Del 1
Utfordringsbildet og implikasjoner for arbeidet med samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet

3 Utfordringsbildet

Dette kapitlet redegjør for sentrale faktorer som påvirker utfordringsbildet. Et målrettet og effektivt arbeid med samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet forutsetter kunnskap om utfordringsbildet og trender som kan påvirke sikkerheten.

3.1 Sikkerhetspolitisk utvikling

Norges sikkerhet er avhengig av en regelstyrt internasjonal orden og forpliktende multilateralt samarbeid, som fremhevet i Meld. St. 27 (2018–2019) Norges rolle og interesser i multilateralt samarbeid, jf. Innst. 145 S (2019–2020). Fundamentet for Norges sikkerhet er folkeretten og våre medlemskap i De forente nasjoner (FN) og North Atlantic Treaty Organization (NATO), i tillegg til tett regionalt og bilateralt sikkerhetspolitisk samarbeid med nære allierte, særlig USA.

Den sikkerhetspolitiske situasjonen for Norge er i endring. En av årsakene er at den regelbaserte verdensorden i økende grad utfordres av land med andre verdisett. Det er ventet at økt rivalisering mellom verdens stormakter vil prege utviklingen i årene fremover.

Den sikkerhetspolitiske utviklingen påvirkes også av samfunns- og teknologiutviklingen. Samfunnets økte digitalisering gir statlige og ikke-statlige aktører nye verktøy og arenaer til å forfølge sine strategiske interesser. Bruken av en kombinasjon av åpenlyse og fordekte militære og ikke-militære virkemidler, såkalt sammensatt virkemiddelbruk, utfordrer skillet mellom fred, sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt. Dette er situasjoner der en aktør bruker et spekter av ulike virkemidler for å påvirke aktører i Norge. Desinformasjon, investeringer i næringsvirksomhet, påvirkning gjennom diplomati, rekruttering eller innplassering av utro tjenere i kommersiell og offentlig virksomhet og digitale angrep er noen eksempler. Virkemidlene kan brukes hver for seg eller settes sammen og koordineres slik at de understøtter og forsterker hverandre (se kapittel 9).

I løpet av det siste tiåret har Russland gjennomført en omfattende modernisering av sine væpnede styrker, og utviklingen er planlagt å fortsette de kommende årene. Russland har tydelig demonstrert sin vilje til å bruke militær makt for å nå politiske mål i Georgia, Ukraina og Syria, samt en økt bruk av flere virkemidler for å svekke samholdet i og mellom vestlige land. I norsk sammenheng kan den negative utviklingen illustreres med russisk militærøving av angrepsprofiler mot norske mål og forstyrrelser av GPS-signaler i Finnmark.

En av de viktigste tendensene i det geopolitiske landskapet i vår tid er Kinas vekst. Den økonomiske veksten følges opp av tydelige politiske, teknologiske, kulturelle og militære ambisjoner. Kina trer frem som en global stormakt, som i økende grad definerer og påvirker den internasjonale agendaen. Kinas militære styrker moderniseres kraftig. Både Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) navngir Kina som en utfordring også for Norge.

Nord-Afrika og Midtøsten er områder som preges av kriger, konflikter og kriser, destabilisering og uforutsigbarhet. Dersom ikke unge mennesker i disse områdene får bedre muligheter enn i dag, vil grunnlaget for migrasjon og voldelig ekstremisme kunne bli enda større.

Den sikkerhetspolitiske utviklingen omtales nærmere i Forsvarsdepartementets langtidsplan for forsvarssektoren, Prop. 62 S (2019–2020) Vilje til beredskap – evne til forsvar. Langtidsplan for forsvarssektoren, jf. Innst. 334 S (2019–2020), og Evne til forsvar – vilje til beredskap. Langtidsplan for forsvarssektoren, som legges frem høsten 2020. Utviklingen i det internasjonale samarbeidet er nærmere omtalt i Meld. St. 27 (2018–2019) Norges rolle og interesser i multilateralt samarbeid, jf. Innst. 145 S (2019–2020).

3.2 Klimaendringer

Klimaendringene er en av vår tids aller største utfordringer. I følge FNs klimapanel har økende utslipp av CO₂ og andre klimagasser fra blant annet kraftproduksjon, industri, jordbruk, biler og fly bidratt til at atmosfærens innhold av CO₂ er høyere enn noen gang de siste 800 000 år.1 Økt konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren forsterker drivhuseffekten. Verden blir varmere og faren for uforutsette endringer i klimasystemet med alvorlige konsekvenser øker.

De direkte virkningene av klimaendringene knytter seg til økt intensitet og hyppighet av ekstremvær som hetebølger, styrtregn og sterk vind. Forandringene i vær og natur forsterker påkjenninger fra naturhendelser som skred og flom. I tillegg endres havet, tilgangen til dyrkbare arealer og andre naturressurser. Klimaendringer kan også bidra til økt spredning av sykdommer. Endringene vil dermed få negative følger for både økonomisk aktivitet og levekår.

