2 Samiske områder – utviklingstrekk og kjennetegn

Det er mange faktorer som påvirker befolkningsutviklingen i samfunnet. Trendene er at det blir stadig flere innbyggere i Norge, men at det er flytting fra mindre tettsteder og dermed økende aldring i distriktskommuner. Den samiske befolkningen ser ut til å følge de generelle trendene i samfunnet, og det er grunn til å tro at det bor stadig flere samer i byene.

2.1 Hvordan definere samisk område?

Den samiske befolkningen bor spredt i hele Norge. Det finnes ingen offisiell statistikk over hvem som er samer og hvor i Norge de er bosatt. Dermed finnes det heller ikke noe datagrunnlag for å lage individbasert statistikk om personer med samisk-etnisk tilhørighet.

Statistisk sentralbyrå (SSB) lager imidlertid samisk statistikk som er geografisk avgrenset til STN-området.1 Området omfatter 21 hele kommuner og deler av 10 kommuner. Alle disse er lokalisert nord for Saltfjellet. Det var 54 307 personer som bodde i STN-områdene 1. januar 2020. Statistikken omfatter ikke sør-, pite- og lulesamisk område og byer. Siden 2018 er det bare gjort en begrenset oppdatering av statistikken for STN-området.

I tillegg utarbeider Telemarksforsking, på oppdrag av Sametinget, årlige analyser av nærings- og befolkningsutviklingen for samiske områder. Analysene omfatter 21 kommuner med samisk befolkning.2 Det bodde 41 189 personer i disse kommunene 1. januar 2020.

Forskning og utvikling av god statistikk er viktig for en opplyst samfunnsdebatt og for gode politiske beslutninger. Med god forskning og statistikk utvikles faktabaserte svar på utviklingstrekk og utfordringer i samiske samfunn. Regjeringen støtter opp om dette arbeidet gjennom blant annet årlige tildelinger til Forskningsrådets program for samisk forskning og Faglig analysegruppe for samisk statistikk.

2.1.1 Sametingets merknad

Sametinget understreker at den geografisk baserte statistikken som produseres i dag presenterer et lite utsnitt av situasjonen i de samiske samfunnene, og at den langt fra er tilstrekkelig. Etter Sametingets syn er det behov for å undersøke nærmere hvilket tallgrunnlag som kreves for å utvikle en mer treffsikker samisk statistikk. Å utarbeide statistikk på grunnlag av etnisitet er imidlertid av historiske årsaker omdiskutert.

Sametinget viser til at Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) høsten 2020 lanserte rapporten En menneskerettighetsbasert tilnærming til samisk statistikk i Norge. I denne skriver NIM blant annet:

Innsamling, oppdeling og systematisering av statistiske data om urfolk er blant annet i FN og Europarådet ansett som en viktig del av oppfyllelsen av statens menneskerettighetsforpliktelser.3

Rapporten tar blant annet opp behovet for individbasert samisk statistikk. Behovet begrunnes i statens plikt til å rapportere på overholdelse av menneskerettighetsindikatorer for den samiske befolkningen. Det vektlegges imidlertid at det er det samiske folk selv som skal utøve en kollektiv kontroll over egne statistiske data. Innsamlingsprosessene skal være basert på deltagelse og samtykke, samt at det skal praktiseres selvidentifisering ved registrering. Sametinget har påbegynt et arbeid som skal se på hvordan man eventuelt kan gjennomføre en slik registrering på frivillig basis. Dette arbeidet er i startgropen.

2.2 Kjennetegn ved og utvikling i samiske områder

Det finnes ingen presis definisjon av hva som legges i begrepet «samisk område». I denne stortingsmeldingen tar vi utgangspunkt i de 21 kommunene som brukes i Telemarksforskings analyse av samisk område.

Disse samiske kommunene er alle distriktskommuner, der de aller fleste er i Troms og Finnmark (17 kommuner), i tillegg til to kommuner hver i Nordland og Trøndelag. Dette er kommuner med lav sentralitet – 19 kommuner er på det laveste sentralitetsnivået 6 og to på sentralitet 5.4 Folk bor på store arealer, gjerne i små bygder, med noe avstand til kommunale sentere. Store avstander begrenser pendlingen. Folk bor og jobber i stor grad i samme kommune, hvor arbeidsmarkedene også er små. Liten befolkning gir lite marked for tjenester, og dermed er også omfanget av tjenester mindre i disse samiske lokalsamfunnene.

Som andre distriktskommuner på sentralitetsnivå 6 har de samiske lokalsamfunnene en næringsstruktur som skiller seg betydelig fra landet som helhet. Lokaliseringskvotienten er et mål på hvor stor en næring er i et område sammenlignet med landsgjennomsnittet. Figur 2.1 viser lokaliseringskvotientene til de ulike bransjene i samisk område. Bransjer med lokaliseringskvotient over 1 er bransjer som samisk område har relativt mye av. Samisk område har en svært stor andel av arbeidsplassene i fiske og havbruk, og også relativt mye landbruk, el-produksjon, næringsmiddelindustri, overnatting og andre tjenester.5 Samisk område har også en relativt høy andel sysselsatte i kommunal sektor.

