9 Virksomheten til Det internasjonale valutafondet (IMF)

9.1 Innledning

Det internasjonale valutafondet (IMF) ble opprettet i 1945 og har i dag 190 medlemsland. Norge har vært medlem siden starten. IMF skal fremme samarbeid om det internasjonale monetære systemet, styrke finansiell stabilitet globalt og regionalt, samt støtte opp under internasjonal handel. Institusjonens tre hovedoppgaver er å overvåke økonomien i medlemslandene for å forebygge økonomiske ubalanser og kriser, gi faglig assistanse og råd til medlemslandene på økonomiområdet og å gi lån til medlemsland som har problemer med betalingsbalansen. Det er en nær sammenheng mellom disse tre arbeidsfeltene. Makroøkonomisk overvåking, råd og kompetansebygging er viktig for å forebygge økonomiske kriser og redusere medlemslandenes lånebehov fra IMF.

IMF samarbeider med andre internasjonale organisasjoner som Bank for International Settlements (BIS), Financial Stability Board (FSB), Verdensbanken, de regionale utviklingsbankene og Verdens handelsorganisasjon (WTO). IMF bidrar til arbeidet i G20 med å stabilisere og styrke verdensøkonomien.

Det øverste organet i IMF er guvernørrådet, der alle medlemslandene er representert. Norges guvernør til IMF er sentralbanksjefen, med departementsråden i Finansdepartementet som varamedlem.

Det daglige arbeidet i IMF ledes av et styre med 24 medlemmer. Norge deler en styreplass med de øvrige nordiske og de baltiske landene. Landene i valgkretsen samarbeider tett om hvilke synspunkter som skal fremmes i styret, og posisjoner og verv går på rundgang. Finland representerte valgkretsen i treårsperioden 2020–2022. Fra 2023 tar Litauen over dette vervet, mens de tre baltiske landene samarbeider om det praktiske styrearbeidet. Norge satt sist i styret i perioden fra januar 2013 til januar 2016. I inneværende halvår representerer Sverige valgkretsen i IMFs rådgivende komité av finansministre og sentralbanksjefer (International Monetary and Financial Committee – IMFC), mens Finland vil overta denne posten i andre halvår av 2023. IMFC ledes av Spanias finansminister Nadia Calviño som i 2022 overtok etter Sveriges daværende finansminister, Magdalena Andersson.

Dette kapittelet redegjør for virksomheten til IMF med vekt på de siste tolv til atten månedene.

9.2 Prioriterte politikkområder

Høy prisvekst på viktige varer som strøm, gass og mat har preget økonomien i medlemslandene, og dermed IMFs arbeid, det siste året. Høye gjeldsnivåer i mange av IMFs medlemsland gjør situasjonen ekstra krevende og begrenser det finanspolitiske handlingsrommet, særlig i mange lavinntektsland. IMF har vedtatt en ny strategi for å styrke engasjementet i sårbare og konfliktrammede stater. I sine politikkanbefalinger har IMF særlig lagt vekt på at medlemslandene bør utforme energi- og matprisstøttetiltak slik at de når ut til de som rammes hardest uten å legge mer press på offentlige budsjetter enn nødvendig. Samtidig har IMF jobbet videre med hvordan de skal innarbeide klima og makrokritiske likestillingsspørsmål i organisasjonens arbeid.

Den nordisk-baltiske kretsen har i sine innspill lagt særlig vekt på betydningen av IMFs innsats for et velfungerende internasjonalt handelssystem med et regelstyrt rammeverk. I tillegg har kretsen lagt vekt på at IMF skal fremme ansvarlig økonomisk politikk, med reformprogrammer og rådgiving som bidrar til bærekraftig gjeld, inkluderende økonomisk vekst og økt finansiell stabilitet. Videre er kretsen opptatt av at IMF skal hjelpe medlemsland med å utvikle et transparent styresett med åpenhet og sterke offentlige institusjoner, som minsker faren for korrupsjon og misbruk av offentlige midler. Kretsen har vektlagt betydningen av IMFs overvåking av verdensøkonomien og medlemslandenes økonomi, og støttet at IMF også skal vurdere betydningen av klimaendringer i makroøkonomiske analyser, inkludert i konsultasjonene med medlemsland.

9.2.1 Hovedbudskapet fra Managing Directors Global Policy Agenda

Russlands invasjon av Ukraina var det definerende bakteppet da IMF gjennomførte sitt vårmøte i april 2022. IMF-direktørens politikkagenda la vekt på betydningen av internasjonalt økonomisk samarbeid og handel i møte med utfordringer som matusikkerhet, økende priser, problemer i internasjonale verdikjeder og fare for en mer fragmentert verden. I takt med at mange sentralbanker strammet inn pengepolitikken for å dempe prisveksten, anbefalte IMF at finanspolitikken prioriterte de meste sårbare, og at rammeverk for gjeldsbærekraft ble styrket. Pandemihåndteringen var på vei inn i en periode med mer langsiktige mål, og IMF understreket betydningen av tiltak for å begrense risikoen ved fremtidige sykdomsutbrudd. De mer langsiktige målene om økt digitalisering, raskere overgang til en grønnere økonomi og jevnere fordeling av økonomisk vekst ble opprettholdt.

Til årsmøtet i oktober 2022 var virkningene av Russlands krig i Ukraina fortsatt hovedtema. IMF understreket at den viktigste prioriteringen var å få ned den høye inflasjonen og å hjelpe de mest sårbare med å møte levekostnadskrisen forårsaket av raskt stigende mat- og energipriser. Økende geopolitisk fragmentering gjør samarbeid krevende, men IMF understreket at samarbeid er essensielt, særlig i lys av at nødvendig politikk i høyinntektsland for å få bukt med den høye inflasjonen ville kunne få negative ringvirkninger for sårbare land. IMF fortsatte å understreke at den pengepolitiske innstrammingen måtte fortsette for å dempe den høye inflasjonen, og at finanspolitikken ikke burde motvirke pengepolitikken, særlig i overopphetede økonomier. Videre anbefalte IMF strukturelle reformer for å bedre tilbudssiden i økonomien, som aktiv arbeidsmarkedspolitikk. IMF oppfordret også medlemslandene til å utnytte fordelene av digitalisering i arbeidet med å minimere risiko, og advarte mot at midlertidige overganger til fossile energikilder i møte med energimangel blir permanente.