Foto: Svein Arne Vågane, NVE

Konsekvensene av klimaendringene er størst for utsatte utviklingsland som har begrensede forutsetninger til å håndtere påkjenningene. I disse landene vil klimaendringer kunne bli en kilde til konflikt og uro, for eksempel ved å redusere tilgangen på mat og vann. Utviklingen vil også kunne føre til økt migrasjonspress, blant annet fordi landområder blir ubeboelige. De indirekte konsekvensene kan dermed bli store, også for rikere land.

Klimaendringene har også konsekvenser for Norge. Ifølge Meteorologisk institutt kan vi forvente en økning i temperatur og nedbør i hele landet og gjennom alle årstider. Naturhendelser er allerede en vesentlig del av utfordringsbildet i Norge. Fremover må vi forvente mer ekstremt vær og økte påkjenninger fra naturhendelser. Faren for flom, skred, stormflo og overvann, øker.2 Mer ekstrem nedbør, som styrtregn, gjør at skred vil kunne inntreffe på områder som frem til nå har vært skjermet for dette.

Vi utsettes jevnlig for naturhendelser som skred og flom. 30. juli 2019 ble Jølster og Førde rammet av svært kraftige og lokale regnbyger. Regnbygene førte til jordskred og lokale oversvømmelser som ga tap av menneskeliv og store skader på bebyggelse og veier.

Endringer i klimaet øker også sannsynligheten for at vi får flere tørkeperioder. Årsaker til tørke er en kombinasjon av lite nedbør og stor fordamping.3 Tørke kan føre til økt skogbrannfare, begrenset drikkevannsforsyning og skader på økosystemer. Sommeren 2018 ble Norge rammet av en langvarig tørkeperiode. Tørken ga oss en av de mest krevende skogbrannsesongene noen sinne.4

Klimaendringene påvirker også vilkårene for næringsvirksomhet. Redusert isutbredelse i Arktis som følge av klimaendringer gir for eksempel nye muligheter for næringsaktivitet i nord og skipsfart gjennom polhavet. Dette skaper i sin tur utfordringer knyttet til beredskap på områder med krevende klimatiske forhold og lange avstander (se kapittel 11).

3.3 Globalisering

Globalisering er en fellesbetegnelse på samfunnsendringer som bidrar til tettere integrasjon og avhengigheter mellom land gjennom økt flyt av informasjon, varer, tjenester, kapital og mennesker.

Internasjonalt samarbeid er avgjørende for Norges sikkerhet, økonomi og velferd. Samtidig legger enkelte toneangivende land mindre vekt på multilateralt samarbeid enn tidligere. Vi ser en tendens til at multilaterale organisasjoner i mindre grad brukes til å løse felles utfordringer gjennom kompromisser og samarbeid. Multilateralt samarbeid utfordres når store land velger å løse felles problemer bilateralt, eller i verste fall unilateralt, i stedet for i et større fellesskap. Disse utviklingstrekkene er nærmere beskrevet i Meld. St. 27 (2018–2019) Norges rolle og interesser i multilateralt samarbeid, jf. Innst. 145 S (2019–2020).

Norge har dratt stor nytte av globaliseringen. Vår velstand bygger i stor grad på internasjonal handel og investeringer over landegrenser. Når verden har blitt tettere sammenkoblet endres samtidig trussel- og sårbarhetsbildet. Vi er avhengige av at verdensmarkedet for viktige handelsvarer fungerer. Avhengighet av lange forsyningslinjer og reduksjon i lagerhold øker sårbarheten mot svikt i produksjon og logistikk. Samtidig reduseres betydningen av geografisk distanse når folk reiser både lenger og mer. Risikoen for spredning av smittsomme sykdommer øker. Forholdet mellom globaliseringsprosesser og samfunnssikkerhetsrisikoer er komplekst. Fem risikoforhold er særlig viktige:

• Konflikt og ustabilitet i andre deler av verden

• Internasjonal handel og ordninger for samhandling kan utnyttes til fiendtlige formål

• Risiko knyttet til svikt i og manglende kontroll over verdikjeder for kritiske varer og tjenester

• Økt sosial ulikhet kan gi risiko for økt polarisering

• Økt risiko for rask spredning av alvorlige smittsomme sykdommer

3.3.1 Konflikt og ustabilitet i andre deler av verden

Flere land i Midtøsten, Afrika og Asia har utfordringer knyttet til korrupsjon, betydelige sosiale og økonomiske forskjeller og høy arbeidsledighet. Dette er faktorer som øker risikoen for konflikt og ustabilitet. I land hvor myndighetene ikke har evne til å gi befolkningen sikkerhet og grunnleggende tjenester kan det skapes grobunn for vold og ekstremisme. Konflikt, ustabilitet og mangel på frihet og fremtidsutsikter er også drivkrefter for migrasjon.

Terrortrusselen er nært knyttet til internasjonale forhold, og angrep kan bli inspirert av hendelser i eller utenfor Norge. Ifølge PST var det en markant økning i antall personer som ble radikalisert til ekstrem islamisme etter at Syria-konflikten startet i 2011.5 Betydelig migrasjon er en mobiliseringsfaktor for høyreekstremisme og kan føre til misnøye og økt politisk polarisering i europeiske land. Internettfora er en sentral kilde til radikalisering for både høyreekstreme og ekstrem islamistisk ideologi.

