4 Fastsetjing av fireårig styringssignal

4.1 Innleiing

Kringkastingsavgifta blir i dag fastsett gjennom Stortinget si årlege behandling av statsbudsjettet, vanlegvis berre nokre dagar før budsjettåret tek til. I samband med Stortingets behandling av allmennkringkastingsmeldinga Meld. St. 38 (2014–2015) gjorde Stortinget følgjande oppmodingsvedtak (nr. 495): «Stortinget ber regjeringen sørge for at NRK og lisensbetalerne gis økt forutsigbarhet gjennom et styringssignal hvert fjerde år.»

I Innst. 178 S (2015–2016) ber fleirtalet i familie- og kulturkomiteen òg om at oppdraget til NRK blir omfatta av eit fireårig styringssignal: «Flertallet ønsker at lisensen og NRKs oppdrag gis med større forutsigbarhet gjennom et styringssignal for en fireårsperiode.»

I dette kapittelet vurderer departementet korleis ein modell for å fastsetje eit fireårig styringssignal kan innrettast og gjennomførast.

4.2 Bakgrunn

4.2.1 Slik blir kringkastingsavgifta fastsett i dag

Inntektene til NRK blir i dag fastsette ved at regjeringa foreslår nivået på kringkastingsavgifta i samband med at statsbudsjettet blir lagt fram. Forslaget til regjeringa tek utgangspunkt i lisensbrevet som NRK sender departementet kvart år, der NRK gjer greie for planlagde aktivitetar og forventa kostnader i det påfølgjande budsjettåret. I brevet gjer NRK òg greie for forventa utvikling i talet på lisensbetalarar. Stortinget gjer kvart år vedtak om nivået på kringkastingsavgifta ved behandlinga av statsbudsjettet.

I 2015 hadde NRK ei omsetning på nærmare 5,5 milliardar kroner, og ein stor del av utgiftssida er knytt til faste og langsiktige kostnader (mellom anna lønn og distribusjon). Til liks med andre større verksemder har NRK behov for stabile og føreseielege rammer for å kunne drive rasjonelt.

4.2.2 Praksis i andre land

Fleire land i Norden og Nord-Europa fastset mål for lisensnivået for fleire år om gongen eller knyter inntektene til ein indeks. Sverige, Danmark, Finland og Storbritannia har alle vedteke prinsipp for inntektsveksten til allmennkringkastarane dei seinare åra.

I Sverige har Riksdagen for perioden 2014–2019 vedteke at inntektene til allmennkringkastarane SR, SVT og UR skal auke med 2 prosent kvart år i perioden selskapa har sendingsløyve.

I Finland fastset Riksdagen nivået på inntektene til allmennkringkastarane YLE i ei eiga lov som har som formål å sikre finansieringa.1 Av lova går det fram at inntektene til YLE blir fastsette til 500 millionar euro i 2013. Inntektene til YLE skal ifølgje lova indeksjusterast kvart år, dels i samsvar med auka KPI (1/3), dels i samsvar med lønnsvekst (2/3). Men i 2014 og 2015 endra Riksdagen lova, slik at indeksreguleringa for 2015 og 2016 i praksis blei oppheva. Det blei grunngitt med den vanskelege økonomiske situasjonen til Finland.

I Danmark blir nivået på medielisensen fastsett av partia i Folketinget i fireårige medieavtaler. Gjeldande medieavtale inneber at lisensen blir regulert i samsvar med utviklinga av KPI kvart år i avtaleperioden, med utgangspunkt i 2014-nivået. Avtalen fastslår i tillegg eit eingongs effektivitetskutt for 2015 på 2 prosent for DR og dei regionale TV 2-verksemdene på lik linje med det andre danske offentlege institusjonar blei pålagde i 2015.2 Eit eventuelt større proveny frå lisensen utover KPI-justering skal fordelast med 50 prosent til DR og 50 prosent til andre mottakarar. Eit eventuelt mindre proveny fører til reduserte inntekter til DR.3

I Storbritannia fastset regjeringa nivået på kringkastingsavgifta med heimel i lov, etter forhandlingar mellom styringsmaktene og BBC. Nivået på lisensen skal godkjennast årleg av parlamentet. Lisensen har sidan 2012 vore frosen til 145,5 britiske pund fram til utgangen av noverande charterperiode4 i 2016, det vil i praksis seie 31. mars 2017. Kultur-, medie- og idrettsdepartementet foreslår i eit «white paper», A BBC for the future: a broadcaster of distinction, at lisensnivået i fem år frå og med 2017 blir justert årleg i samsvar med inflasjonsnivået.

