3 Kategorier og kriterier for partnerskap

3.1 To kategorier

I Utviklingsmeldingen beskrives rammebetingelsene for norsk utviklingspolitikk. Her er partnerlandskonseptet et sentralt virkemiddel for å konsentrere bistanden om færre land for dermed å oppnå best mulig resultater. Meldingen skisserer tre kategorier land:

1. Land for langsiktig strategisk samarbeid

2. Land med behov for stabilisering og konfliktforebygging

3. Land som er sentrale for bekjempelse av globale utfordringer

Regjeringen vil konsentrere partnerlandkonseptet om de to første kategoriene: partnere for langsiktig utvikling, og partnere for stabilisering og konfliktforebygging. Disse har fellestrekk både når det kommer til de konkrete utfordringene landene står overfor, men også når det gjelder Norges, og andre giverlands, innsats over mange år. Det er en ambisjon i større grad å systematisere og dele erfaringer på tvers om hvordan man best kan videreutvikle partnerskapene i disse kategoriene. Evalueringer og gjennomganger, slik som Afghanistan-utvalgets gjennomgang av innsatsen i Afghanistan i perioden 2001–2014, er viktige bidrag i å videreutvikle innsatsen både i enkeltland og på tvers av land og regioner.

Øvrige land som mottar norsk bistand, er land som har betydning for arbeidet med globale utfordringer og/eller er land Norge har hatt et begrenset, ensidig eller spisset samarbeid med. Dette er så vidt ulike land at en kategorisering har begrenset verdi. Regjeringens tematiske satsningsområder vil også i fremtiden være en prioritet i mange av disse landene. Innsatsen innenfor for eksempel klima- og skogprosjektet i Brasil vil videreføres med minst samme engasjement som tidligere, men forankres, i likhet med innsats mot andre globale utfordringer, i et eget og egnet samarbeid. I tematiske programmer, slik som «Hav for utvikling», kan det på grunn av havmiljøutfordringene være naturlig å samarbeide med regioner som inkluderer andre land enn de som i denne meldingen omtales som partnerland. Norsk institusjons- og forskningssamarbeid med toneangivende land som Kina og India kan bidra til innovative løsninger og internasjonale kjøreregler innenfor eksempel handel, global helse, klima og miljø.

Kriteriene for valg av partnerland er sammensatt og ikke nødvendigvis gjensidig utelukkende. Flere vil dessuten være relevante for begge kategoriene partnerland. Kriteriene, slik de er omtalt i utviklingsmeldingen, kan i hovedsak deles i to kategorier:

• kriterier knyttet til situasjonen i landet selv, og

• kriterier knyttet til Norges og giversamfunnets engasjement, kompetanse og tilstedeværelse der

3.1.1 Partnere for langsiktig utvikling

For mange av landene i denne kategorien har Norge har hatt et etablert og bredt utviklingsengasjement over mange år. Gjennom disse årene har de sektorvise bistandsprogrammene blitt utviklet og innrettet både basert på oppnådde resultater, men også i tråd med utviklingen i landet og endrede behov. Disse programmene er derfor veletablerte og bør videreføres i tråd med de målsettingene som ligger til grunn. Som partner skal Norge ha et langsiktig perspektiv. Målet med innsatsen skal være at Norge bidrar til at disse landene skal bli bistandsuavhengige og oppnå status som mellominntektsland. Siden partnerskapene har 2030-agendaen og bærekraftsmålene som utgangspunkt, er det naturlig å se partnerskapene i det tidsperspektivet.

Som nevnt tidligere er det ikke nødvendigvis bare bistand partnerland ønsker. Det er en økende etterspørsel etter utenlandske investeringer og næringsutvikling i de fleste land da man innser at ingen nasjon har kommet ut av fattigdom uten økonomisk vekst gjennom privat sektor.

