmessige utfordringene under pandemien har i hovedsak dreid seg om mangel på legemidler, medisinsk utstyr og beskyttelsesutstyr. På andre områder, for eksempel innen matvareforsyning, har robuste verdikjeder bidratt til å opprettholde tilgangen på matvarer.

Internasjonalt samarbeid under press

Det multilaterale systemet, med åpne markeder og regelstyrt samarbeid, har vært under ytterligere press som følge av koronapandemien. I den akutte håndteringen av krisen har ulike land først og fremst prioritert nasjonale tiltak for å få kontroll på smitten. Dersom tilliten mellom land og det multilaterale systemet svekkes, kan dette få negative konsekvenser for vår evne til å håndtere krisen. Covid-19 pandemien viser også hvordan globale smitteutbrudd kan få følger for sikkerhetssituasjonen. Økt proteksjonisme, rivalisering og konkurranse kan utvikle seg til konflikter og direkte konfrontasjoner. Svekkelse av internasjonale normer og institusjoner gir mindre stabilitet og forutsigbarhet. Samarbeid og samhold svekkes på bekostning av den sterkes rett. Flere av de sikkerhetspolitiske utviklingstrekkene vi har sett over de siste årene har blitt forsterket under pandemien, og utfordrer handlingsrommet for en småstat som Norge. De sikkerhetspolitiske konsekvensene av koronapandemien omtales også i Forsvarsdepartementets langtidsplan for forsvarssektoren, jf. Prop. 62 S (2019–2020) Vilje til beredskap – evne til forsvar. Langtidsplan for forsvarssektoren, jf. Innst. 334 S (2019–2020), og Evne til forsvar – vilje til beredskap. Langtidsplan for forsvarssektoren, som legges frem høsten 2020.

Kapasitets- og prioriteringsutfordringer

Utbruddet av koronaviruset har vist at håndtering av en pandemi, i tillegg til ivaretakelse av vanlige driftsoppgaver, kan skape kapasitets- og prioriteringsutfordringer. Dette kan skje både ved at det oppstår knapphet på enkelte kritiske innsatsfaktorer, og ved at etterspørselen etter enkelte funksjoner øker som følge av pandemien. Et eksempel er i helse- og omsorgstjenesten, hvor covid-19 pasienter delvis har ført til at annen medisinsk behandling er satt på vent. Andre helseutfordringer forsvinner ikke under en pandemi, og med oppbygging av beredskap for et større antall pasienter med covid-19 har helsetjenesten måttet foreta krevende prioriteringer. Belastningen på helsepersonellet som har vært i innsats for å håndtere hendelsen har vært høy. Spesialisthelsetjenesten har bygget opp beredskap for flere sykehusinnleggelser og økt intensivbehandling (herunder respiratorer) for pasienter med covid-19.

Et annet eksempel er økt etterspørsel etter NAVs tjenester. I løpet av de første fire ukene etter at smitteverntiltakene ble innført 12. mars, ble antallet registrerte arbeidssøkere hos NAV mer enn firedoblet. I første halvår 2020 mottok NAV mer enn tre ganger så mange søknader om dagpenger som i hele 2019. Bare i løpet av den første uken etter 12. mars mottok NAV flere dagpengesøknader enn i hele 2019. Dette kom i hovedsak som følge av permitteringer, men også antallet ordinære ledige økte. Samtidig ble kontaktflaten mot brukerne redusert som følge av en rekke helt eller delvis stengte NAV-kontorer. Det ble også vedtatt en rekke midlertidige regelverksendringer, noe som førte til behov for omfattende systemtilpasninger i NAV. Samlet har dette utfordret NAVs kapasitet. I samfunnet for øvrig kan økt personellfravær og redusert produktivitet som følge av pandemien redusere kapasiteten til en rekke virksomheter.

Koronapandemiens omfang og varighet vil videre kunne påvirke vår evne til å håndtere sammenfallende hendelser. Ressurser som er mobilisert til å håndtere pandemien kan ha redusert evne til å håndtere andre samtidige kriser. Ett eksempel er Sivilforsvaret, som er mobilisert for å bistå i håndteringen av koronapandemien samtidig som de er en etterspurt ressurs ved andre hendelser, som for eksempel skogbrann og flom. I Beredskapsplan for smitteverntiltak ved økt smittespredning under covid-19-pandemien fra 10. juni, vurderes det som hensiktsmessig at offentlige virksomheter utarbeider konkrete beredskapsplaner for hvordan virksomheten kan drives mest mulig effektivt i en situasjon der smitteverntiltak iverksettes, og at ansvarlig sektormyndighet tar initiativ for at private virksomheter utarbeider eller har tilgang til tilsvarende beredskapsplaner.

Risiko knyttet til økt bruk av digitale løsninger

Under koronapandemien har vi også opplevd risiko knyttet til økt bruk av digitale løsninger, for eksempel hjemmekontorløsninger. I Norge, som i flere andre land, har koronapandemien vært brukt som tema eller «agn» i phishingforsøk, som er en betegnelse på digital snoking eller «fisking» etter sensitiv informasjon, som passord eller kredittkortnummer. Større avhengighet av teknologiske løsninger kan også gi høyere risiko for dataangrep, overbelastninger i infrastruktur og personvernbrudd. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) følger koronasituasjonen i Norge og utlandet tett for å ha et best mulig bilde av sikkerhetstilstanden. NSM har også bidratt med risikovurderinger og fremmet konkrete anbefalinger og råd knyttet til blant annet digital sikkerhet og personellsikkerhet (se nærmere omtale av sikkerhetstiltak for digitale løsninger i kapittel 8 Digital sikkerhet). Sivil klareringsmyndighet har hjulpet virksomheter med ansvar knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner med å klarere ekstra personell.

Tiltak for å avhjelpe konsekvensene av koronavirusutbruddet

Regjeringen har arbeidet kontinuerlig med å håndtere de ulike utfordringene som har oppstått underveis under koronapandemien. Eksempler er tiltak for å hjelpe næringslivet og ordningen med et skole- og barnehagetilbud for sårbare barn og unge og barn av foresatte i kritiske og viktige samfunnsfunksjoner. Omfanget av krisen, usikkerheten og den raske utviklingen, gjorde at en rekke beslutninger måttet fattes på kort varsel og med stor usikkerhet. Noen måtte justeres underveis. En slik tilnærming har vært nødvendig i en situasjon der det ikke var mulig å forhåndsvurdere alle konsekvenser av iverksatte tiltak, og hvor vi stadig får ny kunnskap om viruset og smittespredningen i samfunnet.

Nærmere om avbøtende tiltak for å sikre norsk økonomi og arbeidsliv

Koronapandemien har hatt store konsekvenser for norsk økonomi og for næringsliv, arbeidsliv og enkeltpersoner. Mange virksomheter har blitt pålagt å holde stengt eller har måttet tilpasse driften som følge av smittevernhensyn. I tillegg har adferdsendring i befolkningen redusert etterspørselen etter enkelte varer og tjenester. Antall permitterte har økt dramatisk i mange næringer. Flere bedrifter har stått i fare for å miste viktig kompetanse under koronakrisen. Regjeringen har hatt som mål å redde levedyktige bedrifter i Norge og gi sikker inntekt til arbeidstakere i den akutte situasjonen de havnet i som følge av koronautbruddet, og har iverksatt flere avbøtende tiltak for norsk arbeidsliv og økonomi. Regjeringen vil fortsette å følge den økonomiske situasjonen tett og ved behov vurdere tiltak for å støtte norsk næringsliv og norske arbeidstakere som har blitt eller er rammet av koronapandemien.

Regjeringen har frem til denne meldingens fremleggelsestidspunkt jobbet i tre faser med de økonomiske tiltakene som følge av koronavirusutbruddet. I den første fasen fikk regjeringen og Stortinget på plass målrettede virkemidler for raskt å kunne løse akutte økonomiske utfordringer, herunder å sikre inntekt til arbeidstakere og å bidra med likviditet til bedrifter for å unngå masseoppsigelser og konkurser. I den andre fasen var det særlig fokus på å støtte næringer, enkeltbedrifter og små virksomheter som var særlig hardt rammet av koronaviruset og smitteverntiltakene. Det ble også iverksatt målrettede tiltak på utdanningssiden for at permitterte og ledige raskt kunne få tilgang til relevante opplærings- og utdanningstilbud for å heve og videreutvikle sin kompetanse. Den tredje fasen har bestått av mer generelle og langsiktige tiltak for å opprettholde aktiviteten i økonomien, og inneholder en rekke tiltak for å få folk i jobb, øke aktiviteten i norsk næringsliv og bidra til langsiktig verdiskaping i privat sektor fremover.

Virusutbruddet har ført til at flere søker seg til høyere utdanning. I regjeringens satsing på utdanning og kompetanseutvikling («Utdanningsløftet 2020») er det bevilget midler til 4 000 nye studieplasser med særlig vekt på fagområder samfunnet har behov for i årene som kommer, slik som helse- og sosialfag, lærerutdanning og IKT-relaterte fag.

Kunnskapsgrunnlaget er avgjørende for en god håndtering

Det har vært avgjørende med kunnskap om hvordan krisen best kan håndteres. Et godt beslutningsgrunnlag gjør at vi kan iverksette tiltak som er effektive for å håndtere pandemien, men med minst mulig negative konsekvenser for samfunnet. Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet har vært, og er, helt sentrale kunnskapsleverandører for håndteringen gjennom pandemien. Berørte deler av forvaltningen har også bidratt med sentrale bidrag til kunnskapsgrunnlaget. I tillegg har en rekke eksterne ekspertgrupper bidratt med kunnskap.

I mars opprettet finansministeren og helse- og omsorgsministeren en ekspertgruppe som skulle vurdere de samfunnsøkonomiske konsekvenser av smitteverntiltak, og som kunne foreslå justeringer og alternative smitteverntiltak. Et viktig formål var å få frem alternativer der de samlede samfunnsmessige skadevirkningene ved pandemien blir lavest mulig. Gruppen vektla lav sykdomsbyrde, at helsetjenesten ikke overbelastes og at negative ringvirkninger ved smitteverntiltak holdes lave. Ekspertgruppen har avgitt to rapporter om dette, og analysene har inngått som en del av regjeringens beslutningsgrunnlag for videre tiltak. I april fikk gruppen et utvidet mandat, der også de økonomiske tiltakene skulle vurderes. Gruppen ble særlig bedt om å vurdere når økonomiske tiltak burde fases ut, behov for justering dersom de må vare lenger og eventuelle økonomiske tiltak for å stimulere til vekst og omstilling. Tiltakenes virkning på arbeidsmarkedet, næringslivet, og fordelingen mellom ulike inntektsgrupper stod sentralt i vurderingen. Dette var for å få en forståelse av effektene av de økonomiske tiltakene i samspill med smitteverntiltakene og smittesituasjonen.

Koronapandemien kan ha gitt langsiktige endringer som påvirker grunnlaget for verdiskaping, produksjon, sysselsetting og velferd i Norge. I lys av dette har regjeringen nedsatt utvalget «Norge mot 2025». Utvalget skal vurdere hvordan konsekvenser av virusutbruddet, utviklingen i internasjonal økonomi, smitteverntiltakene og de økonomiske mottiltakene vil påvirke utviklingen i norsk økonomi frem mot 2025.

Det har vært særlig viktig å bidra til å redusere de negative effektene smitteverntiltakene kan ha for barn og unge som har det vanskelig. I gjenåpningsfasen våren 2020 valgte regjeringen å prioritere barn og unge først. I mars nedsatte regjeringen en ekspertgruppe som vurderte smitteverntiltak i barnehager og barneskoler, med et særlig fokus på tiltak rettet mot sårbare barn.

I begynnelsen av april 2020 etablerte Barne- og familiedepartementet en koordineringsgruppe på direktoratsnivå for å bidra til at sårbare barn og unge blir ivaretatt under covid-19, og at det eksisterer et helhetlig kunnskapsgrunnlag for konsekvensene av pandemien og iverksatte smitteverntiltak for denne gruppen. Gruppen skulle også sikre bedre samordning mellom ulike etater og komme med konkrete forslag til tiltak.

I tillegg til ekspertgrupper fra ulike fagmiljøer, har regjeringen invitert til en rekke innspillsmøter med ulike sektorer og næringer for å få innspill til hvordan Norge best mulig skal komme seg ut av koronakrisen. Det har også vært regelmessige møter med partene i arbeidslivet og med fylkesmennene.

5.7 Internasjonalt samarbeid

Vår nasjonale håndtering av smittesituasjonen henger nøye sammen med hva som skjer utenfor våre grenser. Et lavere smittetrykk i våre naboland, vil redusere risikoen også i Norge. Det vil ikke være mulig å stenge grensene helt dersom kontinuiteten i kritiske samfunnsfunksjoner skal ivaretas og konsekvensene for arbeidsplasser begrenses. Kontakt og samarbeid med våre naboland og EU er viktig for å kunne basere justering av tiltak på et best mulig kunnskapsgrunnlag.

Innføringen av 14-dager innreisekarantene med tilbakevirkende kraft den 12. mars, og innføringen av innreiseforbudet fra 16. mars, fikk umiddelbart konsekvenser for titusener av reisende. Alle utenlandsreiser ble frarådet. Samtidig ble det gitt råd til nordmenn på midlertidig reise i utlandet om å returnere til Norge.

Norske innreiserestriksjoner og relaterte tiltak må være i tråd med våre internasjonale forpliktelser, hvorav de viktigste er EØS-avtalen og Schengenavtalen. Norske innreiserestriksjoner ble meldt inn til Schengensystemet den 16. mars, og Norge har deltatt i europeisk koordinering av innreiserestriksjoner i Schengenfora under hele pandemien. Innreiserestriksjonene vurderes løpende i forhold til våre forpliktelser etter EØS, Schengen og andre internasjonale avtaler vi er bundet av.

Norge har samarbeidet tett med de nordiske landene, og har også deltatt aktivt i det europeiske arbeidet for å bistå borgere som var på reise. EUs samarbeidsmekanisme for sivil beredskap og krisehåndtering (UCPM), som Norge er medlem av, ble for første gang benyttet til repatriering av borgere. Gjennom det nordiske og europeiske samarbeidet ble det lagt til rette for at flere tusen nordmenn fikk mulighet til å reise hjem.

I vår arbeidet et norsk helseteam (NOR EMT) side om side med italienske kolleger på intensivavdelinger i Bergamo i Nord-Italia, som da var et av de hardest rammede områdene i verden. Norge bisto også Sverige da de opplevde akutt mangel på et kritisk legemiddel for behandling av covid-19-pasienter.

Norden og EU er viktige samarbeidsparter for Norge. Norge deltar i en rekke samarbeidsarenaer om covid-19 i regi av EU. Der hvor det har blitt opprettet nye arenaer (for eksempel Covid Information Group), har Norge gjennomgående deltatt. Det europeiske smittevernbyrået (ECDC) er også en viktig samarbeidspartner for norske folkehelsemyndigheter. Enkelte aspekter ved vår nasjonale covid-19-håndtering berøres av våre forpliktelser gjennom EØS-avtalen og Schengensamarbeidet (særlig grenserelaterte spørsmål og reisebegrensninger). Det er derfor svært viktig for Norge å delta i diskusjonen av felleseuropeiske tiltak i ulike europeiske fora.

Norge er sterkt avhengig av eksport og import av varer og tjenester, og av at de internasjonale verdikjedene fungerer i en pandemi. Opprettholdelse av produksjon og av transport – blant annet ved unntak fra karantenekrav for transportpersonell og annet personell som er kritisk for produksjonen – har hele tiden vært viktig. Vi er også avhengige av at verdensmarkedet for viktige handelsvarer fungerer, blant annet for å sikre tilstrekkelig tilgang på smittevernutstyr og legemidler til helse- og omsorgstjenesten.

Norge er en av verdens ledende skipsfartsnasjoner. Norske rederier har under pandemien erfart store problemer med å få byttet mannskap. Det har vært tett samarbeid mellom Utenriksdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og skipsfartsnæringen, spesielt Norges Rederiforbund, om disse utfordringene. Internasjonalt har regjeringen lagt vekt på å ha tett dialog med likesinnede skipsfartsnasjoner og tredjeland for å finne løsninger. Regjeringen har hele tiden vektlagt behovet for å følge IMOs veileder for smittefrie mannskapsbytter.

Styrking av samarbeidet med EU, blant annet knyttet til den felles innkjøpsordningen for legemidler og medisinsk utstyr, er viktig. Regjeringen har søkt å følge både et globalt og et europeisk spor for å sikre vaksiner til befolkningen i Norge. Det europeiske sporet, basert på felles anskaffelse med EU, er vurdert å være best egnet for å sikre Norge tidlig tilgang til et tilstrekkelig antall vaksiner. Dette innkjøpssamarbeidet er basert på EØS-avtalen. Se nærmere omtale i punkt 5.2.

Det har vært viktig for Norge aktivt å støtte opp om FNs kriserespons. Norge har tatt initiativ til å opprette et nytt FN-flerpartnerfond for å bremse konsekvensene av krisen. Fondet kommer i tillegg til støtten til FNs globale humanitære responsplan. Norge har utbetalt et første bidrag på 150 mill. kroner og tar politisk lederskap for å mobilisere internasjonal støtte til fondet. Norge vil bidra til et sterkt og troverdig WHO som bistår land i krisehåndteringen og samordner det internasjonale arbeidet for å påvise eller utvikle legemidler og vaksiner mot covid-19.

Norge har økt støtten til CEPIs arbeid med vaksineutvikling med 2,2 mrd. kroner for perioden 2020 til 2030, og er sterkt engasjert i arbeidet med å utvikle en vaksine mot covid-19. COVAX mekanismen (se nærmere omtale i punkt 5.2) har som mål å oppnå global og rettferdig fordeling av vaksiner mot covid-19, uavhengig av betalingsevne. COVAX som helhet har som mål å sikre 2 mrd. vaksinedoser innen 2021. COVAX Advanced Market Commitment (COVAX AMC) er første byggestein i den global COVAX fasiliteten, og fungerer som en innkjøpsgaranti for å sikre tilgang til covid-19 vaksiner til lavinntektsøkonomier og lavere middelinntektsøkonomier (92 land med totalt 3,8 mrd. innbyggere). Norge jobber for å sikre utviklingsland covid-19 vaksiner, gjennom hele verdikjeden fra forskning og utvikling, via innkjøp til distribusjon.

5.8 Den videre håndteringen – utfordringer og tiltak

Den videre håndteringen av covid-19-pandemien avhenger av hvordan smittesituasjonen utvikler seg. Dette delkapitlet gjengir vurderinger av sentrale utfordringer og tiltak, slik situasjonen er ved meldingens fremleggelsestidspunkt. Selv om kunnskapen om viruset, sykdommen og ulike smitteverntiltak blir stadig bedre, er situasjonen fortsatt preget av usikkerhet. Det vurderes fortløpende om det er behov for å justere strategier og tiltak som ligger til grunn for håndteringen av pandemien. Se også nærmere omtale av regjeringens strategi for å håndtere pandemien i punkt 5.4. Dette delkapitlet omtaler kun tiltak som allerede er besluttet, men behov for endringer vurderes fortløpende.

Forberedelser i tilfelle økt smittespredning

Pandemien kan bli langvarig, og det er nødvendig med en klar plan dersom smittespredningen øker. Beredskapsplanen som ble fastsatt 10. juni 2020 gir grunnlag for raske beslutninger og gjennomtenkt respons dersom smittesituasjonen gjør det nødvendig å på nytt innføre tiltak for å hindre smittespredning (se punkt 5.4). Hvordan og i hvilket omfang smitteverntiltakene faktisk iverksettes må vurderes konkret ut fra den aktuelle smittesituasjonen og oppdatert kunnskap. Målet er å være forberedt på å iverksette tilstrekkelige smitteverntiltak, men også å unngå tiltak der kostnadene er store og smitteverneffekten liten. Det må tilrettelegges for å oppdage lokale utbrudd og større trender så tidlig som mulig. Effekter og kostnader av ulike smitteverntiltak må i så stor grad som mulig være kjent slik at vi er forberedt på å iverksette smitteverntiltak ved behov lokalt, regionalt og nasjonalt. Smitteverntiltakene kan iverksettes enkeltvis eller i kombinasjon, og ulike smittesituasjoner kan tilsi ulik gradering av tiltak og lokalt avgrenset iverksettelse.

For å sikre rask iverksettelse av nødvendige smitteverntiltak, har regjeringen i tillegg presentert en liste over mulige tiltak lokalt, regionalt eller nasjonalt. Eksempler på tiltak er:

• Tiltak for å beskytte sårbare grupper.

• Forsterket oppfordring om bruk av hjemmekontor.

• Forsterket oppfordring om å unngå kollektivtransport.

• Reduksjon av maksimalt antall i offentlige arrangementer.

• Skjerpet avstandsanbefaling ved private sammenkomster.

• Redusert åpningstid eller stenging av servicesteder.

• Munnbindanbefalinger.

• Oppfordring til at arrangementer foregår utendørs.

• Oppfordring om mer digital undervisning ved universiteter.

Tilstrekkelig kapasitet i testing og sporing av smittede

Testing, isolering, smitteoppsporing og karantene (TISK) er helt sentralt i den norske strategien. Et viktig bidrag til effektiv kontroll av pandemien er å gjøre smittesporing rundt bekreftede tilfeller av covid-19. Ved å isolere syke og sette nærkontakter i karantene kan vi unngå at smitten spres videre fra personer med eller uten symptomer og dermed raskt stoppe videre spredning av smitte i samfunnet. Dette er viktig for at vi skal kunne beholde kontroll over smitten uten å måtte innføre de mest inngripende tiltakene på nytt.

Systemet for testing og sporing av smittede er systematisert og skalert opp. Norge har nå en analysekapasitet som kan dekke behovet ved en situasjon med mye mer smitte enn det vi ser i dag. I august opplevde enkelte kommuner stor pågang av personer som ønsket å teste seg for covid-19, noe som ga midlertidige kapasitetsutfordringer. Det er arbeidet aktivt med å bedre denne situasjonen, både i kommunene og hos sentrale myndigheter. Kommunene bygger en beredskap for å kunne teste inntil 5 prosent av befolkningen, tilsvarende om lag 300 000 personer, hver uke. Arbeidet med bekjempelsen av koronaviruset vil kreve at vi står i dette sammen over tid. Selv om det arbeides intenst med å utvikle vaksiner, anbefaler regjeringen at kommunene rekrutterer personell til å opprettholde beredskapen på området, i første omgang til sommeren 2021. Det er et mål at kommunene skal kunne teste 1,5 prosent av befolkningen per uke i perioder med liten forekomst av tilstander med symptomer forenlig med covid-19, og at kapasiteten ved behov raskt skal kunne økes til 5 prosent ved høy forekomst av tilstander med covid-lignende symptomer.

Folkehelseinstituttets smittesporingsarbeid styrkes ved å etablere et smittesporingsteam som skal bistå kommunene i å håndtere lokale utbrudd av covid-19, sikre samordning av utbrudd som involverer flere kommuner og drive smittesporing knyttet til offentlig transport som ikke er knyttet til enkeltkommuner.

Digital smittesporing

Applikasjonen Smittestopp ble utviklet for å bidra til mer effektiv smittesporing, begrense spredningen av koronaviruset, varsle om mulig smitte via SMS, og gi kunnskap om spredningen av koronaviruset i befolkningen. Data fra applikasjonen om bevegelsesmønsteret i befolkningen skulle brukes til å utforme effektive smitteverntiltak. Folkehelseinstituttet stanset imidlertid innsamling av data gjennom applikasjonen som følge av Datatilsynets vedtak om midlertidig forbud mot å behandle personopplysninger. Folkehelseinstituttet, sammen med Direktoratet for E-helse, utreder videre veivalg for digital smittesporing, herunder mulighetene som ligger i teknologi fra Apple og Google. Som del av dette vurderer Folkehelseinstituttet også erfaringer fra andre land.

Bedre tilgang til smittevernutstyr og legemidler

Tilgang til smittevernutstyr og legemidler er styrket. Den 6. mars ble det etablert en midlertidig nasjonal ordning der Sykehusinnkjøp HF fikk ansvar for å kjøpe inn smittevernutstyr og legemidler, både til den kommunale helse- og omsorgstjenesten og til spesialisthelsetjenesten. Ordningen for smittevernutstyr er midlertidig i 2020. Helse Sør-Øst RHF har koordinert arbeidet og er formell avtalepart i det som anskaffes av smittevernutstyr.

I mars ble det også inngått en beredskapsavtale med de tre store legemiddelgrossistene. Avtalen innebærer at grossistene kjøper inn tre til seks måneders forbruk av de 50 mest forsyningskritiske legemidlene («50-listen») til bruk i primærhelsetjenesten. Det ble også gitt oppdrag om å anskaffe nødvendige legemidler for inntil åtte ukers normalforbruk,2 og tre måneders forbruk av legemidler til intensivbehandling av 800 covid-19-pasienter. Det skal videre bygges opp tre til seks måneders forbruk av et utvalg særskilt prioriterte sykehuslegemidler, og seks måneders forbruk av en noe utvidet 50-liste for primærhelsetjenesten. Dette innebærer en vesentlig økning av beredskapen og gjør helsetjenesten bedre rustet til å møte utfordringene vi står overfor.

Legemiddelverket har fått i oppdrag å kartlegge mulighetsrommet for nasjonal produksjon av kritiske legemidler på kort og mellomlang sikt. Det er kjøpt inn råvarer til beredskapsproduksjon av enkelte covid-19-legemidler til bruk i intensivbehandling. Helsedirektoratet har fått i oppdrag å lede en større mulighetsstudie for industriell antibiotikaproduksjon, i samarbeid med Legemiddelverket, helseregionene, legemiddelindustrien og andre aktører.

Fordi legemiddelmarkedet og forsyningskjedene er globale er det også nødvendig med et godt internasjonalt samarbeid. Regjeringen jobber særlig tett med de andre nordiske landene og EU for å trygge tilgangen til legemidler.

Håndtering av risiko for smitteimport fra utlandet

Det er vår egen evne til å begrense spredning av viruset i Norge som er av størst betydning for smittesituasjonen. Smitteimport utenfra vil imidlertid også bidra til det samlede smittetrykket, og særlig i en situasjon hvor spredningen i Norge ellers er begrenset. Opprettholdelse eller endring av reiseråd eller restriksjoner på utlendingers innreise til Norge vurderes fortløpende blant annet på bakgrunn av tilgjengelig kunnskap om smittesituasjonen og andre sikkerhetsmessige forhold i andre land.

Vaksine

Omfattende forskning over hele verden innebærer at mange vaksineprosjekter er i gang, men det vil ta lenger tid før en effektiv og sikker vaksine blir tilgjengelig for hele befolkningen. Per i dag er ingen korona-vaksiner godkjent av det europeiske legemiddelverket (EMA). Selv om det er stor usikkerhet om hvilke vaksiner som får godkjennelse er det mulig at de første dosene til Norge kan bli tilgjengelige fra rundt årsskiftet 2020/2021.

Folkehelseinstituttet arbeider med å utvikle en modell som simulerer hvordan ulike scenarioer for vaksinasjon og vaksinetilgang vil kunne påvirke smittespredningen og sykehusinnleggelser. Modellen ser også på behov for antall vaksinedoser i ulike risikogrupper, helsepersonell og scenarier. Folkehelseinstituttet vil videreutvikle modellen når mer kunnskap og dokumentasjon foreligger om aktuelle vaksinekandidater.

Ytterligere styrking av kunnskapsgrunnlaget

Folkehelseinstituttet har fått i oppdrag å etablere et nasjonalt kunnskapsprogram for covid-19. Programmet har som mål å sikre et forskningsbasert kunnskapsgrunnlag for rådgiving, pasientbehandling og sentrale beslutninger i håndteringen av koronapandemien og dens konsekvenser i Norge.

I mars ble Norsk pandemiregister etablert for å få mer kunnskap om sykdommen covid-19 som kan brukes til å forbedre pasientbehandling, oppfølging av pasientene og til å finne ut av hvordan det går med pasientene i ettertid. Registeret inkluderer pasienter som er innlagt på sykehus med påvist covid-19. Informasjonen som samles inn bygger på Verdens helseorganisasjons rapporteringsskjema og gir grunnlag for internasjonale sammenligninger i forskning på covid-19.

Evaluering og læring

For å kunne videreutvikle beredskapen i Norge er det avgjørende å lære av tidligere kriser, både av det som gikk godt og det som kunne vært gjort bedre. Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet (samfunnssikkerhetsinstruksen) stiller krav til at uønskede hendelser evalueres og at identifiserte læringspunkter følges opp. Justis- og beredskapsdepartementet skal påse at alvorlige hendelser, slik som utbruddet av koronaviruset, følges opp i sektorene på en systematisk måte. Også en rekke andre regelverk stiller krav om evaluering.

For å få en grundig og helhetlig gjennomgang og evaluering av myndighetenes håndtering av koronapandemien har regjeringen nedsatt en uavhengig kommisjon. Kommisjonen skal både se på beredskapen vi hadde i forkant av pandemien og hvordan krisen er håndtert. Regjeringen har også initiert flere forskningsprosjekter for å kunne trekke erfaringer av krisen og bygge lærdom til å møte fremtidige kriser.

6 Sivilt-militært samarbeid og totalforsvaret

Den sikkerhetspolitiske situasjonen for Norge er i endring, jf. punkt 3.1. Denne utviklingen, sammenholdt med økte avhengigheter mellom Forsvaret og det sivile samfunn, gjør det sivil-militære samarbeidet stadig viktigere. Dette samarbeidet tydeliggjør gjensidige avhengigheter knyttet til infrastruktur, varer og tjenester, og bidrar til at disse avhengighetene håndteres på egnet vis. Samarbeidet er også viktig for å utnytte samfunnets samlede ressurser best mulig.

Totalforsvarskonseptet er en del av det sivil-militære samarbeidet, men er avgrenset til å omfatte gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn knyttet til kriser, fra kriser i fred til sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt. For å bidra til å videreutvikle totalforsvaret og for å styrke motstandsdyktigheten i kritiske samfunnsfunksjoner, etablerte regjeringen i 2016 Totalforsvarsprogrammet med fire års varighet. I dette kapitlet redegjøres det for gjennomført arbeid og det videre arbeidet med å videreutvikle totalforsvaret. Det sivil-militære samarbeidet og totalforsvaret er også tema i Forsvarsdepartementets langtidsplan for forsvarssektoren, Prop. 62 S (2019–2020) Vilje til beredskap – evne til forsvar. Langtidsplan for forsvarssektoren, jf. Innst. 334 S (2019–2020), og Evne til forsvar – vilje til beredskap. Langtidsplan for forsvarssektoren, som legges frem høsten 2020.

6.1 Regjeringens politikk

Regjeringen vil:

• Følge opp læringspunkter etter øvelse Trident Juncture 2018.

• Vurdere behovet for et tverrfaglig «totalforsvarsråd» på etats- og direktoratsnivå i situasjoner der krigsskueplass er etablert.

• Presisere i samfunnssikkerhetsinstruksen Justis- og beredskapsdepartementets generelle samordningsrolle på samfunnssikkerhetsområdet knyttet til lederdepartementets oppgaver og sentral krisehåndtering.

• Videreutvikle evnen til å etablere, vedlikeholde og analysere et tverrsektorielt situasjonsbilde på strategisk nivå på sivil side.

• Vurdere hvordan det sivile og militære situasjonsbildet til sammen kan forbedre den samlede nasjonale situasjonsforståelsen.

• Bedre fylkesmenn og kommuners evne til å ivareta sin rolle i totalforsvaret.

• Finne gode løsninger for å inkludere privat sektor i beredskapsarbeidet i hele krisespekteret.

• Jevnlig arrangere øvingsaktiviteter for totalforsvaret som helhet.

• Vurdere det samlede kompetansetilbudet på totalforsvarsområdet for å sikre at tilbudene og aktivitetene til ulike kompetansesentre samlet sett utnyttes mest mulig effektivt.

6.2 Sivilt-militært samarbeid

Det sivil-militære samarbeidet i fredstid har stor bredde, og omfatter både dagligdagse rutineoppdrag, operative ad hoc oppdrag for å håndtere ulykker, naturhendelser og kriminelle handlinger som terrorangrep. Det er etablert flere samvirkearenaer. Ett eksempel er innenfor CBRNE3 beredskapen, hvor sivil og militær side samarbeider om anskaffelser av blant annet utstyr og vernemateriell og medisinsk evakuering av pasienter med alvorlig smittsom sykdom. Innenfor strålevern og atomberedskap bidrar Forsvaret med søk, kartlegging og måling av radioaktivitet. Forsvaret er også en logistikkressurs for frakt av prøver og utstyr. I 2018 ble det etablert døgnberedskap for et analyselaboratoriet ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI). Beredskapslaboratoriet sikrer nød- og beredskapsetatene rask rådgivning og analyse av farlige stoffer. Et annet samarbeidsområde er bombeberedskap og eksplosivrydding. Dette er et spesialisert fagområde der spisskompetansen er delt mellom relativt små fagmiljøer i henholdsvis politiet og Forsvaret.

Foto: Johanna Garli, Forsvaret

6.3 Totalforsvaret

6.3.1 Totalforsvarskonseptet

Totalforsvaret handler om at samfunnets samlede ressurser om nødvendig skal kunne benyttes i hele krisespekteret fra fred via sikkerhetspolitisk krise til væpnet konflikt. Det omfatter både Forsvarets støtte til det sivile samfunn ved kriser som rammer samfunnssikkerheten, og det sivile samfunnets støtte til Forsvaret i hele krisespekteret.

Totalforsvarskonseptet har over tid blitt tilpasset de til enhver tid skiftende samfunnsutfordringer, og har vist seg å være et fleksibelt instrument for god utnyttelse av samfunnets samlede ressurser. Det betyr at både sivile og militære ressurser kan nyttes til å løse eksisterende og nye utfordringer.

Samfunnssikkerheten og statssikkerheten er gjensidig avhengig av hverandre (se punkt 1.6). Utviklingen av Forsvaret må derfor foregå i et tett samspill med de sivile aktørene, hvor det sivile samfunnets evner og forutsetninger til å understøtte Forsvaret ligger til grunn for Forsvarets planleggingsforutsetninger.

6.3.2 Et totalforsvar tilpasset nye utfordringer

Større utfordringer i våre sikkerhetspolitiske omgivelser, jf. kapittel 3, aktualiserer totalforsvarets betydning for Norges samlede forsvarsevne. Norge står i dag overfor et bredt sammensatt trusselbilde som i økende grad treffer på tvers av sektorer og som kan utfordre myndighetenes evne til å fatte gode og rettidige beslutninger. Den sikkerhetspolitiske utviklingen kjennetegnes blant annet av at både statlige og ikke-statlige aktører tar i bruk en større bredde av virkemidler. Utviklingen stiller høye krav til Norges sivile og militære beredskap, situasjonsforståelse, håndteringsevne og motstandsdyktighet.

Sivil støtte til Forsvaret

Forsvarets behov for sivil støtte i form av tjenester, varer, personell og tilgang til infrastruktur vil i en alvorlig krisesituasjon og i væpnet konflikt overstige ressursene Forsvaret har behov for til daglig. Sentrale behov for Forsvaret vil være vei-, jernbane- sjø- og lufttransport (med tilhørende infrastruktur) for forflytning av personell, materiell og forsyninger, samt evakuering. Videre vil kritiske faktorer være tilgang på drivstoff, sivilt helsepersonell og helsetjenester, legemidler, medisinsk utstyr og mer spesialiserte tjenester som vedlikeholds- og ingeniørtjenester. Både sivile leverandører som understøtter Forsvaret, og Forsvaret selv, er dessuten avhengig av basistjenester som kraftforsyning, vann og i økende grad sivil IKT-infrastruktur og -tjenester. Reduserte klartider for militære enheter innebærer også at understøttelsen må kunne være raskere på plass.

En av myndighetenes primæroppgaver er å sikre befolkningen mot krise og væpnet konflikt. Selv om vi har kommet langt i å sikre samfunnet vårt, erkjenner regjeringen at det er et kontinuerlig behov for å arbeide aktivt for å videreutvikle totalforsvaret og å øke motstandsdyktigheten i kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner.

Økt motstandsdyktighet i kritiske samfunnsfunksjoner

Sivilt beredskapsarbeid og sivilt-militært samarbeid har de siste årene fått større oppmerksomhet ikke bare i Norge, men også i NATO og internasjonalt. Årsakene er endringer i trussel- og risikobildet, og at sivil beredskap, krisehåndtering og robuste kritiske samfunnsfunksjoner er en forutsetning for det enkelte lands, og dermed alliansens, samlede beredskap og forsvar. NATO fremhever i større grad behovet for motstandsdyktighet i kritiske samfunnsfunksjoner, og en operasjonalisering av traktatens artikkel 3:

«Each NATO member country needs to have the resilience to withstand shocks like natural disasters, failure of critical infrastructure and military attacks. Resilience is a society’s ability to resist and recover easily and quickly from these shocks, combining civilian, economic, commercial and military factors. In sum, resilience is the combination of civil preparedness and military capacity.»4

På denne bakgrunn vedtok NATO i 2016 forventninger til allierte nasjoner om å bygge opp en økt robusthet innenfor en rekke sektorspesifikke områder, jf. deklarasjonen etter Warszawatoppmøtet i juli 2016. NATO vedtok i 2016 syv grunnleggende forventninger til medlemslandenes motstandsdyktighet:

• sikkerhet for kontinuitet i nasjonale styringssystemer og kritiske offentlige tjenester

• robust energiforsyning

• evne til å håndtere ukontrollerte forflytninger av mennesker

• robust mat- og vannforsyning

• evne til å håndtere masseskader

• robuste kommunikasjonssystemer

• robuste transportsystemer

Gjennom å øke motstandsdyktigheten i kritiske samfunnsfunksjoner reduseres sannsynligheten for at større kriser skal ramme Norge, samtidig som det begrenser potensielle negative konsekvenser slike kriser kan ha. Arbeidet med økt motstandsdyktighet innenfor rammen av totalforsvaret og NATOs forventninger har en viktig effekt innenfor hele samfunnssikkerhetsområdet. Til sammen økes samfunnets totale motstandsdyktighet, og evne til å håndtere kriser. Arbeidet med å styrke robustheten i sivile samfunnsfunksjoner og det sivil-militære samarbeidet bidrar også som en avskrekkende faktor i militær sammenheng.

De syv grunnleggende forventningene har gjennomgått en foreløpig revisjon, dels på bakgrunn av foreløpige erfaringer fra koronapandemien. De reviderte forventningene ble presentert på Forsvarsministermøtet i NATO i juni 2020. Blant endringene var en ytterligere vektlegging av viktigheten av robuste forsyningslinjer. Fra norsk side følges dette opp gjennom det kontinuerlige arbeidet med de syv grunnleggende forventninger, der også forsyningssikkerhet står sentralt.

Totalforsvaret under koronapandemien

Totalforsvaret har vært benyttet som en del av håndteringen av koronapandemien. I håndteringen av pandemien har Forsvaret bidratt med støtte til den sivile delen av totalforsvaret. Eksempler er heimevernsbistand til politiets grensekontroll og støtte til enkelte sykehus i form av utlån av teltløsninger til fremskutte mottaksenheter. Det er avholdt flere møter i Sentralt totalforsvarsforum (STF), med deltakelse fra samtlige etatsledere. Forumet har vært en sentral arena for gjensidig informasjonsoppdatering fra ulike sektorer. Det har også vært utstrakt bruk av liaisonering under koronahåndteringen, noe som har bidratt til effektiv informasjonsdeling og saksgang i sektorene.

