1 Innledning

1.1 Meldingens bakgrunn og formål

Norges utviklingsinnsats skal bidra til å oppfylle 2030-agendaen og de 17 bærekraftsmålene verden samlet seg om under FN-toppmøtet i 2015. Bærekraftsmålenes overordnete mål er at alle verdens land innen 2030 skal nå målet om å utrydde ekstrem fattigdom, sikre en inkluderende utvikling og fremme velstand, fred og rettferdighet.

Bærekraftsmålene omfatter alle land og alle deler av samfunnet. Sammen med handlingsplanen fra Addis Ababa Action Agenda (2015) for finansiering av utvikling og Parisavtalen fra 2015, utgjør de et globalt rammeverk for politisk handling tuftet på internasjonalt samarbeid og partnerskap for bærekraftig utvikling. Målene tar utgangspunkt i at bistand alene verken kan skape vekst og velstand eller forhindre krig, konflikt eller tvungen migrasjon. Skal verden lykkes med å nå målene, må alle land ta eierskap til sine utfordringer og prioritere sine ressurser rett. Det kreves nasjonal innsats og nasjonale ressurser for å få det til.

Under 2030-agendaen og bærekraftsmålene er det tradisjonelle skillet mellom utviklingsland og utviklede land ikke lenger relevant. Vi snakker ikke lenger om givere og mottakere, men om gjensidig samarbeid og reelle partnerskap. Det er et felles ansvar å etablere partnerskap som fører til langsiktig utvikling.

For å mobilisere den innsatsen som er nødvendig for å utrydde fattigdom, feilernæring og sult, sikre god helse og utdanning til alle og redusere klimaendringer og ulikhet i verden, må verdens land samarbeide tett. Utviklingslandene bør få dra nytte av et bredt sett av utviklingspolitiske virkemidler, og de utviklede landene må ha en helhetlig tilnærming til utvikling. Det er når de ulike virkemidlene sees i sammenheng over tid at Norges innsats kan skape synergier og gi enda bedre resultater. For eksempel er barns evne til å lære på skolen påvirket av helsen deres. Innsats for ernæring eller barne- og mødrehelse vil få effekter for utdanningsnivået, som igjen påvirker kvalifikasjonene i befolkningen. Der det er sannsynlig at folk kan få arbeid, er det også mindre sannsynlig at de føler seg tvunget til å reise andre steder for å livnære seg og familien. Næringsutvikling og jobbskapning er med andre ord sektorer i utviklingssamarbeidet som er sentrale ikke bare for bærekraftig økonomisk vekst, men også for migrasjonsmønstre.

Gjennom de siste tiårene har bistandsbudsjettet blitt stadig større. I takt med økende pengestrømmer og et politisk ønske om å lede an i internasjonalt utviklingssamarbeid, har Norges utviklingspolitiske engasjement vokst seg større og bredere. For å sikre at den norske innsatsen gir resultater, har regjeringen konsentrert engasjementet om færre land, sektorer, samarbeidspartnere og avtaler. Regjeringen mener at bistanden ikke bør spres for tynt, og at innsatsen må konsentreres for å legge grunnlaget for varige resultater og vedvarende effekt av bistanden.

I Meld. St. 24 (2016–2017) Felles ansvar for felles fremtid (Utviklingsmeldingen) redegjøres det for partnerlandskonseptet, som legger opp til konsentrasjon av bistand og et dypere utviklingspolitisk samarbeid med utvalgte land. Partnerlandskonseptet er utviklet for å sikre at bistanden og den brede utviklingspolitiske innsatsen konsentreres om færre land og har et tydelig tematisk fokus. I tillegg vil regjeringen etablere disse partnerskapene for å tydeliggjøre hvordan bærekraftsmålene har endret utviklingspolitikkens natur.

I Innst. 7 S (2017–2018), anmodningsvedtak 69, ber Stortinget «regjeringen komme tilbake til Stortinget med en egen sak med klargjøring av det bilaterale samarbeidet med partnerland, herunder kriteriene for valg av partnerland, valg av sektorer og bistandskanaler.» Formålet med denne stortingsmeldingen er å besvare disse spørsmålene og redegjøre for hvordan regjeringen ønsker å innrette samarbeidet med utvalgte partnerland.

