4 Utvelgelse av land Norge skal søke partnerskap med

Ved utvelgelsen av hvilke land Norge skal søke partnerskap med, må kriterier og mål som nevnt ovenfor legges til grunn. Selv om langsiktighet er svært viktig for å lykkes i partnerskapet, vil regjeringen kunne vurdere samarbeidet med det enkelte partnerland underveis. Det kan for eksempel vise seg at forutsetningene for partnerskapet med ett enkelt land ikke lenger er tilstede eller at ønsket om partnerskap ikke er gjensidig. Da skal regjeringen, med utgangspunkt i kriteriene og situasjonen i det aktuelle landet, kunne endre sammensetningen av partnerland. Det kan også være aktuelt å vurdere partnerskap med nye land. Likevel har regjeringen som intensjon at helhetlige vurderinger i sammensetningen av partnerland skal gjennomføres kun en gang innenfor en stortingsperiode. Stortinget vil på egnet måte bli forelagt sammensetningen.

4.1 Kategori 1: Partnere for langsiktig utvikling

Landene i denne kategorien er Etiopia, Malawi, Mosambik, Nepal, Tanzania, Uganda, Ghana, Myanmar, Indonesia og Colombia. Felles for disse landene er at Norge er til stede med ambassade, som er en sentral forutsetning for å følge opp partnerskapet. Å være partnerland i denne kategorien innebærer å være en bilateral hovedsamarbeidspartner for Norge i utviklingspolitikken. Partnerskapet skal være tilpasset det enkelte land. Generelt betyr det at Norge i samarbeid med partnerlandet skal søke å utvikle en plattform for et langsiktig og forutsigbart samarbeid som inkluderer et bredt sett av utviklingspolitiske virkemidler. Over tid betyr det at en betydelig andel av den bilaterale bistanden skal gå til disse landene. Det er imidlertid ingen automatikk i at bistanden skal økes i det enkelte land. De fleste av disse landene har klare mål om å bli uavhengig av bistand. Et grunnleggende mål med bistanden bør derfor være å bidra til denne uavhengigheten. Skal man lykkes med det, må bistanden sees i sammenheng med andre virkemidler, som f.eks. næringsutvikling og næringsfremme1, ekspertbistand og private investeringer. Norge har kompetanse som gjør oss til en interessant partner innenfor områder som likestilling, ressursforvaltning, energi, skatt og finansforvaltning. Innsats innenfor disse områdene er etterspurt av mange eksisterende samarbeidsland og kan være tiltak som supplerer etablerte bistandsprogrammer og på sikt bidrar til bistandsuavhengighet.

Etiopia, Malawi, Mosambik, Nepal, Tanzania og Uganda er land hvor Norge har vært til stede i mange år. Norske partnere i bistandsarbeidet har lang erfaring gjennom etablerte programmer, og det ligger til rette for gode resultater. Norge har også en veletablert dialog med landene om de overordnete globale utfordringene og et godt samarbeid med andre giverland. Viktige satsningsområder vil være utviklingen av det mellomstatlige samarbeidet med særlig fokus på kunnskapsoverføring, godt styresett og utvikling av privat sektor og samhandel. Alle partnerlandene er nærmere omtalt i vedlegg.

Samarbeidet med Ghana har tradisjonelt dreid seg om næringsliv mer enn bistand. I dag er det i landet en betydelig tilstedeværelse av norsk næringsliv. Norfunds regionale kontor for Vest-Afrika, plassert i Accra, ble offisielt åpnet av utviklingsminister Astrup og Ghanas visepresident Bawumia i mars 2018. Norfund vil i første omgang fokusere på investeringer i verdikjedene nedstrøms knyttet til landbrukssektoren. Satsingen rettes i en første fase inn mot Ghana og senere de engelsk-språklige landene i regionen.

