1 Innledning

Som det går fram av Granavolden-plattformen, vil regjeringen legge til rette for levende lokalsamfunn og vekst i hele Norge. Denne stortingsmeldingen, hvor temaet er næringsgrunnlag for levende samiske lokalsamfunn, følger opp dette punktet i plattformen.

Telemarksforskings Regional analyse for Samisk område 2020 viser en nedgang i folketallet i samiske områder siste 10 år. Fraflytting og befolkningsnedgang i disse områdene er en av de største truslene mot samiske språk, samisk kultur og samisk levemåte.

Et aktivt næringsliv, hvor kreativitet, skaperkraft og kunnskap inngår som nøkkelfaktorer, er viktige forutsetninger for levedyktige samiske samfunn. Ved å gi samiske samfunn flere bein å stå på, kan vi bidra til bevaring og utvikling av samiske språk og samisk kultur. Samtidig må vi utnytte ressursene på en bærekraftig måte som gir grunnlag for lønnsomme arbeidsplasser.

Å legge til rette for at befolkningen i de samiske samfunnene har tilgang på utdannings- og kompetansetilbud der de bor, gjennom blant annet desentraliserte eller fleksible tilbud, reduserer behovet for å flytte ut for å ta utdanning. Samtidig er det viktig å legge til rette for at samisk ungdom som velger å flytte tilbake til hjemkommunen etter endt utdanning, har jobbmuligheter.

Regjeringen har sammen med kommuner, fylkeskommuner og Sametinget, et felles ansvar for å finne løsninger som kan bidra til bo- og blilyst og ny næringsaktivitet i samiske områder. I denne meldingen omtales noen av utfordringene som kommuner med samisk befolkning står overfor når de skal tilrettelegge for ny næringsaktivitet. Det vises også til gode eksempler der nye næringer har bidratt til vekst og økt bostedsattraktivitet.

Med denne meldingen vil regjeringen beskrive næringsgrunnlaget i samiske områder, redegjøre for næringspolitiske virkemidler som vil kunne være relevante for næringsutvikling i samiske områder og se nærmere på hvilke betingelser som må være på plass for å stimulere til arbeidsplassutvikling og bostedsattraktivitet. Skal vi få til en god næringsutvikling i de samiske områdene, er det avgjørende at det også i disse områdene finnes tilgang på relevant kompetanse med god kvalitet.

Regjeringen Solberg har de siste årene lagt fram en nordområdemelding, en distriktsmelding og nedsatt to utvalg som har sett på demografiske utfordringer i distriktene og næringslivets betydning for levende og bærekraftige lokalsamfunn.1 Samtidig har regjeringen fått råd om hva som bør gjøres for at distriktene skal være et godt og attraktivt sted å arbeide og bo i fra Ungdommens distriktspanel. Panelet bestod av ti ungdommer som representerte hvert sitt fylke og la fram sine forslag våren 2021. Regjeringen legger nå også fram tre distriktspolitiske strategier om vekstkraftige småbyer og tettsteder i distriktene, om næringsutvikling i kyst-Norge og næringsutvikling i fjell- og innlands-Norge. Alle disse omfatter og berører de samiske samfunnene.

Denne meldingen er den tredje i rekken av årlige framoverskuende meldinger til Stortinget om samisk språk, kultur og samfunnsliv. Regjeringen legger fram slike meldinger hvert år, men temaene for meldingen varierer fra år til år. De har likevel til felles at Sametingets årsrapport er fast vedlegg, og at Sametingets vurderinger kommer fram i selve meldingsteksten. Sametinget har blitt involvert i arbeidet med meldingen. Det har blant annet blitt avholdt flere møter underveis og Sametinget har fått tilsendt tidligere utkast. Sametingets innspill og merknader er delvis innarbeidet i meldingsteksten og delvis lagt inn som egne underkapitler.