9.2.2 Gjeldsproblematikk og G20s nye rammeverk for gjeldsrestrukturering

Allerede før pandemien brøt ut i 2020 var gjeldsbelastingen høy i mange lavinntektsland og fremvoksende økonomier, og gjeldsnivåene økte ytterligere under pandemien. Globale gjeldsnivåer gikk noe ned i fjor, men ikke for lavinntekstland sett under ett. Lavinntektslandene står nå overfor en vanskelig situasjon, med høyere renter og høy prisvekst på viktige konsumvarer som mat- og energi. For mange land forsterkes utfordringene av at valutaen deres har svekket seg. Med høyere renter og svekkede valutaer blir det vanskeligere å betjene gjelden og dermed også vanskeligere å få nye lån til rimelige vilkår. I 2022 var nesten 60 prosent av lavinntektslandene i høy risiko for eller allerede i gjeldsproblemer, og store gjeldskrav forfaller de kommende årene.

IMF har pekt på at det er for lite fremdrift under G20s nye rammeverk for restrukturering av offentlig og offentlig garantert gjeld for lavinntektsland (The Common Framework). Rammeverket søker i første rekke å bedre koordineringen mellom kreditorlandene. Landene må også etablere en økonomisk politikk som tilfredstiller kravene for å få et ordinært programlån i IMF. Hittil har bare fire land søkt om å strukturere gjelden innenfor dette rammeverket. IMF, Verdensbanken og G20 har derfor etablert en rundebordskonferanse for gjeldsbehandling. Her deltar også private kreditorer. Rundebordskonferansen skal være en plattform for å diskutere hvordan gjeldsutfordringer best kan håndteres og hvilke begrensinger som er i dagens system, men skal ikke diskutere løsninger for enkeltland.

IMF lanserte også en ny gjeldsdatabase i 2022, med tall for både offentlig og privat gjeld tilbake til 1950 for 190 land.

9.2.3 Ny strategi for å bistå sårbare og konfliktrammede stater

De økonomiske følgene av pandemien rammet land svært ulikt, og sårbare og konfliktrammede stater kom særlig dårlig ut. IMF anslår at i land som er definert som særlig sårbare, vil inntekter per kapita være lavere enn før pandemien ut 2024. Mange av disse landene står i fare for å ikke nå 2030-målene for bærekraftig utvikling. Det er også fare for at negative ringvirkninger kan true den makroøkonomiske stabiliteten i regionen og hindre vekst i naboland. Om lag en femtedel av medlemslandene er definert som sårbare og konfliktrammede stater av IMF, og omfatter både lavinntektsland og fremvoksende økonomier. IMFs styre vedtok på denne bakgrunnen i mars 2022 en ny strategi for å styrke organisasjonens arbeid for å støtte sårbare og konfliktrammede medlemsland. Strategien tar utgangspunkt i IMFs erfaringer fra arbeid i sårbare stater og innebærer blant annet at IMF i større grad skal kunne skreddersy økonomisk overvåking, rådgiving og bistanden til kapasitetsbygging, samt tilpasse rammebetingelsene for land med låneprogrammer. IMF skal også jobbe tettere med disse landene og tilby støtte over tid, og styrke samarbeidet med utviklingsbanker, humanitære organisasjoner og andre aktører som jobber for fred og sikkerhet. Målet er at strategien skal føre til at IMF, gjennom langsiktig engasjement og samarbeid med andre aktører, kan bidra mer effektivt i spesielt utsatte medlemsland, slik at disse økonomiene over tid blir mindre sårbare.

9.2.4 Økt satsing på klimarelaterte politikkutfordringer

IMF har siden vedtaket av sin klimastrategi i 2021, systematisk inkludert klimautfordringene i sitt arbeid og aktiviteter overfor medlemslandene. Dette innebærer blant annet at politikkutfordringer knyttet til klima i større grad enn før skal tas opp i landvurderingene (artikkel IV-konsultasjonene) med medlemsland. I landene som er særlig utsatt for fysisk klimarisiko eller som har de høyeste utslippene, skal klima med i vurderinger hvert tredje år, og for andre medlemsland hvert femte til sjette år. I tillegg skal klimarisiko inngå i analysene av lands finansielle systemer i de såkalte Financial Sector Assessment Program. I disse gjennomgangene skal også klimastresstesting inngå der dette er relevant. IMF vil også bidra med klimarelatert kapasitetsbygging som en del av sin faglige assistanse til medlemsland, og fortsette å analysere klimarelaterte utfordringer i rapporter og politikknotater. IMF legger særlig vekt på at disse rapportene skal bidra med analyser av klimautfordringer som krever samordning mellom land. Et eksempel er IMFs notat med forslag til et internasjonalt karbonprisgulv, som ble publisert i juni 2021.

Strategien fokuserer på hvordan IMF i årene fremover skal kunne hjelpe medlemslandene med å løse klimarelaterte politikkutfordringer. Det legges vekt på at klimaendringer påvirker den makroøkonomiske utviklingen og at mange av politikkutfordringene faller inn under IMFs ekspertise og mandat. Det kreves store investeringer for å tilpasse en økonomi slik at den er robust mot og innrettet for å minske klimaendringer. Både de nødvendige investeringene og klimaendringene vil få en innvirkning på finanspolitikken og gjeldsutviklingen. Forebygging av klimaendringer kan kreve endringer i skatte- og avgiftssystemer, reguleringer og strukturelle reformer for å underbygge en god og ordnet overgang til et lavutslippssamfunn. IMF argumenterer videre for at forebygging av klimaendringene er et globalt, kollektivt gode. Det er derfor behov for en global strategi med høy grad av internasjonalt samarbeid og koordinering

IMF har innvilget de første langsiktige lånene for å støtte gjennomføringen av kritiske klimarelaterte tiltak i det nyopprettede fondet, Resilience and Sustainability Trust, se kapittel 9.4.1.