Like viktig for mange er kompetanseoverføring og støtte til institusjonsbygging og godt styresett. De fleste stat-til-stat-programmer vil i utgangspunktet være styresettprogram innenfor sin sektor. Støtten er også ofte organisert i form av flergiversamarbeid på aktuelle områder, for eksempel energi-, helse- og utdanningssektorene og reform av offentlig administrasjon. Et grunnprinsipp for denne støtten er at innsatsen bygger opp under statenes egen kapasitet. Eierskap og etterspørsel er viktige forutsetninger for at denne støtten skal lykkes. En utfordring med stat-til-stat-bistand er at det er svak kapasitet hos partner. Det er ikke unaturlig, siden formålet med støtten er å styrke kapasiteten. Men det bidrar ofte til forsinkelser i gjennomføringen av prosjektene. En annen utfordring er at politiske omveltninger og andre hendelser skaper skiftende politiske rammebetingelser. Stat-til-stat-bistand må derfor være fleksibel både når det gjelder tilnærming og omfang. Bistanden må også følges opp med grundige vurderinger av den politiske konteksten, både ved oppstart, men også i videreutvikling av programmene.

Utviklingsfinansieringsinstitusjoner, som Norfund, spiller en stadig viktigere rolle i utviklingspartnerskap. Norfund spiller en sentral rolle som investor og brobygger mot mer kommersiell kapital for næringsutvikling i utviklingsland gjennom å stille egenkapital og lån til rådighet. Fondet er et sentralt virkemiddel i regjeringens utviklingspolitikk og vil være en svært relevant aktør i samarbeidet med partnerlandene.

Norsk næringsliv kan som samarbeidspartner i utviklingspolitikken bidra til økonomisk utvikling og sysselsetting. Det er derfor viktig at norske næringslivsinteresser også hensynstas i partnerskapsstrategien. Bistanden bør innrettes slik at den også støtter opp under norsk privatsektorengasjement. På landnivå skal vi søke offentlig-privat partnerskap der også sivilt samfunn kan trekkes inn dersom de besitter relevant kompetanse. Eksempler på dette er Yaras samarbeid med lokale myndigheter og sivilsamfunnsorganisasjoner for klimatilpasset modernisering av jordbrukssektoren i Tanzania, og Brynild-gruppens samarbeid med Norges Vel og lokale myndighetsaktører i Mosambik. Det er likevel sentralt i denne sammenheng at det er de private aktørene som er pådriverne i dette arbeidet.

Norsk støtte til utviklingssamarbeid om høyere utdanning og forskning har røtter tilbake til 1960-tallet. Programmet NORHED støtter partnerskap mellom høyere utdanningsinstitusjoner i Norge og i utviklingsland. De fleste partnerlandene i kategori 1 er omfattet av samarbeidet. En midtveisgjennomgang av programmet viser at innretningen har høy relevans knyttet til lokale, institusjonelle og nasjonale behov. Norge støtter også utvalgte forskningsinstitusjoner i Afrika sør for Sahara direkte. Hensikten er å styrke forskning som er relevant for lokale og regionale forhold slik at landene selv kan identifisere og løse utfordringer. Gjennom forskningsrådet finansieres langsiktig utviklingsforskning innenfor programmet NORGLOBAL-2. Her produserer norske forskningsmiljøer, i samarbeid med forskere fra andre land, ny kunnskap av høy kvalitet og relevans for de viktigste prioritetene i utviklingspolitikken knyttet til bærekraftsmålene.

3.1.2 Partnere for stabilisering og konfliktforebygging

2030-agendaen og bærekraftsmål 16 viser en klar sammenheng mellom konflikt og utvikling. Konflikt hindrer utvikling og skaper grobunn for negative krefter som organisert kriminalitet og terrorvirksomhet. Det rammer befolkningen hardest, men får også store konsekvenser for naboland i form av store flyktningstrømmer og andre grenseoverskridende utfordringer.

Verdens humanitære toppmøte slo fast at det ikke vil være mulig å fortsette som før. 88 pst. av verdens humanitære kriser varer i mer enn syv år. Det internasjonale samfunn redder de samme livene år etter år. Konsekvensen er givertretthet og mangel på ressurser.

