1 Hovedlinjer og sammendrag

Innledning

Regjeringen legger hvert år frem en melding om finansmarkedene. Kapittel 2 omhandler utsiktene for finansiell stabilitet. Kapittel 3 gir en gjennomgang av aktuelle saker på finansmarkedsområdet, bl.a. kapitaltilgang, konkurranse og finansiell inkludering. Kapittel 4 inneholder en omtale av risikoer ved digital sårbarhet, både i den finansielle infrastrukturen og for den enkelte. Kapittel 5 omhandler bærekraftig finans og omstillingsrisiko. Det fremgår av sentralbankloven § 1-8 første ledd første punktum at departementet minst årlig skal gi melding til Stortinget om virksomheten i Norges Bank. I tråd med dette redegjøres det i kapittel 6 for virksomheten i Norges Bank i 2022. Norges Banks årsrapport følger som utrykt vedlegg til meldingen. En oversikt over virksomheten til Finanstilsynet, Folketrygdfondet og Det internasjonale valutafondet (IMF) i 2022 er gitt i kapitlene 7 til 9.

Dette kapitlet gir oversikt over hovedinnholdet i meldingen.

Utsiktene for finansiell stabilitet (kapittel 2)

Stabil tilgang til finansielle tjenester er viktig for at moderne økonomier skal fungere godt. De samfunnsmessige kostnadene ved uro og kriser i finansmarkedene kan være store og langvarige. Særlig kan samspillet mellom banksektoren og resten av økonomien gi oppbygging av finansielle ubalanser, og utløse kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag. Regjeringen arbeider for å legge til rette for effektive finansmarkeder og finansiell stabilitet, og legger stor vekt på at finansmarkedene skal være robuste mot forstyrrelser og ha evne til å opprettholde tjenestetilbudet også i dårligere tider. Utsiktene for finansiell stabilitet i Norge påvirkes av utviklingen i norsk og internasjonal økonomi og i internasjonale finansmarkeder. Det har vært sterk vekst i norsk økonomi etter pandemien, og aktiviteten er fortsatt høy. Samtidig er konsumprisveksten høyere enn på mange tiår. Nylig har kollapsen av bl.a. Silicon Valley Bank i USA og krisen i sveitsiske Credit Suisse illustrert hvordan problemer i enkeltbanker kan spre seg og få alvorlige konsekvenser i resten av finanssystemet. Hendelsene viser at det er avgjørende med godt kapitaliserte og likvide banker, der lik risiko reguleres likt.

Boligmarkedet og husholdningenes gjeld

Boligprisene har økt nær sagt sammenhengende de siste tiårene. Ved utgangen av fjoråret var prisene over seks ganger høyere enn for 30 år siden. Også når man tar høyde for husholdningenes inntektsvekst har oppgangen vært betydelig. Etter sterk prisvekst og høy omsetning under pandemien fortsatte boligprisene å øke i første halvdel av fjoråret. Det har vært en viss avkjøling i boligmarkedet siden høsten.

Utviklingen i husholdningenes gjeld henger tett sammen med prisutviklingen i boligmarkedet, og de to størrelsene kan gjensidig forsterke hverandre. Økte boligpriser gir høyere panteverdier på boliger og kan dermed gi husholdningene større tilgang på lån, som igjen kan bidra til økte boligpriser. Erfaringer tilsier at slike vekselvirkninger kan trekke boligpriser og gjeld opp på nivåer som ikke er bærekraftige over tid.

Gjelden i norske husholdninger har lenge vokst raskere enn inntektene, og husholdningenes bruttogjeld i prosent av disponibel inntekt for husholdningene (gjeldsbelastningen) har kommet opp på et høyt nivå både historisk og sammenlignet med andre land. Norges Bank og Finanstilsynet har i flere år trukket frem høye eiendomspriser og høy gjeldsbelastning som viktige sårbarheter i det norske finansielle systemet. IMF og OECD peker på det samme i sine publikasjoner.