Bistandsanmodninger til Forsvaret fra det sivile samfunn, annet enn fra politiet, var ikke formelt regulert da landet stengte ned i mars 2020. For å få en overordnet struktur på henvendelser om bistand ble det i mars 2020 fastsatt en midlertidig forskrift om bistand til andre sivile beredskapsaktører enn politiet. Forskriften ble hjemlet i smittevernloven. Det arbeides med å fastsette en permanent forskrift om Forsvarets bistand til andre enn politiet.

6.4 Totalforsvarsprogrammet

For å tilrettelegge for en helhetlig tilnærming til videreutviklingen av totalforsvaret og forventningene fra NATO om motstandsdyktige kritiske samfunnsfunksjoner, vedtok regjeringen i 2016 å etablere et program for videreutvikling av totalforsvaret og samfunnets motstandsdyktighet (Totalforsvarsprogrammet).

Det var en forutsetning ved etableringen av programmet, at det skulle sees i sammenheng med pågående og relevant arbeid i departementene og sektorene, inkludert det pågående arbeidet med tverrsektoriell samordning av samfunnssikkerhetsarbeidet og systemet for status- og tilstandsvurderinger som ble etablert for de 14 kritiske samfunnsfunksjonene i 2016, jf. punkt 12.3. Programmet skulle ikke dublere allerede igangsatt arbeid, men sørge for at dette ble innarbeidet i programmet der det ble ansett som relevant og hensiktsmessig. Programmet har varighet ut 2020.

Programmet eies av Justis- og beredskapsdepartementet, og har en styringsgruppe som består av deltakere fra Justis- og beredskapsdepartementet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet, Samferdselsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Utenriksdepartementet.

Prosjektene i Totalforsvarsprogrammet

Totalforsvarsprogrammet har to overordnede målsettinger: 1) Å videreutvikle totalforsvaret, herunder å videreutvikle sivile myndigheters og det sivile samfunnets støtte til Forsvaret, og 2) å styrke motstandsdyktigheten i kritiske samfunnsfunksjoner.

Den første målsettingen følges opp gjennom et prosjekt ledet av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). Prosjektet innebærer blant annet bistand til Forsvarets planarbeid og etablering av planer for sivil støtte til Forsvaret på en rekke områder. I prosjektet vektlegges det at sivil støtte til Forsvaret i større grad skal integreres i øvingsvirksomhet og tas inn i sivile og militære øvingsprogrammer. Prosjektet hadde en sentral rolle i planleggingen av den sivile deltakelsen i NATO-øvelsene Trident Javelin 2017 og Trident Juncture 2018.

Den andre målsettingen følges opp av det departementet eller den sektoren som anses å være mest berørt. Tabell 6.1 viser prosjektstrukturen. En viktig del av arbeidet har vært å sikre motstandsdyktighet i kritiske samfunnsfunksjoner i hele krisespekteret. Enkelte departementer og sektorer har i programperioden etablert særskilte prosjekter for å gå i dybden på enkelte problemstillinger. Arbeidet har bidratt til økt bevissthet om sektorenes rolle i totalforsvaret. Videre har prosjektene knyttet til Totalforsvarsprogrammet på flere områder bidratt i sektorenes arbeid med å styrke leveranser og robusthet i kritiske samfunnsfunksjoner og til vurdering av grunnleggende nasjonale funksjoner (se også punkt 7.2). I flere sektorer er dialogen med politiet og Forsvaret om sikring av objekter styrket, og erkjennelsen av behovet for egenberedskap knyttet til leveransene av særlig kritiske tjenester er økt. Arbeidet med å utvikle og revidere relevant planverk har vært sentralt i flere sektorer, det samme har revisjon og utarbeidelse av regelverk som omfatter bestemmelser knyttet til sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt.

Et eksempel på et prosjekt, er Samferdselsdepartementets prosjekt om «Transport i totalforsvaret». Prosjektet ble etablert høsten 2017 som fire sektorvise møteserier innen hhv. luftfart, jernbane, vei/kollektiv og kyst/sjø, med deltakelse fra både sivil og militær side. Prosjektet har hatt som målsetting å kartlegge status og identifisere behov for å videreutvikle transportsystemene ut ifra NATOs forventninger, og videre avklare og følge opp Forsvarets behov og forventninger til sivil transport, herunder tiltak i sivilt beredskapssystem (SBS) som omhandler Forsvarets tilgang på sivile transportressurser og sivil transportinfrastruktur og -tjenester. Prosjektet har kommet langt når det gjelder avklaring av Forsvarets behov for sivil transportinfrastruktur og -tjenester, samt fått igangsatt utarbeidelse av relevante forskrifter til lovverk i samferdselssektoren. Det gjenstår spørsmål knyttet til Forsvarets behov for og bruk av sivile transportressurser og transportører i ulike typer scenarioer.

Prosjektet planla for nærmere avklaringer av dette i 2020, men er blitt noe forsinket grunnet koronasituasjonen. Som det også fremheves i punkt 6.6, har det ikke vært hensikten å sette sluttstrek for arbeidet med videreutvikling av sivilt-militært samarbeid på transportområdet fordi perioden for Totalforsvarsprogrammet avsluttes. Arbeidet er langsiktig, og vil kreve kontinuerlig tilpasning også utover 2020.

Etableringen av Totalforsvarsprogrammet har totalt sett vært en drivkraft i arbeidet med å videreutvikle og modernisere totalforsvaret. Prosjektene i programmet har bidratt til økt kunnskap og kompetanse om roller, ansvar og myndighet knyttet til sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt.

6.5 Øvelse Trident Juncture 2018

Høsten 2018 var Norge vertsnasjon for NATOs militære høyprofiløvelse Trident Juncture 2018. Øvelsen er omtalt som den største NATO-øvelsen i nyere tid med deltakelse fra 31 nasjoner, om lag 50 000 mennesker, 250 fly og helikopter, 65 fartøyer og 10 000 kjøretøyer. Øvelsen krevde betydelige forberedelser og innsats både før, under og etter øvelsen. NATOs målsetting med øvelsen var å demonstrere og øve alliansens evne til å planlegge og utføre en felles militær operasjon i tråd med artikkel 5 i Atlanterhavspakten mot en jevnbyrdig motstander. Fra norsk side var det en sentral målsetting å trene mottak av allierte forsterkninger i stor skala, teste vertslandsstøttekonseptet, nasjonalt planverk, og totalforsvaret. Mer enn 50 sivile norske etater deltok. Trident Juncture 2018 var todelt med en fullskalaøvelse (LIVEX) og en kommandoplassøvelse (CPX).

Fullskalaøvelsen (LIVEX)

Fullskalaøvelsen medførte et omfattende vertslandsstøttebidrag fra norske sivile myndigheter for å sikre en trygg og sikker forflytning av de deltakende allierte styrkene, herunder både personell og materiell, inn og ut av øvelsesområdet.

Planlegging for og mottak av NATO med styrker og materiell var en omfattende beredskapshendelse for den militære og sivile delen av totalforsvaret. Sivile myndigheter understøttet Forsvaret i planleggingen og gjennomføringen av øvelsen. DSB hadde ansvar for å koordinere den sivile innsatsen knyttet til mottak, opphold og hjemreise av militært personell og materiell. I planleggingen ble det benyttet eksisterende, og etablert nye, samarbeidsarenaer som har økt gjensidig kunnskap og forståelse for hverandres ansvarsområder, roller og behov.

Fra januar til november 2018 arrangerte DSB samvirkekonferanser for å sikre at de involverte myndighetene på direktoratsnivå var koordinerte seg imellom, og mot Forsvaret i planleggingen av vertslandsstøtten. Samvirkekonferansene fokuserte på gjensidig informasjonsdeling, og la til rette for at sivile virksomheter kunne løfte problemstillinger og utfordringer gjennom alle fasene av planleggingen og gjennomføringen av fullskalaøvelsen Trident Juncture 2018.

Fylkesmenn som ble berørt av fullskalaøvelsen Trident Juncture 2018 var en integrert del av Forsvarets og DSBs forberedelser og gjennomføring av vertslandsstøtten. Fylkesmennene fulgte videre opp berørte kommuner og bidro til å løfte relevante problemstillinger fra regionalt og lokalt nivå inn i de etablerte koordineringsarenaene.

Planleggingen og gjennomføringen av fullskalaøvelsen har gitt den sivile og militære delen av totalforsvaret en unik mulighet til å arbeide med videreutvikling av planer for vertslandsstøtte, samtidig som man fikk erfare hva mottak av allierte styrker fra NATO i praksis innebærer. God planlegging og tett sivilt-militært samarbeid hadde stor betydning for den vellykkede gjennomføringen.

Kommandoplassøvelsen (CPX)

I etterkant av fullskalaøvelsen gjennomførte NATO og medlemslandene en kommandoplassøvelse. Dette er en øvelse hvor staber og kommandoer/kriseledelse i deltakende virksomheter ble trent i håndtering av sikkerhetspolitisk krise og forsvar av Norge. Det ble i tilknytning til øvelsen gjennomført et omfattende kompetanseløp for å sikre at både sivile og militære myndigheter fikk best mulig forutsetning for å lykkes i håndteringen av problemstillingene de møtte i øvelsen.

Øvelsen bidro til at Norge fikk trent på håndtering og samvirke mellom sivile og militære myndigheter på alle nivåer i en situasjon i Norge der NATOs artikkel 5 utløses. CPX løftet problemstillinger knyttet til blant annet prioriteringer og fremføring av ressurser, etablering av situasjonsbilder og situasjonsforståelse, deling og håndtering av gradert informasjon og juridiske problemstillinger knyttet til blant annet beredskapsregelverket og krigens folkerett.

Erfaringer fra øvelsen

Hovedkonklusjonen etter øvelsen er at den var vellykket. Dette synes også å være den generelle oppfatning på alle nivåer. I NATOs evalueringsrapport roses Norge som vertsnasjon:

«The primary Host Nation was outstanding. Norway’s Total Defence Concept and related plans meant that they had the will, civilian and military teamwork and means to make Trident Juncture 2018 LIVEX a success. Norway saw LIVEX as an opportunity to test and adjust their planning, particularly their ability to receive NATO reinforcements in the event of a crisis.»

Den sivile støtten til nasjonale og allierte militære styrker var avgjørende for at deltakerne i Trident Juncture fikk et godt utbytte av øvelsen. Profesjonell planlegging og gjennomføring var også av stor betydning for Norges omdømme som en troverdig alliert både i og utenfor NATO.

Det har i etterkant av øvelsen blitt gjennomført en rekke evalueringer. De enkelte sektorene har gjennomført egne evalueringer, og det har blitt gjennomført en tverrsektoriell evaluering, Forsvaret har gjennomført sine evalueringer, og Forsvarets forskningsinstitutt har gjennomført en overordnet sivil-militær vurdering av øvelsen. Konklusjonene fra den overordnede erfaringsrapporten bekrefter at øvelsen i hovedsak var vellykket for Norge:

«Trident Juncture 2018 har bidratt til norsk sikkerhet på flere måter. For det første har øvelsen bidratt til å trekke alliansens oppmerksomhet til nordområdene og til at våre allierte har fått kunnskap og erfaring i å operere i norske områder. For det andre har NATO og Norge som vertsland balansert hensynet til å bevare nordområdene som en lavspenningsregion, spesielt med hensyn til forholdet til Russland, ved tidlig varsling, åpenhet, transparens og oppfyllelse av internasjonale avtaler. Samtidig har øvelsen bidratt til å demonstrere NATOs vilje og evne til kollektivt forsvar og derigjennom bidratt til troverdig avskrekking.

Den nasjonale nytten av øvelsen er knyttet til flere forhold. Forsvaret har øvd sammen med NATO, både kommandostrukturen og taktiske enheter i felt. Trident Juncture 2018 har gitt mulighet til å øve og trene mottak av allierte forsterkninger i stor skala, i tillegg til å få testet totalforsvarskonseptet og det nasjonale planverket og praktisk gjennomføring for vertslandsstøtte. Øvelsen har vært en katalysator for økt samhandling i totalforsvaret og vitalisert hele totalforsvarsarbeidet. Evalueringsrapportene fra nasjonale aktører og NATO viser at øvingsmålene i all hovedsak ble nådd. En rekke læringspunkter er identifisert og blir tatt med i den videre prosessen med erfaringshåndtering. Trident Juncture 2018 har vært både tid- og ressurskrevende, men har bidratt til et løft for totalforsvaret.»

Evalueringsrapportene peker likevel på flere områder som militære og sivile totalforsvarsaktører i fellesskap bør jobbe med å forbedre og videreutvikle i oppfølgingsarbeidet etter øvelsen. Blant disse er etablering av felles situasjonsforståelse mellom sivile og militære totalforsvarsaktører, vurdering av behovet for etablering av et totalforsvarsråd, videreutvikling av vertslandstøttekonseptet, et tettere og mer koordinert sivilt-militært samvirke om øvelser, videreutvikle evne til deling av gradert informasjon, styrke totalforsvaret på lokalt og regionalt nivå, styrke privat-offentlig samarbeid i rammen av totalforsvaret, samt styrke samordning av sivile og militære planprosesser.

Foto: Samuel Andersen, Forsvaret

6.6 Veien videre

Det har de siste årene blitt lagt ned mye arbeid i å styrke totalforsvarsarbeidet på sivil side, blant annet gjennom opprettelse av Totalforsvarsprogrammet og gjennom Norges rolle som vertsnasjon for øvelse Trident Juncture. Selv om arbeidet med totalforsvaret på sivil side er kommet langt, vil både samfunnsutvikling og et trusselbilde i stadig endring innebære at innretningen av totalforsvaret krever kontinuerlig tilpasning. Trident Juncture 2018 fungerte som en god målestokk for å teste hvor langt vi har kommet i arbeidet med sivil støtte til Forsvaret. Øvelsen ga viktige bidrag til videre prioriteringer.

Gjennom arbeidet i Totalforsvarsprogrammet er det identifisert punkter som krever særskilt oppfølging utover programperioden som avsluttes i 2020. Som oppfølging av Totalforsvarsprogrammet, skal det opprettes en kontaktgruppe på departementsnivå for totalforsvarsarbeidet. Kontaktgruppen skal sørge for koordinering og samordning av totalforsvarsarbeidet, og bidra til å avdekke utfordringer. Fortsatt prioritering av totalforsvarsarbeidet krever også at direktoratene og etatene i sektorene fortsetter sin innsats på området, og det legges til grunn at departementene sørger for nødvendig prioritering i sektorene.

6.6.1 Samordning og koordinering

De større tverrsektorielle øvelsene har de siste årene, i større eller mindre grad, et element av sivilt-militært samarbeid. I noen av øvelsene hvor krisen har vært i øvre del av krisespekteret har Forsvarsdepartementet fungert som lederdepartement. I disse tilfellene har Justis- og beredskapsdepartementet med Krisestøtteenheten (KSE)5 støttet lederdepartementet med koordinering av den tverrsektorielle rapporteringen og et sammenstilt situasjonsbilde fra de sivile sektorene. Videre har Justis- og beredskapsdepartementet hatt ansvar for samordningen av den sivile beredskapen og krisehåndtering i de øvrige departementene. Forholdet mellom Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle under kriser og oppgavene som ligger til lederdepartementsrollen ved sentral krisehåndtering vil bli presisert i samfunnssikkerhetsinstruksen.

DSB har en sentral samordningsrolle på flere områder. DSB skal blant annet bistå Justis- og beredskapsdepartementet og relevante sektordepartementer på sivil side ved koordinering av håndtering av større kriser og katastrofer.6 Dersom en hendelse krever samordning på sivil side, som for eksempel scenarioer som i Trident Juncture 2018, iverksetter Justis- og beredskapsdepartementet og DSB rapportering fra fylkesmennene og kommunen gjennom samordningskanal. DSB legger også til rette for informasjonsdeling på direktorats-/etatsnivå. Denne samordningsrollen til DSB ble i evalueringen fra Trident Juncture 2018 fremhevet som et nyttig instrument.

6.6.2 Situasjonsforståelse

Å etablere en situasjonsforståelse innebærer å oppfatte enkelthendelser, se ulike hendelser i sammenheng, og tolke og vurdere disse slik at det skapes en forståelse av situasjonens betydning og potensielle utvikling for berørte personer, virksomheter og samfunnsfunksjoner. Dette gjelder både i en normalsituasjon og under kriser. Situasjonsforståelsen betinger både tilgang til informasjon (herunder etterretning, rapportering og informasjonsdeling) og evne til å nyttiggjøre seg av informasjonen, herunder analysekompetanse- og kapasitet.

En god situasjonsforståelse tilpasset det ansvar en aktør har er en forutsetning for å kunne fatte tidsriktige og gode beslutninger, særlig i komplekse situasjoner. Videre betinger situasjonsforståelse at det er gode og rettidige rapporterings- og koordineringsrutiner, både mellom sektorer og forvaltningsnivåer. Erfaringer fra øvelser, spesielt Trident Juncture 2018, viser at det er krevende å etablere en felles sivil-militær situasjonsforståelse, samt å vurdere forventet utvikling og hvilke tiltak som bør iverksettes. Avhengig av roller, ansvar, myndighet og samfunnsoppdrag vil de involverte aktørene ha behov for ulik informasjon. Vektingen av tilgjengelig informasjon vil også kunne variere. Deling av aktørenes forståelse er derfor viktig for å danne grunnlaget for en felles situasjonsforståelse mellom ulike aktører.

Justis- og beredskapsdepartementet vil videreutvikle evnen til å etablere, vedlikeholde og analysere et tverrsektorielt situasjonsbilde på strategisk nivå på sivil side. Justis- og beredskapsdepartementet vil i fellesskap med Forsvarsdepartementet vurdere hvordan det sivile og militære situasjonsbildet til sammen kan forbedre den samlede nasjonale situasjonsforståelsen, og de to departementene vil også videreutvikle sitt samarbeid om formidling av trussel og risikoinformasjon.

6.6.3 Etableringen av et «totalforsvarsråd»

Militære myndigheter kan på krigsskueplass overta den øverste ledelsen av politiet og om nødvendig også av andre sivile forvaltningsgrener, jf. lov om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold (beredskapsloven). Krigsskueplass er et område hvor krigshandlinger foregår eller kan antas å være nært forestående. Basert på erfaringer fra blant annet øvelse Trident Juncture 2018, skal regjeringen vurdere behovet for et tverrfaglig «totalforsvarsråd» på etats- og direktoratsnivå i situasjoner der krigsskueplass er etablert. Hensikten vil være at forsvarssjefen, innenfor den myndighet vedkommende er tildelt, kan forestå hensiktsmessig koordinering og oppgaveprioritering overfor sivile etater og forvaltningsorganer, uten at Forsvaret behøver å overta ledelsen av disse. Rådet vil kunne ha sin funksjon i situasjoner der krigsskueplass er etablert, og vil være avgrenset til de fagområdene og den myndighet som deltakerne i rådet representerer, og den beslutningsmyndighet som forsvarssjefen er gitt på krigsskueplass.

6.6.4 Vertslandsstøttekonsept

Forsvaret har i samarbeid med sivile etater utviklet et nasjonalt konsept for vertslandsstøtte. Konseptet beskriver hvordan Norge som nasjon skal motta og understøtte allierte forsterkninger, herunder sivile og militære aktørers roller, ansvar og myndighet på sentralt og regionalt nivå. En første versjon av konseptet ble utarbeidet og testet under NATO-øvelsen Trident Juncture 2018. Konseptet ble høsten 2019 revidert i tråd med erfaringer etter øvelsen. Konseptet er et viktig rammeverk for videre utarbeidelse av planer for vertslandsstøtte i de ulike sektorene.

Arbeidet med vertslandsstøttekonseptet fremheves som et av de viktigste momentene for at Trident Juncture 2018 ble vellykket, blant annet gjennom avklaringer om roller, ansvar og myndighet på tvers av sektorer og identifisering av behov for sivil støtte til Forsvaret ved mottak av allierte forsterkninger. På regionalt nivå er trekantsamarbeidet mellom fylkesmannen, politiet og Heimevernet helt sentralt i koordineringen av vertslandsstøtte. Det er et fortsatt behov for å implementere konseptet i sivilt planverk for relevante sektorer på flere nivåer. Dette følges blant annet opp i tildelingsbrevet til fylkesmannen.

6.6.5 Økt liaisonering

Øvelse Trident Juncture 2018 viste betydningen av liaisonering mellom sivile og militære aktører på etatsnivå for å sikre bedre forståelse for roller, ansvar og myndighet, samt bidra til effektiv informasjonsflyt mellom aktørene. Liaisoneringen bidro til at hendelser kunne håndteres raskt. De bidro også til en bedre situasjonsforståelse som grunnlag for nødvendige prioriteringer. Det er en fordel om virksomheter som avgir liaison til Forsvarets operative hovedkvarter i henhold til planverk, deltar i Forsvarets årlige øvelser Polaris og Gram. Liaisonordningen vurderes som et viktig verktøy.

6.6.6 Tettere sivilt-militært samarbeid om øvelser

Øvelser bidrar til å bygge kompetanse og innsikt i sivile og militære aktørers ansvar og roller, og gir grunnlag for å forbedre planverk, forebyggende tiltak og krisehåndteringsmekanismer. Øvelser er videre et sentralt virkemiddel for å videreutvikle og institusjonalisere kunnskap om aktører i totalforsvaret og for å utvikle samarbeidsrelasjoner. Gjensidig involvering i øvelser er viktig for å videreutvikle totalforsvaret på alle nivåer.

Det har de siste tre årene blitt gjennomført tre større øvelser hvor sivil side har deltatt både i planlegging og gjennomføringen av øvelsene: Trident Javelin i 2017, Trident Juncture i 2018 og Trident Jupiter i 2019. Avgjørende for å arrangere en øvelse av den størrelsesorden som Trident Juncture 2018 er det etablerte sivil-militære samarbeidet innenfor rammen av totalforsvarskonseptet. Det gjennomføres årlige aktiviteter hvor enkeltelementer i totalforsvaret øves. For at totalforsvaret skal fungere som en helhet bør det i tillegg arrangeres større totalforsvarsøvelser med jevne mellomrom. Formålet er å videreutvikle sivilt-militært samarbeid. Øvelsene bør inkludere relevante totalforsvarsaktører på flere forvaltningsnivåer. Videre bør det vurderes deltagelse fra frivillige organisasjoner og private aktører med ansvar for kritiske samfunnsfunksjoner og kritisk infrastruktur.

Det er et mål at sivil støtte til Forsvaret i større grad skal integreres i øvingsvirksomhet, og tas inn i både sivile og militære øvingsprogrammer. Justis- og beredskapsdepartementet vil utvikle et system som skal bidra til bedre koordinering og planlegging av øvelsesaktiviteten, både i egen sektor og tverrsektorielt.

6.6.7 Graderte kommunikasjonsløsninger

Effektiv og sikker kommunikasjon mellom totalforsvarsaktørene har stor betydning blant annet for informasjonsdeling, samvirke og felles situasjonsforståelse. Det har i flere år vært arbeidet for å få til slike løsninger. Totalforsvarsprogrammet har vært en pådriver for at aktørene i totalforsvaret bedre skal kunne kommunisere effektivt og sikkert både på ugraderte og graderte kommunikasjonssystemer. Programmet har bidratt til å fremskaffe oversikt over hvilke aktører som har behov for å kommunisere med hverandre, hvilke systemer disse aktørene har tilgang til, samt heving av kompetansen om bruk av systemene. Sammen med utrulling av systemer, har dette bidratt til mer effektiv og sikker kommunikasjon. Noen aktører har også inngått beredskapsavtaler om bruk av systemer hos andre aktører i geografisk nærhet, mens andre aktører har investert i etablering av nye systemer.

Til tross for at det har vært en positiv utvikling de siste årene, viser evalueringene av Trident Juncture 2018 at kompetanse og tilgang til graderte kommunikasjonsplattformer fremdeles varierer blant totalforsvarsaktørene. Dette viser at det fortsatt er behov for økt oppmerksomhet om gradert kommunikasjon, særlig på regionalt og lokalt nivå, og med private aktører i totalforsvaret.

6.6.8 Lokalt og regionalt nivå

Fylkesmenn, kommuner og en rekke andre regionale og lokale virksomheter har viktige roller i det norske totalforsvaret.

I den første perioden av Totalforsvarsprogrammet har det blitt gjennomført mye arbeid på sentralt nivå. Resultatet av arbeidet har i mindre grad blitt formidlet og integrert i det regionale og lokale samfunnssikkerhetsarbeidet gjennom perioden. Det gjenstår derfor mye arbeid regionalt og i kommunene. I dag er det kun et fåtall kommuner og fylkesmenn som har kartlagt risiko og sårbarhet, eller planlagt for beredskap knyttet til hendelser i den øverste delen av krisespekteret. Det registreres også store geografiske variasjoner. Det har likevel blitt satt i gang regionale og lokale prosjekter som har arbeidet med særskilte områder innen totalforsvaret. Særlig er trekantsamarbeidet mellom fylkesmannen, Heimevernet og politiet sentralt i det regionale totalforsvarssamarbeidet, både med hensyn til forebygging, planlegging og håndtering.

For å tilrettelegge for at arbeidet som gjøres på nasjonalt nivå når ut til regioner og kommuner og at det arbeidet som gjøres i de regionale og lokale prosjektene har overføringsverdi til andre områder, har DSB nedsatt en arbeidsgruppe som har et særlig ansvar for videreformidling av kunnskap og utvikling av totalforsvaret til fylkesmenn og kommuner. Målet er å innarbeide totalforsvarstenkningen som en integrert del av deres arbeid med samfunnssikkerhet. Læringspunkter etter Trident Juncture 2018 er en del av dette.

Resultatene fra arbeidet ut mot regionalt og lokalt nivå bidrar til kompetanseheving, avklaring av roller, ansvar og myndighet i en sikkerhetspolitisk krise og en modernisering av totalforsvaret regionalt og lokalt. Mer konkret vil arbeidet blant annet bidra til:

• Etablering av en helhetlig forståelse av roller, ansvar og myndighet i totalforsvaret hos fylkesmenn og kommuner.

• At fylkesmenn og kommuner inkluderer hendelser i hele krisespekteret i sitt samfunnssikkerhetsarbeid, herunder i risiko- og sårbarhetsanalyser, beredskapsplaner og øvelser.

• At det gjennomføres regionale og lokale sivil-militære øvelser hvor fylkesmenn og kommuner er involvert.

• At offentlig-privat samarbeid er integrert i det regionale og lokale totalforsvaret.

• At det tilrettelegges for at prosjekter som bidrar til videreutvikling av totalforsvaret i en region eller en kommune har overføringsverdi til andre geografiske områder.

6.6.9 Offentlig-privat samarbeid

Sivil støtte til nasjonale og allierte styrker er avgjørende for landets forsvarsevne, samtidig som samfunnets grunnleggende funksjoner blir ivaretatt. Hovedprinsippet i dag når det gjelder sivil støtte til Forsvaret, er at den baseres på kommersielle ordninger, rekvisisjon (fortrinnsvis forberedt rekvisisjon) og samarbeid med sivil beredskap i størst mulig grad.

Forsvaret er i dag avhengig av private leverandører og eiere av kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. Sivil side har et ansvar for å legge til rette for at denne støtten kan operasjonaliseres på en god måte, og så langt som mulig legge til rette for å kunne dekke både planlagte og uforutsette behov fra norske og allierte militære styrker. Videre har Forsvaret og sivil side sammen et ansvar for at eventuelle sårbarheter knyttet til avhengigheten identifiseres og reduseres. Det omfattende arbeidet som er gjort de senere år for å revitalisere forberedelser for sivil støtte til Forsvaret må fortsette. Samtidig vil Forsvaret i større grad identifisere og synliggjøre sine behov for støtte fra sivile aktører. Siden private aktører eier en stor andel av de kritiske funksjonene som både Forsvaret og det sivile samfunn er avhengig av, er det viktig å finne løsninger for å inkludere private virksomheter i planleggingen i tilfelle av kriser og væpnet konflikt.

På sivil side har flere sektorer i totalforsvaret et tett samarbeid med private leverandører. Samarbeidet følges opp i sektorene og i samarbeid mellom den enkelte sektor og Forsvaret. Offentlig-privat samarbeid i totalforsvaret har likevel noen felles problemstillinger. Blant annet baserer samarbeidet i totalforsvaret seg i stor grad på at samfunnet evner å dele informasjon, selv når informasjonen er sikkerhetsgradert etter sikkerhetsloven. Ved utvikling av graderte kommunikasjonsløsninger er det viktig at det tas høyde for totalforsvarets og sivil sides behov. Sikkerhetsloven er nærmere omtalt i kapittel 7.

Videre kan økt bruk av sivile leverandører innenfor rammene av totalforsvaret på sikt bidra til folkerettslige utfordringer som omtalt i boks 6.4, og det må i det offentlig-private samarbeidet tas hensyn til disse utfordringene.

For å bidra til at også private virksomheter skal vite hva som forventes av dem i en krisesituasjon, bør private virksomheter integreres som deltakere i militære-, sivile- og sivil-militære øvelser. Deltakelse i øvelser skaper gode relasjoner, nettverk og forståelse for hverandres roller, ansvar og myndighet. Øvelser kan også være et verktøy for å avdekke sårbarheter.

6.6.10 Ressursdisponering og prioriteringsmekanismer

Gjennom arbeidet med å videreutvikle totalforsvarets evne til ivaretakelse av sivil støtte til Forsvaret er det avdekket problemstillinger knyttet til ressursdisponering, herunder evne til effektive beslutningsprosesser og sektorenes evne til å operasjonalisere prioriteringsmekanismer på alle nivåer. I en sikkerhetspolitisk krise vil det bli knapphet på ressurser og utfordrende å prioritere mellom ulike sivile behov og mellom sivile og militære behov. Dette gjelder ressurser både i form av materiell, personell, infrastruktur, logistikk og forsyninger. Hensiktsmessige prioriteringer fordrer en helhetlig oversikt over avhengigheter. Øvelse Trident Juncture 2018 viste også at det er fare for at de samme ressursene blir tiltenkt flere behov (at de telles flere ganger). Det er viktig at det fortløpende vurderes om eksisterende prioriteringsmekanismer er tilstrekkelige.

6.6.11 Revisjon av lover og forskrifter

Det finnes en rekke regelverk som har beredskap som formål eller som har bestemmelser med beredskapsmessig innhold. Det er viktig at sektorene sørger for at beredskapsregelverket er oppdatert og harmonisert med tilgrensende regelverk i andre sektorer, både for å unngå ulike tolkninger og prioriteringskonflikter, og for å sikre en effektiv forvaltning og praktisering av regelverket.

6.6.12 Planverk

Forsvaret har de siste årene gjennomført et omfattende arbeid med revisjon og oppdatering av beredskapsplaner og operativt planverk på ulike nivåer for kriser og væpnet konflikt. Forsvarets operative evne er avhengig av støtte fra sivile aktører på en rekke områder og et tett samarbeid med sivile myndigheter om krisehåndtering. Væpnet konflikt i Norge vil føre til et ekstraordinært behov for varer og tjenester til Forsvaret som for eksempel mat, transport, drivstoff, kraft, ekom og sanitet. Dette er varer og tjenester som for det meste leveres av sivile aktører, både offentlige og private.

For å tilrettelegge for Forsvarets operative evne er det av avgjørende betydning at Forsvaret beskriver sine behov for å legge til rette for at sivil side er i stand til å levere nødvendig støtte til Forsvaret. Dette arbeidet er i gang på flere områder, blant annet innenfor helseberedskap, drivstofforsyning, transportinfrastruktur, transporttjenester og transportressurser. Sivile og militære totalforsvarsaktører bør aktivt bidra inn i hverandres planprosesser, på både lokalt, regionalt og nasjonalt nivå, for slik å etablere en gjensidig forståelse for hverandres behov, kapasiteter og evne til understøttelse.

Nasjonalt beredskapssystem (NBS) er et tverrsektorielt prosedyre- og beslutningsverktøy for sentrale politiske myndigheter og enkelte etatssjefer ved sikkerhetspolitisk krise, væpnet konflikt og andre sektorovergripende kriser forårsaket av alvorlige, tilsiktede handlinger. NBS er harmonisert med NATOs beredskapssystem, NATOs Crisis Response System (NCRS), for å sikre raske og koordinerte beslutninger mellom Norge og NATO, men er tilpasset nasjonale forhold og behov. NBS består av Beredskapssystem for forsvarssektoren (BFF) og Sivilt beredskapssystem (SBS). Samtlige sektorer på sivil side har et ansvar tilknyttet NBS.

Det er Justis- og beredskapsdepartementet som har ansvaret for å samordne SBS på sivil side, mens Forsvarsdepartementet har ansvaret for å samordne BFF i forsvarssektoren. Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet er i fellesskap ansvarlig for at SBS og BFF er harmonisert og korresponderende med tiltak på tvers av sektorene. NBS er et rammeverk som forutsetter at det utarbeides underliggende planer for å kunne ha verdi som beslutningsverktøy. Alle departementer og underliggende virksomheter og etater som departementene utpeker skal utarbeide egne beredskapsplaner basert på NBS.

NBS er gjenstand for regelmessige revisjoner, ledet av Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet, for å tilse at tiltakene kontinuerlig kvalitetssikres og utvikles. De vesentlige endringene i trusselbildet medfører at regjeringen vil gjennomføre ytterligere konsekvensvurderinger av tiltakene i NBS for å vurdere om de er hensiktsmessige, gjennomførbare og realistiske, og om det er tiltak som mangler.

6.6.13 Kompetansetilbudet på totalforsvarsområdet

Samfunnets sårbarhets- og beredskapsutfordringer er i kontinuerlig endring. Dette medfører endrede krav til kompetanse hos sentrale, regionale og lokale beredskapsaktører. Regjeringen ser behov for å legge til rette for at totalforsvarsaktørenes kompetansetilbud er oppdatert, koordinert, relevant og holder høy kvalitet. Regjeringen er opptatt av at det er god sammenheng mellom ulike kompetansesentre, slik at tilbudene og aktivitetene samlet sett utnyttes mest mulig effektivt.

7 Forebyggende nasjonal sikkerhet

Norge er et åpent samfunn som bygger på en stor grad av tillit mellom innbyggere og mellom innbyggere og stat.7 Et høyt tillitsnivå legger til rette for innovasjon, verdiskaping, gode beslutningsprosesser og samhold.

Samtidig utfører flere stater eller andre aktører kontinuerlig etterretningsvirksomhet og annen sikkerhetstruende virksomhet mot Norge og norske sikkerhetsinteresser. Aktiviteten kan blant annet ha som formål å skaffe seg tilgang til, eller sabotere, informasjon eller andre verdier, eller å undergrave vår demokratiske styreform. Det er derfor viktig å bygge en sikkerhetskultur som ivaretar den høye graden av tillit og åpenhet i det norske samfunnet, men som bevisstgjør samfunnet om hva som kan utgjøre sikkerhetstruende virksomhet og hvordan vi kan beskytte oss.

Staten har flere virkemidler for beskyttelse av verdiene med størst betydning for nasjonal sikkerhet. Som et av de viktigste virkemidlene har Stortinget vedtatt en lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven). Loven trådte i kraft 1. januar 2019. Dette kapitlet vektlegger nasjonal sikkerhet i konteksten av sikkerhetsloven. Implementering av sikkerhetsloven vil bidra til å i større grad ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser, blant annet ved at departementene skal identifisere grunnleggende nasjonale funksjoner (GNF) innenfor eget ansvarsområde.8 GNF-er oppdateres jevnlig og fremgår av de årlige budsjettproposisjonene.

Nasjonal sikkerhet har en grenseflate mot flere temaer i denne meldingen. Digital sikkerhet er viktig i arbeidet med nasjonal sikkerhet, og sikkerhetsloven har egne bestemmelser for ivaretagelse av blant annet informasjon og informasjonssystemer. I denne meldingen omtales digital sikkerhet som tema, både med bruk av sikkerhetsloven og andre virkemidler, i kapittel 8. Kapitlet om forebyggende nasjonal sikkerhet må videre sees i sammenheng med kapittel 6 om sivilt-militært samarbeid og kapittel 9 om sammensatte trusler.

7.1 Regjeringens politikk

Regjeringen vil:

• Sørge for en helhetlig tilnærming til arbeidet med å implementere sikkerhetsloven og identifisere og sikre skjermingsverdige objekt og infrastruktur.

• Sørge for at Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) videreutvikler kompetanse om hvordan risikoen ved utenlandske investeringer kan forebygges og motvirkes.

• Sørge for at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet og NSM videreutvikler sikkerhetskompetanse på 5G.

• Øke vår forskningsbaserte kunnskap om motvirkning av innsiderisikoen.

• Utvikle og implementere en moderne digital løsning for sikkerhetsklarering av personell.

7.2 Nasjonal sikkerhet og sikkerhetsloven

Nasjonale sikkerhetsutfordringer må løses med virkemidler som er tilpasset et stadig skiftende trussel- og risikobilde. Sikkerhetsloven er her et sentralt virkemiddel.

Begrepet nasjonal sikkerhet i kontekst av sikkerhetsloven handler om å trygge nasjonale sikkerhetsinteresser. I loven forstås nasjonale sikkerhetsinteresser som landets suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform, samt overordnede sikkerhetspolitiske interesser knyttet til:

• de øverste statsorganers virksomhet, sikkerhet og handlefrihet

• forsvar, sikkerhet og beredskap

• forholdet til andre stater og internasjonale organisasjoner

• økonomisk stabilitet og handlefrihet

• samfunnets grunnleggende funksjonalitet og befolkningens grunnleggende sikkerhet

Virkeområdet til sikkerhetsloven er statssikkerhetsområdet og den delen av samfunnssikkerhetsområdet som er av vesentlig betydning for statens evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser.

Loven skal bidra til å forebygge, avdekke og motvirke sikkerhetstruende virksomhet, det vil si tilsiktede handlinger som direkte eller indirekte kan skade nasjonale sikkerhetsinteresser. Loven bygger på en risikobasert tilnærming og stiller krav til at virksomheter underlagt sikkerhetsloven kontinuerlig vurderer hvilken risiko virksomhetens verdier er utsatt for, og at nødvendige tiltak gjennomføres for å oppnå forsvarlig sikkerhet.

Loven er samtidig et verktøy for å styrke samhandlingen mellom myndigheter og virksomheter slik at det forebyggende sikkerhetsarbeidet kan gjennomføres på en mer effektiv og forsvarlig måte, på tvers av alle samfunnssektorene. I tillegg skal loven sikre at sikkerhetstiltak gjennomføres i samsvar med grunnleggende rettsprinsipper og verdier i et demokratisk samfunn, og at nødvendige personverninteresser blir ivaretatt.

Identifisering av grunnleggende nasjonale funksjoner (GNF) som del av implementeringen av sikkerhetsloven, legger grunnlaget for en mer systematisk oppfølging av sikkerhet over tid (se boks 7.1). GNF blir utgangspunkt for overordnede risikovurderinger og kartlegging av avhengigheter. Private virksomheter som har avgjørende betydning for en GNF, eller behandler sikkerhetsgradert informasjon, vil bli underlagt sikkerhetsloven. GNF vil også være førende for å identifisere skjermingsverdige verdier. Dersom det viser seg nødvendig å identifisere GNF som ikke naturlig hører inn under et bestemt departements område, vil Justis- og beredskapsdepartementet ta ansvar for at slik GNF blir fastsatt.

Det er en rekke sektorspesifikke regelverk som regulerer ulike sikkerhetsspørsmål. Sektorregelverket eksisterer sammen med sikkerhetsloven med underliggende forskrifter. Sektorregelverket erstatter ikke sikkerhetslovens krav for virksomheter som er underlagt sikkerhetsloven. Oppfyllelse av sektorregelverk kan imidlertid bidra til å oppfylle krav i sikkerhetsloven.