Forstørr bilde

Kilde: Telemarksforsking (2021)

De offentlige samiske institusjonene er i statistikken karakterisert som statlige arbeidsplasser, og disse gjør at samisk område har noen flere statlige arbeidsplasser sammenlignet med andre distriktskommuner.6 Fra et samisk perspektiv kan de samiske majoritetskommunene Kárášjohka/Karasjok og Guovdageaidnu/Kautokeino, samt Deatnu/Tana og Unjárga/Nesseby sies å være det samepolitiske sentrum.7 Det er i disse kommunene vi finner de samiske kjerneinstitusjonene Sametinget, Samisk høgskole, NRK Sápmi, Det Samiske Nasjonalteatret Beaivváš, Sámi klinihkka – Finnmarkssykehuset, Indre og Østre Finnmark tingrett og Internasjonalt reindriftssenter, i tillegg finnes institusjoner som Saemien Sijte i Snåsa og Árran Lulesamiske senter i Hamarøy kommune. Disse institusjonene er nøkkelinstitusjoner for de samiske lokalsamfunnene, og viktige arbeidsplasser for befolkningen – da særlig for kvinner med høyere utdanning.

De samiske institusjonene er sentrale kunnskapsorganisasjoner og gjør at andelen med høyere utdanning i samisk område (23,9 prosent) er større enn i andre distriktskommuner på laveste sentralitet (sentralitet 6 med 22,3 prosent). Utdanningsnivået er særlig høyt for kvinner i Guovdageaidnu/Kautokeino og Kárášjohka/Karasjok. Her har 44 prosent av kvinnene høyere utdanning, noe som er over landsgjennomsnittet for kvinner på 39 prosent. Trenden er likevel at næringslivet i distriktene og i de samiske områdene i mindre grad etterspør høyere utdanning, og utdanningsnivået er derfor klart lavere enn landsgjennomsnittet på 34,7 prosent.

Næringsutvikling: Både vekst og nedgang i primærnæringene

Telemarksforskings analyser viser at samisk område har hatt lite gunstige betingelser for å få vekst i antall arbeidsplasser i næringslivet de siste ti årene. Det skyldes en kombinasjon av at samisk område har en overvekt av næringer med svakere vekst enn for landsgjennomsnittet og at befolkningsveksten er lavere. I områder med lavere vekst i folketallet enn gjennomsnittet vil bedrifter som retter seg mot et lokalt marked få mindre vekstimpulser, det gjelder for eksempel innenfor handel, servering, bygg og anlegg.

Totalt sett var sysselsettingsveksten i næringslivet svakt negativ i perioden 2010–2019.8 Det er samtidig store variasjoner i det samiske området, og det er flere kommuner som har hatt bedre arbeidsplassvekst enn gjennomsnittet for landet i perioden. Telemarksforskings analyser viser også at næringslivet i Samisk område har hatt en bedre utvikling enn forventet og således vært relativt attraktivt for næringslivet.9 Særlig fiskeri og havbruk og den tilhørende næringsmiddelindustrien har hatt vekst i sysselsettingen i perioden 2010–2019. Det samme gjelder bygg og anlegg. Dette er utviklingstrekk samisk område deler med andre distriktskommuner. Nedgang i sysselsettingen i landbruk og handel er heller ikke unikt for samisk område.

Klart lavere befolkningsvekst enn for landet som helhet har også gitt seg utslag i lavere sysselsettingsvekst i kommunal sektor i samisk område. Sysselsettingen i kommunesektoren følger befolkningens tjenestebehov, og veksten i kommunal sektor har i stor grad kommet i kommuner med høy befolkningsvekt. Samisk område har som andre distriktskommuner hatt nedgang i statlig sysselsetting. Dette skyldes en utvikling vi har sett gjennom de siste to-tre tiårene, der digitalisering av tjenester reduserer behovet for lokal tilstedeværelse, og de ansatte blir samlet i større fagmiljøer. Dette bidrar til økt kvalitet i oppgaveløsningen, samtidig som tjenestene i mange tilfeller blir mer tilgjengelige for brukere over hele landet.10

Verdiskaping i samiske områder

Flere studier antyder lavere verdiskaping i samiske områder sammenlignet både med landsgjennomsnittet og andre distriktskommuner. Dette skyldes både at færre er sysselsatte (lavere sysselsettingsandel) og også at produktiviteten er lavere i næringslivet.11

Samisk område har hatt en lav sysselsettingsandel i forhold til landsgjennomsnittet i alle år etter 2000. I 2019 var 62,2 prosent av alle innbyggere mellom 15 og 74 år sysselsatt, mens tilsvarende andel i hele landet var 66,8 prosent. Distriktskommuner har lavere sysselsettingsandel enn landsgjennomsnittet. En årsak til dette er at befolkningen i distriktene er eldre, og eldre har jevnt over lavere sysselsetting. Korrigert for befolkningens kjønns- og alderssammensetning er sysselsettingsandelen høyere i distriktskommuner enn i landet for øvrig. Men i samisk område er sysselsettingen lavere også etter denne korrigeringen.12

