2 Framtidig finansiering av NRK

2.1 Innleiing

NRK har vore finansiert ved ei apparatbasert kringkastingsavgift heilt frå etableringa i 1933 og fram til i dag. Fram til 1. juli 1994 fekk NRK i tillegg inntektene frå ei avgift på mottakarmateriell. Ein lisensmodell knytt til bestemte mottakarapparat har lang tradisjon i fleire europeiske land og er framleis ein utbreidd finansieringsmodell for allmennkringkastarar i Nord-Europa. Samtidig har utviklinga i teknologi og medievanar ført til at mange land alt har revidert, eller er i ferd med å revidere, finansieringsmodellane sine for å møte desse endringane. Framleis er det mange land som har vidareført former for apparatbaserte lisensordningar, mellom anna Sverige, Danmark, Storbritannia og Frankrike.

Allmennkringkastingsoppdraget til NRK er plattformnøytralt og omfattar òg nye ikkje-lineære innhaldstilbod som strøyming. Konvergensen – samansmeltinga av ulike medium og mediemarknader – har komme langt i Noreg. Nordmenn er òg langt framme når det gjeld å ta i bruk nye måtar å konsumere medieinnhald på. Når færre bruker eit fjernsynsapparat for å konsumere allmennkringkastingsinnhald, utfordrar det avgiftsgrunnlaget i dagens kringkastingsavgift, som er knytt til tradisjonell, lineær TV.

På bakgrunn av dette sette regjeringa hausten 2015 ned ei ekspertgruppe som skulle vurdere alternative modellar for offentleg finansiering av NRK. Utvalet leverte rapporten Finansiering @NRK – Alternative fremtidige modeller for offentlig finansiering av NRK 1. juli 2016. Rapporten følgjer som utrykt vedlegg til denne meldinga. Departementet viser til ekspertgruppa sin rapport for ei meir utdjupande framstilling av medieutviklinga og finansieringsmodellar i andre land, og ei grundigare beskriving av ulike finansieringsmodellar. I det følgjande vil departementet kort beskrive utvalet si vurdering av dei ulike modellane og innspela frå høyringa av rapporten, og leggje fram departementets vurdering av korleis NRK bør finansieras i framtida.

2.2 Bakgrunn

2.2.1 Utvikling i teknologi og medievanar

Inntil for få år sidan var ei avgift knytt til det å eige ein fjernsynsmottakar rekna som ei stabil og sikker form for finansiering av NRK. Den teknologiske utviklinga dei seinare åra inneber at allmennkringkastingsinnhald blir distribuert via fleire ulike plattformer. Publikum kan dermed i aukande grad skaffe seg tilgang til og konsumere allmennkringkastingsinnhald frå andre apparat enn det tradisjonelle fjernsynsapparatet, til dømes gjennom smarttelefonar og nettbrett.

Kjelde: TNS Forbruker og Media, TNS Interbus og NRK

Figur 2.1 viser at mediebruken til befolkninga har endra seg mykje den siste tiårsperioden, og at det er nokre klare hovudtrekk i utviklinga. Nye plattformer og innhaldstilbod som strøyming aukar markert, mens tradisjonelle medium som TV og aviser går klart tilbake.

I 2015 var det ein kraftig tilbakegang for tradisjonelle medium som lineær TV, samtidig som bruken av strøymetenester og mobilt innhald auka. Tal frå Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit (Nkom) viser at datatrafikken frå mobiltelefonar nesten er dobla frå 2014 til 2015.1 Tilgangen til ulike medium er òg i rask endring.2

Det er særleg dei unge som i stor grad vel bort tradisjonell, lineær tv-sjåing. For dei eldste har tv-sjåinga auka noko. Figur 2.2 viser prosentdelen i ulike aldersgrupper av befolkninga som ser på lineær tv dagleg. Figuren viser at aldersgapet aukar i den daglege bruken av tradisjonell, lineær TV.

Kjelde: Kantar TNS tv-meterundersøkelsen og NRK

Tal frå den årlege mediebruksundersøkinga til Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at sjølv om prosentdelen som ser på lineær tv ein gjennomsnittsdag framleis er høg, har dei siste åra vore prega av tilbakegang. Prosentdelen låg lenge på 80, men gjekk ned til 74 i 2013 og 2014. I 2015 gjekk prosentdelen ytterlegare ned til 67. Tida vi brukte til å sjå på tv ein gjennomsnittsdag, gjekk òg kraftig ned, frå 2 timar og 12 minutt i 2014 til 1 time og 47 minutt i 2015. Den høgaste sjåarprosentdelen finn vi blant dei eldre, som òg bruker mest tid til å sjå på tv. Som figur 2.1 viser er det stadig fleire som strøymar innhald dagleg. Mediebruksundersøkinga til SSB viser at blant dei som nyttar video/filmmedium har prosentdelen som ser på strøymetenester ein gjennomsnittsdag auka frå 11 i 2012 til 65 i 2015. Prosentdelen er endå høgare i dei yngre aldersgruppene. I aldersgruppa 16 til 24 år var det 79 prosent som strøymde dagleg i 2015. Det er òg stadig fleire som ser direktesend tv på nett, og det har vore ein relativt sterk auke frå berre 3 prosent i 2014 til 11 prosent i 2015. I 2015 hadde 96 prosent av befolkninga tilgang til internett heime, og internett har blitt ein reell alternativ distribusjonskanal for tv.

2.2.1.1 Prosentdel av befolkninga som betaler kringkastingsavgift

Den teknologiske utviklinga gjer det lettare å omgå plikta til å betale kringkastingsavgifta. Ekspertgruppa viste i rapporten sin at andelen husstandar i Noreg med lisenspliktig fjernsynsmottakar lenge låg stabilt på 98 prosent. Men på svært få år har no prosentdelen husstandar utan fjernsynsmottakar auka frå 2 til 6,5. Tal frå TNS Gallup viser at prosentdelen husstandar som ikkje har tv, har auka frå 5 til 8 berre sidan hausten 2013. Nye tal frå NRK Analyse viser at berre 73 prosent av 25–29-åringane har eit fjernsynsapparat med signal frå tv-distributør (sjå figur 2.3). Når vi ser på heile befolkninga samla, er det òg ein svak nedgang. I løpet av 2016 må fjernsynsdistributørane avvikle praksisen med tvunge koplingssal mellom kabel-tv (tv-pakkar) og breiband, noko som kan føre til at fleire seier opp tv-pakkane sine.

Kjelde: Kantar TNS ES til tv-meterundersøkelsen og NRK

2.2.2 Historikk

Spørsmålet om korleis den teknologiske utviklinga og endringar i medievanane til befolkninga kan komme til å utfordre den eksisterande modellen for NRK-finansieringa, har vore eit tema i fleire stortingsmeldingar om kringkasting dei seinare åra. I St.meld. nr. 30 (2006–2007) Kringkasting i en digital fremtid la departementet til grunn at ei vidareføring av kringkastingsavgifta, kombinert med tiltak for å få færre tjuvsjåarar, ville sikre NRK eit tilfredsstillande finansieringsgrunnlag. Samtidig peikte departementet på at det ikkje er gitt at ei slik løysing på lengre sikt vil vere nok til å avgrense omgåing og sikre stabile inntekter frå kringkastingsavgifta. Allmennkringkastingsmeldinga drøfta sentrale tendensar i mediebruk og konsekvensar av konvergens og plattformekspansjon og viste til at allmennkringkastingsinnhald i dag blir distribuert via fleire ulike plattformer i tillegg til fjernsyn. Departementet konkluderte med at «kringkastingsavgifta vil gje relativt stabile og føreseielege inntekter for NRK i nokre år til, men at medieutviklinga på sikt kan gjere det naudsynt å endre NRKs finansieringsgrunnlag».