Medlemslandene etterspør mer bistand fra IMF innen både overvåking og kapasitetsbygging forbundet med klimautfordringer. Det er derfor lagt opp til ytterligere ressurser til klimarelatert arbeid i budsjettene for 2023–2025.

9.2.5 Implementering av likestillingsstrategien

I juli 2022 vedtok IMFs styre en ny likestillingsstrategi. Strategien skal bidra til at IMF systematisk vurderer de makroøkonomiske konsekvensene av at økonomiske sjokk og økonomisk politikk kan ha ulik påvirkning på menn og kvinner. Målet er å bedre kunne skreddersy råd om makroøkonomisk og finansiell politikk. IMF understreker at likestilling går hånd i hånd med høyere økonomisk vekst og stabilitet, og reduserte økonomiske forskjeller. I tillegg trekkes det frem at økt sårbarhet som følge av konflikt, pandemien og klimaendringer gjør det viktigere enn noen gang å bringe likestillingsperspektivet inn i IMFs kjernevirksomhet.

Strategien skal skape et rammeverk for rådgivning til medlemslandene og for samarbeidet med andre institusjoner, samt bidra til at likestilling inngår i IMFs arbeid med statistikk og modellutvikling. I tillegg vil IMF opprette en egen intern enhet som kan støtte landteamene og sikre effektiv ressursbruk. Som en del av strategien skal staben inkludere vurderinger av makrokritiske likestillingsutfordringer i landvurderingene der de vurderer dette å være relevant. Likestillingstiltak kan også tas inn i betingelsene i låneprogrammer der dette ses på som kritisk viktig for å nå programmets mål, og tiltakene vurderes å være innenfor myndighetenes kontroll. Styret påpeker at IMFs faglige bistand til medlemslandene kan bli særlig viktig for å få gjennomslag for likestillingsstrategien.

9.3 Utlånsvirksomhet

IMF har flere låneordninger som kan benyttes av medlemsland som har problemer med betalingsbalansen. Når et land søker om lån setter IMF, sammen med landets myndigheter, opp et program for hva som må gjøres for å redusere den økonomiske sårbarheten og legge et bedre grunnlag for balansert vekst på sikt. IMFs styre bestemmer så om og på hvilke vilkår landet skal få lån.

En gjennomgang og evaluering av IMFs låneprogram, gjennomført av IMFs uavhengige evalueringsorgan (IEO), viser at land med låneprogram i stor grad var i stand til å opprettholde produksjonen samtidig som den økonomiske politikken ble justert i en retning som gjorde at betalingsbalansen lettere kunne gjenopprettes.1 Evalueringen viser at land som har hatt låneprogram med IMF har høyere vekst enn andre land. Evalueringen, som gir en analyse av over 152 land med et låneprogram over perioden 2008–2019, finner at land med fullførte låneprogrammer i gjennomsnitt har hatt 0,7 pst. høyere årlig BNP-vekst, mens programmet pågikk enn de ville hatt dersom de ikke hadde gjennomført låneprogrammet. Analysen finner noe sterkere resultater for medlemsland som har fått låneprogram under IMFs spesielle ordning for lavinntektsland. I rapporten peker IEO også på betydningen av solid gjennomføring av strukturelle betingelser i låneprogrammene.

IMFs generelle låneordninger kan brukes av alle medlemsland og har markedsbasert rente. Ordningene omfatter både lån som utbetales i flere omganger over en periode og føre-var-avtaler som gir tilgang på kreditt ved behov. En føre-var-avtale er en trekkrettighet som kan gis til land som har en sterk økonomisk stilling, men som likevel trenger å styrke tilliten aktørene i finansmarkedene har til at de vil kunne innfri sine internasjonale betalingsforpliktelser. I utgangspunktet skal land som inngår en føre-var-avtale ikke ha behov for å trekke på avtalen.

IMFs låneordninger for lavinntektsland har subsidiert rente. Lånemidlene kommer fra medlemsland som frivillig stiller midler til disposisjon. Subsidiene i ordningen finansieres gjennom avkastningen på et eget fond som er opprettet for formålet (Poverty Reduction and Growth Trust – PRGT). Fondet er finansiert ved frivillige bidrag fra medlemsland med god økonomi. Norge har bidratt til fondet i flere omganger, som omtalt i kapittel 9.4.2

I mai 2022 opprettet IMF fondet Resilience & Sustainability Trust (RST). Fondet gir langsiktige lån til lavinntektsland og sårbare mellominntektsland. Midlene skal brukes til å håndtere langsiktige strukturelle utfordringer som klimaendringer og pandemier. Lånene vil komme på toppen av de andre låneprogrammene fra IMF som håndterer mer kort- og mellomlangsiktige problemer med betalingsbalansen. Renten på lånene er subsidiert. Låne- og subsidiemidlene kommer fra bedrestilte medlemsland som frivillig stiller midler til disposisjon.

Hittil har fire land fått lån under denne ordningen på til sammen rundt 2 mrd. SDR2: Costa Rica, Rwanda, Barbados og Bangladesh, se figur 9.1. For alle landene er siktemålet å bygge opp motstandskraft mot naturkatastrofer og klimaendringer og å redusere klimagassutslipp.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: IMF.

IMF økte i mars 2023 midlertidig de ordinære rammene for hvor mye et land kan låne under de generelle låneordningene. IMFs styre la vekt på at særlig fremvoksende økonomier og utviklingsland for en periode kunne få behov for større lån i IMF uten at de strengere kravene for utformingen av den økonomiske politikken for særlig høye lån ble utløst. Denne endringen vil bli vurdert på nytt innen 12 måneder. Lånerammene for lavinntektsland ble holdt uendret da styret vurderte at fondet som finansierer slike lån foreløpig ikke har tilstrekkelige midler for en utvidelse. Nordisk-baltisk valgkrets støttet styrets beslutninger.