1.1 Overordnede mål og rammer

I Granavolden-plattformen har regjeringen signalisert sine hovedprioriteringer for samepolitikken i årene som kommer. Regjeringen vil bevare Sametinget og konsultasjonsordningen mellom Sametinget og regjeringen. Videre vil regjeringen utvikle samisk næringsliv, herunder reiseliv, knyttet til samisk kultur og de tradisjonelle samiske næringer. Regjeringen jobber også med å følge opp NOU 2016: 18 Hjertespråket, sammen med Sametinget.

1.1.1 En distriktspolitikk som støtter opp om levende samiske lokalsamfunn

Regjeringen ønsker levende lokalsamfunn og vekst i hele landet. Et sterkt, mangfoldig og konkurransedyktig næringsliv er avgjørende for å opprettholde et godt velferdsnivå i alle deler av landet. En aktiv nærings- og sysselsettingspolitikk er sammen med en offensiv distriktspolitikk grunnlaget for bosetting også i samiske områder. Det viktigste for levende lokalsamfunn i hele Norge er et næringsliv som opprettholder og skaper nye lønnsomme arbeidsplasser. Rammebetingelser som gjelder generelt for distriktene har også betydning for verdiskaping og utvikling av næringslivet i samiske bosettingsområder.

Regjeringen fører en framtidsrettet næringspolitikk, som legger til rette for verdiskapning og vekst i privat sektor og omstilling av næringslivet. Bred næringssammensetning og et større mangfold av arbeidsplasser gir et godt grunnlag for omstilling og økt verdiskaping. Gjennom arbeids-, nærings- og skattepolitikken fører regjeringen en politikk som gir folk en jobb å gå til og gjør det mulig for bedriftene å vokse og skape fremtidens jobber.

Regjeringen vil fortsette å legge til rette for at vi kan høste av de rike naturressurser som gir grunnlag for aktivitet, innovasjon og positiv utvikling i hele landet. Disse ressursene må tas i bruk på en bærekraftig måte og veies opp mot andre interesser for å skape lønnsomme arbeidsplasser. Derfor har regjeringen lagt fram tre regionalpolitiske strategier, som i større grad differensierer dagens distriktspolitikk.

Småbystrategien skal bidra til å styrke småbyer som attraktive kraftsentre i regionen. Gjennom strategien ønsker regjeringen å gjøre småbyene mer attraktive, samtidig som de blir bedre rustet til å bistå og samarbeide med distriktskommunene rundt. Strategien forener dermed både distrikts- og regionalpolitikk, bypolitikk og bærekraftsforpliktelsene. Dette gjelder også småbyene og tettstedene i samiske områder, som skal være attraktive å leve i.

Strategiene for kyst og fjell og innland skal bidra til å legge til rette for at næringsutvikling, som i større grad hensyntar de regionale forskjellene mellom kysten, fjellet og innlandet.

Strategiene peker på at regjeringens næringspolitikk har som mål å sikre næringslivet rammebetingelser som stimulerer til vekst og utvikling. Næringspolitikken skal bygges på brede virkemidler som fremmer innovasjon og nyskaping, og som støtter opp om de beste prosjektene på tvers av alle sektorer. Små og mellomstore bedrifter er viktige for sysselsettingen og verdiskapingen i alle deler av landet – også i de samiske områdene.

Gjennom kunnskap og forskning legges grunnlaget for nye jobber med høy verdiskaping, som kan understøtte et bærekraftig velferdssamfunn. Med utdanningsinstitusjoner slik som Nord Universitet, UiT Norges arktiske universitet og Samisk høgskole står samiske områder godt rustet for å legge til rette for utdanning som svarer ut framtidens kompetansebehov.

Næringsutvikling, særlig i Distrikts-Norge, er blant annet avhengig av god infrastruktur. Regjeringen vil derfor fortsette den sterke satsingen på kommunikasjon og samferdsel i hele landet. For å sikre levende samiske lokalsamfunn vil også digitalisering og ny teknologi ha en nøkkelrolle. For eksempel har regjeringen i Nasjonal transportplan 2022–2033 prioritert flere store viktige veiprosjekter som vil ha betydning for samiske samfunn i Nordland og Troms og Finnmark, jamfør Meld. St. 20 (2020–2021) Nasjonal transportplan 2022–2033 og omtale under kap. 7.3.1.