4.3 Departementet si vurdering

Ein stor del av utgiftene i NRK er lønnskostnader som på kort sikt må reknast som faste. Andre kostnadselement er meir variable, til dømes kostnader knytte til større dramaproduksjonar. Dersom inntektene svingar frå år til år, kan det vere vanskeleg for NRK å gjere formålstenlege tilpassingar til endra budsjettføresetnader. Departementet legg til grunn at det vil gjere det lettare for NRK å planleggje verksemda på lengre sikt på ein rasjonell måte dersom dei økonomiske rammene er meir føreseielege. Departementet tilrår derfor, i tråd med oppmodingsvedtaket til Stortinget, å innføre eit fireårig styringssignal om dei økonomiske rammene til NRK.

4.3.1 Innretning av eit fireårig styringssignal

Styringssignalet bør gå fram i statsbudsjettet, slik at ein kan sjå det i samanheng med det årlege budsjettvedtaket. Det norske budsjettsystemet byggjer på eittårsprinsippet med heimel i Grunnlova § 75 bokstav a, som inneber at Stortinget berre kan gjere vedtak om skattar, avgifter og toll for eitt kalenderår om gongen.

Departementet legg til grunn at regjeringa legg fram eit forslag til eit fireårig styringssignal om NRK sine økonomiske rammer i statsbudsjettet. Budsjettproposisjonen vil innehalde ei framskriving av NRK sine kostnader og potensialet for å effektivisere drifta for dei neste fire åra. Stortinget blir i samband med behandlinga av statsbudsjettet invitert til å ta stilling til styringssignalet. Styringssignalet vil berre vere ein politisk ambisjon. Det faktiske finansieringsnivået vil bli fastsett i det årlege budsjettvedtaket til Stortinget.

Departementet ser det som mest formålstenleg at styringssignalet følgjer stortingsperiodane. Ved eit regjeringsskifte etter eit stortingsval vil ei ny regjering av praktiske grunnar ha avgrensa høve til å gjere endringar i det første statsbudsjettet. Departementet legg derfor til grunn at styringssignalet bør følgje stortingsperioden, men med eitt års forseinking. Det vil seie at eit fireårig styringssignal om dei økonomiske rammene til NRK for første gong vil bli lagt fram i statsbudsjettet for 2019.

Departementet viser til at ein i kapittel 2 legg til grunn å innføre ein ny modell for å finansiere NRK. Eit fireårig styringssignal gjeld storleiken på dei økonomiske rammene til NRK og kan vurderast uavhengig av kva innkrevjingsmodell som blir vald for den framtidige finansieringa av NRK. Systemet med eit fireårig styringssignal kan derfor innførast frå og med budsjettåret 2019, uavhengig av om ein ny modell for NRK-finansieringa er innført.

Departementet meiner vidare at praksisen med at NRK utarbeider ei utgreiing før kringkastingsavgifta blir fastsett, bør vidareførast, men bør tilpassast systemet med fireårige styringssignal. Det inneber at NRK året etter stortingsvalet utarbeider eit finansieringsbrev der selskapet gjer greie for planane for dei neste fire åra og kva finansieringsbehov dei har for å realisere desse planane.

Det vil framleis vere behov for årleg kontroll av inntekts- og kostnadsrammene til NRK, både for å følgje opp effektiviteten og for å sikre at bruken av midlane oppfyller krava i EØS-avtalen sine reglar om offentleg støtte. NRK må derfor kvart år sende inn budsjett og statusrapport om bruk av inntektene frå kringkastingsavgifta til departementet. I statusrapporten kan NRK ved særskilde behov melde inn om det er nødvendig med justeringar av framskrivne økonomiske rammer.

4.3.2 Fastsetjinga av styringssignalet

Kva moment som skal leggjast til grunn for å fastsetje styringssignalet, vil vere eit politisk spørsmål. I kapittel 12 i allmennkringkastingsmeldinga er det tilrådd at departementet med jamne mellomrom vurderer ambisjonsnivået for allmennkringkastingstilbodet og korleis omfanget av NRK si verksemd påverkar kommersielle medium og det totale medietilbodet til publikum.

I tråd med konklusjonen til departementet i allmennkringkastingsmeldinga og merknaden frå komitéfleirtalet i innstillinga meiner departementet at det vil vere formålstenleg å vurdere behovet for eventuelle endringar i allmennkringkastingsoppdraget i samband med at regjeringa kvart fjerde år fastset eit styringssignal for dei økonomiske rammene til NRK.

Departementet meiner vidare at det vil vere formålstenleg å vurdere korleis NRK si verksemd påverkar kommersielle medium og det totale medietilbodet til publikum i samband med fastsetjinga av styringssignalet. Departementet viser til at ei vurdering av korleis NRK si verksemd påverkar konkurransen i mediemarknaden i praksis kan gjennomførast ved at det blir innhenta ein rapport frå eit fagmiljø, til dømes slik SNF vurderte dei konkurransemessige verknadene av utvalde NRK-nettenester i 2015.5