Sentralt i arbeidet med å ivareta nasjonal sikkerhet står forebygging. Forebygging bidrar til å skape robusthet og motstandsdyktighet i kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner. En forutsetning for godt forebyggende sikkerhetsarbeid er kunnskap om risikoen og hvordan denne kan reduseres gjennom en helhetlig tilnærming og kombinasjon av ulike sikkerhetstiltak. Beskyttelsestiltakene kan være menneskelige, teknologiske eller organisatoriske. Tiltakene rettes mot å beskytte de skjermingsverdige verdiene som omfatter informasjon, informasjonssystemer, objekter og infrastruktur. Dette arbeidet kan være komplekst og må tilpasses samfunnsutviklingen. Se kapittel 4 for mer om forebyggende arbeid.

Utfordringsbildet som presenteres i kapittel 3 i denne meldingen, viser viktigheten av å forstå hva som skjer rundt oss for å kunne utvikle god politikk og relevante sikkerhetstiltak for å ivareta nasjonal sikkerhet.

Nasjonal sikkerhet påvirkes i stor grad av økende internasjonal samhandling, og mange av sikkerhetsutfordringene krever global respons. Et godt og effektivt internasjonalt samarbeid innenfor flere ulike områder er derfor viktig for å ivareta nasjonal sikkerhet. Ved å samarbeide med andre nasjoner vil vi eksempelvis kunne utveksle erfaringer om hvordan ny teknologi kan utnyttes for effektivisering av samfunnet uten at det også innebærer uforsvarlig høy risiko, eller ved å utvikle felles risikoreduserende tiltak mot samme utfordringer slik som for eksempel utenlandske investeringer, 5G mv. Det er derfor viktig at etterretnings- og sikkerhetstjenestene (EOS-tjenestene) og sektormyndigheter samarbeider tett med tilsvarende tjenester i land som vi har et sikkerhetssamarbeid med.9

I tiden fra forrige samfunnssikkerhetsmelding, Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn, jf. Innst. 326 S (2016–2017) ble levert, har regjeringen tatt viktige organisatoriske grep for at Norge som stat skal stå bedre rustet til å håndtere sikkerhetsutfordringene (se punkt 7.4). Tiltakene tydeliggjør den økte satsingen på arbeidet med å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser på sivil side. Det er også utarbeidet sentrale dokumenter innenfor nasjonal sikkerhet (se boks 7.2).

7.3 Risiko knyttet til verdiene av størst betydning for nasjonal sikkerhet

Truslene mot nasjonale sikkerhetsinteresser opptrer i ulike former. Sikkerhetslovens samlebetegnelse er sikkerhetstruende virksomhet (se punkt 1.6). Eksempler på sikkerhetstruende virksomhet vil typisk være fremmedstatlig etterretningsvirksomhet, sabotasje, terror, annen alvorlig kriminalitet som kan skade nasjonale sikkerhetsinteresser, eller forberedelse til slik virksomhet. I dette ligger også personell på innsiden som direkte eller indirekte, bevisst eller ubevisst, bidrar til at slik virksomhet kan lykkes.

Som beskrevet i kapittel 3 har digitaliseringen implikasjoner for samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet, blant annet gjennom økt risiko for utnyttelse av digitale sårbarheter. I Fokus 2020 peker Etterretningstjenesten (E-tjenesten) på at etterretnings- og påvirkningstrusselen har blitt mer kompleks og kommer klarest til uttrykk i det digitale domenet. Sikring og beskyttelse av digital informasjon og digitale infrastrukturer som er omfattet av sikkerhetsloven har derfor stor betydning for nasjonal sikkerhet. Se for øvrig omtale av digital sikkerhet i kapittel 8.

En trusselaktør vil kunne benytte seg av en rekke virkemidler for å gjennomføre sikkerhetstruende handlinger og enkelte trusselaktører har et stort arsenal av virkemidler til disposisjon. Trusselaktøren vil ofte sette sammen et bredt spekter av virkemidler (sammensatte), tilpasset det som ønskes oppnådd med handlingen, som kan spenne fra tilsynelatende uskyldige fordekte handlinger i det digitale rom til tradisjonelle militære angrep. For nærmere omtale, se også kapittel 9 om sammensatte trusler.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) peker i sin trusselvurdering på at erfaringer fra andre vestlige land viser at flere stater bruker investeringer og oppkjøp som virkemidler for å påvirke politiske beslutninger, innhente sensitiv informasjon og skaffe seg tilgang til teknologi eller naturressurser av strategisk betydning. Hver enkelt investering, hvert oppkjøp eller finansiering av forsknings- og utviklingsprosjekter vil ofte synes uproblematiske når de betraktes isolert. Sett under ett kan imidlertid omfanget medføre at stater Norge ikke har sikkerhetspolitisk samarbeid med får innflytelse som ikke samsvarer med norske sikkerhetsinteresser.

I et forebyggende perspektiv, er det viktig å legge til grunn at enkelte av trusselaktørene jobber målrettet med svært langsiktig perspektiv. Trusselaktørene gjør gjerne bruk av legitime virkemidler, der den enkelte handlingen fremstår som tilforlatelig, men der summen av handlinger over tid vil utgjøre en trussel mot nasjonale sikkerhetsinteresser. Det er derfor svært viktig at vi ikke kun vurderer handlingen i et kortsiktig perspektiv, men ser hen til det langsiktige perspektivet og de sikkerhetspolitiske målene som enkelte av aktørene har.

En viktig oppgave for EOS-tjenestene i Norge er å følge med på trusler og risiko vi står overfor. Gjennom innhenting av informasjon og produksjon av trussel- og risikovurderinger, legger EOS-tjenestene til rette for at myndighetene skal ha et best mulig beslutningsgrunnlag vedrørende utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske forhold. Det er viktig for beslutningstakerne å ha god forståelse for, og gjøre effektiv og riktig bruk av, etterretning til understøttelse for politikkutvikling og beslutningstaking. I dette ligger blant annet å ha kunnskap om hva trusselaktørene er ute etter, hvilke metoder de benytter og hvilke sårbarheter de utnytter.

7.4 Organisering av arbeidet med nasjonal sikkerhet

Sikkerhetsloven fastslår at forebyggende sikkerhet er et virksomhetsansvar. Loven stiller krav om at virksomheten skal gjennomføre de forebyggende sikkerhetstiltakene som må til for å oppnå et forsvarlig sikkerhetsnivå og redusere risikoen knyttet til sikkerhetstruende virksomhet. Som en del av dette arbeidet skal virksomhetene identifisere avhengigheter til andre virksomheter, slik at risikoreduserende tiltak kan iverksettes der avhengigheten gjør det nødvendig. Den enkelte fagstatsråd er ansvarlig for forebyggende sikkerhet innenfor sin sektor. Det betyr å følge opp at hver virksomhet i sektoren jobber systematisk med forebyggende sikkerhetsarbeid.

Foruten oppgavene som Justis- og beredskapsdepartementet har som sektordepartement, har departementet i tillegg et overordnet ansvar for det forebyggende sikkerhetsarbeidet på sivil side, jf. kgl.res. 20. desember 2018. Forsvarsdepartementet har tilsvarende ansvar i forsvarssektoren.

NSM er nasjonal fag- og tilsynsmyndighet for forebyggende sikkerhet. NSM, som sikkerhetsmyndighet etter sikkerhetsloven, skal på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet utøve et overordnet sektorovergripende ansvar for nasjonal sikkerhet i samsvar med sikkerhetsloven. NSM er således en etat som tilhører både forsvarssektoren og justissektoren. En tverrsektoriell sikkerhetslov og en nasjonal sikkerhetsmyndighet med et slikt tverrsektorielt ansvar gjør at vi som stat er bedre rustet til å ivareta vår nasjonale sikkerhet enn hva enkelte andre stater er. Enkelte andre stater har et mer fragmentert regelverk uten en myndighet med et nasjonalt fag- og tilsynsansvar på tvers av militær og sivil side, noe som gjør et helhetlig sikkerhetsarbeid mer krevende. Det er viktig at vi ivaretar og videreutvikler dette fortrinnet. NSM skal blant annet gi informasjon, råd og veiledning om forebyggende sikkerhet til virksomheter underlagt sikkerhetsloven. NSM har også viktige funksjoner innen operative oppgaver og hendelseshåndtering som ikke er avgrenset til sikkerhetsloven, herunder blant annet knyttet til utvikling av sikkerhetstiltak og operativ støtte til Forsvaret. NSM skal koordinere arbeidet mellom myndigheter som har en rolle innenfor forebyggende digital sikkerhet, og skal legge til rette for hensiktsmessig samhandling mellom disse.

Med virkning fra 3. mai 2019 ble det administrative ansvaret for oppfølgingen av NSM overført fra Forsvarsdepartementet til Justis- og beredskapsdepartementet.10 Fra samme dato ble forvaltningsansvaret for sikkerhetsloven også overført. Endringene styrker arbeidet med nasjonal sikkerhet på sivil side, samtidig som det beholdes en god kobling mellom sivil side og forsvarssektoren. Regjeringen har med dette lagt til rette for at Justis- og beredskapsdepartementet tar en tydeligere pådriver- og samordningsrolle innen nasjonal sikkerhet på sivil side. I denne rollen ligger blant annet å initiere og koordinere prosesser på tvers av departementer, veilede departementene i deres arbeid på området, sørge for at problemstillinger på tvers av sektorer blir håndtert, og å legge frem uenighetssaker for regjeringen, eller ved behov, for Kongen i statsråd. I tillegg vil det være naturlig at Justis- og beredskapsdepartementet om nødvendig i kraft av samordningsrollen identifiserer GNF på eventuelle områder som ikke klart omfattes av noe departements ansvarsområde.

I noen tilfeller vil flere departementers GNF ha avhengighet til samme virksomhet eller objekt og infrastruktur. I slike tilfeller er det viktig å sikre en helhetlig tilnærming og at virksomhetene har en aktør de forholder seg til relatert til sikkerhetslovens krav. Denne aktøren vil normalt være det departementet som er ansvarlig for det forebyggende sikkerhetsarbeidet i sektoren som den aktuelle virksomheten tilhører. Det følger av sikkerhetsloven § 1-3 fjerde ledd, at det er NSM som fatter vedtak om at loven helt eller delvis skal gjelde for virksomheter som ikke omfattes av noe departements ansvarsområde.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har som direktorat under Justis- og beredskapsdepartementet en sentral rolle knyttet til forebygging, forberedelser av tiltak og krisehåndtering på samfunnssikkerhetsområdet. DSB bistår Justis- og beredskapsdepartementet og øvrige departementers koordinering ved større kriser og katastrofer i fredstid på sivil side, samt ved sikkerhetspolitiske kriser og i væpnet konflikt.11

NSM og DSB samarbeider tett på mange områder. Dette samarbeidet vil bli utviklet videre både med hensyn til tiltak for å styrke sikkerhetskulturen i virksomheter som understøtter kritiske samfunnsfunksjoner, og i forbindelse med krisehåndtering, spesielt ved sammensatte hendelser.

Sivil klareringsmyndighet (SKM) er et direktorat under Justis- og beredskapsdepartementet som håndterer klareringssaker på sivil side. Dette direktoratet er en viktig mekanisme for staten for å koordinere og samstemme praksis i sikkerhetsklareringssaker på tvers av sivile sektorer. Dette vil bidra til en mer enhetlig nasjonal tilnærming til klarering av personell i virksomheter som forvalter nasjonale verdier.

7.5 Prioriterte områder av betydning for nasjonal sikkerhet

I det følgende fremheves områder som anses å være av særlig betydning for nasjonal sikkerhet de nærmeste årene og som regjeringen jobber for å adressere. Prioriterte områder omtalt i kapittel 8 vil også ha betydning for nasjonal sikkerhet.

7.5.1 Helhetlig implementering av sikkerhetsloven

Sikkerhetsloven er et av de viktigste og mest sentrale virkemiddel for å ivareta vår nasjonale sikkerhet (se punkt 7.2). I 2019 og 2020 er det gjort et betydelig arbeid i alle sektorer for å identifisere grunnleggende nasjonale funksjoner (GNF). Selv om mye er på plass gjenstår det fortsatt noe arbeid, og arbeidet må ses på som løpende i form av at de identifiserte GNFer jevnlig må gjennomgås for å vurdere behov for justeringer som følge av samfunnsutviklingen. Skjermingsverdige objekter som er utpekt og sikret etter den gamle sikkerhetsloven, opprettholder sin klassifisering inntil det er foretatt en fornyet vurdering av behovet for fortsatt utpeking og sikring.

En klar overvekt av de skjermingsverdige objektene som ble klassifisert etter det tidligere regelverket er objekter der den skjermingsverdige funksjonen er avhengig av IKT-infrastruktur og systemer. Objektsikring har tidligere i for stor grad blitt likestilt med fysisk sikring av materielle gjenstander, noe som kan bidra til at sikring i det digitale domene får for liten oppmerksomhet. En trusselaktør med stor kapasitet vil kunne utnytte ulike sårbarheter for å få fysisk eller digital tilgang til et objekt eller infrastruktur, med påfølgende negative konsekvenser for nasjonale sikkerhetsinteresser. Beskyttelsen må derfor tilpasses, og omfatte både menneskelige, teknologiske og organisasjonsmessige tiltak. De teknologiske tiltakene kan være både digitale og fysiske.

Sikkerhetsloven stiller få konkrete krav til hvordan et skjermingsverdig informasjonssystem, objekt eller infrastruktur skal sikres. Hvilke sikringstiltak som er relevante og nødvendige for å oppnå lovens forsvarlighetskrav må velges på bakgrunn av en risikovurdering. I risikovurderingen skal det både tas hensyn til hvilken sikkerhetstruende virksomhet informasjonssystemene, objektene og infrastrukturen kan bli utsatt for og sannsynligheten for slik aktivitet. Virksomheten som råder over informasjonssystem, objektene, eller infrastrukturen har etter regelverket mulighet til å håndtere risikoen på flere ulike måter, forutsatt at forsvarlig sikkerhetsnivå oppnås. Å endre sårbarheten til de skjermingsverdige verdiene ved grunnsikringstiltak og påbyggingstiltak er kun en av flere måter en virksomhet kan vurdere å håndtere risiko på, jf. virksomhetssikkerhetsforskriften § 13.

I implementeringen av sikkerhetsloven blir det viktig at de riktige objektene og infrastrukturen blir utpekt og korrekt klassifisert. Disse må sikres forsvarlig med hensiktsmessige og kosteffektive tiltak som er egnet til å motvirke sikkerhetstruende virksomhet. Dette vil være et kontinuerlig arbeid der nye objekter og ny infrastruktur kommer til, mens andre faller fra gjennom regelmessige revideringer. NSM skal sitte på samlet oversikt over de klassifiserte verdiene, og vil på sikt få et godt grunnlag for at vi som nasjon kan identifisere og prioritere sikring av de viktigste verdiene på tvers av sektorer og forvaltningsnivå.

7.5.2 Uønskede investeringer i norske virksomheter

Trussel- og risikovurderinger fra EOS-tjenestene har fremhevet at flere stater bruker økonomiske virkemidler til andre formål enn forretninger. Investeringer og oppkjøp kan brukes som virkemiddel for å få innsikt i sensitiv informasjon knyttet til for eksempel beredskapsordninger, kritisk infrastruktur og politiske beslutningsprosesser. Det kan også gi tilgang til teknologi og ressurser av strategisk betydning. Bedrifter som utvikler høyteknologi til bruk i industri av strategisk betydning, er særlig utsatt. Kjøp av strategisk plasserte eiendommer kan for eksempel ha som formål å skaffe en plattform til fordekt etterretningsvirksomhet mot norsk og alliert militær aktivitet.

Uønskede investeringer i norske virksomheter kan medføre at stater Norge ikke har sikkerhetspolitisk samarbeid med kan komme i en posisjon hvor de får en innflytelse som strider mot våre nasjonale sikkerhetsinteresser. Bruk av løfter om investeringer eller trusler om å trekke dem tilbake, kan også benyttes som et pressmiddel overfor andre stater. Se også kapittel 9 om sammensatte trusler.

Hver enkelt investering, oppkjøp eller finansiering av for eksempel forsknings- og utviklingsprosjekter vil isolert sett ofte være uproblematisk. Sett under ett, og i lys av at enkelte stater jobber svært langsiktig med virkemidler som tilsynelatende fremstår som rent kommersielle interesser, kan disse investeringene være uforenelig med nasjonale sikkerhetsinteresser. Å adressere disse utfordringene innebærer derfor blant annet å se et lands økonomiske engasjement i Norge samlet og over tid.

Trussel- og risikobildet som enkelte utenlandske investeringer kan representere er felles for mange europeiske og vestlige land. Kunnskapen om at enkelte stater bruker investeringer og oppkjøp som strategiske virkemidler, gjør at flere europeiske land, samt USA, Canada, Australia og New Zealand, vurderer tiltak for å redusere risikoen knyttet til utenlandske investeringer. Enkelte land har utviklet og bruker screening-mekanismer12 for å identifisere og håndtere denne risikoen.

EU har vedtatt en forordning om utenlandske direkteinvesteringer, som trådte i kraft i 2019.13 Forordningen tilrettelegger for informasjonsutveksling og koordinering mellom medlemsstatene i EU, og mellom medlemsstatene og Kommisjonen, om screening av og eventuelle forbud mot oppkjøp fra tredjeland. Det er opp til hver enkelt medlemsstat hvorvidt en nasjonal screeningmekanisme skal etableres eller videreføres. Medlemsstatene bestemmer hvordan mekanismene skal utformes, men forordningen stiller enkelte minstekrav til hva de nasjonale screeningmekanismene må inneholde. Forordningen gir også uttrykk for viktigheten av internasjonalt samarbeid når det gjelder å motvirke uønskede utenlandske investeringer. Det er svært relevant for Norge å søke å samarbeide med EU på dette området både for å kunne motta relevant informasjon i behandlingen av slike investeringssaker nasjonalt, men også av hensyn til norsk næringsliv som eksporterer til EU slik at EUs regime ikke utilsiktet får negative konsekvenser for disse.

EUs fortolkning av begrepene «screening» og «direkteinvesteringer», fremgår i EUs Foreign Investment Screening Regulation, som trådte i kraft 10. april 2019. EU definerer screening slik: «Screening means a procedure allowing to assess, investigate, authorise, condition, prohibit or unwind foreign direct investments». Begrepet omfatter både prosessen knyttet til informasjonstilførsel og -innhenting (deteksjon), og beslutningsprosessen knyttet til vurdering og håndtering (tiltak).

EU bruker begrepet «direkteinvestering» om investeringer som kan gi mulighet til å få innflytelse i et selskap og som noe mer enn fusjoner og oppkjøp. For eksempel vil etablering av gjeldsavhengigheter kunne være et sentralt virkemiddel for å utøve press mot en virksomhet. EUs definisjon omfatter også investeringer i verdikjeden til virksomheten som sitter på verdien. Hensikten med å inkludere denne type investeringer i definisjonen er å hindre at trusselaktører omgår regelverket og sikrer seg innpass i verdikjeden som ikke screenes, for så å skaffe seg innflytelse over verdien. Kartlegging av verdikjeder er derfor sentralt i dette arbeidet.

Det er hensiktsmessig at Norge i vårt arbeid benytter samme begrepsforståelse av «screening» og «direkteinvesteringer» som EU. Dette vil blant annet lette arbeidet med å bygge en felles plattform for samarbeid og kompetanse på tvers av landegrenser, og vi vil derfor ta utgangspunkt i EUs begrepsbruk i det videre arbeidet med denne problematikken.

Som det fremgår i boks 7.3 gir sikkerhetsloven i dag et hjemmelsgrunnlag og en mekanisme for at Kongen i statsråd kan gripe inn dersom det er en ikke ubetydelig risiko for at planlagt eller pågående aktivitet, for eksempel en investering, kan true nasjonale sikkerhetsinteresser. Et slikt vedtak kan fattes uten hensyn til begrensningene i forvaltningsloven § 35 og uavhengig av om aktiviteten er tillatt etter annen lov eller annet vedtak. Dette innebærer at et vedtak også kan få tilbakevirkende kraft.

Regjeringen har igangsatt et arbeid for blant annet å identifisere om det er behov for justering av tiltak som allerede er på plass, eller om det er behov for flere tiltak av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser. Det omfatter også hvordan utenlandske investeringer eventuelt brukes som del av sammensatt virkemiddelbruk, jf. kap. 9. NSM har en sentral rolle i å vurdere og bidra til å redusere risiko knyttet til utenlandske investeringer. Legitime bekymringer knyttet til visse utenlandske investeringer må balanseres mot behovet for å opprettholde et åpent regime for investeringer i Norge.

Regjeringen vil vurdere hvordan sikkerhetsutfordringen ved utenlandske investeringer kan reduseres og motvirkes, herunder sørge for at NSM fremover prioriterer å utvikle kompetanse på dette området og opprettholder et tett samarbeid med EOS-tjenester i andre land på området.

Stortinget har vedtatt regjeringens forslag til ny lov om register over reelle rettighetshavere. Registeret øker tilgjengeligheten og åpenheten om eierskapet og kontrollen over juridiske personer, enheter og andre sammenslutninger, og utenlandske juridiske arrangementer, i Norge. Opplysningene kan også være relevante ved vurderinger av hensynet til nasjonal sikkerhet. Finansdepartementet arbeider med forskrifter til loven som presiserer hvem som skal identifiseres som reelle rettighetshavere.

7.5.3 Implementering av ny teknologi som mulighet og utfordring

Digitalisering gir store gevinster og bidrar til både verdiskapning, velferd og på flere måter en bedret samfunnssikkerhet i en normalsituasjon. Den omfattende digitaliseringen og økende avhengighet til digitale løsninger for alle sentrale samfunnsfunksjoner fører imidlertid til nye sårbarheter i enheter og nettverk. Dette kan utnyttes av trusselaktører for å tilegne seg informasjon og/eller verdier gjennom å etablere bakdører inn i digitale systemer, nyttiggjøre seg enorme datavolum som genereres og behandles gjennom digitale løsninger, eller sabotasje av enkelte samfunnsfunksjoners kritiske avhengighet av teknologiske og digitale løsninger. Se for øvrig omtale av digital sikkerhet i kapittel 8.

En utfordring fremover blir den omfattende sammenkoblingen av systemer som i dag er å anse som relativt frittstående og autonome. En dimensjon er mengden av data som kan sees i sammenheng, men en vel så stor utfordring er den kraftige økningen i signaler som er nødvendig for trådløs kommunikasjon. Enkelte statlige aktører ønsker å utnytte sårbarheter i slike systemer og utgjør i seg selv en betydelig risiko dersom dette brukes for å ramme samfunnsfunksjoner. I tillegg vil den økte kommersielle bruken av trådløs kommunikasjon i de ulike dimensjonene (land, luft, rom) utgjøre en betydelig risiko for utilsiktede forstyrrelser av signaler som samfunnsfunksjoner er avhengig av. Økningen i betydningen og utbredelsen av trådløs kommunikasjon og ulik regulering i ulike land medfører at utilsiktede forstyrrelser kan oppstå og ha til dels store samfunnsmessige konsekvenser. I Meld. St. 10 (2019–2020) Høytflyvende satellitter-jordnære formål, jf. Innst. 350 S (2019–2020), påpekes blant annet at økt bruk av satellittjenester bidrar både til å øke og redusere samfunnets sårbarhet. Regjeringen har understreket betydningen av en helthetlig rompolitikk som tar hensyn til nye sårbarheter som oppstår når samfunnet gjør seg stadig mer avhengig av satellittjenester.

Foto: NSM

Femte generasjon mobilteknologi (5G) vil gi mange nye muligheter og vil legge til rette for å kunne løse oppgaver i ulike samfunnssektorer på en annen måte enn i dag. Samtidig vil implementeringen av den nye teknologien skape nye sårbarheter og sikkerhetsutfordringer som må håndteres. Nettene vil være slik innrettet at det kan skreddersys tjenester for blant annet styring og prosessovervåking – tjenester som vil være attraktive for virksomheter i blant annet transportsektoren, produksjonsindustrien, jordbruket og helsesektoren og andre offentlige oppgaver. Ekomnettene vil slik sett være bærere av stadig viktigere verdier for samfunnet. Nettene vil blant annet bære nød- og beredskapskommunikasjon, og kritisk kommunikasjon mellom selvkjørende transportmidler, fjernkirurgi og sensorteknologi for digitalisering av industri. 5G er ikke bare en forbedret versjon av 4G, men en endring som vil legge til rette for tjenester og bruksområder som vi ikke ser rekkevidden av i dag.

Digitaliseringen av samfunnet innebærer at det genereres enorme mengder data, som også er av stor interesse for potensielle trusselaktører. Bruk av samme enheter og infrastruktur til både private formål så vel som virksomhetsrelaterte formål stiller økte krav til bevissthet og god sikkerhetskultur hos den enkelte. I Nasjonal strategi for digital sikkerhetskompetanse (2019) fremheves bevisstgjørende tiltak for en bedret digital sikkerhetskultur. Det er viktig at privatpersoner og virksomheter er bevisst sine verdier og hvilken informasjon som deles på internett.

Utviklingen av flere digitale tjenester og større avhengighet av stabile ekomnett, underbygger betydningen av tilstrekkelig fokus på sikkerhet, motstandsdyktighet og beredskap i nettene. Det blir derfor svært viktig å utvikle sikkerhetskompetanse på den nye teknologien, digitale verdikjeder og hvordan vi kan ta i bruk mulighetene teknologien byr på uten at vi øker sårbarheten i samfunnet. Det forventes at sentrale komponenter og funksjonaliteter vil omfattes av sikkerhetsloven. Nkom ble i 2019 tilsynsmyndighet etter sikkerhetsloven. Videreutviklingen av tilsynet etter sikkerhetsloven omtales nærmere i punkt 12.4.

Regjeringen vil derfor sørge for at Nkom og NSM fremover prioriterer å utvikle sikkerhetskompetanse på 5G, herunder opprettholde et tett samarbeid med samarbeidende tjenester i andre land innen dette området.

7.5.4 Den menneskelige faktor

Fremmede etterretningstjenester bruker store ressurser på å rekruttere både norske borgere og egne borgere som bor i Norge, og som har tilgang til informasjon eller andre verdier som er av betydning for den aktuelle staten. En innsider er en nåværende eller tidligere ansatt, konsulent eller innleid som har eller har hatt legitim tilgang til virksomhetens systemer, prosedyrer, objekter og informasjon, og som misbruker denne kunnskapen og tilgangen for å utføre handlinger som påfører virksomheten skade eller tap.

Personellsikkerhet er en forutsetning for at virksomhetene skal kunne oppnå et forsvarlig sikkerhetsnivå. Personellsikkerhet handler om å forebygge, avdekke og motvirke sikkerhetstruende virksomhet begått av personer som har legitim tilgang til verdiene vi ønsker å beskytte. Dette arbeidet omfatter blant annet å håndtere menneskelige sårbarheter, og å sørge for at den menneskelige faktor i sikkerhetsarbeidet bidrar til å styrke sikkerheten og ikke svekke den.

For å få tilgang til informasjon som er sikkerhetsgradert KONFIDENSIELT eller høyere, må personen sikkerhetsklareres, men alle som har tilgang til skjermingsverdig eller sensitiv informasjon er et potensielt mål for fremmed etterretning. Innsiderisikoen har blitt trukket frem av blant annet PST og NSM som en betydelig risiko, med svært høyt skadepotensiale, mot nasjonale sikkerhetsinteresser. Eksternt rettede, og ofte svært kostbare, sikkerhetstiltak mister sin effekt dersom det er en innsider med tilgang gjennom sitt ansettelsesforhold som bevisst eller ubevisst kan skaffe trusselaktøren informasjon eller tilgang.

NSM har utarbeidet grunnprinsipper for personellsikkerhet, se boks 7.4. I enkelte tilfeller vil forebygging også bety at noen personer, på grunn av de konkrete sårbarhetene de har, ikke kan gis tilgang til verdiene våre. En følge av dette kan være at personen ikke kan gis en sikkerhetsklarering eller adgangsklarering. Til forskjell fra sikkerhetslovens krav som er absolutte, vil det for NSMs grunnprinsipper være opp til den enkelte virksomhet å implementere disse.

Kvalitetsløft for klareringsprosessen

Sivil klareringsmyndighet ble opprettet som direktorat under Justis- og beredskapsdepartementet med ansvar for å være sentral klareringsmyndighet på sivil side fra 2018. Erfaringer så langt viser tydelig at dette er et kvalitetsløft for klareringsprosessen. Det er nå to sentrale klareringsmyndigheter i Norge for henholdsvis militær og sivil side. Disse har utstrakt samhandling. Det er fortsatt noen mindre klareringsmyndigheter på enkelte særskilte områder slik som for den lovgivende makt, for den dømmende makt, EOS-tjenestene og Statsministerens kontor. På sikt kan det være grunnlag for å vurdere ytterligere konsolidering av klareringsmyndighetene. NSM er også styrket som fagmyndighet innen personellsikkerhet.

Dagens prosess med sikkerhets- og adgangsklarering etter sikkerhetsloven er svært manuell og i stor grad preget av papirbaserte løsninger. Dette er både ressurs- og tidkrevende. For å utvikle og implementere en moderne digital løsning for klareringsprosessen, samt å automatisere saksbehandlingen der dette er mulig, er det bevilget 20 mill. kroner i 2020. Regjeringen tar sikte på at den økte bevilgningen skal videreføres i perioden 2021–2023. Tiltakene innebærer både økt effektivitet og bedre ressursutnyttelse, samtidig med at det bidrar til økt grad av rettssikkerhet og likebehandling.

Personellsikkerhet i hele krisespekteret

Personellsikkerhet har en avgjørende betydning for vår evne til å håndtere beredskaps- og krisesituasjoner. Det er helt avgjørende at personell i totalforsvaret er sikkerhetsmessig skikket til å ivareta våre nasjonale sikkerhetsinteresser. Det er gjennom sikkerhetsklareringsprosessen vi bygger denne beredskapen.

En krisesituasjon vil kunne medføre krav til økte leveranser fra klareringsmyndighetene. Det er derfor avgjørende at vi er i stand til å utøve personellsikkerhet både på lokalt nivå og nasjonalt nivå, gjennom hele krisespekteret og at klareringsmyndighetene har nødvendige virkemidler for dette. Videre er det viktig å se personellsikkerhet som ett av flere forebyggende sikkerhetstiltak med hjemmel i sikkerhetsloven, som skal bidra til å redusere risikoen en virksomhet er utsatt for i en normalsituasjon. Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet vil derfor utrede hvorvidt NSM, Forsvarets sikkerhetsavdeling og Sivil klareringsmyndighet sin organisering, struktur og virkemiddelapparat er tilpasset utøvelsen av personellsikkerhet gjennom hele krisespekteret.

Behov for forskningsbasert kunnskap om personellsikkerhetsmessige sårbarheter

Målrettet motvirkning av innsiderisikoen er en kompleks oppgave som krever betydelig med kompetanse og fokus på mer enn klareringen, da menneskelige sårbarheter kan oppstå eller endres i løpet av tidsperioden personen er klarert. Arbeidet med å forebygge og motvirke innsidevirksomhet kan være krevende. En drivende faktor for dette er at det norske samfunnet i økende grad er internasjonalisert. Stadig flere tar utdanning og arbeid i andre land, og Norge er avhengig av en tilsvarende flyt av kompetanse og menneskelige ressurser til Norge. Dette medfører også at familiestrukturer og kontaktnett blir stadig mer globalisert. Teknologi, internett og sosiale medier er sentrale endringsfaktorer i et mer globalisert samfunn, også innenfor personellsikkerhet. God personellsikkerhet inkluderer også et fokus på at menneskelige sårbarheter kan oppstå i det digitale rom.

Den tradisjonelle lojaliteten til staten er i endring ved at det utvikles parallelle, og i enkelte tilfeller konkurrerende, lojaliteter til andre stater, individer eller grupper. Globaliseringen gir også utfordringer knyttet til sikker identitet og mulighet for å kontrollere bakgrunnen til personer som skal få tilgang til verdiene våre. Tilknytning til andre land, personer eller grupperinger kan gjøre en person sårbar. Andre lands etterretningstjenester vil utnytte slike sårbarheter, og det er derfor viktig at vi har gode systemer for å håndtere dette gjennom hele perioden en person har tilgang til informasjon, objekt eller infrastruktur.

Regjeringen vil derfor sørge for at vi øker vår forskningsbaserte kunnskap om motvirkning av innsiderisikoen.

8 Digital sikkerhet

Omfattende digitalisering preger samfunnsutviklingen og er et viktig premiss for verdiskapning, økonomisk vekst og effektivisering av samfunnet, jf. punkt 3.4. Digitale systemer er sentrale for alle samfunnsfunksjoner. Feil i digitale systemer vil kunne få store konsekvenser på alle nivåer i samfunnet. Digital sikkerhet er derfor helt avgjørende for å ivareta velferdssamfunnet, viktige samfunnsfunksjoner og nasjonale sikkerhetsinteresser.14

Koronasituasjonen har vist hvor avhengig vi er av digitale løsninger. Økning i phishing-forsøk15 og digital utnyttelse av koronasituasjonen er observert i flere land. Sikkerhetstiltak andre land har iverksatt er i stor grad sammenfallende med hva Norge har gjort. Tilsvarende som i Norge har flere land styrket informasjonsdeling og iverksatt tiltak for økt situasjonsforståelse. Det har særlig vært behov for situasjonstilpassede råd og varsler. Det varierer mellom landene i hvor stor grad sikkerhetsmyndighetene har samarbeidet med helsesektoren. I Norge har det vært et nært samarbeid mellom Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og helsesektoren om tiltak, herunder utplassering av flere VDI-sensorer.16

Det er de siste årene gjennomført flere utredninger om digital sikkerhet. Utredningene har gitt et godt kunnskapsgrunnlag, slik at både virksomheter og myndigheter er bedre i stand til å iverksette riktige tiltak. Den siste store utredningen på fagfeltet er NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd (se boks 8.1), levert av IKT-sikkerhetsutvalget i 2018. Utredningen vurderer organisering og regulering av digital sikkerhet i Norge. Dette kapitlet vil særlig vektlegge disse to områdene, samt utfordringer knyttet til kompetanse, kunnskap og bevisstgjøring.

Meld. St. 38 (2016–2017) IKT-sikkerhet – et felles ansvar, jf. Innst. 187 S (2017–2018) og Nasjonal strategi for digital sikkerhet, angir mål og prioriteringer som skal ligge til grunn for myndighetenes arbeid med digital sikkerhet (se punkt 8.5.2 for en nærmere beskrivelse).

Politiet har en sentral rolle for å forebygge, etterforske og straffeforfølge digital kriminalitet. Utover en beskrivelse av Nasjonalt cyberkrimsenter (NC3) omtales ikke politiets rolle i dette kapitlet. Det legges til grunn at Nasjonalt cybersikkerhetssenter (NCSC) i NSM og NC3 i Kripos skal komplementere hverandre for best mulig utnyttelse av samfunnets ressurser.

Sikkerhetsloven ble endret blant annet med bakgrunn i den raske teknologiske utviklingen og et trussel- og risikobilde i stadig endring. En stor del av nye trusler og sårbarheter er knyttet til det digitale domenet, og sikkerhetsloven inneholder derfor viktige virkemidler for å styrke den digitale sikkerheten for skjermingsverdige verdier. Flere av tiltakene i dette kapitlet vil være relevante i arbeidet med nasjonale sikkerhetsinteresser, jf. også kapittel 6, 7 og 9.

8.1 Regjeringens politikk

Regjeringen vil:

• Følge opp Nasjonal strategi for digital sikkerhet.

• Styrke Justis- og beredskapsdepartementets samordnings- og pådriverrolle innenfor digital sikkerhet.

• Videreutvikle NSM som det nasjonale fagmiljøet og responsfunksjon for digital sikkerhet. NCSC i NSM skal være et knutepunkt for informasjonsdeling, kompetanseutveksling og tverrsektorielt samarbeid.

• Etablere lov om digital sikkerhet som gjennomfører EUs NIS-direktiv.

• Vurdere fortløpende hvordan EU-rettslige krav kan og bør inkorporeres i norsk rett for å ivareta digital sikkerhet ved produkter og tjenester tilkoblet internett.

• Utvikle kompetanse om digital sikkerhet i tråd med samfunnets, arbeidslivets og den enkeltes behov med utgangspunkt i de nasjonale strategiene på området.

• Gjennomføre en nasjonal øvelse om digital sikkerhet i 2020 med formål å styrke sivilt-militært, privat-offentlig og internasjonalt samarbeid for hendelseshåndtering.

• Utvide Digitaliseringsdirektoratets arbeid med forebyggende informasjonssikkerhet til å også omfatte kommunene, i tillegg til statsforvaltningen.

• Etablere en markedsplass for skytjenester hos Digitaliseringsdirektoratet. Markedsplassen skal gjøre det enklere for virksomheter i offentlig sektor å anskaffe sikre, lovlige og kostnadseffektive skytjenester.

8.2 Hvilke virkemidler gir best digital sikkerhet?

IKT-sikkerhetsutvalget fremhever at til tross for potensielt betydelige økonomiske konsekvenser vil ikke virksomheter alltid ha tilstrekkelige insentiver til å beskytte seg mot digitale trusler og sårbarheter. Underinvestering i digital sikkerhet hos virksomheter kan få konsekvenser for større deler av økonomien fordi forbrukere, kunder og andre virksomheter kan bli rammet når det skjer uønskede digitale hendelser. Det er derfor viktig at myndighetene bidrar til å styrke insentivene. Det kan gjøres gjennom juridiske, pedagogiske, organisatoriske og økonomiske virkemidler.17

Myndighetene bruker alle disse virkemidlene i sitt arbeid med digital sikkerhet. De siste årene er pedagogiske virkemidler med hensiktsmessige anbefalinger og veiledninger blitt prioritert. Blant annet har NSM utarbeidet et sett av grunnprinsipper for IKT-sikkerhet og Justis- og beredskapsdepartementet har utgitt et nasjonalt rammeverk for håndtering av IKT-sikkerhetshendelser. I tiltaksoversikten til den nasjonale strategien for digital sikkerhet er det lansert 10 anbefalte tiltak som alle virksomheter bør følge for å øke egen digital sikkerhet (se boks 8.2). NSM følger koronasituasjonen i Norge og utlandet tett. I løpet av perioden viruset har påvirket hverdagen vår har NSM publisert flere nyheter, podcast-episoder og situasjonstilpassede råd og varsler.

Erfaring viser imidlertid at anbefalinger og veiledninger i varierende grad blir fulgt opp av virksomheter. Forståelsen for forebyggende digital sikkerhet er begrenset i mange virksomheter, ikke minst på ledelsesnivå. Det er derfor viktig at virksomhetene videreutvikler sin situasjons- og risikoforståelse. Det er også viktig at vi gjennom samarbeid mellom private og offentlige virksomheter utnytter samfunnets ressurser best mulig. Etableringen av NCSC er et sentralt verktøy for økt samarbeid (se punkt 8.3.3).

Foto: NSM

Flere land, og også EU, bruker regulering som virkemiddel for å bedre den digitale sikkerheten.18 Ifølge IKT-sikkerhetsutvalget håndteres imidlertid ikke digitale sikkerhetsutfordringer på en hensiktsmessig måte i gjeldende regulering i Norge i dag. Regjeringen ønsker å bruke regulering som virkemiddel på områder innenfor digital sikkerhet der det gir klare nytteeffekter. Den nye sikkerhetsloven har trådt i kraft og regulerer digital sikkerhet innenfor sitt virkeområde. Loven er i stor grad utviklet med bakgrunn i den teknologiske utviklingen og behov for økt fokus på digital sikkerhet. I tillegg vil en egen lov om digital sikkerhet som gjennomfører EUs NIS-direktiv gi ytterligere nytteeffekter, både i form av samfunnssikkerhet og verdiskapning (se punkt 8.4.1).