Det strategiske rammeverket for norsk innsats i sårbare stater og regioner ble utarbeidet på bakgrunn av erfaringene fra bl.a. Afghanistan, Somalia og Sør-Sudan. Innsats i land direkte eller indirekte rammet av konflikt, med store humanitære utfordringer og høy grad av sårbarhet, krever en annen tilnærming enn mer stabile land. Sikkerhetssituasjonen gjør tilstedeværelse og kontroll vanskeligere. Det er også risiko for at oppnådde resultater kan ødelegges når konflikt og vold blusser opp igjen. Korrupsjon er en særlig utfordring i mange land og områder og utgjør et vesentlig hinder for utvikling.

Tidligere erfaringer tilsier at det er behov for langsiktighet i bistanden dersom målet er å bidra til at lokalsamfunn og stater skal bli i stand til selv å håndtere kriser. Samtidig må den være fleksibel nok til å tilpasses en endret kontekst. Vi må se hele vårt virkemiddelapparat i sammenheng, og det må trekke i samme retning. Den humanitære innsatsen skal møte umiddelbare humanitære behov, samt bidra til å redusere sårbarhet og legge grunnlaget for mer varige løsninger som setter kriserammede i stand til å møte egne behov. Utviklingsinnsatsen skal bidra til å bygge institusjoner og legge til rette for at landene kan ta ansvar for egen utvikling på sikt. Det er et mål at innsatsen bidrar til forebygging og til at lokalsamfunn og staters kapasitet til å håndtere kriser styrkes.

Her er samspillet mellom ulike former for innsats sentralt. Rammeverket definerer noen prioriterte innsatsområder i denne kategorien land. Innsats må bidra til å bygge opp under inkluderende politiske løsninger, som er en forutsetning for stabilitet og utvikling på sikt. Dette forutsetter eierskap og deltakelse utover regimet og eliten. Det er ønskelig at landene selv skal være i førersetet. Myndighetsstrukturer er ikke alltid i stand til å levere grunnleggende tjenester, enten fordi de ikke kan eller fordi det ikke er politisk vilje. Dersom det ikke er politisk vilje til en inkluderende fredsprosess vil det måtte få konsekvenser for hvordan vårt samarbeid med myndighetene skal innrettes.

Å være engasjert i sårbare stater innebærer risiko. Stortinget har tidligere stilt seg bak denne tilnærmingen og har også sluttet seg til styrket innsats. Risiko ved innsats i partnerland må i hvert tilfelle vurderes opp mot risikoen ved å ikke gjøre noe.

Hvis man legger bred forståelse av stat-til stat-samarbeid til grunn, er dette også innsats som gjøres i enkelte sårbare stater. I Somalia legger Norge stor vekt på å støtte myndighetenes evne til å gjennomføre økonomiske reformer. Gjennom Verdensbankens flergiverfond er Norge pådriver for bruk av virkemidler som gjør det mulig for staten å levere tjenester basert på økonomisk støtte som følge av oppnådde økonomiske reformer.

I tillegg vektlegges tiltak som bidrar til å bygge fremtidshåp. Utdanning, helse og jobber er prioritert. Økt satsing på næringsutvikling og jobbskaping er viktig for utvikling på sikt. Norfund har blant annet investert i et prosjekt i Somalia som bidrar med finansiering til små og mellomstore bedrifter.

Som for innsatsen i kategori 1-land bør man også for disse landene se den bilaterale bistanden i sammenheng med innsats gjennom de store multilaterale organisasjonene. Partnerskap med og påvirkning av hvordan de multilaterale organisasjonene arbeider i sårbare stater er derfor en prioritet for Norge.