For å gjere ei nærmare vurdering av alternativa for offentleg finansiering av NRK sette regjeringa 2. oktober 2015 ned ei ekspertgruppe leidd av Tore Olaf Rimmereid.3 Mandatet var å vurdere i kva grad ulike finansieringsmodellar varetek NRK sitt behov for redaksjonelt sjølvstende, legitimitet i befolkninga og finansiell stabilitet over tid. Éin av modellane skulle ta utgangspunkt i dagens kringkastingsavgift. Ekspertgruppa skulle òg beskrive alle modellar med omsyn til praktisk organisering av innkrevjing, handtering av føretak, organisasjonar mv. og overslag over administrative kostnader etc., og vurdere korleis kostnadseffektivitet ved ulike innkrevjingsmetodar kan optimaliserast slik at mest mogleg blir målretta til formålet samtidig som kostnadene for forbrukarane blir reduserte.

Regjeringa blei i oppmodingsvedtak romartal V i Stortingets innstilling til allmennkringkastingsmeldingabedd om «å fremme forslag om fremtidig finansiering av NRK til Stortinget etter at ekspertgruppen hadde levert sin anbefaling, og innen utgangen av 2016». I tillegg bad komiteens fleirtal, regjeringa «forsikre seg om at det som en del av ekspertutvalgets arbeid med alternative finansieringsmodeller for NRK blir utredet en ordning etter finsk modell» (vedtak romartal IV). Vidare skrev eit fleirtal at den framtidige finansieringsmodellen må verne om sjølvstendet til NRK, vere ubyråkratisk og ha ein sosial profil i større grad enn i dag. Departementet følgde dette opp med ei presisering av ekspertgruppa sitt mandat om at ei ordning etter finsk modell skulle vere ein av modellane som blei utgreidde og vurderte, og at kriteria om sjølvstende, mindre byråkrati og ein større sosial profil skulle inngå i vurderinga av dei ulike modellane.

2.2.3 Gjeldande rett

Kringkastingslova4 § 8-1 gir alle rett til å ha kringkastingsmottakar og plikt til å melde frå til NRK om overdraging (sal, utleige og utlån) av mottakar. I § 8-2 i lova er det vidare fastsett meldeplikt for næringsverksemder ved innførsel og innanlandsk sal, utleige eller utlån av kringkastingsmottakarar. Kapittel 8 i lova inneheld sentrale reglar om kontroll med denne meldeplikta og om fastsetjing og innkrevjing av kringkastingsavgifta og tilleggsavgifter. § 8-3 slår fast Stortinget sin rett til å fastsetje avgifta og gir Kongen heimel til å fastsetje nærmare reglar i forskrift og frita frå avgifta når det er særlege grunnar til det. § 8-4 gir panterett for å drive inn avgift med vidare. § 8-5 gir NRK rett til innsyn i opplysningar om kundane til tilbydarar av betalingsfjernsyn. Med unntak for § 8-4 gir alle føresegnene heimel for Kongen til å gi nærmare reglar i forskrift. Følgjande forskrifter regulerer innkrevjinga av kringkastingsavgifta:5

• Forskrift 23. oktober 1980 nr. 8777 om radiohandleres meldeplikt til Norsk rikskringkasting

• Forskrift 15. juni 1981 nr. 8629 om radiohandlerkontroll

• Forskrift 23. oktober 1980 nr. 8798 om fjernsynsmottakere

Desse forskriftene rettar seg både mot den som har fjernsynsmottakar i bruk (avgiftspliktige), og mot dei som omset avgiftspliktige apparat (forhandlarar). Forskriftene inneheld mellom anna reglar som definerer avgiftsobjektet, regulerer rettar og plikter knytte til meldeplikta, avgiftsplikt og unntak frå avgifta, kontroll med betaling av avgifta og sanksjonar ved brot på forskriftene.

Dagens ordning baserer seg på at alle som har ein fjernsynsmottakar i bruk, er pliktige til å betale kringkastingsavgift. Utgangspunktet er at det skal betalast éi avgift for kvar enkelt mottakar, men den dekker òg ektefelle og andre husstandsmedlemmer som heilt eller delvis vert forsørgja av betalaren. Den som har trygd, føderåd eller studielån vert ikkje rekna som forsørgd av andre. Ordninga er innretta slik at ein normalt berre betaler avgift for eitt apparat per husstand, uavhengig av kor mange mottakarar ein har.

Forskrift om fjernsynsmottakere definerer ikkje omgrepet fjernsynsmottakar nærmare, og det blir i dag tolka teknologinøytralt ved at alle tekniske innretningar som det er mogleg å ta inn fjernsynssendingar på, i utgangspunktet er omfatta av ordlyden. Sjølv om ordlyden gir vide tolkingsrammer, blir avgifta i dag berre knytt til mottak av lineær kringkasting formidla via tradisjonelle tv-distributører. Ein må dermed ikkje betale dersom ein berre mottar NRK sitt ikkje-lineære innhald via internett. I forskrift om fjernsynsmottakere er det lagt inn ei føresegn om at dersom NRK ønskjer det, «skal det også være adgang til å plombere mottaker og/eller antenneinntak». I dag tillèt NRK dette, noko som inneber at dersom ein kan dokumentere at mottakaren er teknisk sperra og ikkje kan ta imot fjernsynssignal, kan ein lovleg bruke NRK sine tenester utan å betale avgift. I dag er det å sjå lineær tv distribuert via nett (direktesend TV) heller ikkje omfatta av plikta til å betale kringkastingsavgift.

Kontrollen med apparat som er avgiftspliktige, byggjer på eit system med meldeplikt ved overdraginga av mottakarar og når mottakarar ikkje lenger er i bruk. Mens reglane i utgangspunktet definerer fleire typar apparat som avgiftspliktige, omfattar meldeplikta for forhandlarar berre tradisjonelle fjernsynsapparat. Det er praktiske omsyn som ligg bak denne praksisen. Så lenge eit stort fleirtal av norske husstandar har minst eitt tradisjonelt fjernsynsapparat og éin lisens dekkjer alle dei andre avgiftspliktige apparata i ein husstand, vil ei utviding av meldeplikta til å omfatte andre typar avgiftspliktige apparat vere til liten nytte.

Etter ei lovendring i 2009 gir kringkastingslova § 8-5 NRK rett til innsyn i opplysningar om kundane til distributørar av fjernsynssendingar, slik at NRK kan bruke opplysningane til kontroll mot sitt eige registrer over dei som betaler kringkastingsavgift.

Meirverdiavgift på kringkastingsavgifta blei innført frå 1. januar 2003. Hovudformålet med meirverdiavgiftsomlegginga var å fjerne prisbarrieren som meirverdiavgifta representerte for NRK i valet mellom eigenproduksjon (utan avgift) og eksternproduksjon (med avgift) i NRKs allmennkringkastingsverksemd. Det skal i dag betalast meirverdiavgift ved omsetjing av kringkastingstenester som er finansiert av kringkastingsavgifta med ein avgiftssats på 10 prosent. NRK har frådragsrett for inngåande meirverdiavgift på innkjøp til bruk i denne del av verksemda.

2.3 Ekspertgruppa si utgreiing av finansieringsmodellar

2.3.1 Innleiing

I rapporten Finansiering @NRK – Alternative fremtidige modeller for offentlig finansering av NRK vurderte ekspertgruppa seks ulike finansieringsmodellar. Vurderinga var basert på ein gjennomgang av relevante modellar i andre europeiske land som har ein allmennkringkastar med høg offentleg finansieringsdel. Modellane blei beskrivne ut frå grunnlaget for betalinga, kven som er omfatta av betalingsplikta, og korleis midla blir kravde inn og administrerte. I vurderinga av dei ulike modellane la ekspertgruppa vekt på korleis dei ulike modellane kan forventast å fungere med tanke på robustheit, sjølvstendet til NRK, finansieringskostnader, fordelingsverknader og legitimitet.

Tabell 2.4 gir ei stikkordsmessig oppsummering av kjenneteikn ved dei ulike modellane som ekspertgruppa vurderte. I det følgjande er ekspertgruppa si beskriving og vurdering av modellane summert opp.