Andelen sysselsatte har likevel hatt en positiv utvikling og bedret seg over tid og korrigert for ulikheter i befolkningssammensetningen har sysselsettingsandelen nærmet seg landsgjennomsnittet.13

Telemarkforsking viser at næringslivet i samisk område har lavere produktivitet enn landsgjennomsnittet. Produktiviteten er også klart lavere enn i andre distriktskommuner.14 Ifølge regional analyse av samisk område er næringsstrukturen i utgangspunktet gunstig for å ha høy produktivitet. Men samisk område har jevnt over lavere produktivitet enn landsgjennomsnittet og også sammenlignet med andre distriktskommuner i hver enkelt næring. Produktivitetsveksten er derimot klart høyere i samiske områder enn på landsbasis. Telemarksforsking anslår en vekst i produktiviteten på 57 prosent mellom 2008 og 2019 i samiske områder, sammenlignet med vekst på 16 prosent i landet for øvrig.15 Også Torvmo (2018) anslår høyere vekst i verdiskapingen per innbygger i STN-området mellom 2013 og 2016 (22 prosent vekst i STN-området og 8 prosent vekst i landet som helhet).16

Det samiske området har en næringsstruktur som gjør at antall nyetableringer og lønnsomheten i næringslivet er lavere enn for landet som helhet. Det har likevel vært en forbedring over tid, særlig var nyetableringsfrekvensen økende forut for koronapandemien.17

Lavere sysselsettingsandel og lavere produktivitet i næringslivet gir seg utslag i lavere inntekt. Gjennomsnittsinntekten er betydelig lavere i samisk område.18 En forklaring som er gitt på lavere registrert markedsinntekt er at det i nordområdene er sterk tradisjon for egenproduksjon fra jakt, fiske, reindrift og mange former for utmarksbruk.19 Veksten i gjennomsnittsinntekt har derimot vært høyere i samiske områder enn for landet som helhet mellom 2008 og 2018, noe som kan skyldes høyere vekst i produktivitet og verdiskaping per innbygger.

Koronapandemien: Økt arbeidsledighet, men mindre enn i byene

De omfattende smittevernstiltakene fra midten av mars 2020 påvirket næringslivet og arbeidsmarkedet i stor grad. Mange arbeidstakere ble permitterte eller mistet jobben. Konsekvensene av smittevernstiltakene traff bredt, men enkelte næringer og yrkeskategorier ble særlig hardt rammet, som reiseliv og personlig tjenesteyting. Dette er yrker som for stor del er avhengige av tett kontakt mellom mennesker, og der tiltakene ofte innebar nedstenging av virksomheten eller betydelig redusert kundegrunnlag. Som i andre land var det byene og de mest sentrale delene av Norge som har hatt den størst økningen i arbeidsledighet. Arbeidsledigheten i samisk område var derfor i desember 2020 lavere enn ledigheten i landet ellers. Dette er dermed en uvanlig situasjon, da ledigheten lenge har vært høyere i samisk område.

Samtidig har samisk område hatt større nedgang i sysselsettingen i næringslivet enn både landet som helhet og andre distriktsområder. Det kreves mer undersøkelse av hva som er årsakene til denne nedgangen, hvilke næringer som er mest påvirket og dermed om sysselsettingen vil ta seg opp igjen når pandemien er tilbakelagt.

Svakere befolkningsutvikling i distriktene og i samiske områder

Distriktskommuner har i hele etterkrigstiden hatt svak befolkningsvekst eller befolkningsnedgang. Som for andre distriktskommuner, har samisk område hatt nedgang i folketallet de siste fem årene. Nedgangen skyldes dels at samisk område har et fødselsunderskudd, men særlig at det har vært netto utflytting fra området i de siste årene. Innvandringen er relativt høy til distriktskommuner og samisk område, men innvandringen har vært lavere de siste årene enn mellom 2007–2017.

Forstørr bilde

Kilde: SSB (tabell 01223)

Det var under koronapandemien i 2020 økt netto innenlandsk utflytting fra samisk område. Dette i motsetning til andre distriktskommuner der utflyttingen ble litt redusert. Samtidig økte nettoinnvandringen noe. Dette i motsetning til landet ellers der nettoinnvandringen ble kraftig redusert.

Telemarksforsking beregner hvorvidt kommuner har mer eller mindre nettoflytting enn det arbeidsplassutviklingen i og omkring kommunen og kommunens sentralitet skulle tilsi. For hele det samiske området var det i perioden 2010–2019 en større netto tilflytting enn forventet. De siste par årene (2018–2019) har derimot nettoflytting vært lavere enn forventet. Det skyldes økt utflytting kombinert med færre innvandrere.20