IMF har de senere årene åpnet for at lavinntektsland som har mulighet til å låne i internasjonale kapitalmarkeder, kan kombinere lån fra spesialordningene for lavinntektsland og lån fra IMFs ordinære utlånsordninger. Dette åpner for å gi større utlån til fattige land. Ved utgangen av desember 2022 hadde Benin, Kamerun, Kenya, Moldova og Senegal slike kombinerte låneprogram.

Den betydelige veksten i kriselån uten programforpliktelser (RFI/RCF) under koronapandemien har isolert sett bidratt til å øke kredittrisikoen IMF står overfor noe. I tillegg kan den geografiske konsentrasjonen på låntakersiden øke risikoen for at flere låntakere får problemer med gjeldsbetjeningen samtidig. Samlet sett er likevel IMFs utlånsrisiko ansett som liten. En overveiende del av utlånene er gitt med krav om tiltak som skal stabilisere økonomien, og det er bredt anerkjent at IMF, sammen med andre multinasjonale låneorganisasjoner, har forrang foran alle andre kreditorer.

Boks 9.1 IMFs utlån under de ulike låneordningene

Under de generelle låneordningene som betinger et økonomisk-politisk reformprogram Stand-By Arrangement (SBA) og Extended Fund Facility (EFF), innvilget IMF i 2022 syv nye lån på til sammen om lag 37 mrd. SDR, se figur 9.2. I tillegg ble Pakistans låneprogram i august 2022 forlenget fram til utgangen av juni 2023 og utvidet med 720 mill. SDR til 5 mrd. SDR. De største låneprogrammene som ble avtalt i 2022 var med Argentina (31,9 mrd. SDR) og Egypt (2,4 mrd. SDR). Ved utgangen av desember 2022 hadde 17 land pågående låneprogram under disse ordningene, med en samlet utlånsramme på 47,6 mrd. SDR.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: IMF.

IMF har to ordninger for kriselån knyttet til naturkatastrofer og andre akutte hendelser (Rapid Financing Instrument – RFI og Rapid Credit Facility – RCF). Alle medlemsland kan søke om lån fra RFI, mens RCF er forbeholdt lavinntektsland. Begge ordningene gir rask tilgang på midler i akutte kriser som er forårsaket av hendelser utenfor myndighetenes kontroll. Lånene gis uten økonomisk-politiske programforpliktelser, men det legges vekt på at den økonomiske politikken er innrettet mot å komme gjennom krisen.

IMF innførte i oktober 2022 en midlertidig ekstra låneramme under disse kriselånsordningene, kalt Food Shock Window (FSW), for å dekke det økte behovet for akutte kriselån som fulgte etter at Russlands krig mot Ukraina førte til kraftig økning i prisene på mat og gjødsel og økte usikkerheten om tilgangen på mat i mange land. Siden opprettelsen har fem land fått kriselån under denne ordningen, Ukraina under RFI og Malawi, Guinea, Haiti og Burkina Faso under RCF. Samlet utestående beløp under RFI- og RCF-ordningene var ved utgangen av januar 2023 26,1 mrd. SDR.

Samtidig med innføringen av FSW godkjente styret en endring i ordningen for stabsovervåkede program (Staff-Monitored Programs – SMP). I særskilte tilfeller kan styret, uten å godkjenne det stabsovervåkede programmet, ha en mening om den avtalte økonomiske politikken er tilstrekkelig og overvåke gjennomføringen. Land som overveier å søke om en SMP, og som samtidig er i en internasjonal prosess med kreditorer eller givere for å skaffe ny finansiering eller gjeldslette, eller har betydelig utestående kriselån til IMF, oppfordres til å engasjere styret på denne måten.

Lånetilsagnene under IMFs føre-var-ordninger – Flexible Credit Line (FCL) og Precautionary and Liquidity Line (PLL) – er på rundt 61 mrd. SDR og utgjør nesten halvparten av IMFs samlede finansielle forpliktelser, se figur 9.3. Seks land har nå lånetilsagn under føre-var-ordningene: Chile, Columbia, Mexico, Peru, Panama og Nord-Makedonia. Mexico, som har det største lånetilsagnet, og Columbia har hatt føre-var-ordninger med IMF siden 2009. Columbia er det eneste landet som har trukket på FCL-ordningen, med 3,75 mrd. SDR i 2020. Nord-Makedonia inngikk en føre-var-ordning mot slutten av 2022. Intensjonen er at de kan trekke på rundt halvparten av lånetilsagnet i løpet av det første året gitt at de oppfyller de betingelsene som er satt i programmet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: IMF.

Omfanget av nye lån under de subsidierte ordningene for lavinntektsland har samlet sett vært høy de seneste fire årene, men falt betydelig fra 2021 til 2022, se figur 9.4. Utbetaling av kortsiktige kriselån var høy i 2020 under koronapandemien. De siste to årene har utlån under de tradisjonelle låneordningene stått for mesteparten av de nye lånene. I 2022 fikk syv land¹ nye lån under Extended Credit Facility (ECF). I alt 20 land hadde ved utgangen av februar 2023 et ECF-program, med samlet utlånsramme på 7,9 mrd. SDR.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: IMF.

Totalt utestående utlån fra IMF økte kraftig rett etter at pandemien brøt ut i mars 2020, se figur 9.5, men siden har veksten avtatt. Ved utgangen av februar 2023 var IMFs samlede utlån på 111,4 mrd. SDR. Dette omfatter bare faktisk utbetalte midler.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: IMF.

De generelle utlånene er hovedsakelig konsentrert om fem land, se figur 9.6. Argentina er den klart største låntakeren, deretter følger Egypt og Ukraina. Lånene til lavinntektslandene er mer jevnt fordelt. De fire største mottakerne er Den demokratiske republikken Kongo, Zambia, Tanzania og Uganda.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: IMF.