2.3.2 Dagens kringkastingsavgift

2.3.2.1 Beskriving av modellen

Alle som har ein fjernsynsmottakar i bruk, er pliktige til å betale kringkastingsavgift etter dagens ordning. I utgangspunktet skal ein betale éi kringkastingsavgift for kvar enkelt mottakar, men for privatpersonar er ordninga innretta slik at ein normalt berre betaler éi avgift per husstand. Bedrifter, institusjonar, offentlege verksemder mv. betaler for kvar enkelt mottakar, med visse unntak. Sjukehus, aldersheimar, asylmottak, fengsel, barnehagar, grunnskular og vidaregåande skular mv. betaler berre éi kringkastingsavgift per institusjon, og unntaksregelen kan òg brukast for andre liknande institusjonar. For fjernsynsmottakarar som blir brukte av tilsette, gjeld likevel hovudregelen om éi avgift per apparat. Unntaksregelen om éi avgift per verksemd gjeld òg for norske skip, boreriggar og liknande. For verksemder som hotell og liknande er regelen at éi kringkastingsavgift omfattar mottakarar på inntil ti rom som berre blir brukte av tilfeldige gjester.

NRK kan òg gi frilisens for eitt år om gongen til enkelte svært avgrensa grupper. Det gjeld mellom anna personar som er varig sterkt funksjonshemma, slik at det er vanskeleg for dei å bevege seg utanfor bustaden eller få kontakt med andre, og som ikkje har økonomisk evne til å betale kringkastingsavgifta sjølv. Utanlandske diplomatiske tenestemenn, utsende konsulære tenestemenn og utsende diplomatiske funksjonærar ved utanlandske misjonar, medlemmer av NRKs kringkastingsråd og tenestemenn i NRK kan òg få frilisens.6

2.3.2.2 Inntekter, innkrevjing og administrasjon

Stortinget vedtek kringkastingsavgifta kvart budsjettår, og det er inntektene frå kringkastingsavgifta som utgjer hovuddelen av finansieringa av NRK. Knapt 3 prosent kjem frå andre kjelder, inkludert kommersiell verksemd.

Det er NRK sjølv som krev inn kringkastingsavgifta, og denne verksemda er organisert i Lisensavdelinga. Kontrollen med apparat som er avgiftspliktige, byggjer på eit system med meldeplikt. Den som eig, leiger eller låner ein fjernsynsmottakar, er pliktig til å melde frå til NRK. Forhandlarar sender eigne rapportar over sal og utlevering av avgiftspliktige mottakarar basert på garantiregistera. I tillegg har NRK rett til innsyn i opplysningar om kundane til dei som distribuerer fjernsynssendingar.

2.3.3 NRK-avgift (apparatnøytral avgift)

2.3.3.1 Beskriving av modellen

Modellen som ekspertgruppa kallar NRK-avgift, er i hovudsak ei vidareføring av dagens kringkastingsavgift, der avgiftsgrunnlaget er utvida til å omfatte alle apparat som er eigna for konsum av audiovisuelt innhald. Betalingsplikta vil i tillegg til fjernsynsmottakarar omfatte datamaskiner, nettbrett, smarttelefonar mv. På den måten blir ordninga teknologi- og plattformnøytral og inkluderer dei apparata befolkninga i dag bruker for å ta imot tv-innhaldet til NRK.

Ekspertgruppa meinte at med ei utviding av avgiftsgrunnlaget til pc og smarttelefonar vil det vere urimeleg å vidareføre hovudregelen for bedrifter om å betale avgift per apparat. Ettersom næringslivet i hovudsak bruker internett, pc og smarttelefonar som arbeidsverktøy og i mindre grad til mediekonsum, foreslår ekspertgruppa at bedrifter og institusjonar som hovudregel ikkje skal omfattast.

2.3.3.2 Inntekter, innkrevjing og administrasjon

I denne modellen vil Stortinget framleis fastsetje satsar som for kringkastingsavgifta i dag. Lisensavdelinga vil administrere ordninga og avgjere kven som skal betale, krevje inn og kontrollere betalinga av ei NRK-avgift.

Det vil framleis vere slik at éi avgift normalt dekkjer alle apparata i husstanden. Ekspertgruppa foreslår å leggje om betalingsplikta, ved at ho blir knytt til bustadeining og den/dei som disponerer bustaden, og at det blir definert eit solidaransvar for betalinga. Det inneber at Lisensavdelinga kan rette kravet til andre bebuarar dersom avgifta ikkje er betalt til rett tid av den som i utgangspunktet har motteke fakturaen.

Systemet med meldeplikt for den som eig, leiger eller låner ein fjernsynsmottakar, og rapportering frå forhandlarar og distributørar blir vidareført i denne modellen. Meldeplikta kan utvidast til å omfatte pc, nettbrett og smarttelefon i tillegg til fjernsynsapparat. Rapporteringa frå distributørar kan omfatte reine internett-abonnement i tillegg til kanalpakkar for fjernsyn.

2.3.4 NRK-bidrag (husstandsavgift)

2.3.4.1 Beskriving av modellen

I modellen som ekspertgruppa kallar NRK-bidrag, blir betalingsplikta lagd på bueininga. Dette er likevel ikkje ein bustadskatt, ettersom det ikkje er eigar som er betalingspliktig, og beløpet er uavhengig av bustadens verdi. Avgifta er knytt til den eller dei som disponerer bustaden, og skal krevjast inn uavhengig av om ein eig eller leiger. Modellen blir ofte omtalt som ei husstandsavgift. Ekspertgruppa har føresett at husstandsavgifta til liks med kringkastingsavgifta blir ei særskild betalingsordning utanfor statsbudsjettet, og ikkje ein del av skatteoppgjeret.

Ekspertgruppa legg til grunn at når betalingsplikta er knytt til bueining, vil bedrifter og institusjonar som eit utgangspunkt falle utanfor. Sjølv om næringsbygg òg er registrerte med brukseiningsnummer, er det komplisert å bruke det som grunnlag. Det er fordi det kan vere ganske vilkårleg kor stor bygningsmasse som er på ei brukseining, og om det er lokale som blir brukte til eller er eigna til å ta imot eit audiovisuelt tenestetilbod. Ekspertgruppa meiner at det er uheldig å definere andre grunnlag i tillegg for å inkludere bedrifter og institusjonar, men at næringsverksemd med karakter av bustadtilbod bør inkluderast. Det vil mellom anna gjelde hotell, hospits og skip med passasjerlugarar. Dersom bedrifter og institusjonar likevel skal omfattast, såg ekspertgruppa det som ei moglegheit at dagens ti-roms regel for hotell og liknande blir nytta generelt på lokalar for kontorarbeid, opphald eller overnatting.

2.3.4.2 Inntekter, innkrevjing og administrasjon

Stortinget vil fastsetje satsar som for dagens kringkastingsavgift. Ein overgang frå kringkastingsavgift til bustadmodell føreset ei presisering i regelverket når det gjeld kven som er pliktig til å betale, og reglar for når betalingsplikta tek til å gjelde. Betalingsperioden for kringkastingsavgifta følgjer av meldeplikta for apparat, mens for eit NRK-bidrag vil denne meldeplikta bli avvikla. Derfor må det etablerast reglar for kor lenge ein kan disponere ein bustad før avgiftsplikta tek til å gjelde.

Lisensavdelinga vil administrere ordninga og avgjere kven som skal betale, krevje inn og kontrollere betalinga av eit NRK-bidrag. Ekspertgruppa foreslår at avgiftsplikta både for ei utvida apparatavgift og ei husstandsavgift skal knytast til dei/den som disponerer bustadeininga, noko som føreset samankopling av opplysningar frå offentlege register som matrikkelen, grunnboka og folkeregisteret. Det er Skatteetaten som er ansvarleg for folkeregisteret. For begge desse modellane foreslår derfor ekspertgruppa at Lisensavdelinga og Skatteetaten vurderer eit nærmare samarbeid om informasjonsutveksling og kontrolltiltak.