Flere europeiske land har blitt utsatt for terror. Ifølge PSTs trusselvurdering for 2020 vurderes det som mulig at høyreekstremister vil forsøke å gjennomføre terrorhandlinger i Norge. Trusselen fra høyreekstreme i Norge utviklet seg i negativ retning i løpet av 2019, og i 2020 vurderer PST det som like sannsynlig at en terrorhandling vil utføres av høyreekstreme som av ekstreme islamister. Terrorangrepet 22. juli 2011 og terrorangrepet mot en moské i Bærum 10. august 2019 understreker viktigheten av å arbeide kontinuerlig med beredskap mot terror og ekstremisme.

3.3.2 Internasjonal handel og ordninger for samhandling kan utnyttes til fiendtlige formål

Internasjonal handel og samarbeid over landegrenser er en kilde til økonomisk vekst, teknologiske fremskritt og økt velferd. Denne åpenheten kan imidlertid bli en sårbarhet dersom den misbrukes. Investeringer på tvers av landegrenser kan for eksempel utnyttes av uvedkommende som et fordekt virkemiddel for å få innsikt i sensitiv og strategisk informasjon. Med bakgrunn i denne risikoutviklingen vedtok Den europeiske union (EU) en forordning om utenlandske direkteinvesteringer som kan ha en negativ effekt på nasjonal sikkerhet (se også punkt 7.5.2). Også akademia og forsknings- og utviklingsmiljøer er sårbare for fordekt innhenting av sensitiv informasjon til bruk i strid med norske interesser.

3.3.3 Risiko knyttet til svikt i verdikjeder for kritiske varer og tjenester

Norge har en åpen økonomi der import er minst like viktig som markedsadgang for vår eksport. Dette gjør at vi i stor grad er avhengig av å importere varer og tjenester som er kritiske for befolkningen og for virksomheter. Internasjonalt er vareproduksjonen i stor grad innrettet i såkalte globale verdi- og forsyningslinjer, hvor ulike deler av en vare produseres forskjellige steder i verden, avhengig av pris og tilgang til materialer, arbeidskraft og kompetanse. Norske data strømmer i stor grad gjennom utenlandskontrollerte nettverk, og en betydelig del av vår kritiske infrastruktur har komponenter som er produsert av utenlandske selskap i utlandet. En slik spesialisering og geografisk arbeidsdeling gir økonomiske gevinster.

Lange forsyningslinjer kan imidlertid være lite oversiktlige og en kilde til sårbarhet, ved at svikt i én del av kjeden kan forstyrre både produksjon og logistikk. Ved begrenset lagerhold av kritiske varer og tjenester øker denne sårbarheten ytterligere. Disse utfordringene er synliggjort under koronapandemien. Ettersom pandemien spredte seg verden rundt ble det en kraftig økning i den globale etterspørselen etter respiratorer, testutstyr og smittevernutstyr som ansiktsmasker, hansker, beskyttelsesdrakter og øyebeskyttelse. Disse produktene produseres i all hovedsak i andre land, med Kina som en helt sentral aktør. Samtidig ble den globale transportkapasiteten redusert som følge av pandemien. I sum førte dette til at anskaffelsen av nødvendig utstyr og oppbygging av lagre ble svært krevende (se også kapittel 5).

3.3.4 Økt sosial ulikhet kan gi risiko for økt polarisering

De siste tiårene har den økonomiske ulikheten avtatt mellom land, men samtidig økt noe innad i mange utviklede land. Økonomisk ulikhet i et land kan ha negativ innvirkning på både mellommenneskelig tillit og tilliten til myndighetene.6 Økende ulikhet i samfunnet kan redusere sosial samhørighet, frembringe oppfatninger av urettferdighet, og forsterke motsetninger mellom grupper i samfunnet.

Et mer polarisert samfunn kan gjøre befolkningen mer sårbar overfor aktører som sprer usann informasjon. Polariserte samfunn er mer sårbare for desinformasjonskampanjer, som søker å nøre opp under forskjeller for å øke splittelse og undergrave demokratiske prosesser.

Norge er blant landene med lavest ulikhet, både når vi ser på fordelingen av inntekt og med hensyn til bredere indikatorer for fordelingen av levekår og livskvalitet. Det norske samfunnet er også preget av høy tillit.7 Innbyggerne i Norge har i stor grad tillit til både myndigheter og hverandre. Tillit fremmer samhold, samarbeid og deltakelse på samfunnets ulike arenaer, og legger til rette for at markeder, demokrati og rettsstat fungerer effektivt. Det høye tillitsnivået i Norge gjør samfunnet mer robust. Samtidig kan tilliten variere mellom grupper i samfunnet og bidra til polarisering mellom grupper med ulik grad av tillit til myndighetene og andre. Personer med lav utdanning og lave inntekter har generelt lavere tillit til styringsinstitusjonene enn de med høyere utdanning og høyere inntektsnivåer. Regjeringens innsats for å bidra til sosial bærekraft og motvirke ulikhet og konsekvenser av ulikhet er nærmere omtalt i Meld. St. 13 (2018–2019) Muligheter for alle – Fordeling og sosial bærekraft, jf. Innst. 282 S (2018–2019).