Meldingen følger også opp Stortingets anmodningsvedtak 72 hvor «Stortinget ber regjeringen fremme en egen sak som redegjør for hvordan den statlige kapasiteten kan styrkes og gjøres mer bærekraftig i partnerlandene, slik at landene på sikt kan klare seg uten bistand. Denne skal omfatte stat til stat-bistand, bruk av Kunnskapsbanken, samfinansiering med andre givere, multilaterale bistandskanaler, samt inntektsgenererende virksomhet gjennom skatt for utvikling.». Dette omtales gjennomgående under kapittel 2.3., underkapitlene 2.3.1, 2.3.2 og 2.3.3.

1.2 Norske og internasjonale trender

Norges bistand til utviklingsland hadde sin spede begynnelse på slutten av 1950- og begynnelsen av 1960-tallet. I den offisielle bistandsstatistikken, som går tilbake til 1960, fremgår det at India og Sør-Korea mottok 8,3 millioner kroner dette året. I tiårene som fulgte, vokste bistandsbudsjettet til dels kraftig,1 og antall mottakerland økte betraktelig. Siden 1994 har i overkant av 100 land mottatt bistand hvert år. Siden 2014 er dette blitt redusert og i 2017 var tallet 84 land2.

Landene Norge tradisjonelt har vært engasjert i, har vært blant de fattigste og minst utviklede i verden. I flere av disse landene var det historiske grunner til vår tilstedeværelse, gjerne med utspring i misjon og sosialt arbeid. I andre tilfeller har norsk bistand kommet til som følge av en krise – naturkatastrofer, krig eller konflikt.

Norsk bistandsengasjement har også oppstått som følge av at Norge har hatt en særskilt rolle i enkelte land. Vår rolle som tilrettelegger i fredsprosesser er et eksempel på dette. Vilje til å følge opp med bistand for å støtte opp under og gjennomføre fredsinitiativer, er en hovedårsak til bistanden til land som Palestina, Sri Lanka og Colombia. Et annet eksempel er klima- og skoginitiativet. Her tok Norge en ledende posisjon i internasjonal innsats for å bekjempe klimaendringer. Det medførte betydelig økt innsats i mellominntektsland som Brasil, Indonesia og Colombia.

Afrika, og i hovedsak landene sør for Sahara, har vært en hovedregion for norsk bistand over tid. Ser man perioden 1960–2017 under ett, gikk 49 pst. av all bilateral bistand til Afrika (hvorav det meste til Afrika sør for Sahara). Andelen har imidlertid vært synkende de siste 30 årene, fra 68 pst. i 1988 til 41 pst. i 2017, i takt med at en større andel av bistand kanaliseres gjennom globale innsatser. Antall mottakerland i Afrika har ligget på rundt 40–50 siden 1980.

I begynnelsen ble bistanden gitt direkte fra Norge til enkeltland gjennom forskjellige kanaler (stat-til-stat, internasjonale organisasjoner, stedlige organisasjoner eller norske sivilsamfunnsorganisasjoner). Utover på 1960-tallet vokste globale og multilaterale initiativer frem, og stadig mer av norsk bistand ble kanalisert inn i disse globale satsningene. På midten av 1990-tallet utgjorde den bilaterale innsatsen3 opp mot 60 pst. av den totale bistanden, men har siden sunket. I 2017 var tallet nede i 36 pst.4 Bistand gjennom globale mekanismer, som for eksempel globale fond, tematiske FN-programmer og Verdensbankens fond, gis som regel uten at den øremerkes på konkrete land. De er likevel et viktig bidrag til utvikling som kommer enkeltland til gode, og som kan ha synergier med Norges bilaterale innsats.

På 1990-tallet gjennomførte OECD en omfattende prosess med mål om å effektivisere utviklingshjelpen for å oppnå bedre resultater. I 2005 kom Paris-erklæringen som satte en foreløpig standard for god bistand og godt giverskap. Paris-erklæringen dannet, sammen med utviklingslandenes egne planer for fattigdomsreduksjon og utvikling, grunnlaget for at mange givere gikk bort fra prosjektbistand (enkeltprosjekter) og over til å støtte nasjonale utviklingsstrategier, ofte gjennom programbistand (flere tiltak rettet mot samme formål) og budsjettstøtte. I løpet av de siste årene har imidlertid mange givere faset ut budsjettstøtte, dels på grunn av manglende fremdrift i de nasjonale planene og fravær av resultater, og dels på grunn av utfordringer knyttet til styresett og korrupsjon.