2.3.5 NRK-skatt (øyremerkt skatt på inntekt)

2.3.5.1 Beskriving av modellen

Ekspertgruppa har greidd ut to alternative utformingar av ein skatt med utgangspunkt i den finske modellen: éin med grunnlag i alminneleg inntekt, der både personar og selskap er omfatta, og éin med grunnlag i personinntekt.7 NRK-skatten vil gå fram i likninga til den enkelte skattytaren. Inntekta frå denne særskatten vil deretter bli synleg som ein eigen post på statsbudsjettet. I berekningane har ekspertgruppa brukt dei same satsane som i Finland: 0,68 prosent for personar og 0,35 prosent for selskap. Med desse satsane blir det berekna ein flat skatt opp til eit tak, noko som vil seie at alle betaler den same prosentdelen av inntekta si opp til eit maksimumsbeløp.

* Person med kun lønns- eller trygdeinntekt og standard fradag

Kjelde: Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet og ekspertgruppa

Ekspertgruppa tilrår personinntekt som grunnlag for NRK-skatten, mellom anna for å unngå at personar med høge frådrag fell utanfor betalingsplikta. Personinntekt gir eit meir stabilt grunnlag enn alminneleg inntekt. Offentlege institusjonar, bedrifter og personar med berre kapitalinntekt betaler ikkje NRK-skatt på dette grunnlaget. Så sant ikkje andre skattar blir lågare, vil ein NRK-skatt auke den totale personskattlegginga.

2.3.5.2 Inntekter, innkrevjing og administrasjon

Ein særskatt på inntekt vil bli fastsett av Stortinget og vere ein eigen post på statsbudsjettet. For ein skatt vil både inntekta til staten og overføringa til NRK bli løyvd året før. Inntektene frå særskatten vil bli tekne inn på statsbudsjettet, og inntektene til NRK vil vere ei utgiftsløyving på statsbudsjettet.

Ein NRK-skatt på inntekt vil bli berekna av Skatteetaten og kravd inn av dei kommunale skatteoppkrevjarane. Lisensavdelinga vil dermed bli overflødig og kan leggjast ned.

Det vert ikkje berekna meirverdiavgift av direkte skattar. Å oppheve kringkastingsavgifta og erstatte den med ein skatt vil derfor medføre bortfall av inntekter for staten. For NRK vil ei oppheving av kringkastingsavgifta medføre at frådragsretten for inngåande meirverdiavgift knytt til innkjøp av varer og tenester til den avgiftspliktige delen av verksemda fell bort.

2.3.6 Alminneleg skattefinansiering

2.3.6.1 Beskriving av modellen

Alminneleg skattefinansiering inneber at det blir gitt ei årleg løyving over statsbudsjettet. Forskjellen frå ein NRK-skatt er at bidraget frå den enkelte ikkje vil vere synleg på likninga med alminneleg skattefinansiering, og det vil ikkje vere nokon inntektspost i statsbudsjettet.

2.3.6.2 Inntekter, innkrevjing og administrasjon

Med alminneleg skattefinansiering ligg det ingen føringar i finansieringsforma for inntekta til NRK, som vil bli bestemt på grunnlag av politisk prioritering av statlege utgifter. Ekspertgruppa har vist at finansiering over statsbudsjettet på same inntektsnivå som lisensen gir NRK i dag, svarer til eit løyvingsbehov på 6 milliardar kroner. Inndekking på statsbudsjettet vil vere avhengig av politiske prioriteringar på utgiftssida og eventuelle skatteaukingar på inntektssida. Ekspertgruppa berekna at inndekking gjennom auka personskattar til dømes vil innebere at trygdeavgifta må setjast opp med 0,35 prosentpoeng for alle, bortsett frå for dei med dei aller lågaste inntektene. Desse låginntektsgruppene får fritak etter gjeldande reglar i skattesystemet.

Ved skattefinansiering vil Lisensavdelinga bli overflødig, og ho kan leggjast ned.

2.3.7 Tilrådinga til ekspertgruppa

Ut frå vurderinga av den teknologiske utviklinga og nye medievanar tilrår ekspertgruppa at dagens kringkastingsavgift ikkje blir vidareført. For å sikre ei stabil framtidig finansiering av NRK meiner ekspertgruppa at ordninga bør vere plattformnøytral, slik at ho omfattar både lineære og ikkje-lineære medietenester. Ekspertgruppa meiner at finansiering som ikkje er øyremerkt, vil svekkje sjølvstendet til NRK, og vurderer derfor ikkje alminneleg skattefinansiering som noko aktuelt alternativ.

Ekspertgruppa gir ikkje ei samla tilråding om framtidig finansieringsmodell. Fleirtalet i ekspertgruppa, medlemmene Rimmereid, Jensen og Sollid Storehaug, foreslår eit bustadbasert finansieringsbidrag der inntekta blir halden utanfor statsbudsjettet (NRK-bidrag, husstandsavgift). Dei legg vekt på eit stabilt og føreseieleg inntektsgrunnlag for NRK og meiner at ein modell som vidarefører kringkastingsavgifta si tilknyting til husstand, vil ha brei aksept. Fleirtalet meiner at mange vil oppleve NRK-bidrag som ei vidareføring av den godt innarbeidde ordninga vi har i dag.

Medlemmen Roppen foreslår ei apparatnøytral avgift, som utvidar dagens kringkastingsavgift i fleirmedial retning (NRK-avgift). Roppen legg vekt på at tilknyting mellom brukar og leverandør styrkjer legitimiteten til kringkastingsavgifta, og at usikkerheit om framtida ikkje endrar hovudinntrykket av ei betalingsordning som fungerer godt i dag.

Fleirtalet si tilråding av NRK-bidrag byggjer på ein føresetnad om at ordninga kan haldast utanfor statsbudsjettet, slik som kringkastingsavgifta er i dag. Dersom føresetnaden ikkje held, vil medlemmene Rimmereid og Sollid Storehaug subsidiært støtte forslaget frå medlemmen Roppen om ei apparatnøytral NRK-avgift utanfor statsbudsjettet. Medlemmen Jensen held fast ved ei universell finansieringsordning, og dersom eit NRK-bidrag må førast på statsbudsjettet, foreslår Jensen subsidiært ein øyremerkt skatt på personinntekt av omsyn til fordelingsverknader mellom personar.

2.4 Synet til høyringsinstansane

Rapporten til ekspertgruppa blei send på høyring i juli 2016. Kulturdepartementet fekk 16 høyringsfråsegner med merknader, der hovudvekta av fråsegnene kom frå sentrale aktørar i mediebransjen. Det er brei semje blant høyringsinstansane om at dagens kringkastingsavgift ikkje er eigna til å finansiere NRK i framtida. Omsyna sjølvstende, legitimitet og føreseielegheit blir av dei fleste høyringsinstansane trekte fram som hovudprinsipp for ein framtidig finansieringsmodell.

Høyringsinstansane Amedia, Norsk Tenestemannslag (NTL), Telenor, LO og Schibsted, Rana kommune og Nordland fylkeskommune støttar fleirtalet i ekspertgruppa sitt forslag om ei husstandsavgift. Dei resterande instansane som uttrykkjer ei klar meining om den framtidige modellen, ser både husstandsavgift og NRK-avgift som gode løysingar (NRK, Mediebedrifteneslandsforening, Norsk Journalistlag, Mediemangfaldsutvalet og Medietilsynet).

Fleire trekkjer fram at husstandsavgifta vil vere mindre administrativt krevjande enn ei NRK-avgift, fordi behovet for å konstatere at husstanden har eit avgiftspliktig apparat, fell bort. Dei to kontrollmekanismane i dagens ordning, med forhandlarane si meldeplikt om omsetning av avgiftspliktige apparat og NRK sin rett til innsyn i opplysningar om kundane til fjernsynssendingsdistributørar, vil falle bort med overgang til ei husstandsavgift. Telenor ser dette som positivt og viser til at dei har vore svært kritiske til å innføre ei plikt til å utlevere kundelister med tanke på personvernomsynet. Schibsted skriv at ei offentleg finansiering av NRK bør vere universell, og at husstandsavgifta vil gi betre føreseielegheit, meir sjølvstende og mindre byråkrati enn andre ordningar.