Bedriftslån og næringseiendom

Etter å ha holdt seg på svært lave nivåer gjennom pandemien, har antall konkurser i næringslivet økt noe den siste tiden. De lave tallene under pandemien må trolig ses i lys av de offentlige støttetiltakene, og i et lengre tidsperspektiv er konkurstallene fortsatt lave.

Lån sikret i næringseiendom står for nesten halvparten av bankenes utlån til bedrifter, og er historisk det segmentet som har gitt de største utlånstapene. Næringseiendomsprisene utgjør en betydelig sårbarhet i det norske finanssystemet, etter en kraftig økning de siste ti årene.

Bankenes lønnsomhet

Bankenes lønnsomhet var i 2021 tilbake på om lag samme nivå som før pandemien, og økte videre i 2022. Det samlede resultatet før skatt for samtlige norske banker var 14 pst. høyere i 2022 enn året før. Forbedringen skyldes i hovedsak høyere marginer på innskudd. Bankenes utlånstap var svært lave og nær uendret fra året før.

Motstandskraft og regulering

Virkemidlene i makroreguleringen er ment å redusere systemrisiko som oppstår i samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien eller mellom ulike deler av finanssystemet. Utlånsforskriften skal bidra til en mer bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld, og færre husholdninger tar i dag opp svært høye lån i forhold til inntekt eller boligens verdi sammenlignet med tidligere. Samtidig har gjennomsnittlig lån i forhold til inntekt økt, og flere tar opp lån som ligger tett opp mot grensene i forskriften.

Kapitalkrav skal bidra til at bankene er robuste mot utlånstap. Kravene er satt kraftig opp i årene etter finanskrisen, i hovedsak i form av ulike bufferkrav. Et av bufferkravene i makroreguleringen er systemrisikobufferkravet, som skal gjøre bankene mer solide og robuste overfor utlånstap og andre forstyrrelser som kan oppstå som følge av strukturelle sårbarheter i økonomien og annen systemrisiko av langvarig karakter. Finansdepartementet vurderer nivået på systemrisikobufferkravet annethvert år basert på råd fra Norges Bank. Norges Bank la i sitt råd til departementet høsten 2022 vekt på at høy gjeld i mange husholdninger er den viktigste sårbarheten i det norske finanssystemet, i tillegg til bankenes høye eksponering mot næringseiendom og at en banks finansiering (OMF) er en annen banks likviditetsreserve. I desember 2022 besluttet departementet at kravet holdes uendret på 4,5 pst. for eksponeringer i Norge.

Finansdepartementet innførte fra 2020 midlertidige gulv for gjennomsnittlig risikovekting av eiendomslån i IRB-bankene. Gulvene kan gjelde i to år av gangen, og departementet besluttet i desember 2022 at gulvene videreføres på samme nivå. Slike gulv er rettet mot prisbobler i eiendomsmarkedene.

Oppdatert og mest mulig likt regelverk

Gjennom EØS-avtalen er det etablert et felles indre marked også for finansielle tjenester. De norske finansmarkedene er dypt integrerte med markedene i nordiske EU-land, og et velfungerende indre marked er derfor av stor betydning for Norge. Norsk finansmarkedsregulering er i stor grad basert på EØS-regler, som igjen ofte bygger på internasjonale anbefalinger. Det er viktig å sikre at norske foretak og markeder fortsatt kan ha en velfungerende tilknytning til det indre markedet.

Velfungerende finansmarkeder (kapittel 3)

Velfungerende finansmarkeder er avgjørende for økonomiens vekst- og omstillingsevne og for folks hverdag. Kapitalmarkedene skal bidra til at lønnsomme prosjekter har tilgang til kapital hvor prisene gjenspeiler risikoen, at risiko fordeles på en hensiktsmessig måte, og at husholdninger får tilgang til lån og investeringsmuligheter. Hensynet til finansiell stabilitet går hånd i hånd med et godt og stabilt tilbud av tjenester til kundene, enten de er personkunder eller bedrifter. Krav som gjør finanssektoren tryggere og mer stabil, kan både øke foretakenes verdier, gjøre dem mer konkurransedyktige og gi tillit til at finansforetakene vil oppfylle sine forpliktelser også i perioder med uro i finansmarkedene.