De siste årene har også nye utviklingsaktører, ofte med andre verdisett, vokst frem. Det har gitt lavinntektsland mulighet til å velge bort det som oppfattes som vestlige krav knyttet til miljø, demokrati, menneskerettigheter, likestilling og økonomisk styring. Internasjonale normer og kjøreregler som allerede er under press, utfordres ytterligere og blir stadig viktigere å hegne om for givere som Norge.

I 2017 utgjorde den totale landfordelte bistanden 12,2 mrd. kr. Dette utgjorde 26 pst. av bistandsbudsjettet. De ti største mottakerlandene fikk 48 pst. av den landfordelte bistanden. 35 land mottok mindre enn 10 mill. kr.

Norsk bistand leveres gjennom et mangfold av kanaler. I 2017 gikk 54 pst. gjennom multilaterale organisasjoner, 15 pst. gjennom sivilsamfunnsorganisasjoner, 19 pst. gjennom norsk offentlig sektor og 4 pst. i stat-til-stat-bistand.

1.3 Tidligere innsatser for konsentrasjon av samarbeidsland

På begynnelsen av 2000-tallet ble det besluttet at den norske bistanden skulle konsentreres om syv hovedsamarbeidsland og 18 samarbeidsland5. Kriteriene for valg av hovedsamarbeidsland var landenes vilje til fattigdomsrettet politikk, en stabil politisk situasjon, samt at Norge hadde et bredt, forutsigbart og langsiktig bistandssamarbeid. Konseptet åpnet også for at dersom utviklingen i landet gikk i feil retning, skulle samarbeidet revurderes. For kategorien «samarbeidsland» var kriteriene noenlunde de samme, men det ble samtidig lagt til grunn at andre givere ville ha et lederansvar for den samlete innsatsen, og at Norges bidrag skulle være strategisk innenfor prioriterte satsningsområder. I 2007 ble skillet mellom de to kategoriene avviklet.

Innføringen av hovedsamarbeids- og samarbeidsland førte ikke til noen reell konsentrasjon. Årsaken til dette er sammensatt. Bistanden til en rekke land ble videreført samtidig som det ble inngått samarbeid med nye. Økende budsjettrammer har samtidig gjort det mindre nødvendig å prioritere. Noen samarbeidsland manglet kapasitet til å absorbere bistand, mens i andre var samarbeidet vanskelig å utvide som følge av mangel på kapasitet i Norge. Senere evalueringer har vist at mangelfull mål- og resultatstyring i bistandsforvaltningen også har spilt inn.

I 2013 ble det tatt nye grep for å konsentrere bistanden. Både antall bistandsavtaler og antall mottakere ble redusert. Det ble innført tolv fokusland: seks land for langsiktig samarbeid6 og seks sårbare stater7. Tiltakene hadde også som formål å øke effektiviteten og styrke kompetansen i forvaltningen av bistanden gjennom å redusere porteføljen av land. Med innføringen av partnerlandskonseptet videreutvikles ideen bak etableringen av fokusland.

Antallet land som mottar norsk bistand har vært relativt konstant siden midten av 1980-tallet. Innføringen av partnerlandskonseptet er en anledning til å foreta en gjennomgang av hvilke land Norge bør konsentrere ressursene om for å få mest mulig ut av bistanden.

Det er viktig å presisere at partnerlandskonseptet som sådan ikke innebærer at bistand til andre land dermed automatisk skal utfases. Det er likeledes viktig å presisere at humanitær bistand, støtte til fred og forsoning, samt bistand gjennom sivilsamfunnsordningen ikke er omfattet av konsentrasjonsprinsippet.

Innføringen av konseptet betyr imidlertid at regjeringen over tid vil utvikle et bredere og dypere partnerskap med disse landene. Slik vil partnerland kunne få tilgang til flere av regjeringens ulike utviklingspolitiske verktøy, som kan bidra til å gjensidig forsterke innsatsen, realisere utviklingspolitiske synergier, og gi bedre resultater over tid.