IKT-sikkerhetsutvalget vurderte også om organiseringen av arbeidet med digital sikkerhet på etatsnivå er hensiktsmessig. Utvalget mener at digitaliseringen av samfunnet utfordrer oppgaveløsning, ansvar og roller både når det gjelder å forebygge og håndtere digitale hendelser. Regjeringen er opptatt av at ansvarsforholdene mellom myndighetsaktører skal være tydelig definert, og at det er et koordinert samarbeid. I samsvar med utvalget legger ikke regjeringen opp til å gjøre omfattende endringer i gjeldende organisering eller oppgaveløsning. Regjeringen vil imidlertid gjøre enkelte justeringer som omtales i denne meldingen. Den nasjonale øvelsen om digital sikkerhet i 2020 («Digital 2020») vil ytterligere bidra til å øke forståelsen for, og teste, vår organisering og oppgaveløsning (se punkt 8.5.4).

Med hensyn til økonomiske virkemidler vises det særlig til Nasjonal strategi for digital sikkerhet fra 2019, som beskriver tiltak til om lag 1,6 mrd. over en fireårs-periode. Ett av tiltakene er en bevilgning på 497 mill. kroner til et flerårig prosjekt over forsvarsbudsjettet til gjennomføring av nasjonale tekniske sikkerhetstiltak, herunder ny sensorteknologi for varslingssystem for digital infrastruktur (VDI). I tillegg er om lag 800 mill. kroner adressert til å styrke digital sikkerhetskompetanse, blant annet innenfor utdanning og forskning.

De ulike virkemidlene må sees i sammenheng og det må være en bevissthet for når de skal benyttes. Justis- og beredskapsdepartementet vil i det videre styrke kunnskapsutviklingen om hvilke virkemidler som gir best effekt for ulike deler av samfunnet.

8.3 Organisering

Alle private og offentlige virksomheter har ansvar for å ivareta egen digital sikkerhet. Hvert departement har et overordnet ansvar for å ivareta digital sikkerhet i egen sektor. Justis- og beredskapsdepartementet har et samordnings- og pådriveransvar for digital sikkerhet på sivil side. Departementet utformer regjeringens politikk for digital sikkerhet, herunder å etablere nasjonale krav og anbefalinger for offentlige og private virksomheter.

8.3.1 Styrke Justis- og beredskapsdepartementets samordnings- og pådriverrolle innenfor digital sikkerhet

En av IKT-sikkerhetsutvalgets hovedanbefalinger er tydeligere styring og bedre koordinering av digital sikkerhet. Utvalget mener at Justis- og beredskapsdepartementet i større grad må være en synlig aktør som tar initiativ, løser opp i uklarheter, definerer mål, koordinerer og samordner arbeidet med nasjonal digital sikkerhet.

Videre mener utvalget at digital sikkerhet er et politikkområde som departementet bør løfte systematisk inn i styringsprosesser og i samfunnsdebatten.

Regjeringen har i etterkant av utvalgets utredning styrket virkemidlene Justis- og beredskapsdepartementet bruker i arbeidet med digital sikkerhet. Forvaltningsansvaret for sikkerhetsloven og det administrative ansvaret for NSM er overført fra Forsvarsdepartementet til Justis- og beredskapsdepartementet. Endringen innebærer at Justis- og beredskapsdepartementet har det overordnede administrative og budsjettmessige ansvaret for NSM. Ansvaret for den faglige etatsstyringen er delt mellom Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet. Forsvarsdepartementet har instruksjonsmyndighet overfor NSM i saker innenfor sitt ansvarsområde. Endringen styrker arbeidet med digital sikkerhet på sivil side, samtidig som det beholdes en god kobling mellom sivil side og forsvarssektoren.

Justis- og beredskapsdepartementets evne til å utøve sin samordnings- og pådriverrolle vil også bli styrket gjennom innføring av ny lov om digital sikkerhet (se punkt 8.4.1) og videreutvikling av NSMs sikkerhetsarbeid knyttet til digital sikkerhet i og utenfor sikkerhetsloven. En sentral del av videreutviklingen av NSM er etableringen av NCSC (se punkt 8.3.3). I tillegg vil Justis- og beredskapsdepartementet ta en tydeligere rolle i arbeidet med digital sikkerhet på etatsnivå (se punkt 8.3.2).

8.3.2 Tydeligere samordning av digital sikkerhet på etatsnivå

En rekke etater har ansvar for digital sikkerhet. For brukerne er det viktig at disse opptrer koordinert, både når det gjelder rådgivning, veiledning og ved tilsyn. IKT-sikkerhetsutvalget peker på at styringen av digital sikkerhet i flere sektorer oppleves som sterk, men at samordningen og oversikten på tvers er mangelfull. Utvalget trekker frem at sentrale etater over tid har fått utvidede oppgaver og beveget seg mot hverandre, tilsynelatende uten at grensedragning har vært tilstrekkelig vurdert. Det trekkes frem at uklare styringssignaler til underliggende etater og direktorater kan svekke måloppnåelsen. Samlet kan staten oppnå mindre med sine ressurser, enn om styringen var sett i sammenheng.

Regjeringen mener at det er hensiktsmessig å ha flere kompetansemiljøer å spille på. Det vil bidra til fleksibilitet og nytenkning. Ulike kompetansemiljøer har ulike perspektiver, og det er en verdi å bryne disse perspektivene mot hverandre. Det må imidlertid være tydelig hvilke virksomheter som har hvilket ansvar.

Justis- og beredskapsdepartementet vil ta en tydeligere samordnings- og pådriverrolle i arbeidet med digital sikkerhet på etatsnivå på sivil side. En målsetting er mer samordnede tildelingsbrev der oppgaver på området fordeles på en hensiktsmessig måte og etatene gjøres kjent med hverandres ansvar. Det gjelder særlig innenfor rådgivnings- og veiledningsaktiviteter, og ved tilsyn (se boks 8.3).

Justis- og beredskapsdepartementet vil i første omgang legge til rette for helhetlig koordinering innenfor digital sikkerhet av tildelingsbrevene til NSM, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Digitaliseringsdirektoratet og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom). Norsk senter for informasjonssikring (NorSIS) mottar årlig tilsagnsbrev med føringer fra Justis- og beredskapsdepartementet, og disse føringene vil bli vurdert sammen med føringer i de forannevnte etatenes tildelingsbrev. På sikt vil det være aktuelt å inkludere flere sektorspesifikke etater som har et ansvar for digital sikkerhet i sentrale samfunnsfunksjoner.

Samordningsrollen til Justis- og beredskapsdepartementet endrer ikke ansvaret som den enkelte statsråden har for å styre egne etater. Koordinerte tildelingsbrev forutsetter et godt samarbeid mellom Justis- og beredskapsdepartementet og berørte departement, særlig Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Forsvarsdepartementet.

8.3.3 Nasjonalt cybersikkerhetssenter som verktøy for samarbeid

NSM skal videreutvikles som det nasjonale fagmiljøet og responsfunksjon for digital sikkerhet. Som del av denne videreutviklingen ble NCSC etablert som del av NSM høsten 2019. Denne etableringen samsvarer i stor grad med IKT-sikkerhetsutvalgets anbefaling om å etablere et slikt nasjonalt senter. Måloppnåelsen av samfunnsoppdraget til NCSC vil bli evaluert etter en periode (se punkt 8.3.4).

Med etableringen av NCSC innledes et nytt trinn i det offentlig-private samarbeidet som bidrar til bedre situasjonsforståelse, bedre beslutningsgrunnlag og bedre utnyttelse av ressurser. I senteret er viktige private virksomheter og offentlige etater samlokalisert, og arbeider sammen for å bedre nasjonal digital sikkerhet. Deltakere er blant annet aktører i næringsliv, eiere av kritisk infrastruktur, og andre offentlige myndigheter som politiet og Etterretningstjenesten. Ca. 40 offentlige og private virksomheter har fått fast plass på senteret.

NSMs rolle som nasjonal responsfunksjon for alvorlige digitale angrep og ansvarlig for drift av det nasjonale varslingssystemet for digital infrastruktur (VDI) videreføres (se boks 8.4). NCSC vil ha en sentral rolle ved iverksettelse av beredskapsmessige tiltak innenfor NSMs fullmakter og er et knutepunkt for den nasjonale ekspertisen på digital sikkerhet. NSM vil gjennom NCSC ha et risikobilde i det digitale rom og legge til rette for å dele informasjon med relevante aktører for å bedre evnen til å avdekke og håndtere digitale angrep.

Senteret skal tilby tekniske plattformer, digitale løsninger og fysiske lokaler som legger til rette for tett samarbeid og samhandling mellom ulike aktører og sektorer. I tillegg vil senteret legge til rette for samarbeid mellom sektorvise responsmiljøer og mot sentrale tjenestetilbydere, IKT-tjenesteleverandører og interesseorganisasjoner som arbeider med digital sikkerhet.19

Gjennom senteret skal det utvikles koordinerte rådgivningsprodukter tilpasset ulike målgrupper både innenfor og utenfor sikkerhetslovens virkeområde.

8.3.4 Nasjonalt cybersikkerhetssenter og nasjonalt cyberkrimsenter komplementerer hverandre

Nasjonalt cyberkrimsenter (NC3) ble etablert i 2019, og er en avdeling ved Kripos. Med NCSC i NSM og NC3 i Kripos har myndighetene etablert to nasjonale sentre som komplementerer hverandre. Sentrene har ulike hjemmelsgrunnlag og ulike formål. Der hvor sentrene har tilstøtende grensesnitt i sine mandater, er det etablert gode mekanismer på ledernivå for å avklare håndtering og oppfølging av konkrete saker. NC3 er en spydspiss i politiets forebyggende arbeid mot, og etterforskning av kriminalitet i det digitale rom. I tillegg er de en helt sentral sensor i politiets nasjonale etterretningsproduksjon knyttet til trusler i det digitale domenet. De skal utvikle og formidle kunnskap og arbeidsmetoder, og samarbeide med og gi bistand til politidistriktene. NC3 etterforsker selv særlig omfattende eller komplekse saker. NCSC skal bidra med informasjonsutveksling og koordinering mellom sentrale aktører for å beskytte grunnleggende nasjonale funksjoner, offentlig forvaltning og næringsliv mot digitale angrep (se punkt 8.3.3).

Ved de mest alvorlige digitale angrepene koordineres aktiviteter mellom etterretnings- og sikkerhetstjenestene og politiet i Felles cyberkoordineringssenter (FCKS). FCKS er et permanent, samlokalisert fagmiljø ledet av NSM og med representanter fra Etterretningstjenesten, PST og Kripos/NC3.

Justis- og beredskapsdepartementet vil evaluere måloppnåelsen til NCSC og NC3 når de to sentrene har virket en periode. Evalueringen av NCSC vil gjøres i samarbeid med Forsvarsdepartementet.

8.3.5 Tilrettelegge for bedre sikkerhet gjennom bruk av fellesløsninger og større, mer profesjonelle IKT-miljøer

I Digitaliseringsstrategien for offentlig sektor 2019–2025 vektlegges det å etablere et økosystem for digital samhandling og tjenesteutvikling. Fellesløsninger, felles standarder, prinsipper og referansearkitekturer på tvers av forvaltningsnivåer vil sammen utgjøre et felles økosystem. Etablering av et digitalt økosystem vil ivareta mange hensyn, blant annet bedre ressursbruk. Det vil også kunne gi bedre sikkerhet.

NSM anbefaler konsolidering av IKT-miljøer utfra et sikkerhetsperspektiv.20 Konsolidering vil ofte innebære tjenesteutsetting. Dette kan blant annet gi tilgang til store, profesjonelle sikkerhetsmiljøer hos leverandøren. Samtidig stiller utsetting andre krav til kompetanse hos virksomheten, som blant annet kan få mindre kontroll og oversikt over tjenestene som kjøpes. Muligheter og utfordringer knyttet til skytjenester og tjenesteutvikling er omtalt i NSMs Helhetlig digitalt risikobilde 2020.

I offentlig sektor er det gjort grep for å etablere fellesløsninger som støttes opp av IKT-miljøer med kapasitet og kompetanse. Som del av oppfølgingen av nettverksangrepene mot enkelte fylkesmannsembeter i 2018, er det etablert en felles digital infrastruktur hos fylkesmannen (se boks 8.5).

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å tilrettelegge for bedre sikkerhet gjennom etablering av fellesløsninger og konsolidering til større, mer profesjonelle IKT-miljøer. Blant annet pågår et arbeid med felles IKT-løsning for departementene.

Som del av oppfølgingen av Nasjonal strategi for bruk av skytjenester fra 2016 skal det etableres en markedsplass for skytjenester som skal gjøre det enklere for virksomheter i offentlig sektor å anskaffe hensiktsmessige og kostnadseffektive skytjenester som oppfyller lovpålagte krav til å håndtere risiko. Det vil gi bedre digital sikkerhet ved at man benytter profesjonelle aktører med sikrere infrastruktur, og at det gis prosesstøtte til gjennomføring av risikoanalyser og sikkerhetsvurderinger.

Digitaliseringsdirektoratet vil i samråd med NSM utarbeide standardkrav til sikkerhet for ulike typer tjenester med stor utbredelse i offentlig sektor. Det vil også gjennomføres overordnet kontroll av leverandørene og tjenestene når de registrerer seg eller leverer tilbud på markedsplassen.

8.4 Bruk av regulatoriske og pedagogiske virkemidler

8.4.1 Lov om digital sikkerhet

NIS-direktivet ble vedtatt i EU 6. juli 2016 og har som formål å styrke den digitale sikkerheten i EU (se boks 8.6).21 Den norske regjeringen besluttet i desember 2016 å anse direktivet som EØS-relevant og akseptabelt. Regjeringen har hatt på høring et utkast til lov som gjennomfører NIS-direktivet i norsk rett.22

Regjeringen vurderer det slik at NIS-direktivet har et noe avgrenset virkeområde. Blant annet omfatter det ikke alle samfunnssektorer. Dette ble også påpekt av IKT-sikkerhetsutvalget. Utvalget mente at en lov om digital sikkerhet bør gjelde alle samfunnskritiske virksomheter og all offentlig forvaltning. Utvalget foreslår også å sette ned et lovutvalg som skal utrede en lov som stiller krav om digital sikkerhet til alle norske virksomheter.

Regjeringen ønsker likevel i første omgang å gjennomføre NIS-direktivet slik det foreligger i en egen lov. Revisjonsrapportene fra EU-kommisjonen sammen med erfaringene fra Norge og EU-land vil spille en viktig rolle for hvordan regjeringen ønsker å videreutvikle loven som gjennomfører NIS-direktivet. Det omfatter også å se de samfunnsviktige tjenestene i NIS-direktivet i sammenheng med kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner (se punkt 1.6).

For å bidra til bedre digital sikkerhet i offentlig sektor vil det på nåværende tidspunkt brukes andre virkemidler enn regulering gjennom en lov om digital sikkerhet. Et sentralt punkt vil være mer helhetlig koordinering av tildelingsbrevene til sentrale etater (se punkt 8.3.2). Justis- og beredskapsdepartementet vil også, i samarbeid med relevante departementer, vurdere om NSMs grunnprinsipper for IKT-sikkerhet skal legges inn som krav i Digitaliseringsrundskrivet. Dette ligger nå inne som en anbefaling i rundskrivet.23

Regjeringen vil evaluere loven når den har virket i omtrent to år. Mulige utfall av en evaluering vil kunne være å revidere loven til også å omfatte flere virksomheter, eller utrede en ny lov i tråd med utvalgets anbefaling om å nedsette et lovutvalg.

8.4.2 Digital sikkerhet ved produkter og tjenester tilkoblet internett

5G-teknologien legger til rette for utstrakt bruk av sensorteknologi og innsamling av stordata med produkter og tjenester tilkoblet internett. Velferdsteknologi, smarte byer og smarte transportsystemer er eksempler på bruk av tingenes internett som gir nye muligheter for verdiskaping og økt produktivitet.

IKT-sikkerhetsutvalget anbefaler at ansvaret for digital sikkerhet ved produkter og tjenester tilkoblet internett i større grad flyttes fra forbrukeren til produsentene og leverandørene. Utvalget mener at Norge må fortsette sitt internasjonale samarbeid, særlig opp mot regelverksprosesser i EU.

Regjeringen legger vekt på at en skal kunne bruke produkter og tjenester som blir koblet til nett, uten å måtte frykte at personopplysninger misbrukes. God sikkerhet er også en forutsetning for at produktene og tjenestene skal fungere i henhold til intensjonene.24 Utfordringen med digital sikkerhet ved produkter og tjenester som er tilkoblet internett er internasjonal. Regjeringen er derfor opptatt av å følge det internasjonale arbeidet på området. Det gjelder særlig hvordan EU-rettslige krav kan og bør inkorporeres i norsk rett.

Et relevant initiativ er EUs forordning Cybersecurity Act. Formålet med Cybersecurity Act er å sikre et velfungerende indre marked med et høyt nivå av cybersikkerhet, motstandsdyktighet og tillit i EU. Dette skal oppnås blant annet ved å etablere et felleseuropeisk rammeverk for sikkerhetssertifisering av IKT-produkter, tjenester og prosesser. Initiativet supplerer og støtter gjennomførelsen av NIS-direktivet. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget på egnet måte om gjennomføring av Cybersecurity Act.

Utover å følge det internasjonale arbeidet på området, vil regjeringen gjennomføre analyser av status for bruk av produkter og tjenester tilkoblet internett innenfor utvalgte sektorer i dag. Analysene vil også omfatte forventet utvikling, identifisering av eventuelle regulatoriske gap, og foreslå nødvendige tiltak.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil, i samråd med berørte departement, utarbeide et «Veikart for tingenes internett» som beskriver status, verdiskapingspotensial og eventuelle regulatoriske og sikkerhetsmessige tiltak.

8.4.3 Digital sikkerhet ved offentlige anskaffelser

IKT-sikkerhetsutvalget anbefaler at det stilles krav om digital sikkerhet ved alle offentlige anskaffelser, og at dagens anskaffelsesregelverk bør endres slik at oppdragsgivere får en slik plikt. Utvalget mener at digital sikkerhet må ivaretas bedre i Statens standardavtaler for anskaffelser, og at veiledning om digital sikkerhet ved anskaffelser må videreutvikles.

Regjeringens overordnede mål er at norske virksomheter digitaliserer på en sikker og tillitvekkende måte, og bedrer evnen til egen beskyttelse mot uønskede digitale hendelser. Det er også viktig at kritiske samfunnsfunksjoner er understøttet av en robust og pålitelig digital infrastruktur.25 Gode offentlige anskaffelser, som setter krav til ivaretakelse av sikkerhet, er viktig for å nå disse målsettingene.

Oppmerksomheten som blir rettet mot profesjonalisering av offentlige anskaffelser, har økt i de siste årene. Målet med Meld. St. 22 (2018–2019) Smartere innkjøp – effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser, jf. Innst. 376 S (2018–2019), er å bidra til bedre offentlige anskaffelser, og sette oppdragsgiverne i stand til å oppnå de ambisiøse mål som regjeringen har satt når det gjelder anskaffelser. Meldingen inneholder flere tiltak som skal bidra til bedre anskaffelser. Et viktig tiltak er å etablere en egen markedsplass for skytjenester (se punkt 8.5.5).

Regjeringen fremhever i meldingen at det er viktig at oppdragsgivere tar samfunnshensyn i sine anskaffelser, men samtidig søker å forhindre at anskaffelsene blir uforholdsmessige kompliserte eller kostbare for leverandører og oppdragsgivere. Dette krever en profesjonalisering av innkjøpene, gjennom blant annet en økt satsing på bestillerkompetanse, og mer fokus på styring og ledelse i anskaffelsesprosessen hos oppdragsgiverne.

Anskaffelsesregelverket er et prosedyreregelverk som gjelder for alle innkjøp som gjøres av offentlige oppdragsgivere. Spesialiserte krav, som bare gjelder i noen anskaffelser, bør som hovedregel ikke inn i det generelle regelverket. Anskaffelsesregelverket tillater likevel å stille krav om digital sikkerhet i de anskaffelsene hvor dette er relevant, også når IKT i utgangspunktet ikke er en del av anskaffelsen. På nåværende tidspunkt blir det ikke lagt opp til å lovhjemle ivaretagelse av digital sikkerhet i anskaffelsesregelverket.

Både sikkerhetsloven, utkast til lov som gjennomfører NIS-direktivet i norsk rett, samt enkelte sektorregelverk stiller krav om at virksomheter underlagt regelverkene gjennomfører risikovurderinger. Med utgangspunkt i risikovurderingen skal virksomhetene iverksette hensiktsmessige og proporsjonale sikkerhetstiltak for å redusere risikoen. Regelverkene hjemler derfor muligheten til å kunne stille krav om digital sikkerhet hos leverandørene. I anskaffelser der sikkerhet er et sentralt element, men hvor anskaffelsen ikke er underlagt regelverk, er det også viktig å vurdere konkret hvilke risikoer anskaffelsen vil innebære.

Nærings- og fiskeridepartementet har forvaltningsansvaret for lov om offentlige anskaffelser. Sammen med Forsvarsdepartementet utarbeidet Nærings- og fiskeridepartementet i 2019 en veileder om ivaretakelse av sikkerhet i offentlige anskaffelser. Veilederen omhandler handlingsrommet for å stille krav til ivaretakelse av sikkerhet etter anskaffelsesregelverket, herunder digital sikkerhet.

Det er i tillegg etablert en rekke andre veiledere og anbefalinger som kan bidra til vurdering av digital sikkerhet i planleggings-, konkurransegjennomførings- og kontraktsoppfølgingsfasen ved anskaffelser. Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet vil vurdere om eksisterende veiledninger og anbefalinger er tilstrekkelig for de ulike målgruppene, eller om det er behov for ytterligere tiltak for å ivareta digital sikkerhet i offentlige anskaffelser på en bedre måte.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet har vurdert om det er hensiktsmessig å revidere sikkerhetsklausulene i Statens standardavtaler. På nåværende tidspunkt er ikke det aktuelt. Departementene ønsker først å gjennomføre vurderingen som er nevnt i avsnittet over.

Videre vil Forsvarsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet vurdere behovet for, og den eventuelle innretningen på, et felles kontaktpunkt for veiledning i forbindelse med ivaretakelse av sikkerhet ved anskaffelser. Digitaliseringsdirektoratet har inntil videre ansvar for å veilede i sikkerhet i forbindelse med offentlige IKT-anskaffelser.

8.5 Kompetanse, kunnskap og bevisstgjøring

8.5.1 Kompetansebygging i samfunnet

Justis- og beredskapsdepartementet utarbeidet i 2019 en nasjonal strategi for kompetanse innenfor digital sikkerhet.26 Strategien ble utarbeidet i nært samarbeid med Kunnskapsdepartementet. Strategien legger grunnlaget for å utvikle kompetanse om digital sikkerhet i tråd med samfunnets, arbeidslivets og den enkeltes behov, og retter seg både mot myndigheter og offentlig og private virksomheter.

I Langtidsplan for forskning og høyere utdanning (2019–2028) er samfunnssikkerhet prioritert. I 2019 og 2020 er det bevilget penger til forskning om digital sikkerhet gjennom å styrke Norges forskningsråds programmer SAMRISK og IKTPLUSS. Det er også bevilget penger til stillinger i Forskningsrådets offentlig sektor-ph.d.-ordning og nærings-ph.d.-ordning øremerket utdanning i IKT-sikkerhet og kryptologi for personer som allerede er sikkerhetsklarert. Dette er ordninger hvor Forskningsrådet og offentlige virksomheter, eller private bedrifter, sammen finansierer doktorgradsutdanning for personer som er ansatt i virksomheten. Regjeringen er fortsatt opptatt av å skaffe tilstrekkelige studieplasser til digital sikkerhet på bachelor- og masternivå, og det er de seneste årene øremerket midler til studieplasser. Det presiseres at dimensjonering av studietilbudet først og fremst er utdanningsinstitusjonenes ansvar.

Digital sikkerhet i yrkes- og profesjonsutdanninger er et satsingsområde i kompetansestrategien. Regjeringen har innenfor rammene for Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereformen – Lære hele livet, jf. Innst. 370 S (2019–2020), bevilget midler til en rekke pilotprosjekter for å utvikle tilbudet innenfor digital sikkerhet i regi av utdanningsinstitusjonene. Denne satsningen med utlysninger av prosjekter innenfor ordningen fleksible videreutdanningstilbud i digital kompetanse forsetter også i 2020. Dette vil gi økt kunnskap for den videre innretning av etter- og videreutdanning innenfor digital sikkerhet. Det forutsettes også at arbeidslivet bidrar ut ifra sine behov for økt kompetanse.

I fagfornyelsen og nye læreplaner i grunnskole og videregående skole har digitale ferdigheter fått en tydeligere plass og det er et mål å bidra til at elevene får en styrket kompetanse innenfor digital sikkerhet. Særlig samfunnsfag skal bidra til at elevene utvikler digitalt medborgerskap, mens programmering kommer inn i flere fag. Informasjonssikkerhet er også en del av tilbudene i videreutdanning i profesjonsfaglig digital kompetanse for lærere, som tilbys som nettbasert videreutdanning ved flere universiteter og høgskoler.

For å lykkes i den videre kompetanseutviklingen, spesielt på området forskning og innovasjon innenfor digital sikkerhet, er det viktig med internasjonalt samarbeid. Norske forskningsinstitusjoner deltar allerede i flere internasjonale prosjekter og program. For et fremtidig internasjonalt samarbeid vises det spesielt til DEP-programmet (Digital Europe Programme), som er et nytt investerings- og kapasitetsbyggingsprogram for digital omstilling og bruk av innovative teknologier i samfunns- og næringsliv. Her inngår Cybersecurity & trust som et av hovedområdene. Høringsrunden til relevante forskningsmiljøer og næringsliv viser en positiv holdning til norsk deltakelse og prosessen for å avklare norsk deltakelse vil pågå høsten 2020.

8.5.2 Utvikle kunnskapsgrunnlaget

De siste årene er det blitt produsert flere utredninger og styrende dokumenter om digital sikkerhet, både fra myndigheter og private virksomheter (se boks 8.7). Analysene som inngår i eller ligger til grunn for disse dokumentene viser gjennomgående at utfordringene innenfor digital sikkerhet går på tvers av virksomheter, sektorer og landegrenser. Analysene gir et godt grunnlag for å vurdere tverrsektorielle tiltak.

Justis- og beredskapsdepartementet vil i løpet av neste fire-års periode oppdatere eksisterende kartlegging av digitale sårbarheter i samfunnet. Hovedanbefalingene fra digitalt sårbarhetsutvalg (Lysneutvalget) fra 2015 har vært sentral i politikkutviklingen på området. Samtidig danner den nye sikkerhetsloven og EUs NIS-direktiv et bedre grunnlag for systematisk kartlegging av digitale verdikjeder og sårbarheter i digitale systemer. Kartlegging som vil skje innenfor disse regelverkene vil danne grunnlaget for prioriteringer i arbeidet med digital sikkerhet og vil bidra til å avdekke hvordan man best kan spille på ressurser og kompetanse også utenfor statsforvaltningen.

8.5.3 Risikostyring av digitale verdikjeder

Lysneutvalget beskrev hvordan vi som samfunn har bygget opp sårbarheter knyttet til digitale verdikjeder.27 Verdikjedene er komplekse, lite oversiktlige og i stor grad transnasjonale. En feil ett sted i kjeden kan få konsekvenser et annet sted i kjeden nær momentant, og kan ramme en kritisk samfunnsfunksjon i samme sekund som feilen oppstår.

Videre er det krevende å få full oversikt over hvor maskinvare og programvare som driver kritiske samfunnsfunksjoner er utviklet, samt hvilke aktører som har vært involvert i utviklingen og kunnet påvirke funksjonaliteten.

Høsten 2019 leverte DSB rapporten Risikostyring i digitale verdikjeder til Justis- og beredskapsdepartementet. Arbeidsgruppen som utarbeidet rapporten ble ledet av professor Olav Lysne. Rapporten omhandler en modell for risikostyring i digitale verdikjeder primært innrettet mot den enkelte virksomhet. Rapporten omtaler også risikostyring av digitale verdikjeder på samfunnsnivå, og skisserer virkemidler som bør brukes i kombinasjon for å påvirke sikkerheten på best mulig måte. Et sentralt funn i rapporten er at myndighetene i begrenset grad kan styre sikkerheten i de digitale verdikjedene direkte. De fleste digitale verdikjedene strekker seg utenfor Norges grenser og opereres i stor grad av private leverandører og underleverandører. God politikkutforming og styring på dette området, både nasjonalt og sammen med internasjonale partnere blir viktig for å sikre vår digitale infrastruktur i fremtiden. Digitale verdikjeder er også et stadig mer aktuelt tema internasjonalt, og rapporten som er utviklet i Norge anses å kunne være et bidrag til videre arbeid på feltet. Det vil også søkes et internasjonalt samarbeid for å ta arbeidet til DSB videre.

8.5.4 Øke bevisstheten om digital sikkerhet og styrke nasjonens håndteringsevne gjennom øvelser

En vesentlig del av uønskede digitale hendelser i virksomheter har sitt utspring i at mennesker laster ned, installerer, åpner og sender data.28 NorSIS påpeker i sin rapport om digital sikkerhetskultur at det er viktig å bygge kunnskap om hvordan mennesket møter teknologien, og hvordan digitale trusler påvirker menneskenes holdninger til teknologien.29

Erfaringer fra tilsyn gjennomført av NSM viser at sikkerhetsarbeidet, inklusive det digitale sikkerhetsarbeidet, fortsatt i for liten grad inngår som et naturlig ledd i den totale ledelsen av norske virksomheter. Dette fører til manglende kunnskap og bevissthet om risiko og aktuelle tiltak, svak organisering, manglende prioriteringer og utilfredsstillende ressurstildeling.

Øvelser er et viktig virkemiddel for å bevisstgjøre bredere målgrupper om digital sikkerhet. Som et tiltak i den nasjonale strategien for digital sikkerhet, skal det gjennomføres en nasjonal øvelse om digital sikkerhet i 2020. Øvelsen «Digital 2020» vil særlig vektlegge offentlig-privat, sivilt-militært og internasjonalt samarbeid. DSB har hovedansvar for å planlegge og fasilitere øvelsen. NSM har en sentral rolle i planprosessen, og skal gjennom øvelsen bidra til å videreutvikle rammeverket for håndtering av IKT-sikkerhetshendelser.30

Som del av den nasjonale øvelsen i 2020, skal det utvikles et øvingskonsept med ulike scenarioer innenfor digital sikkerhet for alle norske virksomheter. Øvingskonseptet skal kunne benyttes på alle nivåer i den enkelte virksomhet. Forskningsinstitusjoner skal bistå i utviklingen av øvingskonseptet. Øvingskonseptet vil bli et sentralt tema i Nasjonal sikkerhetsmåned 2020.

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) utga i 2018 rapporten Arbeidet med informasjonssikkerhet i statsforvaltningen.31Som oppfølging av en av anbefalingene i rapporten har DSB startet et arbeid som skal tilrettelegge for og gjennomføre kurs i planlegging og gjennomføring av øvelser for offentlige virksomheter. Digitaliseringsdirektoratet bidrar til dette arbeidet med å utvikle øvelser innenfor digital sikkerhet.

8.5.5 Digital sikkerhet på lokalt og regionalt nivå

Kommunene er et selvstendig forvaltningsnivå. Dette innebærer at det er kommunen selv som er ansvarlig for iverksetting av digitaliseringstiltak og ivaretakelse av egen digital sikkerhet. Det er derfor ikke uvanlig at den enkelte kommune utvikler egne digitale løsninger. Forskjeller i kommuner kan imidlertid bidra til at det er ulikt fokus og ulik kompetanse når det kommer til det å forebygge og håndtere digitale sikkerhetsutfordringer i kommunen.

Flere utredninger har understreket behovet for bedre styring og kontroll med digital sikkerhet på regionalt nivå.32 En av de mest konkrete anbefalingene i denne sammenheng er at kommunene bør gis et bedre tilbud om veiledning om digital sikkerhet, og at det bør etableres en helhetlig tilnærming til hvordan uønskede digitale hendelser på lokalt og regionalt nivå skal håndteres.

Av Nasjonal strategi for digital sikkerhet (2019) fremgår det at Digitaliseringsdirektoratets arbeid med forebyggende informasjonssikkerhet skal utvides til å omfatte både statsforvaltningen og kommunene. Dette innebærer at direktoratet skal videreutvikle sin rolle innen veiledning og anbefalinger, slik at virksomhetene i offentlig sektor får et mer samordnet og helhetlig tilbud om veiledning i digital sikkerhet. Direktoratet vil samordne sine veiledninger og anbefalinger med andre relevante myndigheter gjennom NCSC (se punkt 8.3.3).

Digitaliseringsdirektoratet har også fått i oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet å etablere en egen markedsplass for skytjenester. Gjennom markedsplassen skal både statlige og kommunale virksomheter få veiledning i å finne frem til både riktig skytjeneste og riktig anskaffelsesmekanisme. I tillegg skal direktoratet utarbeide standardkrav til digital sikkerhet for tjenester i markedsplassen, særlig for tjenester der man ser at det er mange som vil kunne ha samme krav og behov. Se også punkt 8.4.3 for omtale av digital sikkerhet ved offentlige anskaffelser.

Digitaliseringsdirektoratet har våren 2020, i samarbeid med KS (kommunesektorens organisasjon), igangsatt innhenting av et bredere kunnskapsgrunnlag over hvilke digitale sikkerhetsutfordringer kommunesektoren har per i dag. Formålet er å avdekke hvorvidt kommunene har særskilte behov for veilednings-, rådgivnings- eller varslingstjenester. Et sentralt element i en slik innhenting vil være å få systematisert hvordan dialogen om digital sikkerhet mellom statlige sektorer og kommunen (herunder helse, utdanning, sosial mv.) foregår per i dag, og hvorvidt noen av de eksisterende sektorvise responsmiljøene (Helse-CERT, Uninett-CERT mv.) allerede fungerer som en sikkerhetsressurs for kommunene. Behovet for etablering av et dedikert responsmiljø for kommuner, og hvordan dette kan passe inn i en struktur for kommunenes og fylkesmennenes rolle i responsmiljøene og rammeverk for håndtering av IKT-sikkerhetshendelser, bør inkluderes i dette arbeidet.

9 Sammensatte trusler

9.1 Introduksjon

Sammensatte trusler er situasjoner der en aktør bruker et spekter av virkemidler for å påvirke oss. Desinformasjon, investeringer i næringsvirksomhet, korrupsjon, sjikane mot myndighetspersoner, påvirkning av valg, rekruttering eller innplassering av utro tjener i kommersielle eller offentlige virksomheter, samt digitale angrep er eksempler på mulig virkemiddelbruk. Virkemidlene kan brukes hver for seg eller settes sammen og koordineres slik at de understøtter og forsterker hverandre. De kan også brukes over en lang tidsperiode. Norske borgere, politikere og offentlige og private virksomheter kan være utsatt for slik virkemiddelbruk.

Sammensatt virkemiddelbruk kan ha som mål å destabilisere samfunnet for å gjøre det mer sårbart. I en eventuell situasjon der vi befinner oss nær opp til eller i en militær konflikt, vil militær virkemiddelbruk kunne kombineres med ikke-militære virkemidler for å oppnå størst mulig effekt (se også boks 9.1). Den potensielle bredden i virkemiddelbruken gjør det krevende å etablere en best mulig situasjonsforståelse på tvers av sektorer og ulike virkemidler.

Arbeidet mot sammensatte trusler er nært relatert til arbeidet med forebyggende nasjonal sikkerhet (se kapittel 7). Når aktører søker å påvirke viktige institusjoner som valg, eller undergrave tillit til myndigheter og demokratiske institusjoner, vil det kunne påvirke våre nasjonale sikkerhetsinteresser. Arbeidet må også sees i sammenheng med arbeidet for å videreutvikle totalforsvaret (se kapittel 6) og arbeidet med digital sikkerhet (se kapittel 8).

9.2 Formål

Bruk av sammensatte virkemidler kan ha ulike formål. Det kan omfatte forsøk på å påvirke gjennomføringen av tidsavgrensede spesifikke aktiviteter eller situasjoner, som et politisk valg. Videre kan formålet være å vanskeliggjøre beslutningsprosesser eller påvirke beslutninger slik at utfallet i størst mulig grad passer interessene til aktøren som står bak virkemiddelbruken.

Et annet og mer langsiktig mål kan være å svekke den eksisterende samfunnsorden og det fundamentet som liberale demokratier er bygget på. Dette kan gjøres ved å svekke tilliten mellom innbyggere, næringsliv og myndigheter, og ved å undergrave tiltroen til offentlige institusjoner og offentlige myndigheter og deres evne til å utføre sine oppgaver. Dette kan skape bedre forutsetninger for at de som står bak virkemiddelbruken kan påvirke det offentlige ordskiftet og på andre måter forsøke å påvirke samfunnsutviklingen i en retning som kan tjene deres interesser. Politiske stridsspørsmål kan gjøres til gjenstand for ekstern påvirkning, ikke nødvendigvis ved å gi støtte til en bestemt politisk posisjon, men ved å nøre opp under polarisering i samfunnet.

Virkemiddelbruk rettet mot mer tidsavgrensede aktiviteter, som et politisk valg, kan også ha en langsiktig effekt. Dersom en aktør for eksempel klarer å skape tvil om et valg er gjennomført uten utilbørlig påvirkning, kan det svekke folks tiltro til myndighetenes evne til å gjennomføre frie valg. Dette kan i sin tur bidra til å svekke den generelle tilliten til myndighetene.

Sammensatt virkemiddelbruk kan anvendes i hele krisespekteret, dvs. både i fredstid, i sikkerhetspolitiske kriser og som ledd i militære konflikter. I øvre del av krisespekteret forventes både omfanget og graden av koordinering av virkemiddelbruken å tilta. Det kan bidra til å binde opp ressurser, øke graden av forvirring, og redusere evnen til å håndtere den militære trusselen. Det kan også øke den samlede effekten av virkemiddelbruken. Militær virkemiddelbruk vil logisk sett bli mer fremtredende høyere i krisespekteret.

I nedre del av krisespekteret er det større mulighet for at virkemiddelbruken er mindre koordinert, men slik virkemiddelbruk kan likevel gjøre skade. Et eksempel kan være et digitalt angrep mot en sektor, der aktøren som står bak angrepet tester evnen til å trenge inn i systemet. Et slikt angrep kan være krevende å håndtere, og redusere anvendbarheten av systemet mens angrepet pågår. I tillegg vil også informasjon innhentet i nedre del av krisespekteret kunne komme til anvendelse i en situasjon høyere opp i krisespekteret.

Andre staters virkemiddelbruk er også omtalt i Forsvarsdepartementets langtidsplan for forsvarssektoren, Prop. 62 S (2019–2020) Vilje til beredskap – evne til forsvar. Langtidsplan for forsvarssektoren, jf. Innst. 334 S (2019–2020), og Evne til forsvar – vilje til beredskap. Langtidsplan for forsvarssektoren, som legges frem høsten 2020.

9.3 Regjeringens politikk

Regjeringen vil:

• Videreutvikle evnen til å etablere, vedlikeholde og analysere et tverrsektorielt situasjonsbilde på strategisk nivå på sivil side.

• Vurdere hvordan det sivile og militære situasjonsbildet til sammen kan forbedre den samlede nasjonale situasjonsforståelsen.