Argentina inngikk et treårig låneprogram i juni 2018 som ble kansellert i juli 2020 fordi landet ikke lenger oppfylte vilkårene. I mars 2022 kom IMFs stab og argentinske myndigheter til enighet om et nytt låneprogram under EFF-ordningen på 31,9 mrd. SDR, som tilsvarer ti ganger landets kvote. Låneprogrammet skal bidra til at Argentina kan innfri sine gjeldsforpliktelser og gi budsjettstøtte samtidig som det skal fremme økonomisk vekst. Programmet inneholder et nytt rammeverk for pengepolitikken med sikte på å dempe den høye inflasjonen. Det legges også stor vekt på styrking av offentlige finanser, blant annet ved å redusere energisubsidier. IMFs styre vurderte i desember 2022 at gjennomføringen av de avtalte endringene i den økonomiske politikken er tilfredsstillende, og at de har bidratt til å redusere inflasjonen og styrke betalingsbalansen. Situasjonen for Argentina ble likevel betegnet som krevende, og IMF pekte på at det er høyst nødvendig å fortsatt gjennomføre reformer i tråd med programmet.

Ukraina avtalte i juni 2020 et låneprogram med IMF på 3,6 mrd. SDR, det tolvte siden 1995. I november 2021 besluttet IMFs styre å forlenge programmet med et halvt år. Etter Russlands invasjon av Ukraina ble låneprogrammet kansellert. Ukrainas betydelige korneksport stoppet opp på grunn av krigen og på denne bakgrunn godkjente IMFs styre både i mars og oktober 2022 kriselån (RFI – FSW), hvert på om lag 1 mrd. SDR. Ukraina hadde ved utgangen av februar 2023 en samlet gjeld til IMF på 7,6 mrd. SDR. I desember 2022 ble det inngått en uformell avtale om et økonomisk program som overvåkes av IMFs styre.² Formålet er å støtte Ukrainas gjennomføring av en god makroøkonomisk politikk og gjøre det lettere å få finansiering fra andre utenlandske kilder enn IMF. IMF la 17. februar frem stabens evaluering av fremdriften under programmet, og viste til at de gode resultater så langt la grunnlag for å starte diskusjoner om Ukraina kan få godkjent et ordinært låneprogram når forholdene tillater det.

¹ Benin, Cabo Verde, Rebublikken Kongo, Mozambique, Nepal, Tanzania, Zambia,

² Dette er et Staff-Monitored Programs (SMP) med begrenset involvering fra IMFs styre. Styret godkjenner ikke programmet, men kan ha en mening om den avtalte økonomiske politikken er tilstrekkelig, og overvåke gjennomføringen.

9.4 Ressurser og stemmevekt

9.4.1 IMFs finansielle ressurser

IMF fungerer som en kredittunion der medlemslandene stiller deler av sine valutareserver til disposisjon for å finansiere utlån til medlemsland som på grunn av økonomiske vanskeligheter ikke kan skaffe tilstrekkelig utenlandsfinansiering til akseptable vilkår fra andre kilder. Lånene skal tilbakebetales så snart landets betalingsbalanse og valutasituasjon gjør det mulig. Dette gjenspeiles i låneprogrammets lengde og betingelser og skal sikre at midlene blir tilgjengelige for nye låntakere. IMFs finansiering består av ordinære kvoter som medlemslandene betaler inn, trekkfasiliteter i form av den multilaterale ordningen «New Arrangements to Borrow» (NAB) og bilaterale avtaler. Dersom et land som har gitt lån til IMF selv får problemer med betalingsbalansen, kan landet be om at IMF straks betaler tilbake midlene. Det sikrer at midlene som IMF har trukket, fortsatt regnes som del av landets internasjonale reserver.

Kvoteinnskuddene er til enhver tid tilgjengelige for utlån som kan innvilges ved alminnelige flertall i IMFs styre. NAB og de bilaterale låneavtalene er tidsbegrensede låneordninger basert på frivillig deltakelse. Disse utgjør en vesentlig del av IMFs finansielle ressurser, men gir ikke grunnlag for stemmerett i IMFs styre. Et flertall på 85 pst. av långiverne må være enige før disse midlene blir tilgjengelige for utlån fra IMF.

IMFs totale finansielle ressurser er på 977 mrd. SDR. IMF avsetter 20 pst. som likviditetsreserve. Bare midler fra medlemsland som etter IMFs vurdering har en sterk nok utenriksøkonomisk posisjon, kan brukes til å finansiere utlån. Dette innebærer at IMF disponerer 713 mrd. SDR til utlån. Over halvparten kommer fra frivillige bidrag gjennom den multilaterale NAB-ordningen og de bilaterale låneavtalene, se figur 9.7.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: IMF.

Kvotemidlene er på 477 mrd. SDR. Kvotene til medlemsland med en sterk nok økonomisk stilling til at de kan brukes til å finansiere utlån utgjør 319 mrd. SDR. Ved utgangen av desember 2022 hadde IMF trukket 122 mrd. SDR på kvotemidlene.

Kvotereform

Minst hvert femte år skal IMF vurdere nivået på og fordelingen av kvotene. Kvotene bestemmer hvor mye midler hvert medlemsland skal stille til rådighet for IMF og hvert lands stemmevekt i IMFs styre. Kvotene bestemmer også medlemslandenes lånemuligheter i IMF og deres andel i generelle tildelinger av SDR. De fleste land vil derfor ønske å øke sin kvote. Kvotene skal gjenspeile hvert medlemslands betydning i den globale økonomien, men hva som bør være den riktige fordelingsnøkkelen er gjenstand for diskusjon.

Guvernørrådet avsluttet i februar 2020 den 15. kvoterevisjonen uten noen endring i kvotene. Guvernørrådet vedtok samtidig at prosessen med reform av IMFs styresett, kvotestørrelse og fordeling av kvoter mellom medlemslandene skal fortsette under den 16. kvoterevisjonen, med mål om å avslutte denne innen 15. desember 2023.