Høyringsinstansane MBL, Amedia og Schibsted meiner at avgjerda om ein framtidig finansieringsmodell for NRK bør sjåast i samanheng med konklusjonane til Mediemangfaldsutvalet, som skal levere innstillinga si 1. mars 2017. Dei peiker på at mandatet til utvalet har vore for avgrensa, at til dømes konkurranseverknadene burde ha vore vurderte, og at det burde ha vore vurdert om delar av finansieringa bør gå til andre medieaktørar.

Mediemangfaldsutvalet viser i høyringsfråsegna si til at mandatet deira i utgangspunktet ikkje inneber å vurdere eller foreslå korleis staten skal skaffe seg inntekter for å dekkje inn utgiftene til tiltak for å fremje mediemangfaldet. Likevel skriv utvalet at det kan tenkjast at forhold ved innkrevjinga av statlege midlar kan påverke mediemangfaldet, og at rapporten blir kommentert med dette som utgangspunkt. Utvalet konkluderer med at NRK-bidrag (tysk modell) og NRK-avgift (dansk modell) best vil vareta omsyna sjølvstende, legitimitet og føreseielegheit.

Prinsippet om sjølvstende blir trekt fram av dei fleste høyringsinstansane som grunngiving for å ikkje flytte finansieringa av NRK til statsbudsjettet. LO rår frå å innføre ein finansieringsmodell etter finsk mønster og skriv at modellen vil bryte med prinsippet om størst mogleg grad av politisk sjølvstende, vere administrativt byrdefull og skape usikkerheit rundt det framtidige finansieringsgrunnlaget.

Norsk Redaktørforening skriv at dei vil åtvare mot finansieringsmodellar som medfører at finansieringa av NRK blir ein del av den ordinære skatteinnkrevjinga, og at det vil vere uheldig om ein uavhengig journalistisk institusjon på den måten blir gjord avhengig av reine politiske stemningsskifte og forhandlingar.

NRK held fram sjølvstende som det viktigaste kriteriet ved val av finansieringsmodell og at dette omsynet tilseier at alminneleg skattefinansiering over statsbudsjettet ikkje er ønskjeleg:

«Norske politikere har sterk og grunnfestet respekt for NRKs uavhengighet, likevel løper vi en risiko dersom NRKs inntekter skal være resultat av årlige politiske prioriteringer på statsbudsjettet, i stedet for direktefinansiering fra publikum. Bare tanken om at NRKs journalistiske valg og prioriteringer kan være indirekte påvirket av slike budsjettforhandlinger, vil i ytterste konsekvens kunne undergrave folks tillit til vår uavhengighet.»

Fleire av høyringsinstansane meiner at det er eit viktig prinsipp at ingen betaler avgifta meir enn éin gong. Schibsted, MBL, Telenor, NTL, LO og Amedia støttar forslaget frå ekspertgruppa om at bedrifter og institusjonar bør haldast utanfor.

Rana kommune og Nordland fylkeskommune støttar ekspertgruppa sitt forslag om ei husstandsavgift. Rana kommune legg vekt på at denne modellen vil byggje vidare på ei ordning som fungerer svært effektivt. Dei viser òg til at Lisensavdelinga og Statens innkrevjingssentral (SI) er ein del av eit stort kompetansemiljø av IKT-baserte etableringar, og at innkrevjing av kringkastingsavgifta er eit godt døme på korleis verksemdene samarbeider tett og godt om å løyse nasjonale oppdrag på ein effektiv måte. Statens innkrevjingssentral har i dag ansvaret for å tvangsinnkrevje kringkastingsavgift. I høyringssvaret viser dei til at ei omlegging til ei NRK-avgift eller eit NRK-bidrag vil krevje minimale tekniske tilpassingar, mens ein NRK-skatt kan komme til å få relativt store konsekvensar for verksemda til SI.

2.5 Departementet si vurdering

2.5.1 Behovet for å endre finansieringsmodell

Fjernsynsapparatet er framleis attraktivt for mange på grunn av skjermstorleik og god biletkvalitet, men prosentdelen husstandar som har fjernsynsmottakar, går ned. Fram til 2010 var det fjernsynsapparat i meir enn 98 prosent av husstandane, mens prosentdelen er redusert til 93 i dag. Mykje tyder på at medievanane til befolkninga står ved eit vegskilje, og at utviklinga kan gå raskt.

Det er dei unge som vel bort fjernsynsapparatet, og dersom dei tek med seg dette utover i livet, vil grunnlaget for NRK-finansieringa bli svekt. I dag er det mogleg å kjøpe ferdig plomberte fjernsynsapparat og bruke NRK sitt nett-tv-tilbod for både lineært og ikkje-lineært innhald utan å måtte betale lisens. Truleg vil stadig fleire nytte dette høvet dersom ordninga ikkje blir endra. Dei aller fleste husstandar vil nok framleis ha fjernsynsmottakar i mange år framover, men med ein redusert prosentdel vil det bli relativt færre som bidreg til å finansiere NRK. Når fleire blir lovlege «gratispassasjerar», vil det svekkje legitimiteten til ordninga, noko som kan bidra til å svekkje finansieringsgrunnlaget endå meir.

At lisenstalet så langt nesten har klart å halde tritt med veksten i talet på husstandar, heng mellom anna saman med den nye kontrollmekanismen som blei innført etter ei lovendring i 2009 om rapportering av kundelister frå fjernsynsdistributørane. Det har bidrege til å vege opp for reduksjonen i prosentdelen husstandar som har fjernsynsmottakar. Knapt 90 prosent av dei lisenspliktige husstandane betalte kringkastingsavgift i 2006, mot knapt 94 prosent i 2015. Prosjektet med å få desse dataa frå fjernsynsdistributørane blei fullført i 2016, og Lisensavdelinga oppgir at effekten av denne nye kontrollmekanismen no er teken ut. Denne utviklinga er dermed ikkje venta å halde fram, og NRK reknar ikkje med nokon auke i talet på lisensbetalarar framover.

Den raske endringa i medievanane til befolkninga og det faktum at det særleg er dei unge som vel bort fjernsynsapparatet, gjer at kringkastingsavgifta i dag ikkje lenger utgjer ei stabil og føreseieleg finansiering av NRK. Erfaringar frå andre land, til dømes Finland, viser at det kan innebere ein stor risiko å vente for lenge med å endre ordningar som ikkje lenger er tilpassa utviklinga i teknologi og medievanar. Når fleire husstandar sluttar å betale, svekkjer det finansieringsgrunnlaget samtidig som ein stadig mindre del av befolkninga vil vere med på å betale for den offentlege allmennkringkastaren. Det kan svekkje den breie oppslutninga om offentleg finansiering av allmennkringkasting. På bakgrunn av dette meiner departementet at det er nødvendig å endre finansieringsmodell mens oppslutninga om ordninga framleis er god. Departementet meiner at endringane i teknologi og mediebruk gjer det nødvendig med ein ny modell for offentleg finansiering av NRK.

2.5.2 Vurdering av finansieringsmodellene

Kringkastingsavgifta er ikkje lenger eit framtidsretta og stabilt finansieringsalternativ for NRK. Det er derfor behov for ein ny finansieringsmodell. I det følgjande vurderer departementet alternative modellar. Utgangspunktet for vurderingane er at ein ny finansieringsmodell bør gi låge administrative kostnader, lite byråkrati, stabil finansiering, sjølvstende for NRK og ikkje gi urimelige fordelingsmessige utslag. Der departementet viser til beløp for avgifter eller skattar, er det i berekningane tatt utgangspunkt i at NRKs inntektsnivå skal vere om lag det same som i dag.

2.5.2.1 NRK-avgift (apparatnøytral avgift)

Ei apparatnøytral kringkastingsavgift vidarefører ei ordning som har stor oppslutning i dag. Samtidig tettar ho smotthòlet i dagens ordning ved å inkludere apparat for mottak av ikkje-lineært innhald i tillegg til tradisjonell, lineær TV. Lisensfinansiering er ein anerkjend modell i europeisk samanheng for å sikre sjølvstende for allmennkringkastaren. Modellen vidarefører leverandør-kunde-forholdet, noko som er positivt for legitimiteten til avgifta i befolkninga, sidan det etablerer eit direkte forhold mellom NRK og publikummet NRK lagar innhaldet sitt for.