3.3.5 Økt risiko for rask spredning av alvorlige smittsomme sykdommer

Infeksjonssykdommer utgjør en betydelig trussel. Globalisering, befolkningsvekst, urbanisering, klimaendringer og økt reiseaktivitet bidrar til at utbrudd oppstår hyppigere enn tidligere og at de kan spres raskt over store avstander.

Utbruddet av koronaviruset er det siste, mest omfattende og mest alvorlige eksempelet på hvordan smittsomme sykdommer kan spres og hvilke følger de kan få (se kapittel 5). I tillegg har vi de senere årene hatt flere internasjonale utbrudd av sykdommer som Severe Acute Respiratory Syndrome (SARS), Middle East Respiratory Syndrome (MERS), pandemisk influensa, ebolavirussykdom og zikavirusfeber, som alle har krevd stor beredskapsinnsats.

3.4 Digitalisering

Digitalisering er en betegnelse på hvordan samfunnet i økende grad tar i bruk og gjør seg avhengig av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (se kapittel 8). Stadig flere produkter og tjenester er avhengig av IKT-infrastruktur og nettilkobling. Det er en vedvarende og svært kraftig vekst av data som lagres. Gjennom utvikling av mobilnettene (5G), bruk av sensorteknologi og kunstig intelligens vil vi få nye digitale tjenester som vil fornye og forbedre måten vi lever og arbeider på. Vår hverdag er digital, primært til det gode for privatpersoner, virksomheter og forvaltningen. Samtidig endrer digitaliseringen risikobildet. Ifølge Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) er økende kompleksitet i digitale systemer og verdikjeder en viktig årsak til at sårbarhetene øker. Digitale økosystemer består av flere datamaskiner, flere systemer, flere protokoller, flere tjenester og flere og lengre verdikjeder. Alle disse digitale løsningene kobles sammen og skaper uoversiktlige avhengigheter.

Det digitale rom gir trusselaktører muligheter til å begå datainnbrudd, drive spionasje, utføre digitale angrep og gjennomføre påvirkningskampanjer. Det har vært en økning i målrettede datainnbrudd mot norske myndigheter og virksomheter. Særlig utsatte mål er virksomheter innen norsk statsforvaltning, virksomheter som understøtter kritisk infrastruktur og norske teknologibedrifter som er verdensledende innenfor sitt segment.

IKT-kriminaliteten øker ved at aktører i større grad benytter seg av digitale verktøy for å ulovlig tilegne seg verdier. Aktører bak digitale angrep utnytter som regel det svakeste leddet i en verdikjede og leter etter den enkleste veien til målet. Gjerningspersonene er ofte organiserte, har høy teknologisk kunnskap og kan befinne seg hvor som helst i verden.

Den raske utviklingen gjør det krevende å forutse hvilke trusler og sårbarheter som vil prege risikobildet. Løsepengevirus, industrispionasje og fremmedstatlig etterretningsaktivitet vil trolig fortsette å prege risikobildet fremover. I tillegg er en stor andel uønskede hendelser utilsiktede. Feil eller utfall i digitale systemer og tjenester skjer på grunn av menneskelige feil, programvarefeil, utstyrsfeil, naturhendelser, eller en kombinasjon av disse.

3.5 Urbanisering i Norge

Urbanisering innebærer at mennesker, markeder og aktiviteter forflytter seg fra rurale til bymessige områder. Det er en verdensomspennende trend som har pågått i lang tid. I dag bor om lag 80 prosent av befolkningen i Norge i tettsteder, og det er en klar tendens til at de mest sentrale delene av landet også har den høyeste befolkningsveksten.8 Større utdanningstilbud og karrieremuligheter er sentrale årsaker til at folk trekker fra distriktene mot byene.

Kilde: SSB tabell 05212

Urbaniseringen fører til befolkningsvekst i sentrale strøk, samtidig som distriktene opplever fraflytting. Ifølge Statistisk sentralbyrås (SSB) befolkningsfremskrivning vil mer enn hver tredje innbygger i en del distriktskommuner ha passert 70 år i 2040.9 Når antallet og andelen arbeidstakere reduseres, blir det mer utfordrende å få tak i kvalifisert arbeidskraft i både offentlig og privat sektor. Økt antall og andel eldre innbyggere og nedgang i folketall kan få konsekvenser for kommunenes evne til å forebygge og håndtere uønskede hendelser som kan true liv, helse, miljø og materielle verdier. Kommuner med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse er viktig for samfunnssikkerheten. Fraflytting i distriktskommuner reduserer også rekrutteringsgrunnlaget for de frivillige organisasjonene i redningstjenesten.