Norge og den nordisk-baltiske valgkretsen legger vekt på at alle elementene i en kvotereform – nivået på de samlede kvotene, det teoretiske utgangspunktet (formelen) for fordelingen av kvoter og den faktiske fordelingen av kvotene – må vurderes samlet.

Frivillige avtaler om lån til IMF

I etterkant av avslutningen av den 15. kvoterevisjonen vedtok IMFs styre i 2020 å doble ressursene i NAB-ordningen og å videreføre praksisen med bilaterale låneavtaler, men med reduserte beløp. IMFs samlede finansielle ressurser ble om lag opprettholdt.

NAB-ordningen har en samlet kredittramme på 361 mrd. SDR og 38 land deltar. IMF har også bilaterale innlånsavtaler med 42 land, med en samlet ramme på 138 mrd. SDR. Norge bidrar til begge ordningene. NAB-ordningen gjelder for fem år av gangen, fram til utgangen av 2025. De bilaterale låneavtalene løper til utgangen av 2023, men kan forlenges ytterligere ett år.

IMFs ressursbehov

Utestående lån fra IMF er nå noe høyere enn under finanskrisen som følge av bl.a. to år med pandemi og ringvirkningene av Russlands invasjon av Ukraina. Økt uro internasjonalt, stigende renter og gjeld kombinert med utilstrekkelige valutareserver i mange land kan føre til at etterspørselen etter lån fra IMF øker også i de nærmeste årene. Nye låneordninger i IMF, som f.eks. det midlertidige Food Shock Window, kan bidra til å øke låneetterspørselen, se nærmere omtale av ordningen i boks 9.1. IMF har med nåværende finansiering kapasitet til å øke utlånene betydelig, se figur 9.7.

Ressursbehovet for Resilience and Sustainability Trust (RST)

Etterspørselen etter lån fra IMFs spesielle låneordning for lavinntektsland er fortsatt høy i etterkant av pandemien og som følge av ringvirkningene av Russlands invasjon av Ukraina. Reformene av ordningen i 2021 økte lånerammene. IMF har en to-stegs strategi for å øke finansieringen av fondet. Det første stedet er å sikre finansieringen for perioden frem til 2024. Målet er å få inn 12,6 mrd. SDR i lånemidler og 2,3 mrd. SDR i subsidiemidler. Av dette har IMF så langt fått tilsagn om 7,3 mrd. SDR i lånemidler og 0,5 mrd. SDR i subsidiemidler. Det andre steget vil bli å sikre finansieringen fra 2025. Dette vil bli basert på den neste samlede vurderingen av ordningen, som IMF planlegger å gjennomføre i 2024/25.

9.4.2 Norges bidrag til finansieringen av IMF

Samlet stiller Norge nær 10,3 mrd. SDR, tilsvarende om lag 136 mrd. kroner, til disposisjon for IMFs generelle låneordninger i form av pliktig medlemsinnskudd, deltakelse i den frivillige multilaterale ordningen (NAB) og ved et bilateralt lån fra Norges Bank. IMFs samlede trekk på Norge var ved utgangen av februar 2023 på 1,1 mrd. SDR.

Norge har inngått flere låneavtaler med IMF for å bidra til finansieringen av de subsidierte låneordninger for lavinntektsland (PRGT). Ved utgangen av februar 2023 var Norges utestående lån til denne ordningen på 413,0 mill. SDR. Potensialet for nye trekk på de inngåtte låneavtalene er 533,6 mill. SDR. Låneavtalene er såkalt «non-revolving», som innebærer at IMF ikke kan trekke på nytt på avdrag de har innbetalt til Norge. Dette er i tråd med IMFs gjeldende praksis for organisasjonens låneopptak for å finansiere utlån til lavinntektsland. Dette er beskrevet feil i fjorårets finansmarkedsmelding, Meld. St. 12 (2021–2022), i kapittel 9.4.2. side 149, der det står at IMF kan trekke på nytt avdrag på som de har betalt inn til Norge, i omtalen av låneavtalen Norge inngikk med IMF i 2020.

Norge har også bevilget 130 mill. kroner i nye subsidemidler til PRGT over bistandsbudsjettet. Bistandsmidler fra giverland subsidierer for tiden PRGT-renten ned til null.

Tabell 9.1 gir en samlet oversikt over Norges bidrag til å finansiere utlån fra IMF. Forpliktelsene i norske kroner gjennom 2022 økte også som følge av at kursen på SDR økte med 5,6 pst. overfor norske kroner.

Norge bidrar også til IMFs kapasitetsbygging, inkludert IMFs kapasitetsbygging for håndtering av offentlig gjeld, Debt Management Facility III, med 24 mill. kroner i perioden 2020–2022.

9.5 IMFs overvåkingsaktivitet

IMF overvåker den økonomiske utviklingen globalt og i alle enkeltland.

IMF gjennomførte i 2021 en grundig gjennomgang av overvåkingsarbeidet3. Gjennomgangen gir strategisk retning for overvåkingsarbeidet i de neste 5–10 årene. Målet er å øke kvaliteten på og gjennomslagskraften av IMFs analyser og råd. Det skal gjøre medlemslandene i bedre stand til å oppnå bærekraftig og inkluderende vekst og makroøkonomisk stabilitet. Det er fortsatt stor usikkerhet om den globale økonomiske utviklingen i kjølvannet av koronapandemien og krigen i Ukraina. Myndigheter i mange land står fortsatt overfor krevende avveiinger og har begrenset handlingsrom.

Fremover skal overvåkingsarbeidet prioritere analyse av risikofaktorer og usikkerhet, å forebygge og dempe negative ringvirkninger av økonomisk politikk mellom landene, å legge til rette for langsiktig bærekraftig vekst ved å rette mer oppmerksomhet mot demografi, digitalisering, ulikhet, sosioøkonomiske og geopolitiske trekk og klimaendringer, samt enhetlige politikkråd ved å se ulike virkemidler i sammenheng.