Næringsstrukturen i samiske samfunn preges av små næringsaktører, små arbeidsmarkeder og store avstander. Regjeringen vil sikre gode generelle rammevilkår og et skattesystem som er tilpasset små og mellomstore bedrifter. Administrative og byråkratiske forenklinger og digitalisering skal gjøre det enklere å starte, omstille, fornye og drive små og mellomstore bedrifter. Disse grepene vil komme også samiske samfunn til gode.

Beslutninger og politikk på kommunalt og regionalt nivå har avgjørende betydning for i hvilken grad samisk språk, kultur, næringer og samfunnsliv kan utvikle seg på en god måte. Fylkeskommunene har et særlig ansvar for regional utvikling i bred forstand. En aktiv innsats også fra regionale aktører er avgjørende for at samiske samfunn opprettholdes og utvikles til attraktive steder der folk ønsker å bo.

Primærnæringene har en viktig plass i store deler av samiske områder, og utgjør en del av grunnlaget for sysselsetting og bosetting i disse områdene. Primærnæringene er dessuten svært viktige som språk- og kulturbærere. Et rikt samisk språk innen primærnæringene viser hvor viktig disse næringene fortsatt er og har vært langt tilbake i tid. Duodjitradisjoner og matkulturen er også tett knyttet til utøvelsen av primærnæringene.

Regjeringen er opptatt av å fremme positiv utvikling innenfor ulike typer næringer. Næringer innen service og tjenesteyting, bygg og anlegg, logistikk/transport og industri vil i årene framover være viktig for bosettingen i samiske samfunn.

1.1.2 Kulturelle normer og verdier – veivisere for samisk entreprenørskap

Det samiske begrepet birgejupmi, som til norsk kan oversettes til «å klare seg/berges», angir en viktig verdi og livsfilosofi i samisk kultur. Birgejupmi er ideen om et evighetsperspektiv, naturens selvfornyende evne, måtehold og en sirkulær økonomi. Det viser til samenes naturbaserte levesett, hvor evnen til å klare seg handler om å sanke av utmarka og naturen det som er tilstrekkelig for eget livsopphold. Birgejupmi er også et viktig grunnlag for samenes tradisjon for mangesysleri, der de i takt med årstidene kombinerer næringer som reindrift, småbruksdrift og fiske med sanking, jakt og duodji/duodje/duedtie (nord-, lule- og sørsamisk benevnelse av samisk håndverk). Birgejupmi er tett knyttet opp mot høsting av fornybare naturgoder, på samisk omtalt som meahcceávkkastallan. Begge handler om å bruke naturressursene direkte i husholdet, men også for salg for å skaffe kontantinntekter.2

I rapporten Guovdageaidnu – Offelaš Sámis – Kautokeino veiviseren i Sápmi vises det til at birgejupmi og samenes tradisjon for mangesysleri er et viktig utgangspunkt for entreprenørvirksomhet i samiske områder.3 Birgejupmi og mangesysleriet gjør en som selvstendig næringsdrivende mindre sårbare for endringer. Skulle det være behov for det, er det enkelt å finne nye løsninger og legge om driften. Man har ofte også et sterkt personlig engasjement og dedikasjonen for egen bedrift og eget arbeid. På den andre siden kan måtehold og en tankegang om at man har nok til å klare seg, og ikke trenger mer, hindre en fra å tenke utvikling og vekst. Bigejupmi kan holde tilbake bedrifter med potensial for økt omsetningen og vekst, eller det kan hindre selvstendig næringsdrivende til å legge om virksomheten fra deltid til heltid.

I omstillingsarbeidet i Kautokeino kommune har det kommet frem at kommunene i samiske områder har en viktig rolle i arbeidet med å hjelpe næringsaktører som ønsker utvikling, men ofte ikke har egne ressurser til å gjennomføre utviklingsarbeidet. Det er viktig at næringsaktørene settes i kontakt med kommunenes og fylkeskommunenes støtteapparat. Samtidig må et slikt utviklingsarbeid respektere og legge til grunn samisk kultur, hvor birgejupmi og mangesysleri er viktig.