I sentrumsnære områder kan økt fortetting og flere asfalterte flater sette press på grøntområder i byer og tettsteder. Sammen med klimaendringer som gir økt risiko for intens nedbør, øker også risikoen for overvann.10 I en kommuneundersøkelse fra 2015 svarte over halvparten av kommunene at kapasiteten i overvannssystemet ikke er tilstrekkelig for å håndtere fremtidens nedbør.11 Overvann kan føre til skader på bebyggelse og infrastruktur som vei, jernbane, vann- og avløpssystem. Konsekvensene av regnflom i urbane områder var tema i Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps (DSB) risikoanalyse «Regnflom i by» (2016).

3.6 Utfordringsbildet skaper samordningsbehov

Utfordringsbildet er grenseoverskridende, sektorovergripende og treffer myndigheter og private aktører på sentralt, regional og lokalt nivå. Samordning er derfor nødvendig for å:

• sikre et enhetlig og harmonisert samfunnssikkerhetsarbeid på tvers av sektorer

• unngå gråsoner og klargjøre ansvarsdeling for overlappende områder

• sikre sammenhengende og integrerte tiltak og virkemidler

• kunne fastsette tverrsektorielle prioriteringer på nasjonalt nivå

• håndtere gjensidige avhengigheter, herunder avhengigheter mellom kritiske samfunnsfunksjoner

• sikre en effektiv utnyttelse av samfunnets samlede ressurser

• understøtte effektiv krisehåndtering

Justis- og beredskapsdepartementet har, i kraft av sin samordningsrolle på sivil side innenfor samfunnssikkerhetsfeltet, hovedansvaret for å holde oversikt over helheten i samfunnssikkerhetsarbeidet, og for å sikre nødvendig samordning mellom aktører i ulike sektorer og på ulike forvaltningsnivå, herunder i forbindelse med tverrsektoriell krisehåndtering.12 Justis- og beredskapsdepartementet har også en sentral rolle i det internasjonale samarbeidet som er en viktig del av samfunnssikkerhetsarbeidet. Dette inkluderer arbeidet i NATO, samarbeid med våre nordiske naboer og gjennom bilaterale avtaler innenfor ulike temaområder. En nærmere omtale av internasjonalt samarbeid er gitt i kapittel 14.

4 Forebygging og prioriteringsavveininger

Utfordringsbildet legger føringer for arbeidet med samfunnssikkerheten. Vi må kontinuerlig videreutvikle vår evne til å forebygge, håndtere og følge opp uønskede hendelser. Samtidig stiller strammere økonomiske rammer økte krav til prioriteringer og effektiv ressursutnyttelse.13 Dette får to viktige konsekvenser for arbeidet med samfunnssikkerheten: Den forebyggende delen av arbeidet blir viktigere, og det vil oppstå krevende avveininger og prioriteringer mellom ulike hensyn.

Flere av prinsippene og vurderingene som fremkommer i punkt 4.2–4.4 aktualiseres av koronapandemien. Denne meldingen inneholder imidlertid ikke en vurdering av i hvilken grad myndighetene har evnet å håndtere pandemien i tråd med disse. Dette vil være aktuelt å komme tilbake til etter at Koronakommisjonen har avlevert sin rapport.

4.1 Regjeringens politikk

Det er verken ønskelig eller mulig å skape et risikofritt samfunn. Arbeidet med samfunnssikkerheten omfatter derfor å ta stilling til hva som er akseptabel risiko. For å tydeliggjøre at vurderinger av risikoaksept inngår som en del av ansvarsprinsippet vil regjeringen presisere at ansvarsprinsippet innebærer at ansvarlig instans tar stilling til hva som er akseptabel risiko. Ansvars-, likhets-, nærhets-, og samvirkeprinsippene er grunnleggende for arbeidet med samfunnssikkerheten.

Regjeringen vil:

• Videreutvikle samfunnets motstandsdyktighet gjennom økt vektlegging av det forebyggende arbeidet.

• Presisere ansvarsprinsippet for å tydeliggjøre at vurderinger av risikoaksept inngår som en del av utøvelsen av ansvarsprinsippet.

4.2 Forebygging blir viktigere

Forebygging innebærer å iverksette tiltak for å redusere muligheten for en uønsket hendelse, eller på forhånd redusere konsekvenser av en mulig hendelse. Ved å forebygge kan vi beskytte liv og helse, økonomiske, materielle og miljømessige verdier, og vi kan sikre kontinuitet i viktige samfunnsfunksjoner.

Bredden og kompleksiteten i risikobildet krever et bredt spekter av forebyggingstiltak, og det forebyggende arbeidet involverer en rekke aktører. Sentrale kategorier av virkemidler er regulering (lovbestemmelser, rutiner mv.), teknologiske løsninger, fysiske og digitale sikringstiltak og holdningsskapende arbeid. Virkemidlene kan rette seg mot enkeltpersoner (for eksempel opplæring og sanksjoner som reduserer risikoadferd), ideelle og frivillige organisasjoner (for eksempel i arbeidet mot radikalisering), og mot næringsliv og myndighetsaktører (for eksempel unngå bygging av bolig og infrastruktur i særlig rasutsatte områder). Tabell 4.1 viser eksempler på forebyggingstiltak for ulike uønskede hendelser.