De viktigste resultatene fra den multilaterale overvåkingen legges frem to ganger i året i de såkalte flaggskipsrapportene; World Economic Outlook, Global Financial Stability Report og Fiscal Monitor. Hovedkonklusjonene samles i de halvårlige Global Policy Agenda. Der redegjøres det også for hvordan IMF skal støtte utformingen av en god økonomisk politikk globalt og i de enkelte medlemslandene. IMF publiserer også årlig en External Sector Report, som analyserer eksterne ubalanser i 29 av de største medlemslandene samt euroområdet. Under IMFs vår- og høstmøter drøfter IMFC den økonomiske politikken basert på flaggskipsrapportene og risikobildet fremover.

IMF bistår også til G20-forumets arbeid for en stabil og godt fungerende verdensøkonomi, både med faste årlige rapporter med analyser av den globale økonomiske utviklingen og G20-landenes tiltak for å fremme sterk, varig og balansert vekst, og med analyser av ulike spesialtemaer. I 2022 ble det gjort en analyse av langvarige økonomiske effekter av pandemien. Denne fant særlig store konsekvenser for fremvoksende økonomier, og anbefalte en rekke økonomiske tiltak for å forebygge en videre negativ utvikling.

IMF holder jevnlig bilaterale konsultasjoner, såkalte artikkel IV-konsultasjoner, med alle sine medlemsland om den økonomiske tilstanden i landet. Rapportene diskuteres i IMFs styre. De aller fleste medlemslandene, deriblant Norge, tillater publisering av rapportene og oppsummeringen av styrebehandlingen. Den nyeste Artikkel-IV konsultasjonen med Norge ble offentligjort i desember 2022, se kapittel 9.5.1

Med jevne mellomrom går IMF, i regi av et såkalt Financial Sector Assessment Program (FSAP), grundigere gjennom medlemslandenes finansielle systemer for å vurdere svakheter og styrker og foreslår tiltak for å styrke finansiell stabilitet. Gjennom FSAP-ordningen vurderes det blant annet hvor langt land har kommet i å gjennomføre ulike standarder innen finansmarkedsområdet, og hvor godt forberedt myndighetene er på å håndtere kriser. Siden 2010 har landene med størst betydning for det globale finansielle systemet, herunder Norge, obligatoriske FSAP-gjennomganger hvert femte år. Siste FSAP for Norge ble gjennomført i 2020, se Finansmarkedsmeldingen 2021, boks 2.5, for nærmere omtale.

9.5.1 IMFs gjennomganger av norsk økonomi

Hvert år vurderer IMF norsk økonomisk utvikling og politikk. Fjorårets rapport ble behandlet i IMFs styre 14. september og offentliggjort 19. september.

Rapporten fra 2022 viser til at veksten i norsk økonomi fremdeles var sterk etter pandemiårene, mye hjulpet av husholdningenes høye konsum. Offentlig pengebruk fortsatte også å være en kilde til vekst. IMF pekte på at kapasitetsutnyttelsen i norsk økonomi fortsatte å være høy, til tross for flaskehalser i internasjonale produksjonskjeder. Arbeidsmarkedet var stramt, og høye energipriser bidro til at den økonomiske aktiviteten holdt seg oppe i første halvdel av 2022. Høy vekst og utenlandsk prispress bidro samtidig til at kjerneinflasjonen kom betydelig over målet. IMF påpeker at boliginvesteringene var på et lavt nivå, trolig grunnet økende rentenivå i møte med den økte inflasjonen, samt stigende byggekostnader.

IMFs styre påpekte at norsk økonomi hadde gode utsikter til å klare seg gjennom urolige tider på kort sikt, hvor mye av usikkerheten skyldtes den videre utviklingen av krigen i Ukraina. En aldrende befolkning, samt strukturelle endringer som følge av utfasing av petroleumssektoren og klimaendringer, ble trukket frem som langsiktige utfordringer. Styret mente en stimulerende innretning på finanspolitikken fremdeles var riktig, men at den på mellomlang sikt burde returnere til et nøytralt nivå. Strømstøtten burde spisses mer mot lavinntektshusholdninger. På lengre sikt anbefalte styret Norge å gjennomføre reformer for å effektivisere den offentlige pengebruken.

Styret berømmet Norges Banks avgjørelse om å sette opp renten tidlig i møte med økt inflasjonspress. De anbefalte å fortsette med god kommunikasjon rundt pengepolitikken, og å utvise fleksibilitet i rentesettingen. Styret bifalt forbedringene i makroreguleringen, og anbefalte samtidig å vurdere ytterligere tiltak, særlig i møte med økende rentekostnader for forgjeldede husholdninger. Herunder anbefalte de også tiltak på tilbudssiden i boligsektoren, samt bedret regulering av næringseiendom.

Langsiktige strukturelle reformer bør ta sikte på å øke produktiviteten i andre sektorer enn petroleumssektoren, og å øke arbeidstilbudet. Styret anbefalte å forbedre videreutdanningen, og å endre trygdesystemet, samt å gi flere muligheter til innvandrere. Videre berømmet de Norges ambisiøse klimasatsing og bidrag til overgangen fra fossile til fornybare energikilder i utviklingsland.

9.5.2 Evaluering fra IMFs uavhengige evalueringsorgan (IEO) av hvordan IMFs program har understøttet økonomisk vekst

Rapport om IMFs arbeid i små utviklingsland

IEO publiserte i mai 2022 evalueringsrapporten «IMF Engagement with Small Developing States (SDS)». I rapporten evaluerte IEO fondets arbeid med å hjelpe små utviklingsøkonomier. Disse landene har svært sårbare økonomier. De er ofte utsatt for naturkatastrofer og klimaendringer, samtidig som de har begrenset med ressurser. Derfor er det også spesielt utfordrende å oppnå gode resultater i disse landene.