• Videreutvikle samarbeidet mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet om formidling av trussel- og risikoinformasjon.

• Styrke elevenes evne til å utøve kildekritikk gjennom innføringen av det nye læreplanverket (Kunnskapsløftet 2020) trinnvis fra skolestart høsten 2020.

Andre strekpunkt er likelydende som i punkt 6.1. Videreutviklingen av det tverrsektorielle situasjonsbildet, er av betydning både for arbeidet mot sammensatte trusler og for arbeidet i totalforsvaret mer bredt.

9.4 Utfordringer i innsatsen mot sammensatte trusler

Innsatsen mot sammensatte trusler har fire hovedelement: deteksjon (avdekke hendelser), identifikasjon (forstå hva formålet med virkemiddelbruken er), attribusjon (avdekke hvem som står bak) og reaksjon (håndtere hendelsen).

Både deteksjon og identifikasjon kan være krevende fordi aktørene bak ofte vil søke å innrette virkemidlene slik at det er vanskelig å avdekke hvorvidt de faktisk er et påvirkningsforsøk. For eksempel kan en utenlandsk investering i norsk næringsliv (se punkt 7.5.2 og nedenfor) være en legitim og ønsket handling, men den kan også være et fordekt forsøk på påvirkning. Det kan også være krevende å avdekke hvorvidt en observert enkelthendelse er del av en mer sammensatt virkemiddelbruk. Enkelthendelser kan inntreffe i ulike sektorer, innenfor privat og offentlig virksomhet, og tidsforskjøvet i forhold til hverandre. Det kan derfor være utfordrende å klare å se enkelthendelser i sammenheng, og å danne seg en helhetlig situasjonsforståelse.

Attribusjon (å avdekke hvilke aktører som står bak virkemiddelbruken) reiser også utfordringer. Dette gjelder særlig i det digitale rom, der det er gode muligheter for å skjule hvor et angrep kommer fra. I tillegg vil aktører bak virkemiddelbruken ofte opptre fordekt. Ikke-statlige aktører kan opptre på vegne av statlige aktører, og gjøre det krevende å avgjøre hvem som reelt sett står bak virkemiddelbruken.

Aktører som står bak virkemiddelbruken vil forsøke å utnytte eksisterende sårbarheter. Slike sårbarheter kan være resultat av en villet politikk. Et eksempel er investeringer fra utenlandske aktører i norsk næringsvirksomhet. Slike investeringer er et viktig virkemiddel i åpne og markedsbaserte økonomier som den norske. De kan gi norske selskaper tilgang på kapital og kompetanse. Investeringer og oppkjøp kan samtidig utgjøre en sikkerhetsrisiko ved at aktørene bak investeringene kan få tilgang til skjermingsverdig informasjon og teknologi (se også punkt 7.5.2). Et annet eksempel er hvordan uenigheter som er del av det normale politiske ordskiftet kan bli forsøkt utnyttet for eksempel gjennom desinformasjon eller bruk av stråmenn for å skape splid mellom ulike grupper i befolkningen.

Statlige og ikke-statlige aktører som søker å påvirke andre til egen fordel vil bruke de virkemidler de til enhver tid har tilgjengelig og finner hensiktsmessige. Utviklingen innenfor det digitale rom gir imidlertid helt nye muligheter, blant annet til å kunne tilpasse, spre og endre informasjon, og for å kunne flytte virkemidler fra en sektor til en annen. Det er også en utfordring at svært mye infrastruktur er koblet til internett, og dermed kan påvirkes og saboteres ved hjelp av digitale virkemidler. I tillegg har man de siste årene sett en klar vilje til å bruke slike virkemidler. Russlands virkemiddelbruk i Ukraina og forsøket på påvirkning av valget i USA i 2017 er to eksempler.

Hendelser som det mistenkes at kan falle inn under kategorien sammensatte trusler må følges opp på egnet vis. Fremmede staters etterretnings- og påvirkningsforsøk mot Norge og norske interesser, eller mistenkte forsøk på slik påvirkning, håndteres i det daglige av Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Etterretningstjenesten (E-tjenesten) og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM). Dette er regulert gjennom politiloven, etterretningstjenesteloven og sikkerhetsloven med tilhørende forskrifter.

9.5 Regjeringens arbeid mot sammensatte trusler

Arbeidet mot sammensatte trusler berører alle departement og en rekke underliggende virksomheter.

God forståelse av trusselbildet og av egne sårbarheter på tvers av sektorer er avgjørende for dette arbeidet. På bakgrunn av slik kunnskap kan sårbarheter reduseres, uønskede hendelser forebygges, og håndteringsevnen styrkes. Utarbeidelse og vedlikehold av systematiske risiko- og sårbarhetsanalyser er derfor et viktig element i arbeidet mot sammensatte trusler. Samfunnssikkerhetsinstruksens krav om at alle departement skal utarbeide og vedlikeholde slike analyser er derfor viktig, det samme er kravene om at departement med hovedansvar for kritiske samfunnsfunksjoner skal sørge for at det utarbeides slike analyser for de funksjoner departementet har ansvar for. Liknende bestemmelser er gitt i lover og annet regelverk innenfor ulike sektorer.

God koordinering mellom ulike sektormyndigheter er svært viktig for å se helheten i trusselbildet. I tillegg eies og driftes en stor andel av kritisk infrastruktur av private aktører, og en rekke norske private og halvstatlige virksomheter utvikler kunnskap og teknologi som kan være av interesse for fremmede aktører. Det er derfor også viktig med god dialog mellom myndighetene og private og halvstatlige virksomheter om trusselbildet og om eventuelle hendelser som kan være del av sammensatt virkemiddelbruk.

Videre er det viktig at norske virksomheter varsler om hendelser de mistenker kan være et påvirkningsforsøk. Virksomheter som er underlagt sikkerhetsloven plikter å rapportere sikkerhetstruende virksomhet eller mistanke om dette til sikkerhetsmyndigheten (NSM). Kunnskap fra norske virksomheter om trusselbildet vil kunne være av stor betydning for at sentrale myndigheter skal få et mest mulig helhetlig situasjonsbilde, og et best mulig grunnlag for å håndtere trusler.

Selv om sårbarhetsreduserende tiltak er viktig, er det verken ønskelig eller mulig å etablere et samfunn som fullt ut forhindrer at sårbarheter oppstår. Vi kan derfor heller ikke forhindre at fremmede aktører også i fremtiden vil kunne finne sårbarheter å utnytte. Bevissthet om at sårbarheter vil kunne utnyttes er i seg selv en forutsetning for at vi i så stor grad som mulig skal kunne forebygge at dette skjer. Denne bevisstheten må finnes i både offentlig forvaltning, private virksomheter og hos den enkelte borger.

Følgende er sentrale elementer i regjeringens arbeid mot sammensatte trusler. Flere av punktene er av mer permanent karakter og derfor pågående arbeid. Tiltakene supplerer annet arbeid regjeringen gjør knyttet til etterretningstruslene mot Norge, og myndighetenes tiltak mot de mest alvorlige truslene mot landets sikkerhet. Tiltakene må også sees i sammenheng med punktene under punkt 9.3:33

• Ansvarsforhold og koordineringsmekanismer i departementene er tydeliggjort. Justis- og beredskapsdepartementet er tildelt hovedansvaret for å koordinere regjeringens arbeid knyttet til sammensatte trusler rettet mot sivil side. Arbeidet utføres i nær dialog med Utenriksdepartementet, Forsvarsdepartementet og andre berørte departement.

• Kompetansen om og dialogen mellom departementene om sammensatt virkemiddelbruk styrkes. Alle departement har utpekt kontaktpunkt for arbeidet med sammensatte trusler.

• Regjeringen videreutvikler arbeidet med sammenstilling av informasjon om ulike hendelser som kan være del av et sammensatt virkemiddelbruk, for med dette å få en best mulig situasjonsforståelse. I dette arbeidet spiller Politiets sikkerhetstjeneste, Etterretningstjenesten og Nasjonal sikkerhetsmyndighet viktige roller. Politidirektoratet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og andre relevante direktorat og virksomheter involveres ved behov.

• Dialogen med private og halvstatlige aktører er styrket.

• Arbeidet mot desinformasjon er styrket, se punkt 9.6 nedenfor.

• Arbeidet med strategisk kommunikasjon er styrket, se punkt 9.7 nedenfor.

• Norge deltar aktivt i ulike internasjonale fora som arbeider mot sammensatte trusler og desinformasjon, se punkt 9.8 nedenfor.

• Trusselbildet og arbeidet mot sammensatte trusler er jevnlig tema i møter i regjeringen.

9.6 Desinformasjon

Desinformasjon kan utgjøre en vesentlig del av sammensatt virkemiddelbruk, men det kan også være et potent virkemiddel i seg selv. I lys av den kraftige økningen i bruken av sosiale medier og endringer i folks mediebruk, samt de økte muligheter digitaliseringen gir til å kommunisere og påvirke gjennom ulike digitale plattformer, er arbeidet mot desinformasjon en helt sentral del av arbeidet mot sammensatte trusler.

Desinformasjon innebærer bevisst villedende informasjon og argumentasjon for å påvirke den offentlige debatt eller beslutningsprosesser, eller for å undergrave demokratiske prosesser. Mer overordnet kan desinformasjon ha to hovedformål:

• Å avlede oppmerksomhet fra et tema, polarisere samfunnsdebatter, tildekke sannheten eller forsøke å påvirke aktører til å handle på en bestemt måte. Et eksempel er forsøk på påvirkning av valg, slik flere land har opplevd de senere årene.

• Å forsøke å påvirke det «kunnskapsrommet» hvor myndigheter, virksomheter, grupper og individer utvikler kunnskap, former sine meninger og fatter beslutninger. Dette kan være mer langsiktige prosesser hvor målet for eksempel er å destabilisere fundamentet som liberale demokratier er bygget på (for eksempel svekke tillit mellom grupper, tilliten til media, til demokratiske institusjoner som valg, etc.).

Desinformasjon kan gjennomføres ved hjelp av en rekke ulike virkemidler. Tekst, bilder, video og lyd kan manipuleres slik at budskapet fordreies. Informasjon kan fabrikkeres og fremstilles som sann. Falske eksperter kan brukes til å undergrave debatter eller dreie dem i en ønsket retning. Motparten kan oversvømmes med en flom av argumenter og fakta som gjør det mer krevende å sortere hva som er viktig og riktig. Det kan arrangeres demonstrasjoner for å gi falskt inntrykk av støtte til en sak. Man kan forsøke å angripe og diskreditere personer som står for et bestemt syn. I tillegg kan disse og andre virkemidler kombineres på ulikt vis, og desinformasjon kan foregå på ulike plattformer som trykte medier (aviser, tidsskrift og bøker), sosiale medier, tv og radio.

Også aktører i Norge kan bruke desinformasjon for å nå sine målsettinger. Dette kan være enkeltpersoner eller representanter for særinteresser. Det er imidlertid viktig å understrek at ytringsfriheten ligger fast. Arbeidet mot desinformasjon må likevel ha et bredere perspektiv enn aktiviteter fra statlige aktører eller de som måtte operere på vegne av slike.

Desinformasjon har for mange land vært en vesentlig utfordring under koronapandemien. Slik informasjon kan svekke samfunnets støtte om og effekten av myndighetenes tiltak, og være en trussel mot folkehelsen. For eksempel hadde EU per 22. juli 2020 avdekket 3,4 mill. Twitter-kontoer med det som ble vurdert som tvilsom informasjon om covid-19. Også NATO rapporterer om at alliansens medlemmer og allierte har opplevd en spredning av desinformasjon under pandemien. I Norge har utfordringene vært begrensede, men gitt at pandemien vil kunne vare lenge er det viktig å opprettholde fokus på denne trusselen.

9.6.1 Arbeidet mot desinformasjon

Beredskap mot og håndtering av desinformasjon reiser ulike utfordringer. Disse berører myndigheter i alle sektorer, men også private virksomheter, organisasjoner og den enkelte borger.

• Evnen til kildekritikk: En forutsetning for å motvirke desinformasjon er å kunne vurdere avsender bak og troverdigheten til de nyhets- og kunnskapskilder man benytter seg av. Å utvikle evnen til kildekritikk begynner i skolen, men den må også utvikles og opprettholdes i organisasjoner, private virksomheter, i offentlige etater og hos den enkelte borger.

• Evnen til å analysere informasjonsstrømmer: En best mulig forståelse av forsøk på påvirkning gjennom desinformasjon krever at myndighetene og andre kan identifisere påvirkningsforsøk på ulike medieplattformer og se disse i sammenheng.

• Medienes rolle: En god, mangfoldig, uavhengig, kritisk og selvkritisk presse som befolkningen har tillit til er en sentral del av vernet mot falske nyheter og desinformasjon. Pressens rolle som infrastruktur i den offentlige samtalen kan bare oppfylles hvis mediene er – og ikke minst blir oppfattet å være – uavhengige av de maktstrukturene de skal ettergå, først og fremst offentlige myndigheter. Dette legger begrensninger på hva myndighetene kan og bør gjøre, og på hvilke virkemidler som er egnet for blant annet å bekjempe desinformasjon og falske nyheter.

• Attribusjon: Forståelse og eventuell imøtegåelse av desinformasjon krever evne til skjønne hvem som står bak. Attribusjon innebærer å identifisere og eventuelt ansvarliggjøre en aktør bak en tilsiktet handling. Attribusjon kan også være et virkemiddel i seg selv, fordi myndighetene kan ønske å vise at de vet hvem som står bak desinformasjon og andre påvirkningsforsøk. Hvorvidt det er ønskelig og hensiktsmessig å holde en aktør ansvarlig for en tilsiktet handling vil kunne avhenge av informasjonsgrunnlaget og den politiske konteksten.

• Teknologisk kompetanse: En vesentlig del av desinformasjon skjer i det digitale rom. Kompetanse om hvordan teknologi brukes til desinformasjon og annen påvirkning er avgjørende (se også kapittel 8 om digital sikkerhet). Dette omfatter blant annet kunnskap om hvordan falske nyheter/desinformasjon spres på nettet, hvordan sosiale medier kan misbrukes og hvordan slik påvirkning kan automatiseres.

Foto: Stortinget

9.6.2 Påvirkning av valg

Fordekt påvirkning av valg er en trussel mot liberale demokratier. Det var økt oppmerksomhet om sikkerheten i valggjennomføringen ved stortingsvalget i 2017. Oppmerksomheten var særlig rettet mot de tekniske løsningene som benyttes i den maskinelle opptellingen av stemmesedlene. For å unngå enhver tvil knyttet til om valgresultatet var korrekt, og for å sikre at tilliten til valget ikke ble svekket, fastsatte Kommunal- og moderniseringsdepartementet 10 dager før valgdagen en forskrift som påla kommunene å telle alle stemmesedler manuelt i den foreløpige opptellingen. Det ble i februar 2019 vedtatt en tilsvarende bestemmelse i valgforskriften som gjaldt fra og med kommunestyre- og fylkestingsvalget 2019.

Uønskede hendelser som kommunikasjonsbrudd og feil i systemet for elektronisk valgadministrasjon (EVA)34 er de mest sannsynlige risikoene i valgavviklingen. Påvirkning av politiske prosesser og digitale angrep mot EVA vurderes som de mest aktuelle eksterne truslene. I tillegg antas hacking for å demonstrere svakheter eller så tvil om systemets integritet, å være en trussel.

Ved riksdagsvalget i Sverige i 2018 ble det avdekket flere forsøk på påvirkning av de politiske prosessene.35 Det var stor aktivitet på sosiale medier, og den svenske Valmyndigheten mottok et uvanlig stort antall klager på valget. Det var også stor medieoppmerksomhet knyttet direkte til den praktiske valggjennomføringen, og valgmyndighetene både lokalt og sentralt var under sterkt press. Finland opplevde angrep mot noen av nettsidene som brukes i valggjennomføringen i forkant av valget i 2019. Det er ikke avdekket utenlandsk påvirkning av norske valg.

Regjeringen arbeider kontinuerlig med å ivareta og styrke sikkerheten i valggjennomføringen, herunder EVA. Det ovenfor nevnte kravet om manuell opptelling av stemmesedler vil i større grad enn med tidligere regelverk sikre to uavhengige opptellinger. Den manuelle opptellingen vil fungere som en kontroll for den maskinelle opptellingen, og slik styrke muligheten for å oppdage avvik dersom den maskinelle opptellingen skulle være utsatt for påvirkning. Den manuelle opptellingen er ikke ment å erstatte tekniske og fysiske sikkerhetstiltak i den maskinelle opptellingen.

Regjeringen lanserte i juni 2019 en tiltaksplan for å styrke motstandsdyktigheten mot påvirkningskampanjer og hybride trusler rettet mot gjennomføringen av kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019. Planen ble utarbeidet med utgangspunkt i det gjeldende trusselbildet, og inneholdt 10 tiltak som skal styrke motstanden mot slike trusler i valggjennomføringen. Blant tiltakene var utlysningen av et forskningsoppdrag om kartlegging av informasjonspåvirkning under valget. Kommunal- og moderniseringsdepartementet inngikk kontrakt med forskningsinstituttet SINTEF, som leverte sin rapport i november 2019. Rapporten, som er basert på åpne kilder, fant ingen klare tegn på utenlandsk påvirkning.

Et annet tiltak var en kampanje fra Medietilsynet om hvordan befolkningen kan avdekke falske nyheter, samt en kvalitativ studie av politisk påvirkning av førstegangsvelgere på sosiale medier. Ytterligere et tiltak var utsendelse av en brosjyre til alle listekandidater ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i juli 2019, med konkrete tips for å unngå påvirkning og hindre at informasjon kommer på avveie. Brosjyren ble utarbeidet av NSM, Etterretningstjenesten og PST, og var en revidert versjon av brosjyren som ble sendt ut ved stortingsvalget i 2017.

Arbeidet for å ivareta og styrke sikkerheten i valggjennomføringen videreføres frem mot stortings- og sametingsvalget i 2021.

9.6.3 Evne til kildekritikk

I et stadig mer fragmentert mediebilde, og hvor flere medier ikke er underlagt samme redaksjonelle kontroll som mer tradisjonelle medier, er evnen til kildekritikk en svært viktig komponent i arbeidet med å forebygge effekten av desinformasjon og andre påvirkningsforsøk. Skolen spiller en viktig rolle i utviklingen av evnen til kildekritikk. Kritisk tenkning, kildekritikk og kildebruk har blitt forsterket i det nye læreplanverket, som tas i bruk i skolen fra høsten 2020.

Med bakgrunn i Meld. St. 28 (2015–2016) Fag-Fordypning-Forståelse, jf. Innst. 19 S (2016–2017), har regjeringen fornyet læreplanene for alle fagene i grunnskolen og de gjennomgående fagene i videregående opplæring. Læreplanene skal bli mer relevante, elevene skal få mer tid til dybdelæring og det skal bli bedre sammenheng mellom de ulike delene av læreplanverket. De fem grunnleggende ferdighetene i lesing, skriving, regning, digitale og muntlige ferdigheter er tydeliggjort i fagene. Digitale ferdigheter har fått en tydeligere plass i de nye læreplanene. Dette inkluderer viktige sider ved digitalt medborgerskap som god digital dømmekraft, kildekritikk og informasjons- og datasikkerhet, men også digital skaperkraft, programmering og algoritmisk tenkning.

Kompetansedefinisjonen i fagfornyelsen understreker at kritisk tenking og refleksjon er en viktig del av hva elevene skal lære: Kompetanse er å kunne tilegne seg og anvende kunnskaper og ferdigheter til å mestre utfordringer og løse oppgaver i kjente og ukjente sammenhenger og situasjoner. Kompetanse innebærer forståelse og evne til refleksjon og kritisk tenkning.

Kildekritikk og kildebruk inngår i læreplaner for flere fag og temaene inngår som en del av de grunnleggende ferdighetene i lesing, regning og de digitale ferdighetene. Kildekritikk og kildebruk er også knyttet til det tverrfaglige temaet demokrati og medborgerskap, som er tatt inn i de fleste fagene. Det tverrfaglige temaet skal gi elevene kunnskap om demokratiets forutsetninger, verdier og spilleregler, og gjøre dem i stand til å delta i demokratiske prosesser. Elevene skal øve opp evnen til å tenke kritisk, lære seg å håndtere meningsbrytninger og respektere uenighet. Gjennom arbeidet med temaet skal elevene lære hvorfor demokratiet ikke kan tas for gitt, og at det må utvikles og vedlikeholdes. Boks 9.3 viser eksempler på kompetansemål fra ulike fag hvor kildekritikk og kildebruk er sentralt.

Regjeringen vil innføre det nye læreplanverket trinnvis fra skolestart høsten 2020.

9.6.4 Medienes rolle

Statens myndigheter skal etter Grunnlovens § 100, 6. ledd «legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale». De redaktørstyrte journalistiske massemediene (pressen) er et svært viktig element i demokratiet. De er sentrale fora for den politiske debatten og meningsdannelsen som er en forutsetning for et fritt og åpent demokrati. Dette gjenspeiles også i praksisen til Den europeiske menneskerettsdomstol etter Den europeiske menneskerettskonvensjonens (EMK) artikkel 10.36 Den viser at den redaktørstyrte pressen har en særskilt rolle og funksjon i demokratiet som «public watchdog».

Denne oppgaven forutsetter at pressen er uavhengig av de maktstrukturene den skal overvåke, og at allmennheten har tillit til denne uavhengigheten. Bare da vil innhold som formidles i mediene gi grunnlag for fri og opplyst politisk meningsdannelse. Redaksjonell uavhengighet er derfor en absolutt forutsetning for de redaktørstyrte journalistiske medienes funksjon for den offentlige samtalen. Myndighetene må derfor være tilbakeholdne med tiltak som kan oppfattes som forsøk på å påvirke redaksjonelle beslutninger eller praksis.

Hovedformålet med politikken på området er derfor å legge til rette for et mangfold av uavhengige medier. De skal kunne fungere som åpne og uavhengige kanaler for informasjonsutveksling og samfunnsdebatt, forvaltet etter omforente presseetiske prinsipper. Dette gjøres både gjennom økonomiske rammebetingelser (for eksempel mva-fritak, direkte mediestøtte og finansieringen av NRK) og gjennom rettslige rammebetingelser (for eksempel lovregler om redaksjonell uavhengighet, redaktøransvar og kildevern). I tillegg gjennomføres det publikumsrettede tiltak som har til hensikt å bidra til at befolkningen har en høy grad av kritisk medieforståelse, bevissthet om kildekritikk osv.

I de redaktørstyrte, journalistiske mediene og i medienes bransjeorganisasjoner er det relativt høy grad av bevissthet rundt desinformasjon og relaterte problemstillinger (se boks 9.5). Medienes bevissthet vil likevel variere, blant annet ut fra størrelse og posisjon i markedet.

Utfordringer knyttet til sosiale medier og andre flater

Digitaliseringen har endret forutsetningene for ytringsfriheten fundamentalt, både når det gjelder produksjon, formidling og konsum av innhold og tjenester. Fremveksten av elektroniske plattformer og sosiale medier har medført en eksplosiv utvidelse av den enkeltes informasjonstilgang og ytringsmuligheter. Samtidig har de tradisjonelle redaktørenes funksjon som portvoktere og filtre mot ytringsfrihetens negative sider – som hat, hets, mobbing og desinformasjon – blitt svekket i det nye medielandskapet. Store globale medieplattformer for opplasting og deling av innhold har fått en ny portvokterrolle, med betydelig innflytelse på det digitale ordskiftet. Det kan diskuteres om plattformene i visse tilfeller har fått en så dominerende posisjon at deres brukervilkår, algoritmer og moderering i praksis fungerer som allmenne rammer for ytringsfriheten.

Et åpent internett er sårbart for misbruk. Når enhver kan publisere innhold umiddelbart, uten redaksjonell kontroll tuftet på bransjeetiske normer og retningslinjer, vil det også påvirke kvaliteten på det som publiseres. Nettets struktur og fremveksten av sosiale medier har gjort det enklere enn før å spre propaganda og desinformasjon for å fremme politiske eller kommersielle interesser. Det kan innebære manipulering av offentligheten, og føre til svekket tillit til offentligheten. Uberettigede påstander om «falske nyheter» kan brukes som et virkemiddel for å svekke tilliten til kritiske medier.

Algoritmer og kunstig intelligens har blitt en integrert del av informasjonssamfunnet, og brukes blant annet for å selektere, prioritere og målrette innhold til den enkelte brukeren, samt til å fjerne innhold som strider mot brukervilkår. Bruken av slike virkemidler stiller store krav både til private aktører og myndighetene, som må sikre at bruken ikke kommer i konflikt med ytringsfriheten og andre grunnleggende rettigheter.

Mediepolitiske tiltak

Utviklingen som er beskrevet over er en del av bakgrunnen for at regjeringen har satt ned en ny Ytringsfrihetskommisjon. Mandatet inkluderer å foreslå tiltak mot manipulering av, og svekkelse av tilliten til, det offentlige rom gjennom desinformasjon, påvirkningskampanjer osv. I denne sammenheng skal kommisjonen blant annet drøfte tiltak for å fremme motstandsdyktighet og kritisk medieforståelse hos publikum. Kommisjonens rapport i form av en NOU skal legges frem for Kulturdepartementet 1. mars 2022.

Regjeringen la våren 2019 frem Meld. St. 17 (2018–2019) Mangfald og armlengds avstand – Mediepolitikk for ei ny tid (Mediestøttemeldingen), jf. Innst. 365 S (2018–2019). I meldingen ble det blant annet fremmet en ny finansieringsmodell for NRK, og meldingen drøftet tiltak som kan styrke medienes uavhengighet. Som oppfølging av meldingen la regjeringen 19. juni 2020 frem en ny lov om økonomisk støtte til mediene. Forslaget til mediestøttelov etablerer en ny modell for mediestøtten som skal bidra til forutsigbare økonomiske rammer for mediene og styrke medienes uavhengighet.

En ny medieansvarslov (lov om redaksjonell uavhengighet og ansvar i redaktørstyrte journalistiske medier) trådte i kraft 1. juli 2020. Loven skal skape incentiver til seriøs ledelse og kontroll av mediet basert på journalistetiske normer og prinsipper. Dette gjøres blant annet ved å pålegge redaktøren et strengere ansvar for det redaksjonelle innholdet enn det som ellers ville følge av alminnelige lovregler. Loven innebærer også at redaktøren gis enkelte plikter som skal bidra til å bygge opp under de presseetiske reglene. Blant annet plikter redaktøren å holde brukergenerert innhold adskilt fra redaksjonelt innhold, å opplyse om innhold som ikke er forhåndsredigert, og opplyse om hvilke regler som gjelder for bruk av forumet.

Et av Medietilsynets viktigste ansvarsområder er å bidra til kritisk medieforståelse i befolkningen. Kompetanse om medier og kildekritikk kan gi publikum metoder for å avdekke falske nyheter, og oppmuntre til bevissthet og kritisk tenkning rundt hva man selv publiserer eller deler på sosiale medier. Som ledd i arbeidet leder Medietilsynet et samarbeidsnettverk som består av 25 organisasjoner som jobber med mediekompetanse ut fra ulike vinklinger og rettet mot ulike grupper.

I forbindelse med valget i 2019 la regjeringen frem en tiltaksplan som skal styrke motstandsdyktigheten mot påvirkning og sammensatte trusler (se punkt 9.6.2). To av de ti tiltakene skulle gjennomføres av Medietilsynet. Det første er en undersøkelse om nivået på den kritiske medieforståelsen i befolkningen, som Medietilsynet la frem våren 2019. Funnene viser blant annet at mange over 60 år har lavere digitale ferdigheter som har betydning for den kritiske medieforståelsen. Samtidig viser undersøkelsen at de yngste er mer opptatt av spesifikke temaer og bruker mindre tid på norske redaktørstyrte medier, noe som kan gjøre denne gruppen mer sårbar selv om de unge ofte har gode digitale ferdigheter. Regjeringen vil bruke resultatene fra undersøkelsen i arbeidet med å utvikle tiltak som kan bidra til å styrke den kritiske medieforståelsen i befolkningen, gjerne sammen med andre aktører.

Videre gjennomførte Medietilsynet, i samarbeid med Faktisk.no og Landslaget for lokalaviser, høsten 2019 kampanjen «Stopp. Tenk. Sjekk». Kampanjens formål var å bidra med kunnskap om hvordan en kan avdekke falske nyheter i sammenheng med kommune og fylkestingsvalget september.37

Initiativet til konkrete tiltak mot desinformasjon i mediene bør komme fra og styres av mediene selv. Dette er avgjørende for publikums tillit til medienes uavhengighet og evne til å drive kritisk journalistikk, tilrettelegge for politisk debatt, og overvåke politiske prosesser og beslutninger. Det er samtidig viktig at myndighetene har en god dialog med mediebransjen om disse spørsmålene, og bistår ved behov.

9.7 Strategisk kommunikasjon

Strategisk kommunikasjon kan beskrives som en statlig eller ikke-statlig aktørs planmessige og koordinerte bruk av alle kommunikative virkemidler for å fremme egne interesser og nå sine målsettinger. Hovedhensikten er å påvirke målgruppens oppfatninger og/eller adferd.

Kommunikasjonen kan skje gjennom både ord og handlinger, tradisjonelle og sosiale medier, diplomati, bilaterale samtaler og gjennom andre kanaler. Kommunikasjonen kan omhandle aktuelle hendelser, trusselbildet, offisiell politikk og/eller tiltak i regi av myndighetene. Strategisk kommunikasjon kan omfatte påvirkningsforsøk som vi kan utsettes for fra en fremmed aktør, og kan også være et virkemiddel i gjennomføringen av militære operasjoner.

Viktigheten av strategisk kommunikasjon må sees i lys av det økende potensialet for desinformasjon. Når antallet flater som kan brukes til desinformasjon øker, og vi samtidig ser en økende vilje hos enkelte aktører til å forsøke og påvirke gjennom informasjonsdomenet, blir det enda viktigere for norske myndigheter å kunne formidle raskt og presist hva de mener om en gitt trussel eller hendelse. Slik kommunikasjon kan være en viktig del av det forebyggende arbeidet, ved å forsøke og redusere effekten av fremmede aktørers påvirkning. Norske myndigheters strategiske kommunikasjon rettet mot egen befolkning skal alltid være sannferdig.

Regjeringen videreutvikler kontinuerlig sin kompetanse om og sitt arbeid for å håndtere strategisk kommunikasjon. Strategisk kommunikasjon omtales også nærmere i Forsvarsdepartementets langtidsplan for forsvarssektoren, Prop. 62 S (2019–2020) Vilje til beredskap – evne til forsvar. Langtidsplan for forsvarssektoren, jf. Innst. 334 S (2019–2020), og Evne til forsvar – vilje til beredskap. Langtidsplan for forsvarssektoren, som legges frem høsten 2020.

9.8 Internasjonalt arbeid

Sammensatte trusler står høyt på dagsorden i NATO, EU, og i andre internasjonale fora. Utfordringene ulike land møter for eksempel med hensyn til å etablere situasjonsforståelse, motvirke desinformasjon eller forebygge valgpåvirkning er i stor grad sammenfallende. Internasjonal utveksling av erfaringer om trusselbildet, mulige tiltak og erfaringer fra håndteringen av konkrete trusler er derfor av stor verdi. Samtidig kan flere land utsettes for likeartede og også samtidige påvirkningsforsøk. Godt internasjonalt samarbeid er da av stor betydning for raskt å kunne varsle hverandre og evt. koordinere tiltak og reaksjoner. Internasjonalt samarbeid er derfor et viktig element i regjeringens arbeid mot sammensatte trusler.

Norge sluttet seg i 2017 til «Center of Excellence for Countering Hybrid Threats» i Helsinki i Finland. Senteret ble etablert i 2017 på oppfordring fra EU og med støtte fra NATO. Det er åpent for land som er medlem av NATO og/eller EU. Per 1. oktober 2020 er 27 land medlem: Canada, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Hellas, Italia, Kypros, Latvia, Litauen, Luxemburg, Montenegro, Nederland, Norge, Polen, Portugal, Romania, Slovenia, Spania, Storbritannia, Sverige, Tsjekkia, Tyrkia, Tyskland, Ungarn, USA og Østerrike. NATO og EU deltar også. Det er høy aktivitet ved senteret, primært gjennom en rekke ulike fagmøter om relevante problemstillinger. Senteret har tre faste arbeidsgrupper: 1) Påvirkning, 2) Motstandsdyktighet og 3) Strategi og forsvar.

Norge, ved Forsvarsdepartementet, er ledernasjon i NATO for alliansens integritetsprogram. Dette har som formål å styrke integriteten i medlemslandene, hos partnere og i NATOs organisasjon, samt redusere risikoen for korrupsjon og annen uønsket påvirkning.

Sammensatte trusler er også tema i det nordiske samfunnssikkerhetsarbeidet, det såkalte Haga-samarbeidet. Dette samarbeidet ble politisk initiert i 2009. Det felles overordnede målet er å styrke de nordiske lands evner til å forebygge og redusere konsekvenser av større ulykker, natur- og menneskeskapte katastrofer, samt andre samfunnskriser innen beredskapsområdet. Det nye og endrede trusselbildet har vist at arbeidet med samfunnssikkerhet ikke kan betraktes i et avgrenset, nasjonalt perspektiv, men krever grenseoverskridende samarbeid. Evnen til gjensidig bistand over landegrensene ved alvorlige hendelser er av stor viktighet.

Norge deltar også i andre internasjonale fora der temaer knyttet til sammensatte trusler drøftes, herunder blant annet problemstillinger knyttet til desinformasjon, strategisk kommunikasjon, fremmede staters investeringer og valgpåvirkning.

10 Forebygging og beredskap lokalt og regionalt

10.1 Introduksjon

Alle hendelser som inntreffer, inntreffer i en kommune. Ekstremvær og flom, store ulykker, brann og epidemier er eksempler på bredden av uønskede hendelser som kan ramme fylker og kommuner. Samtidig digitaliseres viktige samfunnsfunksjoner og tjenester. Dette gjør risikobildet mer sammensatt og omskiftelig.

Hendelsene og utviklingen i risikobildet setter beredskapen på lokalt og regionalt nivå på prøve. Kommunalt- og regionalt nivå har nøkkelroller i arbeidet med samfunnssikkerheten, og også et selvstendig ansvar for å ivareta digital sikkerhet. I dette arbeidet er det avgjørende at lokale og regionale myndigheter har de verktøy og hjemler de trenger for å kunne drive god arealplanlegging og gjennomføre nødvendige tiltak. Samfunnssikkerhetsaktører på lokalt og regionalt nivå må ha kompetanse om utfordringsbildet og være godt samordnet.

Det er grunn til å forvente at vi som følge av klimaendringene vil oppleve flere og mer alvorlige naturhendelser i årene som kommer. Både den enkelte sektor og det enkelte forvaltningsnivå har et selvstendig ansvar for å redusere konsekvensene av klimaendringer innenfor eget ansvarsområde. Samtidig er klimatilpasning et tema som påvirker samfunnssikkerheten på tvers av alle sektorer. Dette forutsetter gode arenaer for samarbeid om utfordringer og løsninger mellom samfunnssikkerhetsaktører. Kommuner og fylkesmannsembetene skal legge til rette for slik samordning og være pådrivere for å sikre et helhetlig og systematisk samfunnssikkerhetsarbeid regionalt og lokalt.

Dette kapitlet fokuserer på kommunenes og fylkesmennenes ansvar og roller, samt samspillet mellom det lokale og regionale nivået og nasjonale direktorater og faginstanser. Dette samspillet er viktig fordi flere statlige etater har viktige roller for samfunnssikkerhetsarbeidet på lokalt og regionalt nivå.

Kapitlet vektlegger særlig det forebyggende samfunnssikkerhetsarbeidet. Kapitlet omtaler også rollefordelingen mellom brann- og redningsvesenet, politi og helsetjenesten. Lokalt og regionalt nivå har dessuten viktige roller i totalforsvaret, som er nærmere omtalt i kapittel 6. Digital sikkerhet på lokalt og regionalt nivå omtales i punkt 8.5.5.

10.2 Regjeringens politikk

Regjeringen vil:

• Styrke brannutdanningen ved å etablere en ny, offentlig toårig fagskole for utdanning av brann- og redningspersonell i Tjeldsund kommune i Troms og Finnmark.

• Fortsette samlokalisering av nødmeldingssentralene til brann- og redningsvesenet og politiet.

• Utrede fremtidig forvaltning av elsikkerhetsområdet.

• Gi oppdrag til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), i samarbeid med relevante aktører, å vurdere og foreslå kriterier for trygge oppholdssteder for befolkningen ved evakuering i hele krisespekteret. Tilfluktsromsordningen i sin nåværende form avvikles når det er etablert ny ordning for trygge oppholdssteder for befolkningen.

• Se nærmere på samhandlingen mellom de tre nødetatene.

• Styrke nærværet i politidistriktene gjennom å øke bevilgningen tilsvarende 400 politistillinger, som i hovedsak skal gå til de geografiske driftsenhetene i distriktene.

• Styrke grunnberedskapen i politiet ved å tilrettelegge for at innsatspersonell i politidistriktene får økt mulighet til å trene ved politiets nasjonale beredskapssenter.

10.3 Fylkesmannens samfunnssikkerhetsarbeid

Fylkesmannen er statens representant på regionalt nivå. Fylkesmannen skal i tråd med Instruks for fylkesmannens og Sysselmannen på Svalbards arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering (Fylkesmannens samfunnssikkerhetsinstruks) samordne samfunnssikkerhetsarbeidet i fylket, samt være pådriver og veileder i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Fylkesmannen skal også kunne ivareta sitt ansvar for krisehåndtering i hele krisespekteret fra uønskede hendelser i fred, sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt. Fylkesmannens samordningsrolle i det sivil-militære samarbeidet i fylket er nærmere omtalt i punkt 6.6.8.

Fylkesmannen er i sine samordnings-, veilednings og krisehåndteringsroller avhengig av å ha oversikt over lokale og regionale ressurser som er sentrale for samfunnssikkerhetsarbeidet. Flere av fylkesmannens aktiviteter og oppgaver gir bred og nær kontakt med lokale og regionale samfunnssikkerhetsaktører som kommuner, regionale etater, næringsliv, og frivillige organisasjoner.

Ved uønskede hendelser skal fylkesmannen samordne krisehåndteringen i regionen gjennom fylkesberedskapsrådet. Rådet består av representanter for regionale aktører med ansvar for kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner, ledere fra politiet og øvrige nødetater, Forsvaret, Sivilforsvaret, frivillige organisasjoner, fylkeskommunen og statlige etater med vesentlige beredskapsoppgaver i fylket. Fylkesmannen kan også invitere andre aktører.

Fylkesmannen er sentral som pådriver for samordning av samfunnssikkerhetsarbeidet i alle deler av samfunnssikkerhetskjeden. Erfaringer fra koronapandemien har tydeliggjort hvor viktig fylkesmennenes samordningsrolle er under hendelser, ikke minst for å bidra til felles situasjonsforståelse mellom regionalt og sentralt nivå. Evaluering og læring av håndteringen av koronapandemien og videreutviklingen av totalforsvaret vil være viktig arbeid fremover.

Fylkesmannen fører tilsyn med kommunenes samfunnssikkerhetsarbeid. I tilsynet undersøkes blant annet kommunenes oversikt over risiko og sårbarheter og arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering.

Fylkesmannens veiledningsansvar innebærer blant annet å veilede kommunene i hvordan samfunnssikkerhet etter plan- og bygningsloven kan ivaretas. Som innsigelsesmyndighet, skal fylkesmannen se til at spørsmål om samfunnssikkerhet og konsekvenser av klimaendringer av nasjonal og vesentlig regional betydning er hensyntatt i kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner.