Kapitaltilgang

Samlet sett fungerer det norske finansmarkedet godt, og de fleste får dekket sine kapitalbehov i markedet gjennom et diversifisert finansieringstilbud. Offentlige virkemidler bidrar til å utfylle det private finansieringstilbudet. Det norske verdipapirmarkedet fungerer godt og norske banker er solide og likvide.

Bankene er en dominerende kilde til kreditt både for husholdninger og næringslivet i Norge. Store foretak kombinerer gjerne banklån med utstedelse av obligasjoner. Ikke-finansielle foretak hadde i 2022 den høyeste registrerte gjeldsveksten siden 2009. Et viktig formål med regelverket er å bidra til robuste banker som har evne til å tilby kapital også i dårlige tider. For husholdningene er et velfungerende bankmarked avgjørende for å kunne finansiere bl.a. bolig. Lån sikret i boligeiendom utgjør om lag 83 pst. av bankenes utlån til norske husholdninger. For kredittverdige kunder er det i hele landet god tilgang på et bredt spekter av låneprodukter, fra boliglån sikret med pant i eiendom til kortere forbrukslån uten sikkerhet.

Det var lavere aktivitet i det norske verdipapirmarkedet i 2022 enn i 2021, som var et rekordår. Oslo Børs og Euronext Securities spiller en viktig rolle i det norske finansielle systemet ved å bidra til god og effektiv kapitaltilgang for næringslivet. For at det norske verdipapirmarkedet skal fortsette å være en effektiv finansieringskilde for næringslivet og attraktivt for investorer, er det viktig at aktørene har tiltro til at markedet er velregulert og gjennomsiktig, at relevant informasjon er allment tilgjengelig, og at overtredelser av regelverket blir forebygget, avdekket og fulgt opp. Et godt og oppdatert regelverk er det viktigste bidraget til dette, samtidig som Finanstilsynet har en viktig rolle gjennom tilsyn med verdipapirforetak og handelsplasser.

Rammer for forbrukslån

Tilgang til forbrukslån og annen usikret gjeld gir økonomisk fleksibilitet, men kan også skape problemer for dem som tar opp lån de ikke klarer å betjene. Forbruksgjelden er ujevnt fordelt, og misligholdes i større grad enn annen gjeld. Antall inkassosaker knyttet til forbruksgjeld falt i 2022 sammenlignet med 2021. Det er fra 2017 blitt gjennomført flere tiltak som skal bidra til at markedet for forbruksgjeld fungerer bedre, og tiltakene vurderes å ha hatt god effekt.

Tilbudet av usikrede låneprodukter er stadig i utvikling, og dette krever fortsatt årvåkenhet og videreutvikling av regelverket. Regjeringen følger derfor nøye med på markedet for forbrukslån, bl.a. for å kunne vurdere behovet for ytterligere tiltak. Rente- og kostnadstak finnes i en del EU-land, og kan ha en viktig funksjon i markeder der tilbud om lån med kort løpetid og høye kostnader er utbredt. Det synes ikke å være et særlig omfang av denne typen lån i Norge, men regjeringen vil vurdere behovet for rentetak i Norge når det reviderte forbrukerkredittdirektivet er vedtatt i EU.

Konkurranse

God konkurranse mellom tilbyderne av finansielle tjenester bidrar til mer kostnadseffektiv drift, lavere priser, bedre løsninger og bedre bruk av arbeidskraft og kapital. Det norske finansmarkedet er en del av det indre markedet i Europa, og aktører fra hele EØS kan fritt tilby tjenester i det norske markedet. Utenlandske tjenestetilbydere konkurrerer med norske aktører i de fleste deler av det norske finansmarkedet, spesielt innen bank og forsikring.

Norske kunder er tjent med en mangfoldig tilbudsside bestående av aktører med ulike produkter, forretningsmodeller og strategier. En forutsetning for konkurranse i bank- og forsikringsmarkedet er at kundene kan bytte mellom ulike tjenestetilbydere. Regjeringen er opptatt av at det skal være enkelt å bytte bank. Det krever at bankene har gode løsninger og at regulering og andre rammebetingelser tilpasses utviklingen i markedene. Det har blitt enklere å bytte bank i Norge de seneste årene. For å orientere seg i markedene for bl.a. bank og forsikring har forbrukere mulighet til å benytte seg av Finansportalen for å sammenligne tilbud av finansielle tjenester.