3.2 Kriterier

3.2.1 Kriterier for Norges rolle

Partnerlandene, særlig i kategori 1, er land hvor Norge allerede har et etablert samarbeid. Det må bygges videre på opparbeidet kompetanse og ressurser på norsk side. Samtidig er det et formål at samarbeidet skal være bredt og over tid inkludere bredden av utviklingspolitiske virkemidler. I de vedlagte landoversiktene er dette beskrevet. Det er også redegjort for bredden i det norske engasjementet både når det gjelder tematisk fokus for bistandsinnsatsen, men også vurderinger av hvilke andre områder det er etablert samarbeid om. Dette er supplert, der det er relevant, med informasjon om samhandel og investeringer som gir en indikator på næringslivsinteresser og privatsektorengasjement.

Giversamarbeid og nasjonal forankring har siden Pariserklæringen (2005) vært en prioritet i bistanden. Utgangspunktet har vært betydningen av at mottakerlandet har utarbeidet nasjonale målsettinger og handlingsplaner som er forankret bredt, og at giversamfunnet innretter seg etter disse planene og bidrar der de har særskilt kompetanse eller andre fortrinn. Ambisjonene etter Pariserklæringen var store med hensyn til etablering av formelle mekanismer for koordinering av giversamfunnet, men erfaringene i ettertid har vist at det har vært mer komplisert og ressurskrevende enn ventet å opprette og vedlikeholde slike mekanismer. I gjennomgangen av de foreslåtte partnerlandene vurderes det derfor hvordan bistanden kan tilpasses nasjonale planer og giverkoordingeringsmekanismer i hvert enkelt land.

3.2.2 Fattigdoms- og sårbarhetskriterier

Stater og områders sårbarhet er et gjennomgående tema i partnerlandskonseptet. I den internasjonale debatten kategoriseres ikke lenger enkelte land som sårbare. Utgangspunkt er at alle land, i en eller annen form, har en sårbarhet ved seg. OECD vurderer denne sårbarheten ut fra fem parametere1; politisk, sosial, økonomisk, miljø- og sikkerhetsmessig sårbarhet.

Fattigdom og fattigdomsrelaterte utfordringer kan først og fremst sees som en del av den økonomiske og sosiale sårbarheten, selv om fattigdom også er forårsaket av konflikt, miljøforringelser/klimaendringer og sikkerhetsutfordringer.

I den Norad-finansierte studien «Leave No Country Behind»2 varsler Brookings Institute om utfordringene med å nå bærekraftsmålene om å utrydde ekstrem fattigdom innen 2030. Det globale målet om å halvere ekstrem fattigdom under tusenårsmålene ble nådd flere år før 2015. Hovedårsaken til dette var imidlertid kraftig økonomisk vekst i land som Kina, India, Indonesia, Bangladesh og Etiopia. I de fattigste og mest sårbare landene var det liten eller ingen fremgang. Under bærekraftsmålene skal ekstrem fattigdom utryddes innen 2030. Dermed er det i de fattigste og mest sårbare landene utviklingen må skje. Basert på fattigdomsprognoser identifiserer studien 31 land som står i særlig fare for ikke å nå dette målet innen 2030 («Seriously Off Track Countries», SOTCs). Det er fire hovedårsaker: svake og ineffektive myndighetsstrukturer, svak privat sektor, konflikt og vold og sårbarhet som følge av klimaendringer og miljøforringelse. Skal disse landene lykkes med å skape utvikling og utrydde ekstrem fattigdom, krever det nytenkning i hvordan bistand gis, hvordan samarbeid forankres hos nasjonale myndigheter og fleksibilitet og langsiktighet.

Human Development Index (HDI3), Gini-koeffisienten, BNI pr. capita, samt prosentandel av befolkningen som lever for under USD 1,90 pr. dag, gir samlet sett et mer helhetlig og sammenliknbart bilde av fattigdom i og mellom land.

Helse og utdanning er også relatert til økonomisk og sosial sårbarhet. Indikatorer som gir et godt bilde av helsesituasjonen i et land er barne- og mødredødelighet og andel av befolkningen som har tilgang til offentlige helsetjenester. Når det gjelder utdanning, finnes det mange forskjellige indikatorer som dekker alle sider av utdanningssektoren. I denne sammenheng er andel av barn som har grunnleggende leseferdigheter ved utgangen av grunnskolegang inkludert.