1.1.3 FNs bærekraftsmål

FNs bærekraftsmål er verdens felles arbeidsplan for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene innen 2030. Et sentralt prinsipp i bærekraftsmålene er at ingen skal utelates. Regjeringen har besluttet at bærekraftsmålene utgjør det politiske hovedsporet for å ta tak i vår tids største nasjonale og globale utfordringer. Bærekraftsmålene ble lansert på samisk den 25.oktober 2020 i Tromsø av FN-sambandet.

Det er til sammen 17 bærekraftsmål med underliggende delmål innenfor en rekke områder. I arbeidet med å utvikle næringsgrunnlaget i samiske lokalsamfunn er flere delmål aktuelle. Bærekraftsperspektivet er innarbeidet i lover som Finnmarksloven og reindriftsloven, og i forslag til ny plan- og bygningslov og havressurslov. Det er iverksatt konkrete tiltak og etablert flere virkemiddelordninger over blant annet Sametingets og Innovasjon Norges budsjetter som følger opp flere av bærekraftsmålene.

Bærekraftbegrepet ble i 1987 etablert i allmennheten i rapporten Our Common Future, også kjent som Brundtland-rapporten. I rapporten ble bærekraftig utvikling omtalt som «utvikling som imøtekommer behovene til dagens generasjon uten å redusere mulighetene for kommende generasjoner til å dekke sine behov.» Bærekraftig utvikling ble også trukket fram som målsetning i handlingsplanen Agenda 21, som ble vedtatt under FNs konferanse om miljø og utvikling i Rio de Janeiro i Brasil i juni 1992.

Bærekraftsbegrepet innbefatter både en økologisk, økonomisk, sosial og kulturell dimensjon. Noen prinsipper som går igjen i sammenhenger hvor bærekraftsbegrepet benyttes er føre-var- prinsipper og risikovurderinger, ivaretakelse av miljøhensyn, folkelig deltakelse i beslutningsprosesser, bevaring av biologisk mangfold, rettferdighet mellom generasjoner, globalt perspektiv, forpliktelse til bruk av mønsterpraksis (best practice), intet tap av humankapital eller naturkapital, kontinuerlig forbedring og behov for god planlegging.

Sametinget mener at begrepet «birgejupmi» er nært knyttet opp mot bærekraftsbegrepet. Med utgangspunkt i bærekraftbegrepet og birgejupmi mener Sametinget at næringsutvikling i samiske områder må ha som utgangspunkt en satsing på næringer som bruker ressursene på en måte som kommer kommende generasjoner til gode. Ideen om et evighetsperspektiv, naturens selvfornyende evne, måtehold og en sirkulær økonomi bør etter Sametingets syn legges til grunn som viktige prinsipper i planleggingen og etableringen av ny næringsaktivitet.

Sametinget er i ferd med å utarbeide en samisk bærekraftsportal. Målet med denne portalen er å framskaffe og formidle kunnskap og informasjon om FNs bærekraftsmål ut ifra et samisk ståsted. Sametinget mener at det bør vurderes å opprette en grenseoverskridende tankesmie om klimaendringer og rettferdig utvikling i Sápmi.4

Sametinget vil se FNs bærekraftsmål i lys av FNs erklæring om urfolks rettigheter. Etter Sametingets syn har FNs erklæring om urfolks rettigheter og FNs bærekraftsmål mange sammenfallende målsettinger, og de understøtter hverandre gjensidig.5 Sametinget mener for eksempel at det er vanskelig å nå prinsippet om at ingen skal utelates (Leaving no one behind), som er et av hovedprinsippene i bærekraftsmålene, uten at myndighetene samtidig sørger for at urfolks rettigheter blir respektert. Videre mener Sametinget at urfolk, som er en verdens mest sårbare grupper, må prioriteres i arbeidet med å følge opp bærekraftsmålene. Sametinget viser til at endringer av miljø, klima, biologisk mangfold og økosystemer vil ha betydning for samenes rett til selv å kunne utvikle og ta vare på sitt språk, sin kultur og sitt levesett, noe som ifølge Sametinget også understøttes i FNs urfolkserklæring og i FNs bærekraftsmål.