Ei apparatnøytral avgift vidarefører prinsippet om brukarbetaling ved at det framleis vil vere slik at berre dei som har skaffa seg bruksmoglegheit, blir pliktige til å betale. Samtidig vil utvidinga av apparatgrunnlaget gjere det vanskelegare å unngå å betale avgifta, ettersom tilnærma alle husstandar har eit apparat som vil vere omfatta av ordninga. Derfor kan modellen kritiserast for at dei som ikkje bruker tilbodet til NRK eller ikkje har økonomisk evne til å betale lisensen, mister høvet til å sleppe unna han ved å kvitte seg med fjernsynsapparatet eller plombere det. For dei aller fleste husstandar vil likevel ei utviding av betalingsplikta til fleire apparat ikkje innebere noka endring ettersom eit stort fleirtal framleis har fjernsynsapparat og betaler kringkastingsavgift. Det vil framleis vere slik at éi avgift dekkjer alle apparata i husstanden, og det vil ikkje vere nødvendig å rapportere inn eventuelle tilleggsapparat i husstanden.

Avgiftsplikta til apparat som nettbrett og smarttelefon kan gi eit lausare samband mellom avgiftsobjektet og det ein betaler for, enn det lisensen har gitt til no. Det er òg usikkert korleis mediekonsumet blir i framtida, og kva apparat befolkninga kjem til å nytte. Dermed kan det bli krevjande å utforme ein apparatnøytral modell som er framtidsretta, og som ikkje vil bli utdatert om få år. Det er vanskeleg å seie kva slags apparat som i framtida vil falle inn under regelverket.

Ei NRK-avgift kan òg bli administrativt krevjande og gjere det nødvendig med utvida kontrollmekanismar. Kontinuerleg oppfølging og justering må mellom anna til for å sikre at meldeplikta heile tida treff dei apparata som bør omfattast.

2.5.2.2 NRK-bidrag (husstandsavgift)

Ei husstandsavgift med eit fast beløp for den eller dei som disponerer ei bustadeining, vil gi eit stabilt og føreseieleg inntektsgrunnlag for NRK. Til liks med den apparatnøytrale kringkastingsavgifta (NRK-avgift) vil ei omlegging til denne ordninga innebere lite endring for dei som alt betaler kringkastingsavgift, og dei som alt betaler, kan oppfatte henne som positiv fordi fleire blir med på å betale. Samtidig kan det bli rom for å setje satsen noko ned når fleire betaler. Modellen er teknologinøytral og vil dermed vere framtidsretta.

Betalingsplikt som er knytt til å disponere bustad, inneber at ein går bort frå prinsippet om brukarbetaling ved at det ikkje lenger er nødvendig å kontrollere om husstanden har skaffa seg høve til å ta imot audiovisuelt innhaldstilbod, for å fastslå betalingsplikt. Tilsvarande som med NRK-avgift inneber husstandsavgifta ei lausare tilknyting mellom avgiftsobjektet og det ein betaler for, enn det lisensen har gitt til no. Det kan oppfattast som urimeleg for dei som i liten grad bruker eller ønskjer å bruke NRK sitt tilbod. Det høge nivået på audiovisuelt mediekonsum og tilgangen til ulike medium i Noreg i dag tilseier likevel at dette vil gjelde svært få. Samtidig er det gode grunnar til at alle bør bidra til å finansiere NRK, ettersom oppdraget NRK er pålagd å utføre, dekkjer grunnleggjande demokratiske, sosiale og kulturelle funksjonar i samfunnet.

Modellen inneber ei avgift for alle som disponerer ein bustad, uavhengig av om ein eig eller leiger. Inntektene frå ei husstandsavgift bør etter departementet sitt syn vere øyremerka finansieringa av NRK. Sjølv om husstandsavgifta er knytt til bustad, kan ikkje modellen karakteriserast som ein rein bustadskatt. Det er fordi det er den som disponerer bustaden, og ikkje bustadeigaren som er avgiftspliktig, og ein betalar same beløp uavhengig av bustadens verdi.

Ekspertgruppa har lagt til grunn at inntektene kan krevjast inn av NRK og inntektsførast direkte i NRK. På mange måtar vil ei husstandsavgift innebere ei forenkling samanlikna med ordninga vi har i dag, mellom anna fordi det vil bli slutt på meldeplikta for forhandlarane og rapporteringa frå distributørane. Dersom ordninga blir enkel, bør det ikkje vere vesentlege kostnader knytte til omlegginga, og kostnadene til innkrevjing kan truleg reduserast noko. Det vil vere behov for ei nærmare avgrensing av kva slags bueiningar som er omfatta av ordninga, og det kan bli behov for nye tekniske løysingar for å kople saman registerdata som identifiserer bueiningar og kven som er betalingspliktige. Skatteetaten har ikkje eit slikt register i dag. Dersom bedrifter og institusjonar skal vere omfatta av ein bustad- og bygningsdefinisjon, må det etablerast eigne avgiftsgrunnlag, noko som kan komplisere ordninga og auke innkrevjingskostnadene.

I dag må husstandsmedlemmer med uavhengig økonomi betale ei avgift kvar, mens dei med husstandsavgift vil kome inn under éi betaling. Husstandsavgift vil dermed vere gunstig for eksempel for dei som bur i kollektiv og for studentar som bur hos foreldra. Ei husstandsavgift har i utgangspunktet ingen fordelande eigenskapar utover dette, ettersom alle som disponerer ein bustad må betale det same, uavhengig av inntekt. Det kan likevel utgreiast om ein kan gi husstandsavgifta ein større sosial profil, mellom anna ved å gi ulike grupper rabattar eller fritak for avgifta, eller å utvide høvet til å søke om frilisens. Husstandsavgifta (Rundfunkbeitrag) i Tyskland, har til dømes fritak eller redusert sats for dei som mottar enkelte sosiale ytingar.

2.5.2.3 NRK-skatt – prosent av inntekt eller fast beløp per person

I Innst. 178 S (2015–2016) bad Stortinget i eit oppmodingsvedtak om at regjeringa skulle forsikre seg om at ein finsk modell blei vurdert av ekspertgruppa. NRK-skatten er primært blitt trekt fram som ein finansieringsmodell som vil gi ein klarare sosial profil enn dagens kringkastingsavgift. Ekspertgruppa konkluderer med at modellen vil gi ein gunstig fordelingsverknad for åleinebuarar og for åleineforsørgjarar med dei aller lågaste inntektene. Dei fleste husstandar som har to eller fleire personar med normal eller høg inntekt, vil betale meir enn i dag med ein NRK-skatt. Modellen vil skjerme personar med dei lågaste inntektene, men samtidig vil personar med svært høg inntekt betale like mykje som personar med moderat inntekt. Med eit tak for kor mykje ein kan betale i NRK-skatt er modellen regressiv for moderate til høge inntekter. Det vil seie at modellen ikkje nødvendigvis får ein sosial profil som heile befolkninga vil oppfatte som rettferdig.

Ekspertgruppa tilrådde personinntekt som grunnlag for NRK-skatten for å unngå at personar med høge frådrag fell utanfor betalingsplikta. Samtidig er det svake sider ved grunnlaget i personinntekt. Personinntekt omfattar ikkje kapitalinntekter og vil medføre at dei som i hovudsak lever av kapitalinntekter ikkje betaler NRK-skatt.

Ein alternativ måte å utforme ein øyremerkt skatt er å nytte eit fast beløp per person med fritak for dei med svak betalingsevne, til dømes dei under ei nedre aldersgrense og mottakarar av einskilde sosiale ytingar. Dette vil vere ein form for «koppskatt» med fritak for særskilde grupper. Denne modellen blei ikkje utgreidd av ekspertgruppa. Fritak for å betale ein slik skatt krev at det kan definerast fritakskriterier eller eit innslagspunkt for å skjerme personer med svak betalingsevne. Ein slik modell vil ha fellestrekk med ein finsk modell, men denne modellen vil ikkje ha ei gradvis innfasing av NRK-skatten slik som i modellen ekspertgruppa utgreidde. Han vil òg ha fellestrekk med husstandsavgifta (Rundfunkbeitrag) i Tyskland, som har fritak eller redusert sats for grupper som mottar einskilde sosiale ytingar. Éi inntektsgrense kan skape terskeleffektar ved at det er mykje å spare på å ha berre litt lågare inntekt. Det kan medføre uheldige tilpassingar av inntekta, noko som kan tale for at fritak blir knytte til behovsprøvde sosiale ytingar. Ein slik modell må eventuelt utgreiast nærmare.