4.2.1 Forebygging er kunnskapsbasert arbeid

Forebygging innebærer å bruke kunnskap om årsaks-virkningssammenhenger for å redusere risiko, det vil si hvordan ulike sårbarheter og risikoer kan føre til ulike typer uønskede hendelser. For enkelte hendelser har vi god kunnskap om årsaks-virkningsforhold. Ett eksempel er skader og ulykker knyttet til bruk av elektrisitet. Vi har god kunnskap om sårbarheter og om hvordan elektrisk strøm kan brukes på en trygg og sikker måte. Denne kunnskapen ligger til grunn for utformingen av reguleringer og rutiner som forebygger uønskede hendelser forårsaket av elektrisitet. For andre hendelser, for eksempel knyttet til digital sikkerhet og tilsiktede uønskede handlinger, kan årsaks-virkningsforholdene være mer sammensatte.

Presise og effektive forebyggingstiltak bygger på et godt kunnskapsgrunnlag. Samfunnssikkerhetsinstruksen stiller krav til at departementene har oversikt over risiko- og sårbarheter for sin sektor. Sentrale kunnskapskilder er blant annet overordnede nasjonale planleggingsgrunnlag som krisescenarier, oversikt over kritiske samfunnsfunksjoner og andre strategiske dokumenter om risiko, trusler og sårbarhet, eksempelvis vurderinger fra Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Etterretningstjenesten (E-tjenesten), Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og andre. Andre sentrale kunnskapskilder er forskning og evalueringer.

For noen uønskede hendelser har enkelte aktører en særlig viktig rolle i det forebyggende arbeidet. Dette gjelder for eksempel forebygging av skader fra skred- og flom, der det mest effektive er å unngå bygging av boliger og infrastruktur på særlig utsatte områder. Med hensyn til forebygging av skader fra skred- og flomhendelser er kommunen som planmyndighet en sentral aktør (se kapittel 10). Når det gjelder infrastruktur har eiere, som Statens vegvesen, fylkeskommuner og Bane Nor, et ansvar for å kartlegge fare og gjøre tiltak for å redusere risikoen for skader som følge av naturfare.

4.2.2 Forebygging er ofte samfunnsøkonomisk lønnsomt

Kostnadene ved å forebygge kan være vesentlig lavere enn kostnadene ved å håndtere hendelser og reparere skader. Når hendelsen først har inntruffet kan både den akutte håndtering og det oppfølgende arbeidet kreve betydelige ressurser. Uønskede hendelser kan medføre omfattende kostnader knyttet til liv og helse, miljø, og materielle verdier. Flom- og skredsikring er eksempler på tiltak som gir stor samfunnsøkonomisk nytte i forhold til kostnadene ved tiltakene. Vurderinger av samfunnsøkonomisk nytte i forhold til kostnader ligger til grunn for Norges vassdrags- og energidirektorats (NVE) bistand til flom- og skredsikringstiltak. I lys av de økonomiske perspektiver som trekkes opp i Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017, jf. Innst. 358 S (2016–2017), vil det forebyggende arbeidet bli enda viktigere i årene som kommer.

Tilsvarende kan et digitalt angrep få store konsekvenser for den daglige driften av virksomheter som rammes, og kreve store ressurser til håndtering av angrepet og til gjenoppretting av nødvendige funksjoner. Selskapet Norsk Hydro ble 19. mars 2019 rammet av et omfattende digitalt angrep. Konsekvensene påvirket hele Hydros globale organisasjon, og selskapet estimerte høsten 2019 den totale kostnaden til rundt 550–650 mill. kroner.14 Det er viktig at virksomheter som utsettes for digitale angrep varsler og anmelder forholdet. Deling av kunnskap styrker vår evne til å forebygge, oppdage, varsle og håndtere digitale hendelser.

4.2.3 Forebygging skaper mer motstandsdyktige samfunn

Det forebyggende arbeidet får oss til å reflektere over sårbarheter, risikoer og mulige tiltak, og bidrar derfor til økt bevissthet om ulike sider av arbeidet med samfunnssikkerheten og nasjonal sikkerhet. Forebygging må foregå både i privat og offentlig sektor og på alle forvaltningsnivåer. Den enkelte innbygger må også få tilstrekkelig kunnskap og bevissthet om hvordan verdier kan sikres.

Forebygging må prioriteres i den alminnelige samfunnsplanleggingen, enten det gjelder valg av veitraseer, lokalisering og sikring av viktige bygg, hvem som gis tilgang til sensitiv informasjon, valg av teknologiske løsninger innenfor cyberdomenet mv. Enkle tiltak kan være effektive. NSM understreker for eksempel at fire enkle tiltak kan stoppe 80–90 prosent av internettrelaterte digitale angrep. Tiltakene er 1) oppgrader maskin og programvare, 2) installere sikkerhetsoppdateringer så fort som mulig, 3) ikke tildel administrator-rettigheter til sluttbrukere og 4) blokker kjøring av ikke-autoriserte programmer.