1.1.4 Nasjonale og internasjonale rammer for samepolitikken

Norge har ratifisert FNs konvensjon for sivile og politiske rettigheter artikkel 27 og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Norge er derfor forpliktet til å ivareta det materielle grunnlaget for den samiske kulturutøvelsen, og sikre reindriften og andre samiske næringer. FNs erklæring om urfolks rettigheter er ikke folkerettslig bindende, men gir tilsvarende politiske forpliktelser overfor samene som urfolk. Sametinget og andre representanter for samiske interesser skal sikres deltakelse og innflytelse i behandlingen av saker som angår denne kulturutøvelsen.

Urfolks rett til å bli konsultert i spørsmål som kan få direkte betydning for dem, følger av ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, som Norge ratifiserte i 1990. FNs menneskerettskomité har også innfortolket en konsultasjonsplikt i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27. Plikten er i dag gjennomført i norsk rett gjennom Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget fra 2005.

I februar 2021 fremmet regjeringen forslag til Stortinget om å lovfeste regler om konsultasjoner i sameloven, jamfør Prop. 86 L (2020–2021) Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner). Lovendringene ble vedtatt av Stortinget 3. juni 2021, og skal etter planen tre i kraft 1. juli 2021. Reglene skal legge til rette for mer effektive og bedre konsultasjoner mellom offentlige myndigheter og Sametinget eller andre berørte samiske interesser. Loven forankrer konsultasjonsplikten for alle forvaltningsnivåer, også kommuner og fylkeskommuner. Lovfestingen av konsultasjonsplikten endrer ikke på det kommunale selvstyret. Se også omtale under kapittel 7.1.1.

I tråd med intensjonen i sameloven og i forarbeidene til denne, har Sametinget siden etableringen i 1989 gradvis fått økt innflytelse i saker som angår den samiske befolkningen. Senest i 2019 ble Sametinget med ny budsjettordning gitt større frihet til selv å prioritere årlige budsjettrammer. Det meste av Sametingets grunnbevilgning tildeles nå over Kommunal- og moderniseringsdepartementets kap. 560, post 50 Samisk språk, kultur og samfunnsliv. Gjennom sine virkemiddelordninger rettet blant annet mot kultur, språk, næringer og opplæring, bidrar Sametinget til vekst og utvikling i ulike lokalsamfunn, også i de samfunnene som tradisjonelt ikke oppfattes som samiske områder.

1.1.5 Klimaendringer – nye forutsetninger og utfordringer for næringsutvikling i samiske områder

En rapport om kunnskap om konsekvenser av klimaendringer i Norge har sett på tilpasning og sårbarhet for klimaendringer for samisk kultur og næringsvirksomhet.6 Rapporten viser at samer i Norge som er involvert i tradisjonelle naturressursbaserte næringsaktiviteter, opplever at klimaendringene endrer grunnlaget for virksomheten deres. Gjennom innvirkning på naturressursgrunnlaget for samenes næringsaktivitet kan klimaendringene skape sårbarhet for samisk kultur. Allerede i dag ser vi at klimaendringene har store konsekvenser for reindriften, jamfør omtale under kap. 4.1.6.

Klimaendringene kan bidra til økt produktivitet og gi nye muligheter for landbruket i samiske områder på grunn av forlenget vekstsesong og høyere temperatur. Landbruket har alltid søkt best mulig tilpasning til vær- og klimavariasjoner. I Norge kan endret klima gi nye muligheter for produksjon, men endringen vil også medføre økt usikkerhet.7 Hyppigere tining og frysing av jordene vinterstid, ustabile vekstforhold og utfordringer med tilgang til jordene på grunn av ustabile grunnforhold, skaper utfordringer for bøndene også i de samiske områdene.

Klimaendringene har også konsekvenser for fiskerinæringen. Innsig av fisk og fiskens vandringsmønster påvirkes av endret klima og varmere hav. Dette medfører nye muligheter – men også nye utfordringer for tradisjonelle virksomheter.