Finansiell inkludering

Norge er blant de mest digitaliserte landene i Europa, og den norske finansnæringen har vært tidlig ute med å bruke digitale løsninger. Digitalisering av finansielle tjenester og infrastruktur bidrar til effektivisering og et bredere tjenestetilbud, som kommer både næringen og kundene til gode. Samtidig er det noen kunder som av ulike årsaker faller utenfor og ikke kan eller vil benytte seg av digitale løsninger. Det kan skyldes mangel på teknologisk kompetanse eller at de av ulike grunner ikke kan identifisere seg elektronisk.

Tilgang til finansielle produkter og tjenester er en forutsetning for å kunne delta økonomisk og sosialt i samfunnet. De fleste betalingene i Norge i dag skjer med elektroniske betalingskort, mobilbetaling og nettbank. De som mangler teknologisk kompetanse, kan derfor stå i fare for å falle utenfor, ved at de ikke lenger selv klarer å utføre grunnleggende oppgaver som å betale regninger mv.

Det er viktig at finansnæringen er bevisst sitt ansvar når det gjelder finansiell inkludering. Dersom bankene hver for seg eller i fellesskap får på plass gode løsninger for tilgang på finansielle tjenester, blir det mindre aktuelt å vurdere behovet for ny regulering. Regjeringen jobber med flere tiltak som skal bidra til inkludering og teknologisk kompetanse i befolkningen, herunder trygge og enkle betalinger for alle.

Det private pensjonsmarkedet

Arbeidsgivere i privat sektor må ha en pensjonsordning for sine ansatte. Etter år 2000 har de tradisjonelle ytelsesordningene blitt faset ut, og innskuddsordninger er nå den dominerende formen for tjenestepensjonsordning i privat sektor. Samtidig er det fortsatt en betydelig kapital i fripoliser fra ytelsesordningene. Regelverket for ordningene er fortsatt i endring, blant annet er det nå krav om pensjonsopptjening fra første krone og dag, og egen pensjonskonto er innført i innskuddsordninger. De overordnede målene for regelverksarbeidet er trygghet for opptjente pensjoner, en effektiv og rasjonell forvaltning av pensjonskapital, god oversikt og mulighet til innflytelse over egen pensjon, og velfungerende konkurranse i pensjonsmarkedet.

Finansdepartementet la 31. mars 2023 frem Prop. 83 L (2022–2023) med forslag til endringer i reglene for bufferfond for private tjenestepensjonsordninger. Målet med forslaget er å legge bedre til rette for konkurransen i dette delmarkedet og for økt forventet avkastning på bl.a. fripoliser.

Digital sårbarhet og operasjonell risiko (kapittel 4)

Digitaliseringen av det finansielle systemet gir store fordeler både for finansforetakene, kundene og samfunnet ellers, men innebærer også nye risikoer og sårbarheter. For regjeringen er det viktig å legge til rette for digitalisering og innovasjon, samtidig som sikkerhet, forbrukervern og hensynet til finansiell stabilitet og kriminalitetsforebygging ivaretas.

Digital sårbarhet

Høy innovasjonstakt, nye aktører og tjenester og stor grad av utkontraktering kan bidra til digitale sårbarheter som finansforetakene og myndighetene må være oppmerksomme på. I tillegg er trusselbildet for finansiell sektor i stadig endring, bl.a. som følge av krigen i Ukraina og en mer uforutsigbar sikkerhetspolitisk situasjon. Den norske finansielle infrastrukturen vurderes jevnt over som robust, og det var i 2022 ingen sikkerhetshendelser som påvirket den finansielle stabiliteten. Samtidig øker digitalisering og teknologisk utvikling også handlingsrommet til kriminelle aktører, og finanssektoren legger store ressurser i å beskytte seg selv og sine kunder mot svindelforsøk. Finanssektoren er underlagt et omfattende regelverk for håndtering av digitale sårbarheter, og det er et godt samarbeid om IKT-sikkerhet og finansiell infrastruktur. Det foregår arbeid, både i foretakene, sektormyndighetene og andre myndigheter samt internasjonalt, som bidrar til sikkerhet og beredskap i den finansielle infrastrukturen.