IEO roser IMF for å ha styrket innsatsen overfor små utviklingsland på flere områder det siste tiåret. Dette omfatter, blant annet spesifikke retningslinjer for stabens arbeid med slike land, økt oppmerksomhet mot klimautfordringer og andre makrokritiske forhold, samt mer kompetansebyggende arbeid.

Evalueringen har også identifisert noen punkter som har svekket IMFs bidrag og resultater. Blant annet har det vært krevende å opprettholde kontinuitet i arbeidet fordi det har vært stort gjennomtrekk av medarbeidere, noe som kan svekke relasjonene mellom IMF og medlemslandenes myndigheter.

IMFs låneordninger har dessuten ikke vært spesielt gunstige for små utviklingsland. Deres lån fra IMF har vært vesentlig mindre enn fra andre fremvoksende økonomier og utviklingsland. Små utviklingsland har i liten grad benyttet flerårige, standard låneprogram med oppfølgingskrav, og landene har i større grad etterspurt kriselån der hele summen betales ut fra starten og det ikke er ex post betingelser. Dette gjelder særlig lån for bedre å møte akutte utfordringer knyttet til klimaendringer og pandemihåndtering. IEO finner også at institusjonelle begrensninger i mange små utviklingsland har bidratt til å svekke resultatene av IMFs kompetansebyggende arbeid.

Basert på disse funnene ga IEO en rekke anbefalinger. Blant annet oppfordres IMF til å ta operasjonelle grep for å styrke overvåkings- og kompetansebyggingsarbeidet, tilpasse IMFs rammeverk for utlån slik at det bedre passer for små utviklingsland, samt gjennomføre budsjett- og personalpolitiske tiltak i IMF som styrker insentivene til å arbeide med slike land.

IMFs nye strategi for sårbare og konfliktfylte land, som er omtalt i kapittel 9.2.3, tar opp mange av disse anbefalingene.

Rapport om IMFs kapasitetsbygging i medlemsland

I oktober 2022 publiserte IEO rapporten «The IMF and Capacity Development» om fondets arbeid med kompetanse- og kapasitetsbygging i medlemslandene. IMFs kapasitetsbyggingsarbeid har økt i omfang det siste tiåret og utgjør over en tredel av fondets administrative budsjett. Økt finansiering fra eksterne har gjort denne økte innsatsen mulig.

Evalueringen gir nyttig informasjon til IMFs utarbeidelse av ny strategi for kapasitetsbygging for de neste fem årene. Evalueringen gir samlet sett en positiv vurdering av kapasitetsbyggingsinnsatsen. Arbeidet har vært høyt verdsatt og hjulpet mottakerland med å bygge institusjonell kapasitet på en effektiv måte. IMFs kapasitetsbygging innenfor kjerneområdene anses å være av høy teknisk kvalitet, og leveransene er blitt bedre tilpasset mottakerlandenes behov og situasjon de seneste årene. IMF har også sørget for å bedre integrere kapasitetsbygging med overvåking og låneprogram. Dette har styrket IMFs engasjement i mottakerlandene.

Evalueringen identifiserte også noen utfordringer og kom med syv overordnede anbefalinger: i) det strategiske rammeverket for prioritering av fagområder for kapasitetsbygging bør styrkes, ii) IMFs styremedlemmer bør informeres grundigere, slik at styret bedre kan gjennomføre sitt strategiske overvåkingsarbeid, iii) IMF bør fortsette integreringen av kapasitetsbygging, overvåking og utlånsvirksomhet, iv) myndigheters eierskap til IMFs leveranser bør styrkes, v) evalueringen og målingen av resultater, vi) det bør lages en mer robust og fleksibel finansieringsmodell, og vii) HR-politikken bør tilpasses for å holde på ekspertise både innen IMFs kjerneområder og nyere arbeidsfelt.

9.5.3 Avstemninger i guvernørrådet

Guvernørrådet er IMFs øverste organ. Norges guvernør i 2022 var sentralbanksjef Ida Wolden Bache. Guvernørrådet har delegert mye av sin myndighet til IMFs styre. Det har imidlertid beholdt retten til blant annet å godkjenne kvoteøkninger, å tildele IMFs spesielle trekkrettighet (SDR) og til å gjøre endringer i IMFs vedtekter. Guvernørrådet velger og oppnevner også medlemmer til IMFs styre og har siste ord når det er behov for tolkning av IMFs statutter. Siden forrige finansmarkedsmelding, har Guvernørrådet stemt over følgende saker:

Justeringer i lønn og godtgjørelser for medlemmer og varamedlemmer i IMFs styre. Lønn og godtgjørelse til IMFs styre fastsettes av guvernørrådet etter forslag fra en felles komite for IMF og Verdensbanken. Styremedlemmenes lønn har tradisjonelt blitt fastsatt med referanse til utviklingen i konsumprisene i Washington D.C., der IMFs hovedkvarter ligger, men har blitt holdt uendret de foregående tre årene. Konsumprisene i Washington D.C. økte med 7,5 prosent fra mai 2021 til mai 2022. Komiteen foreslo at lønnen ble økt med 3,0 prosent, der det ble lagt vekt på at gjennomsnittlig lønnsøkning i offentlige økonomiinstitusjoner i G20 land har vært på 3,5 prosent i 2020. Norges guvernør stemte for forslaget. Forslaget ble vedtatt.

Regler for valg av styremedlemmer i 2022. Styret i IMF velges hvert annet år. Det ble foreslått at reglene for valg av styre skulle holdes uendret, som innebærer at det skal velges 24 styremedlemmer. Norges guvernør stemte for forslaget. Forslaget om å holde reglene for valg av styremedlemmer uendret ble godkjent.

Valg av styremedlemmer i 2022. Norges guvernør stemte for Vitas Vasiliauskas som ny direktør for nordisk-baltisk valgkrets i IMF. Vasiliauskas var nominert til posisjonen av Litauen, i tråd med den enigheten som ligger til grunn for fordeling av styrevervet i kretsen. Vasiliauskas var tidligere sentralbanksjef i Litauen.