Med ein skattemodell blir betalingsgrunnlaget lausrive frå tilgangen til NRK-tilbodet ved at alle som har ei viss inntekt, må bidra til å finansiere NRK. Mange fleire vil betale NRK-skatt enn med dei modellane som byggjer på husstand eller bueining, ettersom skatt blir kravd inn per person. Det er rimeleg å tru at dei som alt betaler kringkastingsavgift vil vere positive til at alle med ei viss inntekt bidreg til å finansiere NRK, men samtidig vil husstandar med fleire inntekter betale meir enn i dag.

Om NRK ikkje skal stå for innkrevjinga lenger, kan leverandør–kunde-forholdet mellom NRK og den enkelte brukaren bli svekt. Med ein øyremerkt NRK-skatt som blir synleg på likninga, vil det kome tydeleg fram kva den enkelte bidreg med. Det er vanskeleg å spå om dette vil styrkje eller svekkje legitimiteten av finansieringsordninga.

I dag skal det betalast 10 prosent meirverdiavgift på kringkastingsavgifta. Om det ikkje blir rekna meirverdiavgift på NRKs inntekter vil NRK miste frådragsretten for inngåande meirverdiavgift. Bakgrunnen for å innføre meirverdiavgift for NRK var mellom anna å auke NRKs insentiv til å kjøpe eksterne produksjonar. Å auke andelen eksterne produksjonar var eit av måla som ble lagt fram i allmennkringkastingsmeldinga, og Stortinget slutta seg til dette målet. Ei omlegging til skattefinansiering kan stride mot dette.

Bortfall av frådragsretten for inngåande meirverdiavgift vil innebere at meirverdiavgifta blir ein kostnad for NRK. Kor stor denne kostnaden blir og i kor stor grad NRK vil ha frådragsrett vil avhenge av omfanget av innkjøpa og korleis frådragsreglane slår ut i praksis.

Å leggje om til ein skattemodell vil òg ha provenykonsekvensar for staten. Staten har i dag inntekter på om lag 500 mill. kroner i meirverdiavgift på kringkastingsavgifta. Ein skattemodell vil innebere at denne inntekta fell bort. Samtidig vil ikkje NRK lenger kunne frådragsføre inngåande meirverdiavgift på sine innkjøp, noko som isolert sett vil gi staten auka meirverdiavgiftsinntekter. Om NRK skal kompenserast for bortfallet av frådragsbeløpet, vil resultatet bli et provenytap på om lag 500 mill. kroner for staten. Konsekvensane av ei omlegging til ein skattemodell og eventuell kompensasjon for bortfall av frådragsrett, må vurderast nærmare og behandlast i den ordinære budsjettprosessen.

2.5.2.4 Alminneleg skattefinansiering

Statsbudsjettet er ei samla oppstilling av statens inntekter og utgifter for eitt kalenderår. Løyvingsreglementet fastslår det såkalla heilskapsprinsippet, som inneber at budsjettet skal innehalde «alle statlige utgifter og inntekter knyttet til virksomheter og tiltak som får sine utgifter og inntekter fastsatt ved Stortingets bevilgningsvedtak»8. Inntekter til statlege verksemder som er organisert som sjølvstendige rettssubjekt, slik som statlege aksjeselskap, statsføretak og særlovselskap av ulik art, vil ikkje framkomme i statsbudsjettet. Enkelte av desse selskapa, mellom anna NRK, har finansiering frå betalingsordningar som Stortinget har fastsett i sektorlovgivinga. Stortinget fastset satsen på kringkastingsavgifta som ein del av den årlege budsjettbehandlinga, men inntektene frå avgifta blir verken inntekts- eller utgiftsførte i statsbudsjettet. Det inneber at inntektene til NRK ikkje er eit resultat av årlege politiske prioriteringar på statsbudsjettet.

Ved alminneleg skattefinansiering vil NRK få ei årleg løyving over statsbudsjettet. Forskjellen på dette og ein øyremerkt NRK-skatt vil liggje på inntektssida til staten. Med alminneleg skattefinansiering vil det ikkje vere nokon inntektspost i statsbudsjettet som utgiftsløyvinga kan motreknast mot, og bidraget frå den enkelte skattytaren vil ikkje vere synleg på likninga. Dei fordelande eigenskapane i dagens skattesystem vil verke automatisk utan at ein må etablere nye og kompliserande skattegrunnlag eller fritak.

Ekspertgruppa la vekt på prinsippet om armlengds avstand til løyvingsmaktene og meinte at ein modell der inntektene frå innkrevjinga kan inntektsførast direkte i NRK, er å føretrekkje. Ekspertgruppa meinte derfor at finansiering over statsbudsjettet ville svekkje sjølvstendet til NRK samanlikna med andre finansieringsmodellar. Men ein kan òg argumentere for at ei løyving over statsbudsjettet ikkje er til hinder for at NRK framleis kan ha ei uavhengig stilling. Fleire uavhengige institusjonar er finansierte over statsbudsjettet i dag, til dømes domstolane, Sivilombodsmannen, Statistisk sentralbyrå og Datatilsynet.

Sjølvstende er ein kjerneverdi i utøvinga av allmennkringkastingsoppdraget og må etter departementet si meining stå sterkt når ein skal velje den framtidige finansieringsmodellen. Europarådet og EØS-avtalen sine sentrale prinsipp9 for allmennkringkasting er sjølvstende, stabilitet og føreseielegheit i finansieringa, openheit og etterprøvbarheit og at det skal vere nok middel til å utføre det pålagde samfunnsoppdraget. Det er sentralt i oppdraget til NRK å avdekkje kritikkverdige forhold i samfunnet på ulike område og opptre uavhengig av personar og grupper som vil påverke det redaksjonelle innhaldet. Befolkninga sin tillit til at NRK opptrer uavhengig av politiske forhold, er viktig for legitimiteten til NRK.

Ekspertgruppa viste i rapporten sin til at det for å vidareføre inntektsnivået til NRK vil vere behov for ei årleg løyving på om lag 6 milliardar kroner om ein går bort frå dagens lisensfinansiering. Det vil vere krevjande å innpasse ein så stor utgiftspost på statsbudsjettet til erstatning for ei ordning som ligg utanfor det alminnelege inntektsgrunnlaget i budsjettet, enten gjennom omprioriteringar på budsjettets utgiftsside eller gjennom å auke det generelle skattenivået.

Med ei tilskotsløyving over statsbudsjettet vil løyvinga til NRK vere resultat av årlege politiske prioriteringar på statsbudsjettet. Alminneleg skattefinansiering er ingen utbreidd finansieringsmodell i Europa. Utanom i Spania og Benelux-landa er direkte løyvingar over statsbudsjettet mest vanleg på Balkan og i Aust-Europa, der lisenstradisjonen ikkje står så sterkt. Omsynet til at allmennkringkastarane skal vere uavhengige, er hovudgrunnen til at til dømes Storbritannia, Danmark, Sverige og Sveits har vald å vidareføre former for apparatbasert lisens, og ikkje vurderte alminneleg skattefinansiering som aktuell modell for den framtidige finansieringa av dei offentlege allmennkringkastarane sine.

2.5.3 Forslag om framtidig finansiering av NRK

NRK si oppgåve som offentleg allmennkringkastar er å tilby innhald av demokratisk, sosial og kulturell verdi for samfunnet og er såleis eit offentleg gode som fellesskapet bør vere med på å finansiere. Dei raske og uføreseielege endringane i mediebruken til befolkninga og teknologien gjer at departementet reknar det som lite formålstenleg å knyte finansieringa av NRK til bestemte teknologiske plattformer i framtida. Skal finansieringa av NRK vere langsiktig og framtidsretta, bør finansieringsmodellen vere teknologinøytral.