Et økt fokus på forebygging betyr ikke at vi kan forebygge enhver hendelse. Vi vil også i fremtiden rammes av hendelser som vil kreve store ressurser. Gjennom det forebyggende arbeidet vil vi likevel få kunnskap som også gjør oss bedre i stand til å håndtere de hendelser som inntreffer.

4.3 Prioriteringsavveininger i arbeidet med samfunnssikkerheten

Dette er regjeringens andre melding om samfunnssikkerhet til Stortinget. I forrige melding til Stortinget, Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn, jf. Innst. 326 S (2016–2017), beskrev regjeringen sentrale utfordringer ved og forutsetninger for å leve med risiko. I meldingen vektla regjeringen at det er verken ønskelig eller mulig med et 100 prosent sikkert samfunn, at vi alltid må leve med en viss risiko, og at Norge er et motstandsdyktig samfunn – rikt på menneskelige, økonomiske og materielle ressurser. Motstandsdyktigheten gir gode forutsetninger for å leve med risiko. Arbeidet med samfunnssikkerheten bygger videre på disse perspektivene fra forrige stortingsmelding.

Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017, jf. Innst. 358 S (2016–2017), understreker at de økonomiske rammene blir strammere i årene som kommer. De siste 10–15 årene har forslag om nye planer og tiltak kunnet bli behandlet under forventning om økt handlingsrom i budsjettene. Fremover vil det i større grad være nødvendig å finne inndekning for nye satsinger gjennom omprioriteringer og kutt. Dette stiller økte krav til kost-nytte vurderinger av tiltak. Behovet for prioriteringer gjelder også innenfor samfunnssikkerhetsarbeidet.

Avveining av kostnad mot nytte kan være krevende. Nytten kan være vanskelig å fastslå, og det kan være usikkerhet knyttet til fremtidig utvikling og tiltakenes effekter. Tiltak kan også komme i konflikt med grunnleggende verdier som selvbestemmelse, personlig frihet, rettssikkerhet og personvern. Noen trusler og risikoer kan likevel være så alvorlige at de underlegges strengere krav til risikoreduksjon. Det er for eksempel noen verdier i samfunnet som er av en slik viktighet at virksomhetene som disponerer disse blir underlagt sikkerhetsloven med tilhørende krav til hvordan de skal oppnå forsvarlig sikkerhet.

En grunnleggende avveining i arbeidet med samfunnssikkerheten er i hvilken grad vi skal prioritere hendelser med lav sannsynlighet og høy konsekvens, eller hendelser med høy sannsynlighet og relativt sett lavere konsekvens. Slike vurderinger kan også innebære å veie én type konsekvenser, for eksempel konsekvenser av en hendelse for kritisk infrastruktur, opp mot andre typer konsekvenser, som konsekvenser av annen hendelse for natur og miljø. Det vil sjelden eller aldri være aktuelt å prioritere en type hendelser helt bort, men sannsynligheten for og mulige konsekvenser av hendelser vil være viktige faktorer i prioriteringene.

Et relatert spørsmål er i hvilken grad sivil beredskap skal dimensjoneres for situasjoner høyt i krisespekteret (for eksempel væpnet konflikt) eller om den primært skal dimensjoneres for situasjoner lavere i krisespekteret (flom, ulykker etc.), hvor vi baserer oss på å kunne dimensjonere opp beredskapen ved behov. Dersom sivile sektorer dimensjonerer for verstefallsscenarioer høyt i krisespekteret, risikerer vi å binde opp ressurser som ikke har anvendelse i andre situasjoner. På den annen side er det viktig at sivile sektorer har kapasitet til å bistå Forsvaret også i situasjoner høyere i krisespekteret. Til en viss grad kan dette oppnås ved streng prioritering av sivile ressurser inn mot Forsvarets behov, men dersom de sivile ressurser er dimensjonert for hendelser lavere i krisespekteret kan man risikere at de ikke kan gi Forsvaret den støtte som er ønskelig. I lys av de strammere økonomiske rammene og det krevende utfordringsbildet vil denne type prioriteringsdiskusjoner bli stadig viktigere.

Andre viktige avveininger knytter seg til hvordan beredskap for ulike hendelsestyper, geografiske områder, eller objekter skal vektes i forhold til hverandre. For visse risikoer vil det være aktuelt å prioritere tett befolkede områder, for andre risikoer å prioritere bygninger med særlig symbolsk verdi, og for atter andre risikoer å prioritere områder av særskilt betydning for forsvar av landet i en sikkerhetspolitisk krise eller militær konflikt. Risiko- og sårbarhetsvurderinger må ligge til grunn for prioriteringene av beredskapen.

Prioriteringsutfordringene treffer myndigheter på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Utfallet av prioriteringene vil kunne påvirke det sivil-militære samarbeidet, og vurderingene av dem krever derfor tett samarbeid mellom sivil og militær side. Prioriteringene vil også kunne påvirke det offentlig-private samarbeidet (se boks 4.2), og tett dialog med privat sektor er derfor viktig.