Den norske bistanden til Ghana er knyttet til Olje for utvikling, som støtter lovutvikling og forvaltningskapasitet i petroleumssektoren. Det kommende Fisk for utvikling-programmet vil ha en forvaltnings- og en privatsektor-komponent. Det er også etablert samarbeid på høyt politisk nivå om bærekraftsmål og det norskinitierte høynivåpanelet for utvikling av bærekraftig havøkonomi. Dette, sammen med store norske investeringer offshore, åpner for at man bør se nærmere på muligheten for en styrket satsning på å utvikle maritime næringer. Marin forsøpling vil også kunne være et aktuelt samarbeidsområde.

Myanmars strategisk viktige beliggenhet i et område av verden med svært dynamisk utvikling gjør at norsk engasjement spiller inn i en større sammenheng. Åpningen av landet ga økte muligheter for handel og investeringer, i tillegg til tiltak for styrking av naturressursforvaltning. Den dramatiske utviklingen i konflikten i delstaten Rakhine, med et stort antall rohingyaflyktninger, har tydeliggjort betydningen av stabilitet, respekt for menneskerettigheter, inkludert minoriteters rettigheter og krav på beskyttelse. Den videre utviklingen av et partnerskap med Myanmar er derfor betinget av klare vilkår om positiv utvikling i situasjonen for rohingyaflyktningene og menneskerettighetssituasjonen generelt i landet. Dette har stor betydning – ikke bare for Myanmar, men også for regionen.

Uganda huser over 1,4 millioner flyktninger fra nabolandene og er et foregangsland for bærekraftig håndtering av flyktningsituasjoner. Uganda er også en stor troppebidragsyter til AUs fredsoperasjon i Somalia (AMISOM) og sentral dersom det skal finnes en politisk løsning på krigen i Sør-Sudan.

Kategori 1 inkluderer også mellominntektsland. Indonesia har siden 2010 vært et svært viktig samarbeidsland innenfor skog- og klimainnsatsen og ligger an til å kunne bli et viktig samarbeidsland også for havsatsingen og bekjempelse av marin forsøpling. Ved å være en partner innenfor disse områdene, blir Indonesia også en sentral alliert for Norge i internasjonale fora, noe som igjen er med på å styrke innsatsen for rene hav globalt. Videre er Indonesia en viktig regional aktør og premissleverandør til utviklingen i regionen som helhet. I Colombia har Norges rolle som tilrettelegger for fredsprosessen, og ikke minst støtte til implementering av avtalen, resultert i et bredt samarbeid på flere områder. Blant annet inngår Colombia som en betydelig mottaker av klima- og skogmidler.

4.2 Kategori 2: Partnere for stabilisering og konfliktforebygging

Landene i denne kategorien er Afghanistan, Mali, Niger, Palestina, Somalia og Sør-Sudan. Grunnlaget for innsatsen i disse landene er «Strategisk rammeverk for norsk innsats i sårbare stater og regioner», som ble lansert i juni 2017. Formålet med rammeverket er å forsterke den samlende norske innsatsen i sårbare stater og øke kunnskapen om virkemidlene man har til rådighet. Det er behov for en helhetlig tilnærming og et langsiktig perspektiv på innsatsen, samtidig som den må være fleksibel nok til å tilpasses endringer i situasjonen i landene. Økt innsats i land med stor grad av sårbarhet er forankret i både utviklingsmeldingen og Meld. St. 36 Veivalg i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk (2016–2017). Dette er land som preges av langvarige konflikter og humanitære kriser, og det kreves derfor en annen type innsats utover det humanitære. Regjeringen vil, uavhengig av landene som plasseres i kategori 2, videreføre den sterke satsingen på humanitær bistand, basert på de humanitære prinsippene.

OECDs sårbarhetstilnærming er lagt til grunn for landvalg i kategori 2. I land som i utgangspunktet har svake institusjoner og lav kapasitet, blir OECDs fem sårbarhetsparametre ofte gjensidig forsterkende. Samtidig er det underliggende årsaker som bidrar til å forsterke sårbarheten. Svakt styresett, maktmisbruk, korrupsjon og marginalisering av store befolkningsgrupper, gir grobunn for organisert kriminalitet, irregulær migrasjon og radikalisering, som igjen bidrar til å fordype utfordringene. I kategori 2 er utvalget land også basert på behovet for å konsentrere innsatsen og med utgangspunkt i en vurdering av hvor Norge har en historikk, komparative fortrinn og interesser som tilsier at vår innsats har en merverdi.