Utredninger av endringer i betalingssystemet

Betalingslandskapet er i endring og preges bl.a. av internasjonalisering, nye aktører og nye betalingsmåter og -instrumenter. Utviklingen medfører behov for å vurdere om det bør gjennomføres endringer i betalingssystemet for å sikre at det fungerer godt også i fremtiden. Norges Bank utreder bl.a. digitale sentralbankpenger og forbedringer av infrastrukturen for realtidsbetalinger gjennom en tilknytning til Eurosystemets infrastruktur for slike betalinger, TIPS. Regjeringen vil oppnevne et utvalg som skal utrede trygge og enkle betalinger for alle.

Markeder for kryptoaktiva

Markedet for kryptoaktiva og andre virtuelle eiendeler har vokst kraftig over tid. Prisene har de siste årene vært preget av høy volatilitet. Kryptovaluta og desentralisert finans kan potensielt bidra til en mer effektiv finansiell sektor, men er også forbundet med risiko, bl.a. for forbrukere og investorer, og for hvitvasking, terrorfinansiering og sanksjonsomgåelse. Kryptoaktiva har til nå falt utenfor det meste av finansmarkedsreguleringen, men regelverksinitiativer i EU vil kunne rette opp i dette.

Antihvitvasking og -terrorfinansiering

Finansforetakene har en viktig rolle i å avdekke og stanse hvitvasking av midler som stammer fra kriminalitet. Manglende tiltak mot hvitvasking kan påvirke risikoen for ulike typer bedragerier og svindel. Gjennom innsatsen mot hvitvasking og terrorfinansiering reduseres insentivene og mulighetene for kriminelle til å misbruke legitime aktører til illegitime formål. Norske myndigheter jobber bredt for å forebygge, avdekke og bekjempe hvitvasking, terrorfinansiering og tilknyttet kriminalitet.

Grønn omstilling og bærekraftsrisiko (kapittel 5)

Finansnæringen har en viktig rolle i omstillingen til en lavutslippsøkonomi gjennom å kanalisere kapital til bærekraftige prosjekter og løsninger. Klassifiseringssystemet for bærekraftig økonomisk aktivitet (taksonomien) er et sentralt tiltak for å legge til rette for at finansmarkedene kanaliserer kapital til lønnsomme bærekraftige aktiviteter og prosjekter. Taksonomiregelverket begynte å gjelde i Norge 1. januar 2023. Regjeringen støtter målet om å gjøre det lettere å identifisere bærekraftige investeringer og arbeider for å ivareta norske interesser i EUs arbeid med å videreutvikle taksonomien, slik at systemet kan være et nyttig verktøy for norske virksomheter.

Markedet for finansielle instrumenter som skal finansiere bærekraftige prosjekter har vokst betydelig de siste årene både i Norge og internasjonalt. I EU ble det i 2023 oppnådd politisk enighet om en forordning om en europeisk standard for grønne obligasjoner. Det er frivillig for utstedere å følge den nye standarden, men det er en rekke vilkår som må oppfylles for at en obligasjon skal kunne markedsføres som en europeisk grønn obligasjon. Finansdepartementet har bedt Finanstilsynet om å vurdere hvordan forordningen kan gjennomføres i norsk rett.

Tilgang til relevant informasjon er viktig for at aktørene i finansmarkedene skal kunne vurdere og prise avkastningsutsikter og risiko riktig. Regjeringen forventer at norske foretak inkluderer informasjon i sin periodiske rapportering om hvordan de påvirkes av og håndterer klima- og miljørisiko, og hvordan deres aktiviteter påvirker klima og miljø. I EU ble det i 2022 vedtatt et nytt direktiv om selskapers bærekraftsrapportering («Corporate Sustainability Reporting Directive», CSRD). Verdipapirlovutvalget skal levere en utredning om norsk gjennomføring innen 15. mai 2023.