10.4 Samfunnssikkerhetsarbeidet på kommunalt nivå

Kommunene har en nøkkelrolle i arbeidet med samfunnssikkerhet. De har et generelt ansvar for å ivareta befolkningens sikkerhet og trygghet innenfor sine geografiske områder. Kommunene skal utvikle trygge og robuste lokalsamfunn og har en viktig rolle når det gjelder forebygging, beredskap og krisehåndtering. Kommunenes samfunnssikkerhetsarbeid skal være helhetlig, systematisk og kunnskapsbasert.

10.4.1 Kommunal beredskapsplikt

Kommunenes samfunnssikkerhetsansvar er tydeliggjort gjennom kommunal beredskapsplikt, jf. sivilbeskyttelsesloven.38 Loven pålegger kommunene å arbeide systematisk og helhetlig med samfunnssikkerhetsarbeidet på tvers av sektorer i kommunen. Arbeidet skal redusere risiko for tap av liv, helse, miljø og materielle verdier. Kommunene er underlagt en rekke sektorlover som stiller samfunnssikkerhetskrav til kommunene. Bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt gir kommunen rollen som lokal samordner gjennom lovpålagte plikter. Disse pliktene består i at kommunen skal bruke særlige virkemidler for å fremme:

• et helhetlig og systematisk samfunnssikkerhetsarbeid

• et tverrsektorielt perspektiv

• samarbeid med andre samfunnssikkerhetsaktører

Kunnskap om risiko og sårbarhet er grunnlaget for et godt kommunalt samfunnssikkerhetsarbeid. Helhetlig ROS utvikles på bakgrunn av ROS-analyser fra de ulike sektorene, og gir kommunene grunnlag for å se sammenhenger mellom disse.

Med utgangspunkt i den helhetlige ROS-analysen skal kommunen utarbeide en overordnet beredskapsplan. Denne skal samordne og integrere øvrige beredskapsplaner i kommunen, og være samordnet med andre relevante offentlige og private krise- og beredskapsplaner.

Forskriften til kommunal beredskapsplikt gir også kommunen plikt til å integrere og følge opp samfunnssikkerhet i planer etter plan- og bygningsloven.

DSB gjennomfører årlig en kommuneundersøkelse. En viktig forutsetning for et godt kommunalt samfunnssikkerhetsarbeid er å ha oversikt og kunnskap om risiko og sårbarhet i kommunen. DSBs undersøkelse viser at det i flere år har vært en positiv utvikling i arbeidet med kommunal beredskapsplikt og at stadig flere kommuner tilfredsstiller kravene til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyser, beredskapsplaner og øvelser. I 2020 oppgir hele 98 prosent av kommunene at de har gjennomført helhetlig ROS. Det er likevel varierende kvalitet på analysene som gjennomføres. Forskrift til kommunal beredskapsplikt stiller noen minimumskrav til den helhetlige ROS-analysen. Samlet sett har 61 prosent av kommunene helhetlig ROS som oppfyller utvalgte krav. Det er omtrent på samme nivå som for tidligere år.

Kommuneundersøkelsen viser at det største forbedringspotensialet fortsatt ligger i å ha oppdaterte planer. For å kunne jobbe systematisk og helhetlig med samfunnssikkerhet, må det utarbeides mål og plan for oppfølging. I kommuneundersøkelsen for 2020 svarer 8 av 10 kommuner at de har utarbeidet mål for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap og nær 8 av 10 kommuner at de har en plan for oppfølging. Videre viser resultatene at kommunene i for liten grad bruker plan- og bygningsloven som et aktivt virkemiddel for å ivareta samfunnssikkerheten.

En viktig indikator for kvaliteten på samfunnssikkerhetsarbeidet er at det har en forankring i kommunens administrative og politiske ledelse. Ved å legge til rette for kommunestyrebehandling av helhetlig ROS-analyse og plan for oppfølging og overordnet beredskapsplan, legges det også til rette for at kommunens ledelse tar stilling til viktige samfunnssikkerhetsspørsmål.

DSB ga i 2018 ut en ny veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt. Et viktig formål med veilederen har vært å tydeliggjøre forholdet mellom kommunal beredskapsplikt og annet arbeid med samfunnssikkerhet i kommunen og i regi av eksterne beredskapsaktører. DSB har også utarbeidet veileder for samfunnssikkerhet i kommunenes arealplanlegging, og en egen veileder i hvordan ivareta samfunnssikkerhet og klimatilpasning i planlegging etter plan- og bygningsloven.

10.4.2 Kommunen som planmyndighet

Plan- og bygningsloven er det sentrale verktøyet for å sikre god planlegging. Kommunen har som lokal planmyndighet det endelige ansvaret for planer etter plan- og bygningsloven. Hensynet til samfunnssikkerhet er nedfelt i loven, som pålegger kommunene å «forebygge risiko for tap av liv, skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv.»39 Å fremme samfunnssikkerhet i kommuneplanleggingen innebærer å gjøre en helhetlig vurdering av hva slags virkning arealplanene kan ha på samfunnet og befolkningen.

Den beste måten å forebygge skader på er å unngå å bygge i fareutsatte områder. Plan- og bygningsloven stiller krav til gjennomføring av ROS-analyse og konsekvensutredninger knyttet til arealplaner. Kommunene har ansvaret for å påse at farene er kartlagt, vurdert og tatt tilstrekkelig hensyn til når planer vedtas. Gjennom bestemmelser om hensynssoner innfører kommunene rettslig bindende begrensinger som for eksempel byggeforbud eller spesielle krav for utbygging av området for å sikre at samfunnssikkerheten er ivaretatt.40

Klimaendringene utfordrer arealbruken blant annet på grunn av stigende havnivå, økt hyppighet av flom og skred og problemer med overvann i tettbygde områder. Plan- og bygningsloven setter krav til vurdering av faren for naturskade ved all planlegging- og byggeaktivitet i Norge, og gir kommunen mulighet til å styre ny utbygging til områder som er mindre sårbare for klimaendringer eller hvor man kan gjennomføre tiltak i forkant som gjør området mindre sårbart.

Arealplanlegging er sentralt for å forebygge tap og skader som følge av flom og skred. Nye statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning ble vedtatt i september 2018. Her ble retningslinjene for klima- og energiplanlegging fra 2009 utvidet til også å omfatte klimatilpasning. Formålet med retningslinjene er at kommunene, fylkeskommunene og staten gjennom sin planlegging blant annet skal bidra til å begrense eller unngå virkninger av klimaendringer. For å være føre var skal det i arbeidet med klimatilpasning legges til grunn høye alternativer fra de nasjonale klimafremskrivingene når konsekvenser av klimaendringene vurderes. Utfyllende veileder til retningslinjene ble ferdig høsten 2019. Veilederen skal hjelpe kommunene til å ivareta hensynet til klima i planarbeidet. Den er også relevant for andre forvaltningsnivåer og private aktører som utfører tjenester for forvaltningen eller utvikler forslag til planer.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) bistår kommunene og andre aktører med å håndtere risiko knyttet til flom og skred. NVEs bistand er knyttet til arealplanlegging, kartlegging, sikringstiltak, varsling/overvåkning og beredskap. Regjeringen skal hvert fjerde år utarbeide nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. NVE kan fremme innsigelse til planer som er i strid med nasjonale og vesentlige regionale interesser innen NVEs saksområder.

Overvåking og varsling av flom og skred

Det er verken samfunnsøkonomisk lønnsomt eller praktisk mulig å fysisk sikre all flom- og skredutsatt bebyggelse. Nedbør er en vesentlig årsak til flom, løsmasseskred og sørpeskred. Klimaendringene, spesielt økt nedbør totalt og i form av styrtregn, fører også til at det blir mer krevende å kartlegge fare og å sikre områder. Gjennom overvåking, modellberegninger og varsling av nedbør, flom- og skredfare, kan aktuelle beredskapsressurser aktiveres i tide for å redde liv og flyttbare verdier. I tillegg fører varslingstjenesten til generelt økt bevissthet om flom- og skredfare.

NVE har ansvaret for den nasjonale flom- og skredvarslingstjenesten, som drives i samarbeid med Meteorologisk institutt (MET) og Statens vegvesen. Tjenesten inneholder flomvarsling, jordskredvarsling, snøskredvarsling, isvarsling (for vann og elver) og overvåking og varsling av store fjellskred. Varslingstjenestene for jordskred og snøskred ble lansert i 2013 og er utviklet i samarbeid med MET, Statens vegvesen og daværende Jernbaneverket (nå Bane NOR).

Det er opp til lokale aktører å vurdere overvåking og varsling av konkrete dalsider og skredbaner. Overvåking og varsling er viktige elementer i beredskap mot fjellskred. Overvåkingen av store ustabile fjellparti i Norge blir utført av NVE. Objektene risikoklassifiseres av Norges geologiske undersøkelse (NGU) på oppdrag fra NVE.

Risikoklassifiseringen og en samfunnsøkonomisk kost/nytte vurdering brukes til å fastsette overvåkingsgrad.41 Ved endring av farenivå varsler NVE beredskapsaktører som kommuner, politi og fylkesmannen, og følger opp med geofaglige situasjonsrapporter. I tråd med ansvars- og samvirkeprinsippet, bistår NVE øvrige aktører, primært politiet og kommunene, i håndteringen av flom- og skredhendelser. Det innebærer først og fremst faglig rådgivning, for eksempel knyttet til behovet for evakuering eller andre tiltak, men også gjennomføring av fysiske tiltak.

10.4.3 Sikringstiltak mot flom og skred

Fysiske sikringstiltak kan redusere risikoen i enkelte områder der det er avdekket høy flom- og skredrisiko for eksisterende bebyggelse. NVEs bistandsordning skal bidra til å hjelpe kommunene med sikringstiltak der utfordringene er så store at det ikke er rimelig å legge ansvaret på den enkelte innbygger eller kommunen. Hovedformålet med ordningen er å hjelpe kommuner faglig og økonomisk med å planlegge med sikte på forebygging, og sikre eksisterende bebyggelse mot flom- og skredskader.

NVE gir bistand enten ved selv å utrede, planlegge og gjennomføre bygging av sikringstiltak eller ved å gi tilskudd til kommunen, som i tilfelle selv utfører tiltaket. I begge tilfeller er kommunen tiltakshaver etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven. Sikring av eksisterende bebyggelse er ikke en plikt, verken for eier, kommunen eller for staten.

NVE prioriterer bistand etter risiko, det vil si faregrad og konsekvenser for skade på eksisterende bebyggelse og fare for liv og helse. De tiltakene der investering i sikring vil gi størst samfunnsøkonomisk nytte i forhold til kostnadene prioriteres. I 2020 ble det bevilget om lag 370 mill. kroner til NVEs bistandsordning til ordinære sikringstiltak, hvorav 165 mill. kroner ble bevilget i tiltakspakker i forbindelse med covid-19 pandemien.

Det er viktig at ordningen ikke undergraver det ansvaret kommunen og utbyggere har for at sikkerheten mot flom og skred ivaretas ved nybygging. Bistand gis derfor ikke til sikring som er en direkte forutsetning for byggetillatelse. Ved eksisterende bebyggelse kan NVEs andel av finansieringen reduseres dersom det ved etablering av bebyggelsen burde vært tatt større hensyn til flom- eller skredfaren, og kommunen eller utbygger kan lastes for dette. NVEs andel av finansieringen kan også reduseres dersom sikringstiltaket i tillegg til å sikre eksisterende bebyggelse også legger til rette for ny utbygging.

10.4.4 Nærmere om erstatningsordninger ved naturskade

Enkelte områder i Norge er særlig utsatt for naturulykker. I kyststrøkene er det storm- og rasskadene som dominerer, mens lavlandet er mer utsatt for flomskader. Tall fra Finans Norge og Norsk Naturskadepool viste at erstatningsutbetalingene etter naturskader i 2019 var på over en halv mrd. kroner.42

Naturskadeforsikring

Med visse unntak er bygninger og løsøre i Norge som er brannforsikret, også automatisk dekket mot naturskade. Naturskadeforsikringsordningen sikrer bred tilgang til forsikring mot naturskade. Forsikringsselskaper som plikter å erstatte naturskade, skal være medlemmer i Norsk Naturskadepool. Poolen fastsetter premiesatsen og utlikner forsikringsutbetalingene mellom forsikringsselskapene. Naturskadeforsikringsordningen bygger på et solidaritetsprinsipp som betyr at premien fastsettes etter samme sats uansett risiko for naturskade. Alle har derfor mulighet til å få naturskadeforsikring uansett hvor bygningen ligger. I Revidert nasjonalbudsjett 2019 varslet regjeringen at den vil vurdere om kryssende hensyn tilsier en gjennomgang av ordningen. Naturskadeforsikringsordningen, med solidaritetsprinsippet, er en viktig del av samfunnets beredskap mot naturulykker. Regjeringen ser det derfor slik at hovedprinsippene i ordningen bør ligge fast, og at det ikke er behov for å foreta en ytterligere gjennomgang av ordningen utover den gjennomgangen som ligger til grunn for NOU 2019: 4 Organisering av norsk naturskadeforsikring – Om Norsk Naturskadepool.

Kommunale skjønnsmidler

Kommunal- og moderniseringsdepartementet kan tildele skjønnsmidler til kommuner og fylkeskommuner som har hatt utgifter til naturskade eller andre ekstraordinære hendelser. Dette kan være til håndtering av den akutte krisesituasjonen, opprydding og/eller tilbakeføring av kommunal infrastruktur til opprinnelig standard. Som hovedregel skal skjønnsmidlene benyttes til gjenoppbygging av kritisk kommunal infrastruktur, som for eksempel kommunale veier, vann- og avløpsnett og annen infrastruktur som kommunen er avhengig av for å kunne utføre de lovpålagte oppgavene. Departementet vil i hvert enkelt tilfelle vurdere hvorvidt infrastrukturen anses for å være en del av den kritiske infrastrukturen. Ordningen skal sørge for at enkeltkommuner ikke får uforholdsmessige utgifter etter en naturødeleggelse, og at utgiftene til gjenoppbygging ikke skal gå ut over det øvrige tjenestetilbudet til innbyggerne.

Kommuner og fylkeskommuner er selv ansvarlig for infrastrukturen og de er også ansvarlige for beredskap og gjenoppbygging ved en eventuell naturskade. Kompensasjonsordningen sikrer at de får en delvis kompensasjon for utgiftene ved større hendelser slik at de har et sikkerhetsnett. Gjenoppbygging skal kun skje til opprinnelig standard, men det kan gis kompensasjon for standardheving om nyere byggetekniske forskrifter o.l. tilsier at standarden må heves.

Statens naturskadeordning

Statens naturskadeordning er statens egenerstatningsordning rettet mot private. Den dekker skader på eiendeler som ikke kan forsikres gjennom en alminnelig privat forsikring. Eksempler på eiendeler som ikke kan forsikres gjennom en alminnelig forsikringsordning er anlegg for industri, idrett og turisme, kaier og moloer, jordbruksareal og private veier og broer. Statens naturskadeordning er regulert gjennom naturskadeerstatningsloven og naturskadeerstatningsforskriften, og er underlagt Landbruks- og matdepartementet. Ordningen forvaltes av Landbruksdirektoratet. Vedtak kan påklages til Klagenemnda for naturskadesaker. Statens naturskadeordning finansieres ved årlige bevilgninger over statsbudsjettet.

10.4.5 Tiltak for å styrke samfunnssikkerheten på regionalt og lokalt nivå

Det er iverksatt flere tiltak som styrker samfunnssikkerheten på lokalt og regionalt nivå. Kunnskap, regulering og veiledning er sentrale virkemidler.

Kommunereform

Kommunene er den aller viktigste aktøren som skal planlegge for fremtiden og håndtere konsekvensene av klimaendringene. Kommuner med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse er derfor viktig for samfunnssikkerheten. De minste kommunene har størst utfordringer med å skaffe tilstrekkelig kompetanse. Aldringen av befolkningen forsterker utfordringen, og vil særlig ramme de minste kommunene. I 2040 vil mer enn hver tredje innbygger i en del distriktskommuner ha passert 70 år.

Regjeringen har gjennomført både kommune- og regionreform. Fylkeskommunene får nye oppgaver, og kommunene blir større for både å ha større kapasitet og kompetanse. Kommunereformen skal bidra til bedre tjenester og mer effektiv drift gjennom større enheter og sterkere fagmiljøer. Arbeidet med kommunereformen må videreføres og kommunestrukturen må tilpasses dagens og fremtidens utfordringer.

Kunnskapsbanken skal gi økt kunnskap om naturhendelser

Naturhendelser medfører store tap av samfunnsverdier hvert år, og det er utfordrende å få oversikt over de samlede tapene etter slike hendelser. Det er samtidig behov for å gjøre informasjon om risiko og sårbarhet lettere tilgjengelig for kommuner og fylkesmenn i deres arbeid med risiko- og sårbarhetsanalyser. DSB utvikler derfor en teknisk løsning, Kunnskapsbanken, for innhenting, sammenstilling og tilgjengeliggjøring av data, samt støtte til analyseprosesser på samfunnssikkerhetsområdet. Kunnskapsbanken skal inneholde data fra DSB og andre offentlige og private aktører, deriblant NVE, MET, Norsk klimaservicesenter, Landbruksdirektoratet, Statens vegvesen og Finans Norge på vegne av forsikringsbransjen.

Kunnskapsbanken skal gi økt kunnskap om naturhendelser og konsekvenser av disse, og bidra til å styrke det forebyggende samfunnssikkerhetsarbeidet lokalt, regionalt og nasjonalt. De viktigste brukerne av Kunnskapsbanken vil være fylkesmenn og kommuner. Løsningen vil imidlertid også kunne gi gevinster for flere brukere. Løsningen kan anvendes for flere typer uønskede hendelser.

Forsikringsselskapene har informasjon og kunnskap om klima- og naturskaderisiko som kan være nyttig for offentlige organer med roller og ansvar innen forebyggende samfunnssikkerhet. Det er behov for en permanent løsning for deling av skadedata fra forsikringsselskapene. Regjeringen har derfor fremmet et lovforslag for Stortinget (Prop. 136 L (2019–2020)), som skal legge til rette for innhenting og behandling av personopplysninger i Kunnskapsbanken. Dette vil gjøre det mulig for forsikringsselskapene å dele skadedata med DSB og andre offentlige organer. Hvilke offentlige organer som skal gis tilgang til Kunnskapsbanken, vil bli nærmere angitt i forskrift. Kunnskapsbanken vil i første omgang hovedsakelig inneholde data om naturfare og naturhendelser, men kan videreutvikles til å dekke hele samfunnssikkerhetsfeltet.

Styrket forebygging med ny nasjonal digital høyde- og terrengmodell

Detaljerte høydedata er viktige for kommuner og statlige etater i arbeidet med klimatilpasning, beredskap, ressurskartlegging og planarbeid. Høydedata gir kommunene, utbyggere og andre en bedre oversikt over hvilke områder som kan være utsatt, og det blir enklere å begrense skadene på et tidligere tidspunkt.

Kartverket har hatt ansvaret for å lage en felles nasjonal detaljert høydemodell i tett samarbeid med NVE, Norsk institutt for bioøkonomi, samferdselsetatene, Kystverket, kommunene og flere andre etater som NGU og kulturminnemyndigheter. Den nye høydemodellen gir mulighet for bedre kartlegging av naturfare og mer presise skredmodeller som gir bedre grunnlag for klimatilpasning og flom- og skredvern. Data skal tilrettelegges fortløpende på Kartverkets hjemmesider for fri nedlastning og bruk.

Økt vektlegging av klimarelaterte risikofaktorer

Det er viktig med god informasjon, gode analyser, gode beslutningsprosesser og riktige insentiver for å få en god håndtering av klimarisiko, både i privat og offentlig sektor. Regjeringen oppnevnte i oktober 2017 et utvalg for å vurdere klimarelaterte risikofaktorer og deres betydning for norsk økonomi. Utvalget leverte NOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi i 2018.

Forebygging og håndtering av overvann

Overvann er en økende utfordring. Både klimautviklingen og samfunnsutviklingen med økt fortetting bidrar til dette. Uten forbyggende tiltak forventes det at kostnadene ved overvannsskade på bebyggelse, infrastruktur, helse og miljø vil øke. Overvannsutvalget leverte sin utredning, NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder – som problem og ressurs til klima- og miljøministeren 2. desember 2015. Utvalget foreslo en rekke tiltak og virkemidler for å gi kommunene bedre verktøy til å forebygge skader fra overvann. Et oppfølgingspunkt fra utvalget er økte krav til håndtering av overvann i arealplanleggingen. Dette ble fulgt opp med endringer i plandelen av plan- og bygningsloven som trådte i kraft 8. mars 2019, jf. Prop 32 L (2018–2019). Fra 2019 har NVE i oppgave å bistå kommunene med å forebygge skader fra overvann gjennom kunnskap om avrenning i tettbygde strøk og veiledning til kommunal arealplanlegging.

De mer omfattende forslagene til endringer har vært utredet ytterligere og er nå i ferd med å ferdigstilles. Forslagene gjelder blant annet forurensingsloven og byggesaksdelen av plan- og bygningsloven, og følges opp av flere departementer.

Naturfareforum

Klimaendringer kan gi økt skade og vedlikeholdsbehov for bygninger, veier, broer, jernbane, kraftlinjer og annen infrastruktur. Nettverket Naturfareforum skal bidra til å bedre samfunnets håndtering av naturfare, særlig overfor eksisterende bebyggelse og infrastruktur. I Naturfareforum deltar nasjonale, regionale og lokale aktører, der i blant NVE, DSB, Statens Vegvesen, Bane NOR SF, Kommunesektorens organisasjon, Meteorologisk institutt, Miljødirektoratet, Landbruksdirektoratet, Fylkesberedskapssjefenes arbeidsutvalg og Kartverket. Naturfareforum tar initiativ til og gjennomfører prosjekter på områder hvor det er særlig sektorovergripende utfordringer. Naturfareforum er også nasjonal plattform for det globale rammeverket for katastrofeforebygging (Sendai rammeverket), som Norge har forpliktet seg til å følge opp (se punkt 14.5).

Drikkevann

Tilgang på tilstrekkelige mengder helsemessig trygt drikkevann til drikke, matlaging, hygienisk bruk og toalettfunksjon er avgjørende for folkehelsen. Det er også avgjørende viktig for næringsliv og alle andre samfunnsfunksjoner. Det er kommunene som i all hovedsak eier og driver vannforsyningssystemene, og som har ansvar for å sikre at innbyggerne har tilgang på nok helsemessig trygt drikkevann. Statens primære ansvar er å fastsette et hensiktsmessig regelverk, legge til rette for at dette kan oppfylles, og påse at regelverket følges.

Etter et større sykdomsutbrudd forårsaket av bakterier i drikkevannet på Askøy i juni 2019, fikk Mattilsynet i oppdrag av Helse- og omsorgsdepartementet å vurdere status for drikkevannet i hele Norge. Konklusjonen i denne rapporten er at drikkevannet er trygt i Norge. I hovedsak har folk i Norge tilgang til tilfredsstillende drikkevann både med hensyn til mengde og kvalitet. Det er imidlertid viktig å opprettholde fokuset på drikkevannsområdet for å hindre fremtidige problemer og for å bedre tilstanden ytterligere. Gammelt og dårlig ledningsnett, klimaendringer og endret sikkerhetssituasjon gjør at det er nødvendig å øke innsatsen for å unngå fremtidige problemer. Mattilsynet anbefaler økt innsats på utbedring og oppgradering av distribusjonssystemet for drikkevann og har derfor besluttet å ha særlig oppmerksomhet rettet mot dette i sitt tilsyn i 2020 og 2021. Videre bør beredskapen og leveringssikkerheten styrkes, og det er viktig at vannverkseierne utarbeider robuste og oppdaterte beredskapsplaner, og øver på disse. Endelig anbefales det at det etableres en nasjonal oversikt over hensynssoner for drikkevannskilder. Dette arbeidet er igangsatt i et samarbeid mellom Mattilsynet og Miljødirektoratet.

I tråd med WHO/UNECEs Protokoll for vann og helse har regjeringen i 2014 fastsatt Nasjonale mål for vann og helse. En rekke tiltak er iverksatt i tråd med disse målene. Drikkevannsforskriften er revidert, og det er kommet inn strengere krav blant annet til forebyggende sikring og beredskap samt til drift og vedlikehold av ledningsnettet. Det er etablert en egen vannvakt ved Folkehelseinstituttet der vannverk som opplever en akutt hendelse, kan få råd og veiledning. Mattilsynet fører tilsyn med at vannverkene etterlever drikkevannsforskriften. Tilsyn på drikkevannsområdet er høyt prioritert i Mattilsynet.

Arbeidet med Nasjonale mål oppdateres stadig gjennom en egen gjennomføringsplan. I folkehelsemeldingen 2019, Meld. St. 19 (2018–2019) Gode liv i eit trygt samfunn, jf. Innst. 369 S (2018–2019), fremgår det blant annet at regjeringen vil etablere et interdepartementalt samarbeidsforum med sikte på en helhetlig forvalting der man ser vann, avløp og annet som kan påvirke drikkevannet eller er viktig for samfunnssikkerheten, i sammenheng.

10.4.6 Brann- og redningsvesenet

Regjeringen vil legge til rette for at kommunene skal ha profesjonelle og slagkraftige brann- og redningsvesen, som driver godt brannforebyggende arbeid og som har god evne til å håndtere både de dagligdagse og de større og krevende hendelsene.

Brann- og redningsvesenet er kommunenes viktigste tekniske redningsressurs. Det er i dag 205 brann- og redningsvesen med til sammen ca. 12 000 ansatte fordelt på om lag 4 000 heltidsansatte og 8 000 deltidsansatte. Brann- og redningsvesenet er til stede der folk bor og ferdes og gir rask bistand når folk trenger hjelp, uansett når på døgnet en brann eller ulykke oppstår. Bredden i oppdragene som brann- og redningsvesenet håndterer er stor, se figur 10.1.

Kilde: DSB

Som det fremgår av figur 10.2 har i gjennomsnitt 46 personer omkommet i brann hvert år de siste ti årene. De siste fem årene har det i gjennomsnitt omkommet 36 personer i brann hvert år. Brannstatistikken viser at 90 prosent av de som omkommer i brann omkommer i bolig. Tre av fire som omkommer i brann tilhører en risikoutsatt gruppe. Som risikoutsatt gruppe regnes blant annet eldre med hjelpebehov, rusavhengige og personer med psykiske helseproblemer.

Kilde: DSB

For å redusere antall omkomne i brann er det nødvendig å rette innsatsen mot å redusere risikoen for og konsekvensene av brann i boliger, og ivareta brannsikkerheten til risikogruppene spesielt. Forskrift om brannforebygging, som trådte i kraft i 2016, har gitt de kommunale brann- og redningsvesenene større frihet enn tidligere til å bruke de forebyggende ressursene der behovet er størst, og til å sette inn målrettede tiltak overfor de gruppene som er mest utsatt for brann. Tilbakemeldinger DSB har mottatt fra brann- og redningsvesenene tyder på at forskriften har ført til en styrking av det lokale brannforebyggende arbeidet, og at mange kommuner gjør en stor lokal innsats for å ivareta brannsikkerheten til risikoutsatte grupper.

Økt samarbeid mellom den kommunale helse- og omsorgstjenesten og brann- og redningsvesenet er en hovedstrategi i arbeidet med å bedre brannsikkerheten til de risikoutsatte gruppene. Helsedirektoratet og DSB utgav i 2017 en veiledning til kommunene om slikt samarbeid. Veiledningsarbeidet ble i 2019 forsterket gjennom den nasjonale satsningen «Livsviktig» med blant annet opplæringspakke til helse- og brannpersonell om brannsikkerhet for risikoutsatte grupper. «Livsviktig» er utviklet med støtte fra Gjensidigestiftelsen og «Det store brannløftet».

Et forslag til ny forskrift om organisering, bemanning og utrustning av brann- og redningsvesen og nødmeldesentralene ble nylig sendt på høring. Forskriftsforslaget som skal erstatte gjeldende forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen, er en del av regjeringens arbeid for å løfte brann- og redningsberedskapen. Forslaget foreslår blant annet tydeligere funksjonskrav til leder av brann- og redningsvesenet. De fleste av dagens krav til bemanning, tidskrav og vaktordninger for beredskap foreslås videreført. Dette anses som en forutsetning for å opprettholde dagens desentraliserte beredskap. Forslaget åpner for noe mer fleksibilitet enn i dag, slik at lokale analyser og planer i større grad kan være førende for organisering, bemanning og utrustning.

Utdanning og kompetanseutvikling

Regjeringen vil styrke brannutdanningen ved å etablere en ny utdanningsmodell for brann- og redningspersonell som skal erstatte dagens etatsskolemodell. I dag må brann- og redningspersonell være ansatt i et brann- og redningsvesen og ha gjennomført internopplæring, før de kan gjennomføre en formell kursutdanning ved Norges brannskole. Etatsmodellen gir store kompetanseforskjeller i kommunene, og ivaretar ikke i tilstrekkelig grad den fagkompetansen som brann- og redningsvesenet har behov for. Den nye utdanningsmodellen vil bestå av en offentlig toårig fagskole for utdanning av brann- og redningspersonell ved Norges brannskole i Tjeldsund kommune, og en høyere utdanning på bachelornivå for utdanning av ledere til brann- og redningsvesenet. Etableringen av ny fagskole er igangsatt. Det er behov for ny infrastruktur ved Norges brannskole før fagskolen kan starte opp. Regjeringen foreslår å bevilge 139,1 mill. kroner i 2021 til å starte bygging av nødvendig infrastruktur og videre etablering av ny fagskole, jf. Prop. 1 S (2020–2021) for Justis- og beredskapsdepartementet og Prop. 1 S (2020–2021) for Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Fagskolen vil gi et viktig kompetanseløft for brann- og redningsvesenet og brannberedskapen i hele landet.

DSB arbeider med å revidere og digitalisere dagens opplæring for deltidspersonell i brann- og redningsvesenet. Når den nye modellen er på plass vil deltidspersonellet få en mer ensartet nasjonal opplæring som er mer i tråd med samfunnsutviklingen og dagens og fremtidens utfordringsbilde.

DSB arbeider også med å utvikle en arena for digital læring og kompetanseutvikling for landets brann- og redningspersonell, som skal understøtte den obligatoriske brannutdanningen. Den digitale læringsarenaen har fått navnet «Branntavla» og utvikles med økonomisk støtte fra Gjensidigestiftelsen og «Det store brannløftet». Branntavla skal bidra til å styrke brannforebyggingen og beredskapen i kommunene ved å gi brann- og redningspersonell økt kompetanse gjennom tilgang til oppdatert informasjon, kunnskap og praksis.

10.4.7 Rollefordeling mellom brann- og redningsvesen, politi og helsetjeneste

Generelt om nødetatenes samarbeid og innsats på hverandres ansvarsområder

Regjeringen vektlegger godt samarbeid mellom nødetatene. God samhandling mellom brann- og redningsvesenet, politiet og helsetjenesten er avgjørende for at oppgavene kan løses på best mulig måte. Gjennom hver enkelt nødetats lovpålagte ansvar for å yte bistand til borgerne er det behov for at de bidrar inn i oppdragsløsningen til de øvrige nødetatene og andre beredskapsaktører ved behov. I situasjoner der det er påkrevd at flere nødetater deltar og samarbeider, er politiet den sentrale aktøren for å lede og koordinere nødetatenes innsats. Dette er regulert både i beredskapsplanverket til politiet og i planverk knyttet til redningstjenesten. Generelt oppleves det at den enkelte nødetat ivaretar sitt primæransvar og at de respektive etatenes rolle og ansvar knyttet til sine kjerneoppgaver er avklart og tydelig.

Samlokalisering av nødetatenes nødmeldingssentraler har bidratt til bedre samhandling og informasjonsdeling mellom nødetatene under hendelser, jf. punkt 10.6, som igjen kan føre til bedre utnyttelse av nødetatenes samlede ressurser. I tillegg skal rutiner for trippelvarsling som ble innført i 2019, bedre nødetatenes felles situasjonsforståelse i oppdrag som krever koordinering mellom etatene. I 2015 ble det utviklet en felles nasjonal prosedyre som beskriver hvordan innsatspersonell fra brann, politi og helse sammen kan redde liv og begrense skade i situasjoner der det utøves pågående livstruende vold (PLIVO) mot flere personer. Prosedyren beskriver handlingsmønsteret både når alle tre nødetatene er til stede, og hvordan innsatspersonell fra brann og helse skal vurdere situasjoner der politiet ikke har ankommet. Vurderingen skal skje i samråd med politiets operasjonssentral. Prosedyren trenes jevnlig med alle tre nødetatene. Ensartede rutiner og prosedyrer sikrer god og rask håndtering i de mest alvorlige hendelsene, og fremmer et ytterligere tett samarbeid og felles forståelse for de ulike nødetatenes handlingsmønster. Det gjennomføres også egne samarbeidsmøter mellom etatene på både lokalt og nasjonalt nivå med oppmerksomhet på samvirke, felles utvikling av fag og styrket samarbeid.

De tre nødetatene har ulik organisering og lokalisering, men jobber alle etter prinsippet om at liv og helse skal prioriteres. Dette fører til at det alltid vil være enkelte oppdrag der de respektive etatene innledningsvis utfører arbeid innenfor en annen etats ansvarsområde. I utgangspunktet er det en styrke for landets beredskap at nødetatene kan dra nytte av hverandres ulike kapasiteter ved hendelser. Dersom første nødetat på et skadested melder at oppdraget ikke haster for én eller begge av de andre nødetatene kan det også påvirke hvordan oppdraget prioriteres opp mot andre samtidige hendelser. I alle kommuner foregår det et tverretatlig samarbeid mellom nødetatene. Etter oppdrag der samarbeidet mellom nødetatene ikke har fungert optimalt er det viktig å evaluere hendelsene i etterkant og følge opp læringspunkter for å sikre at den enkelte nødetats hovedansvar blir ivaretatt.

Politiet har blitt kritisert for at responstiden er for lang, og at det heller ikke overholder responstidkravene når det virkelig gjelder. Regjeringen foreslår å øke bemanningen i politiet ved å gjøre de 400 politistillingene som ble tildelt politiet som følge av virusutbruddet våren 2020 permanente, jf. Prop. 1 S (2020–2021) for Justis- og beredskapsdepartementet. Denne styrkingen vil bidra til å nå flere av hovedprioriteringene beskrevet i Meld. St. 29 (2019–2020) Politimeldingen – et politi for fremtiden, blant annet styrking av de geografiske driftsenhetene, økt nærvær ute blant publikum og overholdelse av responstidskravene.

Brann- og redningsvesen og politi

Brann- og redningsvesenet er et kommunalt ansvar. Staten styrer kommunene gjennom lov og forskrift, og oppgavene til brann- og redningsvesenet følger av brann- og eksplosjonsvernloven. Den enkelte kommune skal sørge for etablering og drift av et brann- og redningsvesen som kan ivareta forebyggende og beredskapsmessige oppgaver etter loven på en effektiv og sikker måte, og gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse slik at brann- og redningsvesenet blir best mulig tilpasset de oppgavene det kan bli stilt overfor. Det følger av loven at leder av brann- og redningsvesenet (brannsjefen) har ledelsen av brannbekjempelsen, skadestedsledelsen ved andre ulykkessituasjoner inntil ledelsen overtas av politiet, og har ordensmyndighet inntil politiet kommer til stedet. Etter loven kan kommunene legge andre oppgaver til brann- og redningsvesenet så langt dette ikke svekker brann- og redningsvesenets lovpålagte oppgaver.43 Det er kommunene selv som vurderer hvilke andre oppgaver brann- og redningsvesenet har kapasitet til å utføre. De lovpålagte oppgavene har ikke vært endret siden 2002.

Politiets rolle og ansvar reguleres av politiloven og kjerneoppgavene har tradisjonelt vært knyttet til politiets trygghetsskapende virksomhet, opprettholdelse av ro og orden og kriminalitetsbekjempelse. I håndhevingen av disse oppgavene har politiet som samfunnets sivile maktapparat både rett og plikt til å benytte makt overfor borgerne der dette måtte være nødvendig og forholdsmessig. Etter politiloven skal politiet løse sitt samfunnsoppdrag blant annet ved å være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig.44 Dette krever at politiet har et tett samarbeid med, kunnskap om og forståelse for de øvrige nødetatenes ansvar og rolle. Det er generelt tett og god samhandling mellom brann- og redningsvesenet og politiet, og det er avgjørende for god beredskap og krisehåndtering at aktørene har oppmerksomhet på samvirke. Som utgangspunkt løses oppgavene til nødetatene innenfor sektorene i tråd med linjeansvaret. Justis- og beredskapsdepartementet har bedt Politidirektoratet og DSB om å sammen se nærmere på samhandlingen mellom de to nødetatene. Dette vil kunne danne et grunnlag for å se om det er behov for videre oppfølging.

Brann- og redningsvesen og helsetjeneste

Det er de regionale helseforetakene og kommunene som har ansvaret for den akuttmedisinske beredskapen. Akuttmedisinske tjenester utenfor sykehus består av kommunal legevakt, legevaktsentral, AMK-sentral og bil-, båt- og luftambulansetjeneste. Andre nødetater og frivillige organisasjoner spiller også en viktig rolle i akuttberedskapen. Regjeringen har lagt frem Meld. St. 7 (2019–2020) Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023 som beskriver utfordringer og tiltak for å sikre et sammenhengende system for akuttmedisinske tjenester.

Rapporteringen i BRIS45 til DSB viser at det de senere årene har vært en jevn og sterk vekst i antall oppdrag der brann- og redningsvesenet oppgir å utføre helseoppdrag. Helseoppdragene utgjorde 17,6 prosent av brann- og redningsvesenets reelle oppdrag i 2019, en økning fra 15,4 prosent i 2016. Totalt for perioden 2016 til 2019 var økningen i helseoppdrag på 25 prosent. I kommunene som har inngått avtale om akutthjelpere fra brann- og redningsvesen har økningen i antall helseoppdrag vært på 41 prosent.

Helseoppdrag bære/løfte: Dette gjelder rene løfte- og bæreoppdrag, både akutte og planlagte. Oppdragstypen omfatter både assistanse til ambulanse og kommunale hjemmetjenester. Helseoppdrag annet: Inkluderer alle helseoppdrag utenom rene bære-/løfteoppdrag, eksempelvis redning av personer, inkludert first responder og bruk av hjertestarter.

Kilde: DSB

I områder med store avstander kan bistand fra brann- og redningsvesenet (akutthjelper) være en viktig ressurs for å starte livreddende førstehjelp før ambulansen kommer. Kommunene har ansvar for å sørge for brann- og redningstjenester til sine innbyggere. Rask innsats med livreddende førstehjelpstiltak der brann- og redningsvesenet er i tillegg til, og ikke i stedet for, helsepersonell kan være fornuftig såfremt det ikke går utover brann- og redningsvesenenes primæroppgaver. Ut fra en beredskapsmessig og samfunnsøkonomisk vurdering kan det også være fornuftig å utnytte eksisterende ressurser til å forsterke tilbud til befolkningen i nødsituasjoner. Helsedirektoratet og DSB har fått i oppdrag å gjennomgå og vurdere mengden og typen oppdrag, belastningen ved å være først på stedet ved komplekse helsehendelser, behovet for kompetanse, utstyr og opplæring og eventuelle konsekvenser for brann- og redningsvesenenes dimensjonering, rekruttering og håndtering av primæroppgaver. Økonomiske og administrative konsekvenser skal også vurderes. Oppdraget må ses i sammenheng med Nasjonal helse- og sykehusplan og den nasjonale førstehjelpsdugnaden «Sammen redder vi liv».