Mange land med høy sårbarhet er også opprinnelses- eller transittland for migranter. En konsekvens av mangel på utvikling er irregulære og sammensatte migrasjonsbevegelser mellom land og regioner. Drivere for denne migrasjonen kan være konflikt, fattigdom, befolkningsutvikling, mangel på utdanning og arbeid og klima- og miljøforringelser. Uforutsigbare befolkningsbevegelser mellom land svekker ofte både avsender- og mottakerlandenes evne til å håndtere både sin egen befolkning og migrantene, og det undergraver utvikling.

Det er et mål at innsatsen skal bidra til å styrke staters og lokalsamfunns evne til selv å håndtere kriser. Forebygging, stabilisering og vekt på bygge motstandskraft for derigjennom å redusere sårbarhet er de overordnede målene for norsk engasjement. Stabiliseringsinnsatsen skal bidra til å støtte opp om politiske prosesser og bidra til å legge grunnlag for fredsbygging og en mer langsiktig utviklingsinnsats.

Innsats i sårbare stater og områder krever en helhetlig tilnærming som tar alle disse utfordringene og forholdene i betraktning. I det strategiske rammeverket pekes det på inkluderende politiske løsninger, sikkerhet, menneskerettigheter, styresett og rettstat, inkluderende vekst og bedre levekår, og samspillet mellom humanitær innsats og langsiktig utviklingsarbeid som avgjørende parametere for å skape varige resultater.

Afghanistan er et av verdens fattigste land og har vært i væpnet konflikt gjennom flere tiår. Landet står overfor store politiske, økonomiske og sikkerhetsmessige utfordringer. Med utspring i den internasjonale militære og sivile innsatsen for stabilisering siden 2001, har Norges viktigste mål med innsatsen vært å forhindre at Afghanistan igjen blir et arnested for internasjonal terror. Det er i prinsippet ønskelig at en konflikt løses før man starter arbeidet med statsbygging. Samtidig vil det ofte være situasjoner der statsbyggingen ikke kan vente på en fredsprosess. Dette har vært og fortsetter å være situasjonen i Afghanistan. Det er et stort behov for internasjonal støtte for både å drifte og å bygge institusjoner som kan levere sikkerhet og livsnødvendige tjenester til befolkningen. Bistandsengasjementet i Afghanistan ledsages av et omfattende fredsdiplomati for å legge til rette for en politisk løsning på konflikten med Taliban.

Formålet med støtten til Palestina er å bidra til en forhandlet to-statsløsning der israelere og palestinere lever side om side innenfor gjensidig anerkjente grenser. Bistanden skal bidra til å legge et institusjonelt fundament og bærekraftig økonomisk grunnlag for en fremtidig selvstendig palestinsk stat. Så lenge konflikten forblir uløst og en forhandlet to-statsløsning ikke realiseres, forblir Palestina sårbart. I tillegg til okkupasjonen bidrar den politiske splittelsen på palestinsk side mellom Vestbredden og Gaza til vedvarende ustabilitet. Den norske lederrollen i Giverlandsgruppen (Ad Hoc Liaison Committee) gir Norge en særlig forpliktelse til å styrke den palestinske økonomien og sikre nødvendige giverbidrag. Dette arbeidet har Norge vært engasjert i siden den første Oslo-avtalen i 1993.