Departementet vil på dette grunnlag arbeide vidare med ein øyremerkt medieavgift, som ikkje er knytt til bruk av bestemte apparat. Ei medieavgift som ikkje er knytt til bestemte apparat vil gi ei framtidsretta og stabil finansiering. NRKs oppgåve som allmennkringkastar kan berre bli ivaretatt av eit NRK som både er, og blir oppfatta å vere, uavhengig. Øyremerking av medieavgifta vil støtte opp om dette.

Det er ei rekkje spørsmål som må avklarast i den vidare utgreiinga. Departementet vil setje i gang eit lovarbeid og vil i samband med dette arbeide vidare med ei øyremerkt medieavgift. Når utgreiinga er fullført, vil departementet vurdere modellane opp mot ordinær finansiering over statsbudsjettet før eit konkret lovforslag blir lagt fram for Stortinget.

I den vidare utgreiinga og den avsluttande vurderinga, vil departementet leggje vekt på at ein framtidig finansieringsmodell må gi låge administrative kostnader, lite byråkrati, stabil finansiering og sjølvstende for NRK. Samtidig bør ikkje ein ny finansieringsmodell gi urimelege fordelingsmessige utslag.

Å leggje om til ein ny finansieringsmodell krev eit omfattande lovarbeid. Departementet legg til grunn at ei ny ordning tidlegast kan innførast 1. januar 2019.

I lovarbeidet vil departementet vurdere om ei øyremerkt medieavgift skal krevjast inn som:

• ei husstandsavgift,

• ein øyremerkt skatt etter finsk modell, eller

• ein øyremerkt skatt på eit fast beløp per person, med fritak under ei viss inntekt og/eller andre kriterier

Når modellane er utgreidde vil dei bli vurdert opp mot ei ordning med ordinær finansiering over statsbudsjettet.

Departementet viser til stortingsmelding om kommersiell allmennkringkasting, Meld. St. 14 (2016–2017), som varslar at departementet vil komme tilbake til Stortinget med ein samla gjennomgang av heile det mediepolitiske verkemiddelapparatet etter at Mediemangfaldsutvalet si NOU er levert og har vore på høyring. Utvalet skal vurdere det samla norske medietilbodet med særleg fokus på to område: 1) nyheits- og aktualitetsmedium og media sin funksjon i nyheits- og debattformidlinga, og 2) allmennkringkastarar og kva dei har å seie for norsk språk og kultur. I samband med dette vil ein vurdere om ei eventuell framtidig medieavgift på sikt òg kan finansiere andre medieformål enn NRK, herunder kommersiell allmennkringkasting.

2.5.4 Spørsmål som må avklarast i det kommande lovarbeidet

Det er ei rekkje spørsmål som må vurderast før det kan leggjast fram eit lovforslag med ein konkret finansieringsmodell. Grunnlaget for innkrevjing, kven som skal stå for innkrevjinga, og nærmare avgrensingar må avklarast i det kommande lovarbeidet. Ved ei eventuell omlegging til innkrevjing via skattesystemet må dei skattepolitiske sidene avklarast og modellen må vurderast opp mot prinsippa i skattereforma. Departementet meiner det er viktig at modellen som blir vald, ikkje gir uheldige fordelingsutslag som kan svekkje legitimiteten til ordninga. Det er mellom anna uheldig om nullskattytarar og personar som lever av kapitalinntekter, ikkje bidreg til finansieringa av NRK.

I presiseringa av mandatet blei ekspertgruppa bedd om å vurdere om modellane varetek ein sosial profil i større grad enn dagens ordning. I vurderinga av ei husstandsavgift har ekspertgruppa konkludert med at det ligg ei viss omfordeling i at dei som ikkje disponerer bustad, ikkje betaler. Ekspertgruppa utgreidde derimot ikkje om ei husstandsavgift kan få ein klarare sosial profil, til dømes ved å gi ulike grupper rabattar eller fritak for avgifta eller utvide tilgangen til frilisens.10 Departementet vil derfor greie ut moglege måtar å gi ei husstandsavgift ein klarare sosial profil, og om det kan gjerast på ein treffsikker og kostnadseffektiv måte.

Ein øyremerkt skatt etter finsk modell har i noko grad ein sosial profil ved at den skjermar dei aller lågaste inntektene, men samtidig kan ulike grunnlag, satsar, innslagspunkt og tak ha forskjellige fordelingsmessige konsekvensar. Ein skatt som blir kravd inn etter finsk modell, vil komplisere skattesystemet. Ein skatt på eit fast beløp per person vil vere enklare å krevje inn, men òg for denne modellen må konsekvensane av ulike grunnlag, satsar og fritaksregler avklarast. I lovarbeidet vil departementet derfor avklare den mest formålstenlege innretninga av ein slik modell og dei administrative kostnadene for Skatteetaten.

Ved utgangen av 2015 betalte bedrifter og institusjonar for 95 000 lisensar, fordelt på 58 000 verksemder. I dag er inntektene frå bedrifter og institusjonar eksklusiv meirverdiavgift på rundt 250 millionar kroner. NRK mister i utgangspunktet denne inntekta dersom betalingsplikta blir fjerna for verksemder. Næringslivet og offentlege institusjonar vil oppnå ei tilsvarande innsparing. I tillegg vil verksemdene spare kostnadene som dei i dag har med å unngå lisenskravet, mellom anna til plombering av fjernsynsapparat som berre skal brukast som monitor.

Dei fleste andre europeiske land har betalingsplikt for bedrifter i finansieringsordningane for allmennkringkasting.11 Departementet meiner at ein bør vurdere om bedrifter og institusjonar òg skal betale medieavgift. Departementet vil vurdere om det skal etablerast eit nytt betalingsgrunnlag for bedrifter og institusjonar. Ein legg til grunn at avgiftsgrunnlaget for verksemdene skal bereknast slik at dei ikkje må betale høgare avgifter enn dei må med kringkastingsavgifta som er i dag. Eit eventuelt nytt betalingsgrunnlag for bedrifter vil bli vurdert og høyrt i samband med det kommande lovarbeidet.

2.5.5 Behovet for ei overgangsordning

I dag tillèt regelverket at ein kan sleppe lisens dersom fjernsynsmottakaren blir plombert. Rundt 200 husstandar gir kvar månad NRK beskjed om at dei har plombert fjernsynsapparatet sitt. Omfanget kan auke framover, mellom anna fordi kabelselskapa i løpet av året vil avslutte praksisen med tvungen kopling mellom sal av tv-pakke og bredbånd. For å sikre nok inntekter i perioden fram mot omlegging til ein ny finansieringsmodell meiner departementet at det kan vere nødvendig å justere dagens ordning og fjerne høvet til å plombere fjernsynsmottakarar. Det vil framleis vere mogleg å bruke NRK sitt tilbod via andre apparat enn fjernsynsapparatet (til dømes nettbrett) for å sleppe å betale lisens, og tiltaket vil derfor ha avgrensa effekt. Likevel kan det ha ein positiv signaleffekt i ein overgangsperiode, og det vil motverke reine omgåingar av avgiftsplikta.

Ein eventuell overgang til ei medieavgift inneber at ein må betale uavhengig av om ein har tilgang til NRK sitt tilbod. Å fjerne tilgangen til plombering kan redusere risikoen for at mange plomberer fjernsynsmottakaren for å sleppe å betale, før dei eventuelt vil bli omfatta av ei ny medieavgift om få år. Dermed kan det bidra til at ein overgang blir mindre krevjande, og at inntektsgrunnlaget blir halde oppe i noko større grad i overgangsperioden. Departementet vil derfor sende på høyring eit forslag om at plombering av fjernsynsmottakar ikkje skal gi fritak for kringkastingsavgift.

Ettersom mange bedrifter nyttar seg av dette høvet for apparat dei berre bruker som monitor, legg departementet til grunn at det framleis bør vere mogleg for bedrifter å få unntak frå avgiftsplikta ved plombering.