Mange av utfordringene innenfor samfunnssikkerhetsfeltet går på tvers av sektorgrensene. Digitale hendelser kan for eksempel ramme virksomheter og tjenester i alle sektorer. Naturhendelser som skogbrann, storm og flom kan få betydning for både helsesektoren, brannvesen og politiet, og krever ofte bistand fra Forsvaret. Evnen til å kunne fastsette tverrsektorielle prioriteringer på nasjonalt nivå vil derfor bli enda viktigere i årene fremover, både mellom sivile sektorer og mellom sivil side og Forsvaret.

4.4 Risikoaksept – presisering av ansvarsprinsippet

Det er verken ønskelig eller mulig å skape et risikofritt samfunn. Arbeidet med samfunnssikkerheten omfatter derfor å ta stilling til hva som er akseptabel risiko.

Arbeidet med samfunnssikkerheten er basert på de fire prinsippene ansvarsprinsippet, likhetsprinsippet, nærhetsprinsippet og samvirkeprinsippet (se boks 4.3). Ansvarsprinsippet innebærer at den organisasjon som har ansvar for et fagområde i en normalsituasjon, også har ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for å håndtere ekstraordinære hendelser på området. Det er likevel en grense for hvor langt man kan gå for å redusere risiko, og vurdering av akseptabel risiko må derfor inngå i arbeidet. I disse vurderingene er det ofte nødvendig å se hen til hvilke muligheter for risikoreduksjon som finnes, herunder hvilke tiltak som er forsvarlig ut ifra kost-nyttevurderinger. Vurderingene må også se hen til eventuelle negative konsekvenser for grunnleggende verdier som selvbestemmelse, personlig frihet og personvern.

For å tydeliggjøre at vurderinger av risikoaksept inngår som en del av ansvarsprinsippet vil regjeringen presisere ansvarsprinsippet med følgende tillegg i kursivert tekst:

Ansvarsprinsippet innebærer at den organisasjon som har ansvar for et fagområde i en normalsituasjon også har ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for å håndtere ekstraordinære hendelser på området. Ansvarlig instans må ta stilling til hva som er akseptabel risiko.

Vurdering av akseptabel risiko inngår i enhver vurdering av muligheter for risikoreduksjon og vurdering av aktuelle avbøtende tiltak. Hvis det for eksempel gjennomføres et visst sett med sikringstiltak rundt og i en bygning, aksepterer vi de risikoer som sikringstiltakene ikke vil virke mot. Det er viktig at ansvarlige myndigheter er seg dette bevisst, og presiseringen av ansvarsprinsippet skal bidra til dette.

Ved behov må akseptabel risiko avklares med overordnet instans. Innspill fra relevante aktører kan være nyttig støtte til ansvarlig instans sin beslutning om risikoaksept, og dermed for ivaretakelsen av ansvarsprinsippet og samvirkeprinsippet. Det er ofte enklere å ta stilling til hva som er akseptabel risiko for avgrensede funksjoner og oppgaver. Det vil for eksempel kunne være enklere å vurdere risiko knyttet til fysiske enkeltobjekter, enn det er for sikring av funksjoner som understøttes av en rekke underliggende innsatsfaktorer og tjenester. Kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner har dessuten i økende grad blitt avhengige av lange og uoversiktlige digitale verdikjeder, som gjerne spenner over mange sektorer og flere land. Presiseringen av prinsippet vil likevel kunne bidra til økt bevisstgjøring om roller, ansvar og risiko. At en sektormyndighet aksepterer en viss risiko innenfor et område medfører ikke at myndigheten kan fraskrive seg ansvaret.

Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle skal sikre en helhetlig og koordinert beredskap nasjonalt, på tvers av alle sivile sektorer og kritiske samfunnsfunksjoner. Departementet har gjennom sin samordningsrolle (se punkt 3.6 og vedlegg 1) et ansvar for å påse at departementene gjennomfører risikovurderinger. Tilsyn med departementenes samfunnssikkerhetsarbeid og forebyggende sikkerhetsarbeid (se punkt 12.4) er viktige virkemidler i så måte. Samordningsrollen pålegger også Justis- og beredskapsdepartementet å ha oversikt over tilstanden på samfunnssikkerhetsområdet og sørge for at eventuelle problemstillinger på tvers av sektorer blir håndtert. Dette gjelder også eventuelle spørsmål knyttet til risikoaksept. Justis- og beredskapsdepartementet har i tillegg et overordnet ansvar for koordineringen av det forebyggende sikkerhetsarbeidet i sivil sektor, jf. kgl.res. 20. desember 2018. Forsvarsdepartementet har tilsvarende ansvar i forsvarssektoren.

Presiseringen av ansvarsprinsippet kan bidra til økt bevissthet om gjenstående risiko. Det er for eksempel en grense hvor langt redningshelikoptre kan fly over hav før de må returnere til basen. Kjennskap til denne grensen kan ha betydning for en skippers valg av seilingsrute. Å kommunisere rekkevidden til risikoreduserende tiltak og gjenstående risiko til relevante aktører kan gi grunnlag for iverksetting av egenberedskapstiltak.