Klimaendringene og økt bevissthet rundt disse har ført til klimapolitiske tiltak for omstilling til en lavutslippsøkonomi og reduksjon av klimagassutslipp. Både i Norge og internasjonalt vurderer sentralbanker, tilsynsmyndigheter og regulerende myndigheter hvordan klimarisiko og annen bærekraftsrisiko kan påvirke finansmarkedene og finansiell stabilitet, og hva som bør gjøres for å sikre at risikoen håndteres. I internasjonale fag- og politikkmiljøer er det også økende oppmerksomhet om risikoen tap av natur og biologisk mangfold kan utgjøre for aktører i finansmarkedene. Det er en del av Naturrisikoutvalgets mandat å vurdere hvordan berørte aktører i Norge, herunder finansinstitusjoner, analyserer og håndterer naturrisiko i dag, og vurdere og anbefale metoder som kan sette aktørene i stand til å kunne analysere og håndtere naturrisiko på best mulig måte.

Virksomheten til Norges Bank i 2022 (kapittel 6)

Norges Bank skal fremme økonomisk stabilitet og forvalter store verdier på vegne av fellesskapet. Det viktigste virkemiddelet i utøvelsen av pengepolitikken er styringsrenten. Gjennom 2022 har den økonomiske utviklingen i Norge vært preget av uvanlig høy prisvekst, press i arbeidsmarkedet og høy lønnsvekst. Både i Norge og internasjonalt er styringsrentene blitt hevet i større og hyppigere steg enn vanlig. Størstedelen av renteoppgangen gjennom 2022 både i Norge og andre land var en normalisering av renten etter de svært lave nivåene under pandemien. Norges Bank økte styringsrenten seks ganger, fra 0,50 pst. i januar 2022 til 2,75 pst. i desember 2022. Kapittelet inneholder departementets vurdering av Norges Banks utøvelse av pengepolitikken i 2022.

Virksomheten til Finanstilsynet i 2022 (kapittel 7)

Finanstilsynet fører tilsyn med at aktørene følger lover og forskrifter. Finanstilsynet gjennomfører regelmessige analyser av utviklingen i finansnæringen og av de økonomiske forholdene nasjonalt og internasjonalt. Et av Finanstilsynets hovedmål er å bidra til finansiell stabilitet, og som følge av høy inflasjon, rask renteoppgang og krigen i Ukraina ble overvåking av systemrisiko særlig vektlagt i 2022. Tilsynsvirksomheten er viktig for å forebygge kriser og avdekke problemer på et tidlig tidspunkt.

Virksomheten til Folketrygdfondet i 2022 (kapittel 8)

Folketrygdfondet forvalter Statens pensjonsfond Norge (SPN) med mål om høyest mulig avkastning over tid, innenfor akseptabel risiko. Folketrygdfondet fikk i oppgave å forvalte Statens obligasjonsfond (SOF) i 2020, for å bidra til økt likviditet og kapital til det norske obligasjonsmarkedet. Finansdepartementet godkjente høsten 2022 en avviklingsplan for SOF. Markedsverdien av SPN var 318 mrd. kroner ved utgangen av 2022, mens SOFs obligasjonsportefølje på samme tidspunkt hadde en markedsverdi på 6,7 mrd. kroner.

Virksomheten til IMF (kapittel 9)

Det internasjonale valutafondet (IMF) skal fremme samarbeid om det internasjonale monetære systemet, styrke finansiell stabilitet globalt og regionalt, og støtte opp under internasjonal handel. Høy prisvekst på essensielle varer som strøm, gass og mat har preget økonomien i medlemslandene, og dermed IMFs arbeid, det siste året. Samtidig er gjeldsnivåene høye i mange av IMFs medlemsland. Det gjør situasjonen ekstra krevende og begrenser det finanspolitiske handlingsrommet. De mer langsiktige målene om økt digitalisering, raskere overgang til en grønnere økonomi og jevnere fordeling av verdiskapingen er fortsatt sentrale for IMFs arbeid.