Politi og helsetjeneste

Som det fremgår av Meld. St. 29 (2019–2020) Politimeldingen – et politi for fremtiden, arbeider Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet med ansvars- og oppgavefordelingen mellom helsetjenestene og politiet for å sikre at politiets ressurser blir brukt på riktig måte i forbindelse med helserelaterte oppdrag. Dette arbeidet skal sees i sammenheng med oppfølgningen av NOU 2019: 14 Tvangsbegrensningsloven. I løpet av 2019 var politiet involvert i flere tusen oppdrag der politiet bisto helsesektoren i oppdrag med psykisk syke, og i løpet av treårsperioden 2016–2019 var det en betydelig økning av oppdrag. Politidirektoratets registrering av bistandsoppdrag viser at antall oppdrag økte fra 32 840 til 44 071 i perioden. Registreringen gjelder helserelaterte oppdrag generelt, men Politidirektoratet har opplyst at det er en klar overvekt av registreringer av bistand til psykisk syke. Det er et mål å redusere politiets bistandsoppdrag til helsevesenet. For at politiet skal kunne utnytte sine ressurser på en best mulig måte har Politidirektoratet, i samarbeid med Helsedirektoratet, i 2020 fått i oppdrag å revidere rundskriv om Helsetjenestens og politiets ansvar for psykisk syke – oppgaver og samarbeid fra 2012.

10.4.8 Nærmere om skogbrannberedskap

Sommeren 2018 var en av de mest krevende skogbrannsesongene vi har hatt i Norge, og viste hvordan dette kan utfordre beredskapen. En langvarig tørkeperiode og uvanlig mye tordenvær, gjorde at lynet antente et stort antall branner i hele Sør-Norge. I tillegg til alle brannene som oppsto av lynnedslag, startet mange branner etter brenning av gress, bål og grilling på engangsgriller i naturen.

Ansvar og ressurser i skogbrannberedskapen

Håndtering av skogbrann er et kommunalt ansvar. Det er etablert en rekke samarbeidsordninger om brannvern mellom kommunene. Brann- og eksplosjonsvernloven pålegger kommunene å samarbeide om best mulig utnyttelse av ressursene, men det er opp til hver enkelt kommune å bestemme hvor omfattende samarbeidet skal være. Staten stiller med ressurser som forsterker dette, som Sivilforsvaret og skogbrannhelikopter.

Statens skogbrannhelikopter er i fast beredskap fra 15. april til 15. august hvert år med kontraktsfestet krav til responstid. Skogbrannhelikopteret er normalt plassert på Torp i beredskapsperioden. Dersom skogbrannfaren er høy i andre deler av landet, kan skogbrannhelikopteret bli stasjonert på andre baser. Dagens avtale om beredskap med skogbrannhelikopter er skalerbar. Ved stor skogbrannfare setter DSB flere helikopter i beredskap, så lenge det er helikopter tilgjengelig. I flere fylker er det inngått avtaler mellom kommunene og lokale flyklubber om overvåking av skogbrann med småfly. Dette er et svært verdifullt tillegg til å avdekke skogbranner i en tidlig fase og hindre omfattende skader, samt en ressurs i håndteringen.

DSB har det administrative ansvaret for ordningen, mens Hovedredningssentralen koordinerer selve bruken av skogbrannhelikoptrene. Hovedredningssentralen gir skogbrannhelikoptre innsatsordre på bakgrunn av anmodning om bistand fra lokal brannsjef formidlet gjennom 110-sentral. Obligatorisk lederstøtte utløses når en brannsjef blir tildelt bistand ved skogbrannhelikopter. Lederstøtten er etablert som en fast vaktordning med erfarent brannbefal på landsbasis. Dette innebærer at ledende brannbefal med kompetanse bistår brannsjefer ved branner der skogbrannhelikopter er i innsats. DSB administrerer lederstøtten gjennom Rogaland brann og redning IKS. Til sammen inngår 15–20 brannbefal i ordningen, som innebærer at det er en person i beredskap til enhver tid i samme periode som helikopterberedskapen fra 15. april til 15. august.

Sivilforsvaret er en viktig forsterkningsressurs ved større skogbranner. Ved behov vil brann- og redningsvesenets innsatsleder kunne be om bistand fra sivilforsvarsdistriktet. Sivilforsvarsstaben i DSB kan flytte mannskaper og utstyr på tvers av sivilforvarsdistriktsgrensene dit behovet er størst.

I områder hvor det er betydelig fare for brann i skog, skal brannsjefen i samråd med de lokale skogbruksmyndigheter organisere en særskilt reservestyrke for innsats ved slike branner. Slik reservestyrke skal øves for aktuelle oppgaver.

Skogbrannutvalget

Skogbrannutvalget har siden 1985 arbeidet med å øke kunnskapsnivået om skogbrann og bekjempelsen av skogbrann. Utvalget møtes 2–3 ganger i året. Følgende organisasjoner er representert i utvalget: DSB, Landbruksdirektoratet, Skogbrand forsikring, Norsk brannbefals landsforbund, Norsk Luftsportforbund (flyovervåking), næringsorganisasjonene i skogbruket ved Norges Skogeierforbund, Norges Bondelag, MET, Helitrans AS (leverandør av skogbrannhelikopter), Norsk brannvernforening, Sivilforsvaret, Forsvaret og Landbruks- og matdepartementet. Forumet skal blant annet drøfte roller og samarbeid, og skape felles forståelse mellom aktører. Forumet skal også ta opp problemstillinger knyttet til stormskader, jf. Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn, jf. Innst. 326 S (2016–2017).

Internasjonal bistand

Dersom nasjonale ressurser står i fare for å bli uttømt, kan Norge be om bistand bilateralt fra de nordiske landene eller gjennom EUs ordning for sivil beredskap. Sverige mottok betydelig støtte gjennom ordningen ved skogbrannene i 2014 og 2018. I mars 2019 vedtok EU endringer i ordningen hvor det viktigste er en styrking av den sivile beredskapsreserven, og opprettelsen av rescEU. RescEU er en ytterligere reserve av ressurser som kan anvendes ved kriser i medlemsstatene når nasjonale kapasiteter og den sivile beredskapsreserven ikke strekker til. Se nærmere omtale av RescEU i punkt 14.3.

10.5 Sivilforsvaret og sivile beskyttelsestiltak

Sivilforsvaret er organisert som en del av DSB. Sivilforsvaret er en del av totalforsvaret og har som primæroppgave å verne sivilbefolkningen i krig, og er vernet etter Genevekonvensjonen. Sivilforsvaret er i tillegg en forsterkningsressurs som gir støtte til nød- og beredskapsetatene i hele krisespekteret.

Sivilforsvaret består av om lag 8 000 tjenestepliktige mannskaper. Sivilforsvaret driver også varslingstjeneste, inngår i atomulykkeberedskapen og bidrar under internasjonale katastrofer. Sivilforsvaret har i tillegg et beredskaps- og kompetansesenter og et sentrallager på Starum i Innlandet.

Sivilforsvarets innsatsstatistikk bekrefter at kapasiteter og leveranser innen forsterkning er relevante og etterspurte, og at antall innsatser er stadig økende. Sivilforsvarets innsatser i 2020 har i stor grad vært knyttet til koronasituasjonen med totalt 60 koronarelaterte innsatser per 31. august 2020 hvor 576 personer har vært i innsats totalt 7 470 timer. Innsatsene har i hovedsak vært bistand med telt til sykehus og legevakter i forbindelse med prøvetaking, samt bistand til improviserte renseplasser for blant annet ambulansetjenesten, politiet og redningshelikoptrene. I tillegg har Sivilforsvaret bistått med informasjon til innbyggerne, vakthold og sikring, og materiellbistand mv.

Sivilforsvarets mannskaper og materiell utgjør en kritisk ressurs ved langvarige og sammenfallende hendelser. I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2020 er bevilgningen til Sivilforsvaret økt med 30 mill. kroner til øving, grunnkurs, personell, utstyr og vedlikehold i Sivilforsvaret.

Foto: Arild Ødegaard, DSB

Sivilforsvarets distriktsstruktur

Sivilforsvaret er inndelt i 20 distrikter som hvert ledes av en distriktssjef. Sivilforsvarets distriktsstruktur kan fremstå som noe uhensiktsmessig sett i lys av nylige endringer hos aktører som Sivilforsvaret samarbeider med. Eventuelle endringer i distriktsstrukturen må sees i sammenheng med behov et slikt samarbeid krever. Regjeringen har imidlertid besluttet å ikke prioritere å endre distriktsstrukturen i Sivilforsvaret på nåværende tidspunkt.

Fremtidige behov for sivile beskyttelsestiltak

Dagens konsept for sivilbeskyttelse har fire hovedelementer:

• varsling av befolkningen

• evakuering av sivilbefolkningen i krig eller når krig truer

• tilfluktsrom

• egenbeskyttelse/egenberedskap

I sivilbeskyttelsesloven er Sivilforsvaret gitt et overordnet ansvar for de sivile beskyttelsestiltakene, men flere aktører, herunder politiet og lokale myndigheter, har ansvar for enkeltelementer. Dagens sivilbeskyttelseskonsept ble etablert som følge av erfaringer under andre verdenskrig og utviklingen under den kalde krigen. Tiltakene er tidstypisk innrettet mot datidens trusler og våpentyper. Risiko- og sårbarhetsbildet har imidlertid endret seg betydelig de siste årene. Endringene med for eksempel nye sammensatte trusler øker behovet for varsling og korrekt informasjon fra myndighetene. Hva samfunnet skal beskytte seg mot i en digitalisert verden er også avgjørende i vurderingen av de sivile beskyttelsestiltakene.

DSB – med bistand fra blant annet Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) – har på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet utarbeidet en konseptutredning med anbefalinger om hvilket sivilforsvar og sivile beskyttelsestiltak Norge bør ha i fremtiden. Utredningen ble sendt på bred høring. DSB overleverte i juni 2019 en konsekvens- og kostnadsanalyse av anbefalingene om fremtidig sivilbeskyttelseskonsept. Oppsummert er de sivile beskyttelsestiltakene samlet sett mangelfulle og utdaterte, og tiltakene vil ikke kunne beskytte befolkningen på en tilfredsstillende måte. Det er derfor behov for å gjøre tilpasninger som gjør samfunnet bedre rustet til å stå imot dagens og fremtidens trusler.

Innretning av fremtidige sivile beskyttelsestiltak

Regjeringen har besluttet at innretningen av fremtidige sivile beskyttelsestiltak skal baseres på tre hovedtiltak; rettidig befolkningsvarsling med høy dekningsgrad, hensiktsmessig evakuering til trygge oppholdssteder og egenberedskap.

Rettidig og nøyaktig befolkningsvarsling med høy dekningsgrad for fred, krise og krig er avgjørende. Sivilforsvarets tyfonanlegg er i dag vårt eneste nasjonale system for befolkningsvarsling og består av 1 244 operative varslingsanlegg. Disse når om lag halve befolkningen, det vil si de som bor i byer og tettbygde strøk der sireneanlegg ble utplassert under den kalde krigen. Varslingssystemet ble først og fremst bygd opp for å kunne varsle befolkningen om forestående flyangrep. Det er hensiktsmessig med et supplerende, nasjonalt varslingssystem hvor det er mulig med presis og rettidig varsel om uønskede, potensielt farlige hendelser. Stortinget sluttet seg derfor til regjeringens forslag om å avsette 1,1 mill. kroner til DSB i statsbudsjettet for 2020 for å utrede et system for mobilbasert befolkningsvarsling.

Evakuering til trygge oppholdssteder

Det er politiets ansvar å evakuere. Det innebærer å beslutte hensiktsmessig evakuering og sørge for at berørte personer kommer i sikkerhet i krisesituasjoner. Kommunens oppgave er å sørge for at de grunnleggende behovene til de evakuerte blir ivaretatt. Kommunene har videre i tråd med kommunal beredskapsplikt krav om å utarbeide en overordnet beredskapsplan (se punkt 10.4.1), som skal inneholde en evakueringsplan. Kommunale beredskapsplaner er som regel generisk i formen, og det er behov for å vurdere planverket, særskilt i kommuner med strategiske viktige områder. Justis- og beredskapsdepartementet vil derfor gi DSB i oppdrag å vurdere det kommunale planverket for evakuering samt veilede kommuner i strategisk viktige områder, for å sikre at de har et oppdatert planverk. Dette planverket må utvikles i samarbeid med relevante aktører som blant annet politiet, Forsvaret, fylkesmenn og kommuner.

I det høyere krisespekteret og i krig må det sees hen til NATOs syv grunnleggende forventninger – en forpliktelse fra NATO-toppmøtet i 2016 (se kapittel 6) – om at en nasjon skal kunne håndtere en masseforflytning tilsvarende to prosent av befolkningen. Dette innebærer å forhåndsplanlegge og øve håndtering av samtidig forflytting av sivilbefolkning og militære styrker som benytter samme transportruter. Justis- og beredskapsdepartementet følger opp dette kravet gjennom Totalforsvarsprogrammet.

Dagens tilfluktsromordning

Tilfluktsrom som sivilt beskyttelsestiltak er regulert i sivilbeskyttelsesloven med tilhørende forskrifter. Norge har i dag i underkant av 20 000 tilfluktsrom med plass til ca. 2,5 mill. personer. Disse er fordelt på ca. 600 offentlige tilfluktsrom med plass til ca. 300 000 personer og ca. 19 200 private tilfluktsrom med ca. 2,2 mill. plasser. Tilfluktsrommene har en dekningsgrad på om lag 50 prosent av befolkningen, men det er store regionale forskjeller på landsbasis. Dekningsgraden reflekterer datidens vurdering av trusselbildet. Tilfluktsrom skal i henhold til gjeldende forskrift gi god beskyttelse mot virkninger fra konvensjonelle våpen, radioaktivt nedfall, biologiske og kjemiske stridsmidler. Kravene til beskyttelse er høyere for offentlige tilfluktsrom enn for private. Forskrift om tilfluktsrom setter krav til at rommene skal kunne klargjøres på 72 timer og at man skal kunne oppholde seg der i inntil seks timer. Forhold som påvirker oppholdstiden er særlig luftkvalitet og tilgang på drikkevann. Eier av tilfluktsrom har ansvar for å oppfylle kravene i forskriften. Sivilforsvaret foretar tilstandskontroll av tilfluktsrommene, og behandler søknader om fritak fra gjeldende regelverk. En rekke tilfluktsrom benyttes i det daglige til andre formål, herunder av frivillige organisasjoner, idrettslag og andre.

Endringer i den sikkerhetspolitiske situasjonen etter den kalde krigen førte blant annet til at Stortinget ved behandling av St.meld. nr. 25 (1997–98) Hovedretningslinjer for det sivile beredskapsvirksomhet og utvikling i tiden 1999–2002, jf. Innst. S. nr. 241 (1997–98), sluttet seg til en midlertidig stans i bygging av nye tilfluktsrom i påvente av et nytt beskyttelseskonsept. Dette er fremdeles gjeldende praksis, noe som har medført at dekningsgraden av tilfluktsrom stadig reduseres som følge av befolkningsøkning og sletting av dårlig vedlikeholdte rom.

FFI mener at tilfluktsrom har mistet mye av sin relevans i lys av et endret risiko- og sårbarhetsbilde, nye sårbarheter i samfunnet og ny våpenteknologi. Et offentlig beredskapsutvalg (NOU 2013: 5 Når det virkelig gjelder) vurderte også dagens tilfluktsrom som verken relevant eller tilpasset samfunnets utfordringer og trusselbilde. Utvalget pekte på at samfunnsøkonomiske og beredskapsmessige hensyn tilsier at slike anlegg bør avvikles og at ressurser bør rettes mot forebygging og håndtering av sårbarhet beskrevet i det nasjonale risikobildet. Befolkningen vil sannsynligvis ikke rekke å søke dekning i et tilfluktsrom, da mange av rommene er plassert feil med hensyn til hvor befolkningen faktisk oppholder seg i dag. Flere NATO-land vurderer tilfluktsrom som mindre aktuelle grunnet kort varslingstid ved angrep, og anbefaler at sivil beskyttelse i større grad baseres på effektiv varsling og informasjon, og at det må søkes dekning der man oppholder seg. Etter regjeringens vurdering er dagens tilfluktsromsløsning utdatert.

Det er imidlertid behov for trygge oppholdssteder for befolkningen i hele krisespekteret, dersom evakuering er nødvendig. Justis- og beredskapsdepartementet vil gi DSB i oppdrag, i samarbeid med relevante aktører, å vurdere og foreslå kriterier for trygge oppholdssteder for befolkningen ved evakuering i hele krisespekteret. Som del av dette arbeidet skal det særskilt vurderes å videreføre tilfluktsrom med høy beskyttelsesevne i spesielt utsatte områder. Tilfluktsromsordningen i sin nåværende form avvikles når det er etablert ny ordning for trygge oppholdssteder for befolkningen i hele krisespekteret.

Egenberedskap

DSB lanserte høsten 2018 en egenberedskapskampanje for å bistå befolkningen til å forberede seg på en krise, herunder evne til å ta vare på seg selv og de rundt seg i minst tre døgn ved hendelser og kriser som rammer kritisk infrastruktur. En brosjyre med råd om egenberedskap ble distribuert til alle landets husstander. Kampanjen har fått betydelig oppmerksomhet og har bidratt til økt oppmerksomhet i befolkningen om betydningen av egenberedskap. Egenbeskyttelsestiltak gir god beskyttelse mot mange typer uønskede hendelser både i fredstid og mot krigshandlinger.

10.6 Samlokalisering av nødmeldingssentraler

Gjennom Stortingets behandling av nærpolitireformen i Innst. 306 S (2014–2015), jf. Prop. 61 LS (2014–2015) Om endringer i politiloven mv. (Trygghet i hverdagen – nærpolitireformen), har regjeringen fått tilslutning til at brann- og redningsvesenets nødmeldingstjenester skal lokaliseres sammen med politiets operasjonssentraler. Videre skal nødmeldingstjenestens geografiske grenser tilpasses de nye politidistriktene, men samtidig slik at en 110-sentral kan dekke mer enn ett politidistrikt. Sentralene skal samlokaliseres vegg-i-vegg. Når det gjelder helsetjenesten, er ansvaret for å etablere og drifte Akuttmedisinsk kommunikasjonssentral (AMK) en del av de regionale helseforetakenes sørge for-ansvar. Det vil således være de regionale helseforetakene som vurderer hensiktsmessig organisering av AMK-sentralene i sine helseforetak, herunder eventuell samlokalisering med brann og politi sine nødmeldetjenester.

En reduksjon av antallet 110-sentraler, gjennom å samlokalisere dem med politiets operasjonssentraler, vil sikre at operatørene får styrket sin kompetanse gjennom håndtering av flere hendelser. Det gir mengdetrening. Tiltaket er viktig for effektiv samhandling og rask hjelp. Erfaringer fra samlokaliserte nødmeldingssentraler tilsier også at samlokalisering gir bedre tjenester for publikum, spesielt ved større hendelser som involverer flere nødetater.

Samlokalisering av politiets operasjonssentraler og brann- og redningsvesenets 110-sentraler er gjennomført i politidistriktene Innlandet, Møre og Romsdal, Øst og Sør-Øst. Samlokalisering av politiets operasjonssentral, brann- og redningsvesenets 110-sentral, og Akuttmedisinsk kommunikasjonssentral (AMK) er gjennomført i Nordland politidistrikt. Erfaringene fra de samlokaliserte sentralene er positive. Nødetatene drar nytte av å være nær hverandre og av å kunne dele kunnskap og informasjon ved både små og store hendelser.

Det arbeides også med å legge til rette for samlokalisering av de resterende sentralene, blant annet i Finnmark politidistrikt arbeides det med å gjennomføre samlokalisering og man er i gang med å legge til rette for samlokalisering i Troms. I mange av de resterende distriktene vurderes det nye politihus som ikke gjør det hensiktsmessig å samlokalisere de eksisterende sentralene nå.

10.7 Forvaltning av elsikkerhetsområdet

Elektrifisering er en viktig del av det grønne skiftet, men innebærer samtidig nye belastningsmønstre på strømnettet og nye typer installasjoner. Når lys og varme styres trådløst viskes grensen mellom elsikkerhet og ekom ut. Når elektrisk energi produseres hos forbrukere viskes grensen mellom elsikkerhet og energiproduksjon ut. I smarte byer og med «tingenes internett» (internet of things) kobles mange tjenester på nett, noe som gir økt sårbarhet og avhengighet av internett for å betjene lys og varme og fare for hacking av styring av strøm.

Den teknologiske utviklingen endrer grenseflater mot andre forvaltnings- og myndighetsområder. Dagens forvaltningsmodell gir mange grenseflater. DSB forvalter Lov om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr (el-tilsynsloven), Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) forvalter Lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) og NVE forvalter energiloven.

I de senere årene har DSB pekt på flere utfordringer med dagens forvaltningsmodell.

Brannstatistikken viser at branner i mindre grad utløses av feil på elektriske installasjoner, og i større grad av feil bruk i risikoutsatte grupper og feil ved elektriske produkter. Fremtidens elsikkerhetsutfordringer er i stor grad knyttet til bruk av ny teknologi og tjenester.

Det er behov for å se nærmere på hvordan elsikkerhet på best mulig måte kan ivaretas i det grønne skiftet, herunder mulig ansvarsfordeling hos de ansvarlige sektormyndighetene.

Økt anvendelse av elektrisitet, flere offentlige myndigheter med ansvar og privat-offentlig samarbeid gir grunn til å vurdere om dagens forvaltningsmodell på elsikkerhetsområdet er hensiktsmessig. Utfordringer på elsikkerhetsområdet er sammensatte og tverrsektorielle. Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Olje- og energidepartementet vil nedsette en arbeidsgruppe som skal fremme forslag til en helhetlig og kostnadseffektiv forvaltning av elsikkerhetsområdet. Gruppen vil ha deltakelse fra DSB, Nkom, NVE og Sjøfartsdirektoratet. Næringslivet vil også bli involvert, for eksempel gjennom en referansegruppe. Formålet med gjennomgangen skal være en helhetlig og kostnadseffektiv forvaltning av elsikkerhetsområdet.

10.8 Mer motstandsdyktig elektronisk kommunikasjon

Elektroniske kommunikasjonstjenester (ekomtjenester) er en kritisk innsatsfaktor for det moderne samfunn, og binder samfunnsfunksjoner sammen gjennom kommunikasjon mellom mennesker og utveksling av informasjon mellom maskiner.

Det er, ut fra et samfunnssikkerhetsperspektiv, viktig med stabile og motstandsdyktige ekomtjenester i hele landet. Når for eksempel en naturhendelse rammer et lokalsamfunn, vil kommunikasjonsbehovet være større enn normalt og samtidig kan en slik hendelse påvirke ekomtjenestene i området og i verste fall medføre langvarige utfall. Jordraset i Jølster i 2019 er et eksempel som viste at utfall i de kommersielle mobil- og bredbåndsnettene kan være kritiske for befolkningen i en krisesituasjon.

De siste årene har Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Nkom intensivert arbeidet med sikkerhet, motstandsdyktighet og beredskap i ekomnettene. Program for forsterket ekom, gir utsatte kommuner midler til å øke beredskap og motstandsdyktigheten i mobilnettet i et område i kommunen. Utbygging av reservestrøm og redundante linjer prioriteres i kommuner som har risiko for bortfall av strøm. Tiltakene består i å øke reservestrømkapasiteten og sikre en mer robust strøm- og transmisjonsløsning til utvalgte mobilbasestasjoner i kommunen. Til nå har over 40 kommuner fått bevilget midler for et slikt område med forsterket ekom. I tillegg er det gjennomført flere tiltak nasjonalt som har bidratt til mer motstandsdyktige ekomnett. Det investeres i størrelsesorden 10 mrd. kroner årlig i norske ekomnett. Teknologiutviklingen i norske ekomnett går i retning av virtualisering av infrastruktur, flytting av tjenesteproduksjon og automatisering ved at kunstig intelligens tar stadig flere beslutninger. Fra virksomhetenes side vil dette kunne bidra til rasjonalisering og forbedring av tjenestene. Samtidig medfører utviklingen lange verdikjeder med stadig flere involverte aktører, og med forskyving av kompleksitet utover i verdikjeden. Dette utfordrer aktørene når de skal vurdere den samlede sårbarheten i sine tjenester. Beredskapstiltak i ekomnettet blir nærmere vurdert i den kommende stortingsmeldingen om elektronisk kommunikasjon.

Nødnett styrker beredskapen

Gode kommunikasjonsløsninger for nød- og beredskapsaktører er en grunnleggende forutsetning for at aktørene skal kunne løse sine samfunnsoppgaver. Nødnett (det digitale radiosambandet til nød- og beredskapsetatene) ble utviklet for å dekke nød- og beredskapsaktørenes behov for effektiv gruppekommunikasjon. Nødnettet er avlyttingssikret, robust bygd, og har god dekning i hele landet. Nødnett består av ca. 2 200 basestasjoner, har en dekningsgrad på ca. 86 prosent av landarealet og nær 100 prosent av befolkningen. Ca. 64 000 radioterminaler er aktivert for bruk av Nødnett, og stadig flere organisasjoner bruker Nødnett. DSB forvalter statens eierskap til Nødnett og koordinerer utvikling av fellesløsninger på vegne av nødetatene.

Nødnettet er bygd for å ha stor motstandsdyktighet mot påkjenninger. Dersom en basestasjon mister kontakt med resten av Nødnett, kan denne fortsatt gi lokal dekning til nødnettradioer i området. Nødnettradioer kan også brukes direkte radio til radio, uten å gå via en basestasjon (kalt DMO). De fleste kjøretøymonterte radioer vil ha mulighet til å operere som en lokal basestasjon med begrenset funksjonalitet, enten for å gi lokal dekning eller for å opprette forbindelse fra radioer som kommuniserer lokalt til Nødnett. Mobile basestasjoner vil kunne utplasseres og kobles til resten av infrastrukturen for å etablere tilleggsdekning ved større langvarige hendelser. Nødnett er bygget ut med minimum 8 timer nødstrøm på basestasjonene. 14 prosent av basestasjonene har 20 timer nødstrøm, 15 prosent har 2 døgn og 1 prosent har 72 timer.

På sikt vil kommersielle mobilnett utgjøre infrastrukturen for en fremtidig nødnettjeneste. Mobilnettene har langt høyere datakapasitet enn dagens Nødnett og nye standarder for mobilnettene vil etter hvert kunne tilby rask og sikker gruppekommunikasjon i form av tale, video i sanntid og data. Regjeringen arbeider for at de kommersielle mobilnettene skal kunne bære fremtidige tjenester for nød- og beredskapsetatene. Nkom og DSB fikk i oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet å gjennomføre en konseptvalgutredning for å vurdere hvordan en fremtidig løsning i kommersielle mobilnett kan og bør realiseres, og for å vurdere overgangen fra dagens Nødnett. Konseptvalgutredningen er i tråd med ordinær praksis for store komplekse statlige investeringer sendt til ekstern kvalitetssikring.

10.9 Frivillige rednings- og beredskapsorganisasjoner

Norge er et langstrakt land med spredt befolkning. Det kan ofte være langt mellom ressursene. Det er derfor helt avgjørende at det finnes frivillige rednings- og beredskapsorganisasjoner som kan organisere det lokale engasjementet som finnes rundt i landet. De frivillige ressursene i den norske redningstjenesten er anerkjent som et sentralt element – ofte beskrevet som selve bærebjelken. De er til stede i lokalsamfunnet med kunnskap, kompetanse og rett utstyr. Frivillige bidrar med en rekke ressurser som redningsskøyter, mindre fly, terrenggående transportmidler, redningshunder, mv. De kjenner til lokal risiko og sårbarhet, vær og føre, folk og vaner. De frivillige ressursene i redningstjenesten har kort vei når alarmen går.

Regjeringen vil legge til rette for at frivillige rednings- og beredskapsorganisasjoner skal fortsette å være en sentral del av grunnberedskapen i Norge. Staten tilrettelegger blant annet for de frivilliges innsats gjennom årlige økonomiske tilskudd, og sørger for refusjon av faktiske utgifter under redningsaksjoner. Fordi de frivillige har en så viktig rolle i redningstjenesten har de fått tilgang til Nødnett og får dekket utgiftene relatert til dette. De frivillige redningsorganisasjonene har fått utdelt nødnett-terminaler og kan dermed kommunisere effektivt med nødetatene og andre beredskapsaktører under søk og redningsaksjoner. Det pågår utredninger for å vurdere ulike alternativer for en fremtidig nød- og beredskapskommunikasjon som vil gå over kommersielle nett. Frivillige organisasjoners redningsfaglige forum (FORF) er involvert i arbeidet slik at de frivillige ressursene blir ivaretatt på en god måte.

Foto: Norske Redningshunder

Den 7. desember 2018 la også Regjeringen frem en egen stortingsmelding om frivillighet, Meld. St. 10 (2018 – 2019) Frivilligheita – sterk, sjølvstendig, mangfaldig, jf. Innst. 254 S (2018–2019). Meldingen presenterer regjeringens frivillighetspolitikk som støtter opp om en sterk, selvstendig og mangfoldig frivillighet. Frivillighet skal bygges nedenfra. Det er ikke staten som setter målene for frivilligheten – det gjør frivilligheten selv. Bred deltagelse er et overordnede politisk mål. Virkemidlene staten har for å nå dette målet er:

• tilskudd som støtter opp en sterk og uavhengig sektor

• en forenklingsreform som legger til rette for en enkel, forutsigbar og åpen tilskuddsforvaltning

• en samordnet og forutsigbar frivillighetspolitikk

Over hele landet har frivillige organisasjoner i redningstjenesten bistått den statlige helsetjenesten og kommunene med oppdrag knyttet til koronapandemien. I tillegg håndterer organisasjonene sine ordinære virksomheter innenfor redningstjenesten i en tid hvor mange har benyttet skog, fjell og sjø som rekreasjonsarena. Samtidig har de opplevd sviktende inntekter fra ulike vaktoppdrag på kultur- og idrettsarrangementer som har blitt avlyst, og økt behov for smittevernutstyr. Stortinget har sluttet seg til regjeringens forslag om å bevilge 10 mill. kroner i Prop. 67 S (2019–2020), jf. Innst. 216 S (2019–2020), for å understøtte arbeidet til de frivillige organisasjonene og det økte utstyrsbehovet organisasjonene har som følge av pandemien.

10.10 Lagring av eksplosive stoffer

4. august 2020 ble Beirut rammet av en voldsom eksplosjon i et lager som inneholdt store mengder ammoniumnitrat. Dette førte til omfattende skader i hele hovedstaden. Om lag 190 mennesker døde og mer enn 6 000 ble skadd. Libanons regjering har anslått at eksplosjonene har gjort mer enn 300 000 mennesker hjemløse.

I Norge benyttes ammoniumnitrat i hovedsak i gjødsel og til produksjon av eksplosiver. Ammoniumnitrat er et såkalt utgangsstoff for eksplosiver og det er de siste årene også stilt strenge krav til sikring av stoffet for å hindre at det kommer på avveie og misbrukes. Det er et kjemisk stoff med egenskaper som tilsier at det er nødvendig med regulering av stoffet av hensyn til samfunnssikkerheten. I Norge stilles det en rekke krav til farlige stoffer som ammoniumnitrat. For å forebygge uønskede hendelser ved lagring av dette stoffet, stilles det blant annet krav om risikovurderinger, og kompetansekrav til personer som håndterer stoffet. Videre stilles det krav til forsvarlig lagring og vurdering av arealmessige begrensninger ved lagring. Ved lagring over visse mengder er det også meldeplikt til DSB.

For lagring av ammoniumnitrat som benyttes til produksjon av eksplosiver stilles det særskilte krav. I Norge er alle lagre med over 50 tonn ammoniumnitrat underlagt tilsyn av DSB. Slike lagre er også omfattet av storulykkeforskriften og blir fulgt opp tett. Lagre under 50 tonn er underlagt tilsyn av brann- og redningsvesenet.

11 Forebygging, beredskap og redningstjeneste i våre nordlige havområder

Norge er en havnasjon. Vi råder over et havareal som er flere ganger større enn vårt landareal. Med øyer, holmer og fjorder inkludert har Norge en av verdens lengste kystlinjer. En betydelig andel av norsk økonomi er knyttet til havet. Olje- og gass, skipsfart, turisme og fiskeri- og sjømatnæringen er viktige næringer som skaper sysselsetting over hele landet, og spesielt langs kysten.

Store deler av de norske havområdene ligger nord for polarsirkelen. Mesteparten av den totale skipsfarten i hele Arktis går i dag i norske farvann. Skipstrafikken har økt de senere år. Veksten forventes å fortsette. Smeltende havis og varmere hav har ført til større aktivitet. Fiskeflåten trekker stadig lengre nordover, cruisetrafikken i polare områder er i vekst, og nye skipsruter vurderes i takt med issmeltingen. Økt maritim aktivitet gir større risiko for ulykker.

Norge har over lang tid lagt vekt på tilstedeværelse i havområdene i nord for å hevde suverenitet og suverene rettigheter, ivareta myndighetsutøvelse og bidra til forutsigbarhet og stabilitet. Dette er en viktig del av regjeringens samlede nordområdepolitikk.

Som kyst og flaggstat har Norge et ansvar for å tilrettelegge for sikker skipstrafikk i sårbare områdene i Arktis. Norge er en ledende rednings- og beredskapsaktør i havområdene i nord. Vi har en unik offentlig organisert redningstjeneste som fungerer godt, og tilliten til tjenesten er høy.

Samtidig er beredskap i disse fjerntliggende og værutsatte områdene krevende, og reiser spørsmål om hvilke krav som kan stilles til den enkelte aktørs ansvar for sin egen sikkerhet. Hva hver enkelt gjør for sin egen sikkerhet og beredskap vil alltid være viktig. Til sjøs er det helt avgjørende. De som opererer i disse farvannene må være klar over at klimaet, avstandene og tidsfaktoren vil gjøre visse redningsaksjoner svært krevende uansett hvor store ressurser redningstjenesten har. Det må være en forutsetning at aktører selv iverksetter tiltak for å forebygge og håndtere eventuelle ulykker. Det ligger et betydelig ansvar hos den enkelte skipper, reder og operatør.

I dette kapitlet redegjøres det for hvilke utfordringer Norge står overfor når det gjelder beredskap og redningstjeneste i nordlige havområder, hvilke ressurser som finnes og hva regjeringen gjør.

11.1 Regjeringens politikk

Regjeringen vil:

• Bedre nødkommunikasjonen i nordlige farvann gjennom utvidet høyfrekvent radiodekning (HF) og lyttevakt fra kystradiostasjonene på HF.

• Etablere bredbåndskapasitet for både sivile og militære brukere i Arktis fra 2023.

• Fase inn de nye redningshelikoptrene som vil styrke redningsberedskapen betydelig.

• Ta sikte på å etablere en ny base i Tromsø som vil bidra til økt redningshelikopterkapasitet i nord.

• Styrke den arktiske maritime kompetanse gjennom å etablere en arktisk maritim kompetansenode.

• Vurdere nåværende og fremtidige sjøsikkerhets- og beredskapsmessige utfordringer knyttet til cruisetrafikk i Norges farvann og tilgrensede havområder. Regjeringen har oppnevnt et utvalg som skal drøfte utfordringene og foreslå tiltak på dette området.

• Utrede hvordan den maritime nød- og sikkerhetstjeneste (kystradiotjenesten) bør være innrettet i fremtiden.

• Videreutvikle samarbeidet om felles utfordringer i Arktis innen redning og beredskap gjennom avtaler knyttet til internasjonalt redningssamarbeid i nordlige havområder.

11.2 Ansvaret for søk og redning i nordlige havområder

Norges forpliktelser for sjø- og luftredningstjeneste er nedfelt i en rekke internasjonale konvensjoner og avtaler. Rammeverket for redningstjenesten fremgår av den internasjonale konvensjonen om søk og redning til sjøs av 1979 (SAR-konvensjonen), overenskomst om internasjonal sivil luftfart av 1944 (ICAO-konvensjonen) og internasjonal konvensjon om sikkerhet for menneskeliv til sjøs av 1974 (SOLAS-konvensjonen). FNs havrettskonvensjon fra 1982 gir også rammer for statenes rettigheter, handlefrihet og plikter på havet, og forplikter blant annet flaggstaten å stille krav til skipsfører om å yte assistanse. Konvensjonsforpliktelsene er operasjonalisert gjennom et felles internasjonalt planverk, den såkalte IAMSAR-manualen (International Aeronautical and Maritime Search and Rescue Manual).

Norges geografiske ansvarsområde for redningstjenesten er i tillegg til norsk territorium, de sjø- og havområdene og luftrommet over som til enhver tid er fastsatt av Norge i samråd med nabostater på grunnlag av internasjonale overenskomster hvor Norge har forpliktet seg til å yte redningstjeneste.46 I praksis betyr dette svært store havområder i nord. Som en følge av at Norge ble part i en avtale om søk og redning i Arktis i 2011 ble redningsansvarsområdet utvidet slik at Norge har ansvar lenger øst mot russisk ansvarsområde enn tidligere, samt nord for Svalbard og helt opp til polpunktet (se figur 11.1 og punkt 11.8).

Den norske redningstjenesten koordineres administrativt av Justis- og beredskapsdepartementet, og det er departementet som gir nærmere instrukser, mandat og retningslinjer for utøvelse av redningstjenesten.

Sjø- og luftredningstjenesten ledes og koordineres alltid direkte fra Hovedredningssentralen, enten fra avdeling Sør Norge (HRS SN) eller fra avdeling Nord-Norge (HRS NN). Koordineringen av hendelser på land delegeres i de aller fleste tilfeller til en av de lokale redningssentralene, etter føringer fra Hovedredningssentralen.

I kongelig resolusjon av 6. desember 2019 fastsettes sammenslåing av de to hovedredningssentralene til én statlig virksomhet. Endringen trådte i kraft 1. februar 2020. Redningssentralene på Sola og i Bodø videreføres som avdelinger for virksomheten. Det er ansatt en administrerende direktør for Hovedredningssentralen som har ansvaret for den samlede administrative virksomhetsstyringen. Politimestrenes tilleggsfunksjon som leder av redningsledelsene ved Hovedredningssentralen videreføres som i dag.

HRS SN er plassert i nærheten av Stavanger Lufthavn Sola. Sentralen sitt ansvarsområde går fra Skagerrak og opp til 65 grader nord. I sør grenser HRS SN sitt ansvarsområde mot Sverige og Danmark, og i vest mot Storbritannia. Sentralen har også det overordnede ansvaret for all redningstjeneste på land fra og med Trøndelag og sørover.

HRS NN ligger i Bodø. Sentralen sitt geografiske ansvarsområde går fra 65 grader nord og opp til Nordpolen. I vest går grensen ved 0-meridianen og i øst fra grensen Norge-Russland og et stykke nord nord-øst til den treffer 35 grader østlig lengde. Derfra følger grensen 35 graden nord til Nordpolen. HRS NN har det overordnede ansvaret for redningstjeneste på land i Nordland, Troms og Finnmark og på Svalbard.

Underlagt Hovedredningssentralen finnes lokale redningssentraler. Hvert politidistrikt utgjør en lokal redningssentral. Det er politimestrene i de 12 politidistriktene som er gitt myndighet til å lede de respektive lokale redningssentralene. Lokale redningssentraler blir først og fremst benyttet for å samordne og koordinere redningsaksjoner på land, og ikke på havet. Sysselmannen på Svalbard er lokal redningssentral for Svalbard.