Sør-Sudan er blant de mest sårbare land i verden og preges av en borgerkrig som har sendt store deler av befolkningen på flukt og gjort millioner helt avhengige av humanitær assistanse. Det norske engasjementet har vart i flere tiår og vært gjennom faser med krig og fred. Det politiske engasjementet står fortsatt i sentrum for arbeidet, og Norge samarbeider tett med USA og Storbritannia. I tillegg har den humanitære krisen ført til at norsk humanitær hjelp utgjør en stadig større andel av norsk engasjement. Det har de siste årene vært jobbet målrettet for å se helheten av vårt engasjement i lys av realitetene på bakken og ulike scenarier for hvordan situasjonen vil kunne utvikle seg. Dette er førende for både det politiske og humanitære engasjementet og for bistandsengasjementet, og noe som krever større samordning og koordinering.

Somalia er en sårbar stat hvor utviklingen sannsynligvis vil være preget av både frem- og tilbakeskritt i mange år fremover. Norge har hatt bilaterale relasjoner siden frigjøringen i 1960, og det var borgerkrig, statskollaps og naturkatastrofer på begynnelsen av 1990-tallet som markerte starten på mer omfattende bistandsinnsats. Sikkerhetsutfordringene er store og sentrale spørsmål knyttet til makt- og ressursfordeling forblir uløst. Etter etableringen av en ny regjering i 2012 har norsk innsats i økende grad blitt rettet mot forsoning, stabilisering og demokratisering. I 2017 var landet igjen rammet av tørke. Den humanitære responsen kan tjene som et eksempel på en vellykket oppfølging av «Grand Bargain»2 og «New Way of Working»3. Disse initiativene har som formål å forenkle, avbyråkratisere og effektivisere samarbeidet mellom givere, internasjonale aktører, myndigheter, og nasjonale og lokale aktører, for dermed å bidra til mest mulig effekt av den humanitære innsatsen. I Somalia bidro sterkt lederskap fra myndighetene, involvering av lokale organisasjoner, og bruk av kontantoverføring, til at man unngikk en humanitær katastrofe som ved tidligere tørkeperioder. Videre var den humanitære responsen koblet til Somalias langsiktige utviklingsplan. Gitt utfordringene har Norge et langsiktig perspektiv på innsatsen i Somalia.

I Mali er norsk støtte til og tilstedeværelse i FNs fredsbevarende operasjon MINUSMA et eksempel på hvordan Norge engasjerer seg gjennom et bredt spekter av virkemidler for å bidra til stabilisering av et konfliktområde og sørge for utvikling på lang sikt. Den norskinitierte rotasjonsordningen for transportfly i MINUSMA har ført til at operasjonen har forutsigbar tilgang til en etterspurt kapasitet. MINUSMA, som en integrert operasjon, er den viktigste garantisten for implementering av fredsavtalen og fredelig utvikling. Den norske innsatsen for stabilisering forsterkes gjennom innsats for forsoning og dialogprosesser, og langsiktig samarbeid om utdanning, matsikkerhet og klimarobust landbruk. Støtte til et mer klimatilpasset landbruk er sentralt i å forebygge konflikter og bidra til bærekraftig utvikling i et land preget av tørke og klimaendringer.

Norges nyere engasjement i Niger følger de samme sporene, med støtte til utdanning, matsikkerhet og klimarobust landbruk som grunnpilarene. I tillegg er støtte til reproduktiv helse sentralt i et av de afrikanske landene med høyest befolkningsvekst. Konsentrasjon av norsk innsats innen disse tematiske områdene gir synergier og er viktig for at landet skal kunne nå bærekraftsmålene. Niger er videre et viktig transittland for irregulær migrasjon til Europa, og er en viktig aktør for sikkerhet i hele Sahel. Samarbeidet med Niger omfatter i dag også dialog om migrasjon og kapasitetsbygging innen sikkerhetssektoren.

En sentral målsetting i arbeidet i sårbare stater er å bidra til at myndighetene blir i stand til å utøve grunnleggende myndighetsfunksjoner og derigjennom gradvis bygge legitimitet og handlingsrom. Et kapasitetsbyggingsprogram i regi av NORCAP i Somalia har som mål å styrke kjernefunksjoner i statsforvaltningen. Dette gjøres gjennom sekondering av svært erfarne eksperter til sentrale posisjoner i statsforvaltningen, som statsministerens kontor eller finansdepartementet. Personene bidrar med ekspertise og kapasitet til å løse oppgaver samtidig som de overfører og bygger kapasitet hos en fast stab. De rapporterer faglig til den øverste ledelsen i relevant departement. Alle de sekonderte er av somalisk opprinnelse, og utvelgelsen er gjort i samråd med statsministerens kontor og andre sentrale beslutningstakere.