Hovedredningssentralen håndterte litt over 8 300 hendelser i 2019. Det har vært en jevn økning i antall hendelser de siste årene, men med en svak nedgang siden 2016. Det skyldes at antall sjøhendelser har blitt færre, først og fremst som følge av endrede varslingsrutiner fra Telenor kystradio og Redningsselskapet til Hovedredningssentralen. Hendelser på sjøen som bærer preg av å være serviceoppdrag for Redningsselskapet blir ikke lenger regnet som redningsoppdrag. Antall landredningshendelser har økt sterkt de siste 10 år, og utgjorde nesten 3 000 hendelser i 2019. Økningen er vurdert til primært å skyldes vekst i uteaktivitet blant befolkningen generelt, samt økning i turisme på helårsbasis. Antall oppdrag med redningshelikopter og/eller legebil er fortsatt høyt med over 1 900 oppdrag i 2019.

I Prop. 1 S (2018–2019) for Justis- og beredskapsdepartementet ble det utarbeidet en status- og tilstandsvurdering for redningstjenesten. Funksjonsevnen til redningstjenesten ble vurdert gjennom fire underliggende evner: evne til redningsledelse, operativ redningsevne, evne til samvirke og utviklingsevne. Samlet sett ble funksjonsevnen til redningstjenesten vurdert som god.

Kilde: Håndbok for redningstjenesten

11.3 Utfordringer i nordlige havområder

Ising og kulde utsetter fartøy for store belastninger på skrog og maskineri. Polare lavtrykk som dannes vinterstid når kald, arktisk luft strømmer ut over åpent hav, oppstår på kort varsel og gir intenst bygevær med kraftig vind og snøbyger. Sterk vind, høye bølger og tåke er vanlig i nordlige havområder. Det er mer krevende å varsle været i Arktis enn lenger sør.

De raske klimaendringene i området utgjør en ekstra utfordring. Oppvarmingen i Arktis er mer enn dobbelt så stor som det globale gjennomsnittet. Utbredelsen av sjøis varierer stort fra år til år, men den langsiktige trenden er klart nedadgående. I det sentrale Polhavet er sjøisen redusert med 65 prosent i perioden 1975–2012. Ettersom sjøisen blir tynnere og mindre utbredt, blir den også mer mobil. Dette øker risikoen for is-relaterte farer og hendelser. At sjøisen trekker seg tilbake kan blant annet føre til endringer i stormbaner, og at polare lavtrykk kan oppstå i områder de tidligere ikke har forekommet.

Tøffe klimatiske forhold setter også redningsressursenes tekniske og operasjonelle evner på prøve. Overlevelsestiden i sjøen uten egnet redningsutstyr er svært kort. Selv med redningsutstyr vil nedkjøling være en trussel fra første stund i tilfelle en ulykke på sjøen. Det er i tillegg meget begrenset havneinfrastruktur i området og det er lange avstander for redningsressurser. Nye seilbare havområder gjør operasjonsområdet for søk og redning større.

Økt aktivitet i nordlige havområder

Større tilgjengelige havområder gir enklere adgang til havbaserte ressurser og nye muligheter for skipstrafikk. Fiskeriaktiviteten spres over et større geografisk område. Fiskefartøy opererer nå opp mot 83 grader nord, altså nord for Svalbard. Fisking foregår størsteparten av året, med særlig stor aktivitet fra august til desember. Det har blitt færre fiskefartøyer, men de er blitt større, mer avanserte og mer effektive. Områdene er store og tettheten mellom skip er liten. Flere steder er havbunnen ikke kartlagt, og gode sjøkart mangler. Det er fiskefartøyer fra flere nasjonaliteter som opererer i disse farvannene. Ekstra utfordringer kan oppstå på grunn av forskjellig kultur med hensyn til risikoaksept, rutiner for varsling og evakuering, samt språkproblemer under redningsaksjoner.

Utviklingen av petroleumsressursene på både norsk og russisk sokkel fortsetter og vil ha betydning for skipstrafikken langs Norskekysten og i Barentshavet. I norsk del av Barentshavet er det i dag to felt i produksjon, gassfeltet Snøhvit og oljefeltet Goliat. Et tredje felt, Johan Castberg, er under utbygging og planlegges å komme i produksjon i 2022.

¹ Young, O.R., Berkman, P.A. and Vylegzhanin, A.N. (eds.) Informed Decision-Making for Sustainability. Volume 1 (Governing Arctic Seas: Regional Lessons from the Bering Strait and Barents Sea).

Antall cruiseturister i Norge er firedoblet på mindre enn 20 år. Kystverkets anløpsstatestikk viser nær 2 800 cruiseanløp til norske havner i 2019, med totalt 4,1 mill. passasjerer. Størstedelen av veksten har kommet langs norskekysten, men det er også en økning i nordlige havområder. I dag har cruiseskipene som seiler i Arktis plass til langt flere passasjerer enn tidligere og de seiler i områder som tidligere var dekket av is. 39 000 cruisebåtpassasjerer besøkte Svalbard i 2019. De største fartøyene hadde plass til mer enn 4 000 passasjerer. Sesongen starter tidligere og slutter senere. Ekspedisjonsturer med små og mellomstore passasjerskip som tar fra 12 til 300 passasjerer har blitt mer populære. Ekspedisjonscruise går også på nordsiden og rundt Svalbard. Det er en økende interesse for ruter østover inn i russisk farvann som Franz Josefs land og Nordøstpassasjen, så vel som vestover mellom Grønland og Svalbard.

Det er økende forsknings- og overvåkningsaktivitet fra mange nasjoner i nordområdene. Noen av forskningsfartøyene er kommersielle, og noen fartøy ivaretar både sivile og militære formål. De siste årene har den militære aktiviteten økt.47 Militære og offentlige sivile fartøy foretar ofte krevende operasjoner i disse områdene på helårs basis. Det gjennomføres blant annet flere store øvelser.

Begrenset tilgang til kommunikasjonstjenester

Kommunikasjonstjenestene har dårligere dekning jo lengre nord vi kommer.48 Dekningen fra satellittbaserte systemer i geostasjonære baner avtar nord for 72°N (litt syd for Bjørnøya), og er begrenset og ustabil nord for 75°N. Lavbanesystemet Iridium gir global dekning, men har begrenset kapasitet og kan kun tilby smalbåndskapasitet (tale). Radiokommunikasjon benyttes og har den fordelen at det, i motsetning til satellitt-telefoni, er et åpent kommunikasjonsnettverk hvor det kan lyttes kontinuerlig etter nødvarsler og hvor alle kan kommunisere med alle. Radiokommunikasjon (VHF, MF og HF)49 har imidlertid begrenset rekkevidde, kapasitet og kan primært benyttes til talekommunikasjon. Dersom det oppstår en hendelse som krever bistand fra andre, er det nødvendig med pålitelige og velkjente kommunikasjonssystemer og rutiner for varsling, informasjonsutveksling og koordinering av en eventuell redningsaksjon.

11.4 Forebyggende sjøsikkerhet

For å forhindre ulykker og skadelige utslipp, er det viktig at skipsfarten opererer med høye sikkerhets- og miljøstandarder. Særskilte forhold råder i nordområdene, og det er viktig at regelverket er tilpasset dette. Mye er gjort de siste ti årene for å øke sjøsikkerheten i nord. Det aller viktigste er arbeidet for å forebygge ulykker. Regjeringen arbeider nasjonalt og internasjonalt for å sikre at fartøyer og utstyr er egnet for operasjon i polare farvann og at mannskapet har nødvendig kompetanse. I tillegg kommer arbeidet med trafikkovervåking og kontroll av trafikken gjennom norske farvann.

På samme måte som for andre farvann, er skipstrafikk i Arktis omfattet av internasjonale regler om blant annet skipets standard og mannskapets kvalifikasjoner fastsatt av FNs sjøfartsorganisasjon IMO (International Maritime Organization). Det er viktig å sørge for at skip er bygget og utrustet i henhold til de forhold de skal operer i, at kapteinen og mannskapet er opplært til å håndtere de utfordringer de kan komme ut for, og at skipet opereres deretter.

IMOs arbeid med Polarkoden er et viktig arbeid som har vært gjort for å sørge for en bærekraftig utvikling i skipsfarten i nord. Polarkoden er delt i to, en sikkerhetsdel som gjelder tekniske standarder for skip, kvalifikasjoner for mannskap og operasjoner i polare strøk, og en miljødel som skal bidra til å hindre forurensing. Det er sentralt for rederiet å analysere operasjonsområdet for skipet, slik at eventuelle operasjonsbegrensninger for skipet samsvarer med de forhold som råder i operasjonsområdet. Polarskipsertifikatet og operasjonsmanualen skal reflektere dette og eventuelle operasjonelle begrensninger. Polarkoden vil bidra til å redusere sannsynligheten for uønskede hendelser, og herunder øke sikkerheten for skip og mannskap, og beskyttelse av det sårbare miljøet i disse områdene.

Svalbard ligger innenfor det geografiske innslagspunktet for Polarkoden. Det er et mål å redusere risikoen for uønskede hendelser ved sjøtransport på Svalbard, slik at skade på liv, helse og miljø kan unngås. For Svalbard står forebyggende tiltak sentralt. Regjeringen vil sikre at maritim aktivitet følger høye standarder for sikkerhet og beredskap i nord, jf. Meld. St 32 (2015–2016) Svalbard, jf. Innst. 88 S (2016–2017). Regjeringen har derfor arbeidet for å sikre en effektiv implementering av regelverket.

Forskrift om bygging, utrustning og drift av passasjerskip i territorialfarvannet ved Svalbard, som er fastsatt av Sjøfartsdirektoratet, trådte i kraft 1. januar 2020. I forskriften fastsettes det at passasjerskip i territorialfarvannet ved Svalbard skal ha SOLAS-standard inkludert Polarkoden. Det betyr at passasjerskip som seiler i farvannet rundt Svalbard har fått krav som er tilpasset de særegne forholdene i det polare området. Denne forskriftsfastsettelsen innebærer at kravene som nå stilles til passasjerskip på Svalbard er på det høyeste internasjonalt anerkjente sikkerhetsnivået for passasjerskip i polare farvann. Sikkerhetskravet til disse skipene er hevet for å forebygge ulykker i territorialfarvannet ved Svalbard.

En forsvarlig, bærekraftig og effektiv operasjon av skip i polare farvann fordrer en god oppdatert maritim arktisk kompetanse. Det er derfor viktig å sørge for en generell kompetanseoppbygging for alle som opererer i polare farvann. Kunnskap om risiko knyttet til operasjoner i arktisk farvann varierer. Det er i denne sammenheng ønskelig å koble utdanningsinstitusjoner og universitet tettere til industrien, slik at opplæringen i større grad tilfredsstiller de behov næringsaktørene har. For å møte disse utfordringene har regjeringen bestemt seg for å etablere en arktisk maritim kompetansenode. Maritimt Forum vil lede arbeidet med etableringen. Erfaringene og funn fra prosjektene SARiNOR og SARex Svalbard (se boks 11.2) vil være et naturlig utgangspunkt for arbeidet med kompetansenoden.

11.4.1 Bedre trafikkovervåkning

Overvåkingen og kontroll av skipstrafikk i norske havområder i nord er blitt vesentlig styrket. Kystverkets sjøtrafikksentral i Vardø ble opprettet i 2007 og overvåker skipstrafikken i hele norsk økonomisk sone og i farvannet rundt Svalbard, med spesielt fokus på tankskips- og annen risikotrafikk. Vardø sjøtrafikksentral overvåker også at trafikken følger trafikkseparasjonssystemet og anbefalte seilingsruter som er etablert mellom Vardø og Røst, og sender ut navigasjonsvarsler til skipstrafikken i nordområdene.

Utbygging av infrastruktur for mottak av signal fra fartøyenes antikollisjonssystemet Automatic Identification System (AIS) er et viktig tiltak for overvåking og kontroll med maritim trafikk og aktivitet (se boks 11.3). AIS er et automatisk skipsidentifikasjonssystem som blant annet gir informasjon om identitet og posisjon og er komplementær til radarbasert overvåkning som bare gir posisjon. AIS-data som er innsamlet via basestasjoner gir et sanntidsbilde av skipstrafikken i farvannet.

Landbaserte AIS-mottakere blir også bygget ut på Svalbard. Farvannene rundt Svalbard overvåkes av Kystverkets sjøtrafikksentral i Vardø. Utbyggingen av AIS på Svalbard er en del av gjennomføringen av Meld. St. 35 (2015–2016) På rett kurs – Forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning, jf. Innst. 72 S (2016–2017). AIS gir oppdatert oversikt over skipstrafikken og styrker myndighetenes muligheter for mer effektiv håndtering av ulykker og redningsaksjoner. Dataene fra Kystverkets AIS-basestasjoner blir distribuert til blant annet Hovedredningssentralen, Sysselmannen, Kystvakten, samt Forsvarets operative hovedkvarter.

Trafikkseparasjonssystemer og anbefalte seilingsruter utenfor territorialfarvatnet ble etablert på strekningen Vardø–Røst i 2007. Tiltaket har bidratt til å flytte skipstrafikk ut fra kysten, separere motgående trafikkstrømmer og etablere et fast seilingsmønster. Trafikkseparasjonssystemene reduserer risikoen for kollisjon, forenkler trafikkovervåkningen og gir sjøtrafikksentralene bedre tid til å assistere fartøy ved behov.

11.4.2 Værobservasjonstjeneste og evne til å støtte søk og redning opprettholdes

Norge har gjennom internasjonale avtaler ansvar for å utstede værvarsler for nordlige havområder to ganger i døgnet på norsk og engelsk. På grunn av redusert isdekke ble området for noen få år siden utvidet med områdene nord for Svalbard opp til Nordpolen. Varslene inneholder også farevarsler blant annet for polare lavtrykk og ising på skip. Norge har også ansvar for varsling for luftfarten i store deler av det samme området.

Meteorologisk institutt (MET) har et nettverk av automatiske målestasjoner rundt Svalbard, og ønsker sanntids tilgang til data fra stasjoner som settes opp for forskningsformål. Opprettholdelse av observasjoner på stasjoner med lange måleserier (Bjørnøya, Hopen, Jan Mayen, Svalbard Lufthavn og Ny-Ålesund) er viktig, ikke bare for værvarslingsformål, men også for utvikling av statistikk for ekstremværhendelser, og for overvåkning av klimautviklingen i området. Meteorologisk institutts tilstedeværelse på Bjørnøya og Hopen vil bli videreført, der det vil bli utført noen observasjonstjenester og evnen til å støtte søk og redning vil bli opprettholdt.

MET har ansvar for daglig produksjon av automatisk satellittbasert oversikt over sjøisutbredelsen for hele Arktis og Antarktis på vegne av den Europeiske satellittorganisasjonen EUMETSAT. Sammen med Nansensenteret og Havforskningsinstituttet har de ansvaret for å levere daglige hav- og is varsler (ti dager frem i tid) for hele Arktis som en del av Copernicus Marine Environment Monitoring Service. Disse er basert på hav- og ismodeller og bruk av satellittdata og brukes til innspill til vær- og klimaprognoser.

I tillegg har istjenesten i MET ansvar for å kartlegge havis i farvannet mellom Grønland og Karahavet, med fokus på Svalbard og Barentshavet. Iskartene representerer en vesentlig og nødvendig del av grunnlaget for all navigasjon i området nær og forbi iskanten. Istjenesten leverer detaljert og tilpasset analyse etter ønske fra norske brukere inkludert skipsfart og søk- og redningsorganisasjonene.

11.5 Styrkede redningsressurser

Den operative ledelsen og koordineringen av redningsaksjoner er lagt til Hovedredningssentralen, eller til underordnede lokale redningssentraler (se punkt 11.2). De konkrete søk- og redningsressursene er imidlertid spredt på en rekke forskjellige aktører, både offentlige, frivillige og private. I tillegg kommer internasjonale aktører, inkludert nasjonalstater, som Norge har inngått redningsavtaler med.

Helikopterberedskapen styrkes

I tillegg til Hovedredningssentralen er redningshelikoptrene den eneste dedikerte statlige søk- og redningsressursen i Norge. Helikoptrene benyttes i redningsaksjoner som ledes og koordineres fra Hovedredningssentralen eller lokal redningssentral. Redningshelikoptertjenesten er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet som har fag- og budsjettansvar for tjenesten. Det er Forsvarets 330-skvadron som er operatør av redningshelikoptertjenesten. Helikoptrene står klare til alle døgnets tider, året rundt, på basene på Rygge, Sola, Ørland, Bodø og Banak. Justis- og beredskapsdepartementet har gått til innkjøp av midlertidig sivil redningshelikopterkapasitet på Florø-basen for at Forsvaret skal kunne frigjøre ressurser til å håndtere programmet for den pågående innfasingen av nye helikoptre. Det er først og fremst redningshelikoptrene operert fra basene Banak og Bodø som kan yte støtte i de nordligste havområdene.

Justis- og beredskapsministeren signerte i desember 2013 kontrakt med AgustaWestland (nå Leonardo SPA) om levering av 16 nye redningshelikopter med opsjon på ytterligere seks helikopter av typen AW101. De nye helikoptrene, som har fått navnet SAR Queen, vil ha langt bedre rekkevidde, større fart og bedre evne til å operere i dårlig vær enn dagens Sea King-helikopter. Alle de nye redningshelikoptrene skal etter planen være i drift i løpet av 2022. Det første helikopteret ble satt i drift 1. september 2020.

Foto: Leonardo Helicopters

For å styrke redningsberedskapen i Nord-Norge ytterligere tas det sikte på å opprette en ny redningshelikopterbase i Tromsø basert på sivil innleie. Justis- og beredskapsdepartementet har innhentet anbud. Saken er til vurdering. Det tas sikte på at den nye redningshelikopterbasen i Tromsø settes i drift i løpet av 2022. Det vil på sikt bli vurdert om det er hensiktsmessig å gå over til Forsvaret som operatør av basen. En slik vurdering vil først kunne gjøres når man har tilstrekkelig erfaring med drift av de nye helikoptrene.

I tillegg til redningshelikoptertjenesten er det enkelte private søk- og redningshelikoptre (SAR-helikoptre) tilknyttet petroleumsvirksomheten i Barentshavet. SAR offshore-tjenesten opererer på kontrakt med oljeselskapene med primæroppgave å utøve redningshelikoptertjeneste for deres virksomhet. Tjenesten er primær transportressurs for medisinske oppdrag fra offshoreinstallasjoner og til den offentlige helsetjenesten på land. SAR offshore-tjenesten kan også utføre søk- og redningsoppdrag, samt medisinsk evakuering for Hovedredningssentralen ved behov. Petroleumsnæringen har også ressurser gjennom beredskapsfartøy med oljevernressurser, i tillegg til supply- og andre støttefartøy.

Sysselmannen disponerer to Super Puma-helikoptre med avansert utstyr. Helikoptrene blir blant annet brukt til søk og redning på Svalbard og i nærliggende områder. Hvert helikopter kan plukke opp inntil 18 personer i nød innenfor en radius på 120 nautiske mil. Fra 2018 er det etablert beredskap med anestesilege knyttet til helikoptrene. Super Puma helikoptrene er store maskiner med lang rekkevidde. Brukt alene eller sammen med Sysselmannens tjenestefartøy MS «Polarsyssel» er helikoptrene en viktig redningsressurs i området både for hendelser på land og for ulykker på sjøen.

Beredskapen på Svalbard blir vurdert fortløpende, i lys av aktiviteten på øygruppen og endringer i risikobildet, jf. Innst. 88 S (2016–2017) og Meld. St. 32 (2015–2016) Svalbard. De senere år har redningsberedskapen på og rundt Svalbard blitt styrket. Den lokale beredskapen på Svalbard er likevel ikke dimensjonert for å håndtere større eller samtidige hendelser over lang tid. Utbruddet av koronaviruset og de påfølgende smitteverntiltakene fikk derfor store konsekvenser for befolkningen og virksomheter på Svalbard. Longyearbyen er et lite samfunn, og viktige oppgaver er fordelt på relativt få personer. Et større virusutbrudd på Svalbard vil kunne skape en utfordrende situasjon. Ressurser, lokal beredskap og kapasitet er ikke dimensjonert for å håndtere en epidemi hvor mange personer er syke samtidig, over lengre tid. Det er derfor tatt høyde for at Svalbard blir tilført hjelp fra fastlandet i en krisesituasjon og det er etablert evakueringsrutiner fra Svalbard til fastlandet av smittede personer. Det er viktig å redusere sårbarheten for et utbrudd så mye som mulig. Ett av helikoptrene til Sysselmannen er utstyrt med en såkalt EpiShuttle, et medisinsk transportsystem som gjør det mulig å transportere smittede personer på forsvarlig vis.

Forsvarets ressurser øker kapasiteten i nord

I de nordlige havområdene, hvor det er få andre redningsressurser, bidrar Forsvarets ressurser også vesentlig til den operative redningsevnen. Forsvarets Orion maritime patruljefly har i mange år vært benyttet til støtte for søk- og redningsoppdrag. De bidrar med en viktig funksjon i koordinator-rollen under en redningsaksjon, spesielt når det er flere luftfartøy i området. Norge anskaffer nå nye P-8A Poseidon maritime patruljefly som vil erstatte Orion-flyene. Poseidon-flyene kan dekke store havområder, og oppholde seg lenge i luften. Flyene er planlagt levert i Norge i tidsperioden 2022–2023. Flyene vil først og fremst styrke den militære evnen til opparbeidelse av situasjonsforståelse, bekjempe kapasiteter, suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse, men de vil også kunne bidra i søk og redningsoperasjoner i havområdene utenfor Norge.

På havet er det særlig Kystvakten som utgjør en viktig redningsressurs i nordlige havområder. Kystvakten løser militære oppdrag som en del av Sjøforsvaret og inngår i den militære kommandokjeden, men løser også sivile oppgaver og er en mye brukt ressurs ved redningsaksjoner. Kystvakten har base på Sortland og har totalt 15 fartøy. Åtte av disse er havgående fartøy som i hovedsak opererer i norske havområder utenfor grunnlinjen. Dette omfatter norsk økonomisk sone, fiskerisonen ved Jan Mayen og fiskevernesonen ved Svalbard og norsk kontinentalsokkel utenfor 200 nautiske mil. Alle fartøyene er bemannet og utrustet slik at de er godt egnet som kommandoplattform for håndtering av store hendelser i tillegg til at de også har en rekke relevante kapasiteter til søk- og redningsoppdrag. Fire av de ytre kystvaktfartøyene er helikopterbærende. Forsvaret planlegger med ett kystvaktfartøy kontinuerlig på patrulje i fiskevernesonen ved Svalbard, så fremt dette lar seg gjøre. Det er vedtatt en fornyelse av fartøystrukturen med tre nye helikopterbærende fartøyer. De nye fartøyene, som har isgående egenskaper for å kunne patruljere i nord, planlegges levert fra 2022. Dette vil gi Kystvakten fartøyer med betydelig bedre egenskaper og kapasiteter. Dette gjelder i særlig grad økt overvåkingskapasitet, mobilitet og økte kommunikasjonsmuligheter for å løse freds-, krise- og krigsoppdrag.

I desember 2014 ble de siste av Kystvaktens helikoptre av typen Lynx tatt ut av drift. De åtte nye NH90-helikoptrene, som skal erstatte Lynx, er fortsatt under innfasing. Når NH90 helikoptrene er i full drift vil de være et vesentlig kapasitetsbidrag til søk- og redningsoppdrag i nordlige havområder. Forsinkelsen av NH90 har til en viss grad vært kompensert med økt innleie av sivil luftkapasitet, herunder økt bruk av Kystverkets overvåkingsfly. Dette flyet benyttes til oppfølging av skipstrafikk, ressurskontroll og andre overvåkningsoppdrag, men er i tillegg utrustet for å kunne bistå Hovedredningssentralen i søk- og redningsoperasjoner.

Andre sentrale forebyggings- og redningsressurser

Samferdselsdepartementet er ansvarlig for den statlige slepeberedskapen, som del av den statlige oljevernberedskapen og med Kystverket som fagmyndighet. Hovedformålet med statlig slepeberedskap er å ivareta sikkerheten til sjøs, samt hindre eller begrense akutt forurensning på sjø. Fartøyene som inngår i den statlige slepeberedskapen skal bidra til å forebygge eller redusere faren for akutt forurensning ved slep og annen assistanse til fartøy. Fra 1. januar 2020 er Kystvakten ansvarlig for å levere den operative slepeberedskapen på oppdrag fra Kystverket. Kystvakten tilføres to nye fartøy, slik at slepeberedskapen består av seks fartøy, mot tidligere fire. Kystverket skal fortsatt ha den faglige styringen av slepeberedskapen, som utøves ved Vardø sjøtrafikksentral. Sjøtrafikksentralen disponerer fartøyene i slepeberedskapen i samarbeid med Kystvaktens operasjonssentral på Sortland.

Sysselmannens tjenestefartøy MS «Polarsyssel» er en sentral ressurs i forbindelse med redning og beredskapsoppgaver i havområdet rundt Svalbard. Det er svært viktig at helikopter og fartøy kan samvirke på en god måte, og tjenestefartøyet har derfor et helikopterdekk som er stort nok for Sysselmannens helikoptre. Årlig seilingssesong er økt fra seks måneder i 2015 til 12 måneder i 2020.

Foto: Per Andreassen, Sysselmannen

Det er også en rekke andre ressurser som vil være godt egnet til å bidra i søk og redningsoperasjoner i nordlige havområder. Kystnært har Redningsselskapet i Troms og Finnmark fylke flere større redningsskøyter som er fast bemannet med døgnkontinuerlig beredskap året rundt, i tillegg til mindre redningsskøyter som er bemannet av frivillige. Regjeringen foreslår å øke det årlige tilskuddet til Redningsselskapet med 15 mill. kroner fra 2021 slik at det kan bli stasjonert en redningsskøyte med fast bemannet mannskap i Vardø. En slik stasjonering vil styrke slepebåtberedskapen og sjøredningstjenesten rundt Varangerhalvøya med lokalkunnskap, nærhet og raskere responstid, og det vil samlet gi økt trygghet for fiskere og kystbefolkning i Finnmark.

Andre ressurser, som det nye forskningsskipet FF «Kronprins Haakon», kan også være en ressurs for redningstjenesten i nord. Skipet har isbryterkapasitet og kan gå med 3,5 knops fart i 1 meter tykk is. Det har også landingsplass som kan ta imot Sysselmannens Super Puma redningshelikoptre. Økt skipstrafikk vil også bidra til større tilgang til ressurser som kan benyttes i søk og redningsoperasjoner, og vil på denne måten være et bidrag til økt beredskap i område. Cruiseskip vil for eksempel også kunne være en redningsressurs ved hendelser. De har ofte svært mange passasjerer og det vil kunne befinne seg helsefaglig personell om bord.

11.6 Bedre muligheter for nødkommunikasjon

Uten god kommunikasjon er det vanskelig å få til en effektiv koordinering av hjelpeinnsatsen.

Norge har internasjonale forpliktelser knyttet til maritim nødkommunikasjon. Både i Regjeringens oppdaterte havstrategi «Blå muligheter» (2019), i regjeringens Nordområdestrategi – mellom geopolitikk og samfunnsutvikling (2017), og den nylig fremlagte stortingsmeldingen om sjøsikkerhet (Meld. St. 30 (2018–2019) Samhandling for betre sjøtryggleik, jf. Innst. 203 S (2019–2020) fremheves viktigheten av gode kommunikasjonssystemer, og mangelen på slike i nordområdene. Det legges spesielt vekt på betydningen for sikker navigasjon, søk- og redningshensyn og nødkommunikasjon.

Bedre radiodekning i nordområdene

Kystnært er det maritim mobil VHF-radio som er den primære kommunikasjonskanalen for å varsle nød. Nyttefartøy har krav til radioutstyr. Fra lystflåten varsles det også om nødsituasjoner ved bruk av mobiltelefon der kommersielle mobiltilbydere har dekning. I tillegg til å varsle nød over åpne radiokanaler (VHF kanal 16), kan nød varsles på ett av de tre offisielle nødnumrene (110, 112 eller 113).

Langt til havs er det ikke rekkevidde for VHF-radio, og det er nødvendig med andre kommunikasjonskanaler som MF- og HF-radio. Telenor Norge leverer kystradiotjenesten på vegne av staten og lytter i dag 24/7/365 etter nødvarsler over VHF og MF fra to bemannede kystradiostasjoner på fastlandet, samlokalisert med redningssentralene på Sola og i Bodø. Under redningsoppdrag besørger kystradiostasjonene kontakt mellom redningstjenesten og nødstedt og kontakt mellom skip som går til assistanse. Samfunnsutviklingen og utvikling innen kommunikasjonsteknologi og digitalisering tilsier behov for en gjennomgang av innretningen av nød- og sikkerhetstjenesten (kystradiotjenesten). Hvordan tjenesten bør være innrettet i fremtiden, er derfor under utredning.

For å styrke beredskapen og ivareta Norges redningsansvar i nordlige havområder, har regjeringen foreslått og Stortinget bevilget 6 mill. kroner til å etablere en forbedret HF-dekning i nordområdene, inkludert Svalbard. Arbeidet med å etablere forbedret HF-dekning vil være ferdig i løpet av 2020. Når dekningen er på plass vil Hovedredningssentralen og kystradiostasjonene kunne ha toveis-talekommunikasjon med nødstedte og redningsressurser i nordområdene, noe som er avgjørende for en effektiv redningsinnsats. Det vil også lyttes kontinuerlig på nødvarsler over HF, slik det i dag gjøres over VHF og MF. HF-radio vil også gi muligheter for å sende oppdaterte værmeldinger til fartøyer som operer langt fra kysten i Barentshavet og i Polhavet.

Bedre satellittkommunikasjon i nordområdene

For å bidra til å løse kommunikasjonsutfordringene i nord foreslo regjeringen i mars 2018 i Prop. 55 S (2017–2018) Space Norway AS og prosjekt for satellittkommunikasjon i nordområdene at det gis et betinget tilsagn om egenkapital til Space Norway AS for å realisere et prosjekt basert på to satellitter som skal gi bredbåndsdekning i hele Arktis.50 Stortinget ga ved behandling av Innst. 330 S (2017–2018) sin tilslutning til forslaget. Regjeringen har på bakgrunn av dette gitt Space Norway AS tilsagn om tilførsel av inntil 101 mill. USD i egenkapital. Kapitalen tilføres selskapet over flere år, i takt med prosjektets kapitalbehov.

Space Norway inngikk i juli 2019 avtaler med satellittoperatøren Inmarsat og med Forsvarsdepartementet for å tilby bredbånd for både sivile og militære brukere i Arktis fra 2023. Dette vil tilrettelegge for at også fiskefartøyer, transportskip og passasjer- og cruiseskip får tilgang til internett uansett hvor de befinner seg i Arktis. Bakkestasjonen vil bli etablert i Nord-Norge sammen med Kongsberg Satellite Services og derved tilrettelegge for nasjonal kontroll med denne kritisk viktige kapasiteten. En langt mer stabil og sikker kommunikasjonskapasitet i nordområdene vil bidra til at oppgaver som suverenitetshevdelse, fiskerioppsyn og redningstjeneste vil bli bedre ivaretatt i store havområder.

Norge, ved Hovedredningssentralen, har også i flere tiår deltatt i det internasjonale redningssatellittsamarbeidet Cospas-Sarsat. Satellittene i dette systemet fanger opp signaler fra spesielle nødpeilesendere og formidler disse til redningssentraler. Innenfor EUs satellittnavigasjonsprogram Galileo er det utviklet en egen søk- og redningsfunksjon som vil bli EUs bidrag til Cospas-Sarsat-systemet. EUs Galileo program for søk- og redning ble satt i drift i 2016 og er den første konstellasjon av navigasjonssatellitter som gir global dekning for nedlesning av signaler fra nødpeilesendere. I januar 2020 ble Galileos «Return Link Service» lansert operativt, noe som vil gi brukere en kvittering på at deres nødsignal er oppfanget av Cospas-Sarsat systemet. GPS (USA) og Glonass (Russland) planlegger også utbygging av fulle konstellasjoner. I tillegg vil Beidou (Kina) og QZSS (Japan) bidra med satellitter for Cospas-Sarsat. Det vil si at man går fra et system med 5 satellitter i polare lavbaner til et system med opptil 100 satellitter i høyere baner. Dette gir en stor gevinst i dekning og robusthet som vil bidra til å redde flere liv. Det jobbes også med å stille tekniske krav til andre generasjons nødpeilesendere, som vil gi bedre ytelse i form av raskere deteksjon og bedre lokalisering. Videre så utvikles det nye nødpeilesendere for fly med såkalt «Distress Tracking» etter behov fra ICAO (som en del av ICAOs Global Aeronautical Distress and Safety System).

11.7 Utredning om beredskapsmessige utfordringer med økende cruisetrafikk

Norge er en unik kyststat som er godt egnet for cruisetrafikk. Skjærgård, fjorder, nordlys, midtnattsol og et arktisk klima i nord gjør oss attraktive. Cruisenæringen gir inntekter og arbeidsplasser, og turister får oppleve vakker natur. Samtidig har vi en krevende og værhard kyst. Klimatiske forhold, lange avstander og mørketid gir særlige utfordringer jo lenger nord vi kommer. Redningsaksjonen på Hustadvika med «Viking Sky» 23. mars 2019 viste hvor alvorlig det kan bli når det oppstår motorhavari på et cruiseskip nær land, i sterk pålandsvind og grov sjø. Hendelsen var nær ved å få katastrofale følger. I denne svært krevende situasjonen koordinerte Hovedredningssentralen Sør – Norge redningsaksjonen, hvor ressurser fra blant annet Kystvakten, redningshelikoptertjenesten, helikoptre fra petroleumsnæringen og privateide taubåter bistod i aksjonen på sjøen og i luften. På land ivaretok politi, helsepersonell, kommuner, Sivilforsvaret, frivillige, Heimevernet og andre beredskapsressurser viktige roller. Det viste seg at samvirket mellom de ulike redningsaktørene fungerte bra. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap konkluderte også i sin evalueringsrapport at det hadde vært en vellykket redningsaksjon og en god håndtering av de evakuerte på land.51

Regjeringen har oppnevnt et offentlig utvalg for å vurdere sjøsikkerhets- og beredskapsmessige utfordringer knyttet til cruisetrafikk i Norges farvann og tilgrensede havområder. Utvalget skal gi en beskrivelse av dagens cruisetrafikk, samt skisserer fremtidige utviklingstrekk. Basert på en slik kartlegging skal utvalget drøfte de beredskapsmessige utfordringene som cruisetrafikken bringer med seg. Det innebærer en kartlegging av evne til å koordinere og håndtere alvorlige hendelser med cruiseskip, inkludert å håndtere evakuerte personer. Utvalget skal foreslå tiltak til hvordan cruisenæringen selv kan bidra til å opprettholde, forbedre og dimensjonere sin egen beredskap. Det vil innebære en vurdering av risiko og risikoreduserende tiltak, som for eksempel vær- og sesongbegrensninger, seilingsleder, passasjerbegrensninger og andre beredskapsmessige tiltak.

Videre skal utvalget legge vekt på forebyggende tiltak som er praktisk, organisatorisk og folkerettslig mulig å gjennomføre. Utvalget skal drøfte hvilke målsettinger som ivaretar et tilstrekkelig beredskapsnivå, og komme med anbefalinger om hvilke tiltak som kan vurderes for å oppnå disse målsettingene. Utvalget skal gjøre seg kjent med hvordan øvrige arktiske kyststater utvikler forebyggende tiltak og hvilke tilpasninger som gjøres for å håndtere økende cruisetrafikk. Utvalget skal vurdere mulighetene for læring og erfaringsoverføring til norske forhold. I sitt arbeid skal utvalget se hen til Norges ansvar og rolle i internasjonalt og regionalt samarbeid om søk og redning. Utvalget skal levere sin innstilling i form av en NOU til Justis- og beredskapsdepartementet innen utgangen av 2021.

11.8 Internasjonalt redningssamarbeid i nordlige havområder

Med store havområder, spredte ressurser og lange avstander er det viktig å ha rednings- og beredskapsavtaler med våre naboland i nord. Nærmeste redningsressurs kan ofte være lokalisert i et annet land, og det er nødvendig med et godt samarbeid for å utnytte de samlede ressursene i regionen best mulig.

Arktisk råd er det eneste politiske samarbeidsorganet mellom de åtte arktiske statene på regjeringsnivå. Avtalen om søk og redning i Arktis52 var den første juridisk bindende avtalen som ble fremforhandlet innenfor rammene av Arktisk råd. Avtalen ble inngått i 2011 mellom medlemslandene Canada, Danmark, Finland, Island, Norge, Russland, Sverige og USA. Avtalen trådte i kraft i januar 2013. Gjennom avtalen er Arktis delt inn i ansvarsregioner for søk- og redning og det er etablert nasjonale kontaktpunkter for utveksling av informasjon og gjensidig bistand og assistanse. HRS NN er operativt kontaktpunkt for Norge, og Justis- og beredskapsdepartementet er såkalt «kompetent myndighet» i henhold til avtalen. HRS NN deltar også i ekspertgruppen for oppfølging av søk og redningsavtalen under Arktisk råds arbeidsgruppe Emergency Prevention, Preparedness and Response (EPPR). Det har vært arrangert flere øvelser i tilknytning til denne avtalen. Masseredning fra cruiseskip utenfor kysten av Alaska var for eksempel en scenario under en øvelse i 2015. Gjennom søk og redningsavtalen er det etablert et forpliktende samarbeid om redningstjeneste i Arktis. Norge ønsker å videreutvikle Arktisk råds evne og kapasitet til å fremme samarbeid om felles utfordringer i Arktis.

Norge er også part i en bilateral sjøredningsavtale med Russland. Avtalen stammer opprinnelig fra 1957, men ble senere erstattet av en mer omfattende overenskomst i 1988, som igjen ble revidert i 1995. HRS NN og Sjøredningssentralen i Murmansk (MRCC Murmansk) har siden 1995 årlig gjennomført sjøredningsøvelsen «Exercise Barents» i ytre Varangerfjord i grenseområdet mellom Norge og Russland. Målsettingen med øvelsen er å øve selve avtalen med en praktisk hendelse hvor ressurser fra den russiske nordflåten og den russiske kystvakten deltar sammen med blant annet den norsk kystvakten, 330 skvadronen og Redningsselskapet. Fra 2006 har Kystverket og deres russiske samarbeidspartner knyttet seg opp mot redningsøvelsen for å gjennomføre en etterfølgende oljevernøvelse samme dag som sjøredningsøvelsen. Ansvar for planlegging og gjennomføring alternerer annethvert år, og i 2020 var det HRS NN som skulle arrangere øvelsen. Øvelsen ble imidlertid avlyst på grunn av koronasituasjonen.

Det arrangeres også flere internasjonale øvelser og workshops for å styrke beredskapen i nordlige havområder. I 2021 planlegges blant annet Øvelse Arctic REIHN 2021 (Arctic Radiation Exercise In High North 2021). Det blir en atomberedskapsøvelse i Nord-Norge, og planlegges i et samarbeid mellom DSB og Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA). En atomhendelse om bord i et skip i nordlige havområder vil medføre krevende redningstekniske utfordringer. Arctic REIHN 2021 er en internasjonal øvelse som er delfinansiert av EU. Scenariet i øvelsen vil være en maritim kystnær atomhendelse, som gir konsekvenser på sjø og land. Hendelsen vil kreve lokal, regional og nasjonal håndtering, ha konsekvenser for andre nasjoner og medføre behov for internasjonal varsling og assistanse. Kystverket og HRS NN er nasjonale partnere i prosjektet. I tillegg er Sverige, Island, Danmark og Portugal med som internasjonale partnere.