Svake institusjoner og en svak stat er kjennetegn ved flere av disse landene. Statsbygging er et langsiktig prosjekt som må baseres på en nasjonal vilje og innsats. Realistiske målsettinger om hva det er mulig å oppnå på kort tid basert på en god forståelse av lokal og regional kontekst er nødvendig. Skal vi oppnå resultater og bidra til at konflikt ikke blusser opp igjen, vil det også kreve at vi forplikter oss til samarbeid over tid. Innsatsen krever høy risikovilje og en kombinasjon av langsiktighet og fleksibilitet. Det må settes av tid og ressurser til å bygge opp kompetanse, planlegge og dernest gjennomføre tiltak. Det vil være behov for å følge utviklingssamarbeidet nøye for raskt å kunne fange opp behov for å endre tilnærming. Vi må også være realistiske med tanke på utfordringene det å jobbe i stater og områder med stor grad av sårbarhet innebærer, blant annet når det gjelder muligheter for stedlig representasjon og oppfølging. Skal vi kunne si noe om hvorvidt resultatene står i forhold til ressursinnsatsen, må vi blant annet ta hensyn til disse utfordringene og begrensningene de legger på virkemidlene vi har til rådighet.

Bistand til fattige land med til dels svært dårlig utgangspunkt innebærer høy grad av risiko. Dette gjelder også for mange av kategori 1-landene, men utfordringene forsterkes der det er konflikt og ustabilitet. Det hadde vært enklere å oppnå resultater og effekt i land med bedre forutsetninger. Vi har vært – og er – engasjerte i noen av verdens fattigste land der forutsetningene for vekst og utvikling er aller svakest fordi det er der mange av de ekstremt fattige er.

Vi må derfor være villige til å ta risiko. Hva som er akseptabel risiko og hvordan den skal håndteres må avklares fortløpende. Denne risikoen må alltid vurderes opp mot nullalternativet – risikoen ved å ikke foreta seg noe.

4.3 Fra dyp sårbarhet til bærekraftig utvikling – Norges partnerland

Partnerlandene representerer et bredt spekter av utfordringer, men med et hovedfokus på land med stor grad av sårbarhet og fattigdoms-utfordringer. Nedenstående tabell viser hvordan partnerlandene fordeler seg på relevante indekser.

4.4 Øvrige land som mottar norsk bistand

Som ledd i konsentrasjonsarbeidet vil regjeringen videreføre 85-landslisten over hvilke land som kan motta norsk bistand. Utover de 16 landene i de to ovennevnte kategoriene er det dermed 69 som mottar norsk bistand i en eller annen form hvert år. Dette inkluderer ikke humanitær bistand, fred og forsoning eller støtte over sivilsamfunnsbevilgningen, som fremdeles skal være unntatt fra konsentrasjonsprinsippet.

Innsatsen i disse 69 landene er mangfoldig og dekker mange sektorer. En rekke av landene har etablerte programmer innenfor de tradisjonelle områdene for norsk bistand. Dette kan være strategisk viktige satsninger for landet, men hvor engasjementet ikke er tilstrekkelig bredt til at det er naturlig å forankre det i et mer formelt partnerskap. Dette kan også være land hvor norske bidrag dekker et reelt behov, men hvor det er naturlig at andre mer toneangivende giverland har et bredere partnerskap som også dekker de områdene av utviklingspolitikken som går utover bistand. For noen lands del har ambassadene et begrenset, men etablert samarbeid som gir politisk synlighet innenfor konkrete områder av strategisk betydning og som dermed er verdt å videreføre.