9 Økonomiske og administrative konsekvenser
Figur 9.1
Storingsmeldingen skisserer de hovedlinjer som regjeringen mener bør følges for rusmiddelpolitikken, for den forebyggende innsatsen og for at tjenestene til personer med rusproblemer skal være tilgjengelige, kontinuerlige og tilpasset den enkeltes individuelle behov. De økonomiske virkemidlene skal understøtte målene om økt forebygging, ønsket arbeidsfordeling, gode pasientforløp og løsninger på beste effektive omsorgsnivå.
Forslagene i meldingen stadfester regjeringens mål om at kommunesektoren i all hovedsak skal være rammefinansiert.
I Nasjonal helse- og omsorgsplan (2011–2015) er det vist til at det er behov for å klargjøre oppgave- og ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivåene, før det etableres økonomiske virkemidler for rusbehandling og psykisk helsevern.
9.1 Finansielle virkemidler
Samhandlingsreformen angir de politiske målene for helse- og omsorgspolitikken og er retningsgivende også for rusmiddelpolitikken. Målet er at helse- og omsorgstjenestene til personer med rusproblemer er tilgjengelige, at de er kontinuerlige og at de er tilpasset den enkeltes individuelle behov, i tråd med gjeldende regelverk og faglige retningslinjer. Regjeringens mål er at tjenestene til personer med rusproblemer skal integreres i det ordinære tjenesteapparatet og ikke som særomsorg. Tjenestene skal, så langt som mulig, utformes med utgangspunkt i den enkeltes ønsker og individuelle behov, uavhengig av sosial status, personlig økonomi, bosted eller boform.
Samhandlingsreformen legger til grunn at den forventede behovsveksten i en samlet helse- og omsorgstjeneste i størst mulig grad må finne sin løsning i kommunene. Videre er det etablert virkemidler som gjør det økonomisk fornuftig for spesialisthelsetjenesten og kommunene å samarbeide og sikre finansiering av nye oppgaver i kommunene.
9.1.1 Tilskudd til kommunalt rusarbeid
Kommunenes utgifter knyttet til rusfeltet dekkes i hovedsak gjennom inntektssystemet til kommunesektoren. I opptrappingsplanen for rusfeltet har tilskudd til kommunalt rusarbeid vært en av hovedsatsingene grunnet særskilte behov i kommunene. Dagens tilskuddsordning har bidratt til å styrke det kommunale rusarbeidet med om lag 590 årsverk (IS-8).
Figur 9.2 Utvikling i bevilgningen til kommunalt rusarbeid (2006–2011)
Kilde: Helsedirektoratet
Evalueringer av tilskudd til kommunalt rusarbeid (tidligere kalt LAR, STYRK og LAV) viser at tilskuddene har nådd bredt ut og utgjør en ressursmessig styrking av den kommunale innsatsen i feltet. De har dermed bidratt til å sette kommunalt rusarbeid på dagsordenen i et økende antall kommuner.1 Videre viser evalueringene at tilskuddene har utgjort en betydelig og viktig ressursmessig styrking av den kommunale innsatsen på feltet. Dette understøttes av kommunenes rapportering som viser at tilskuddsmidlene har hatt en positiv innvirkning på tilskuddskommunenes rusarbeid og at tilskudd har en tendens til å ha positiv effekt på kommunenes egeninnsats.2 Gjennomsnittlig antall årsverk rettet mot personer med rusproblemer er langt høyere i kommuner som mottar tilskudd (13 årsverk), sammenlignet med kommuner uten tilskudd (2,1 årsverk). Videre viser rapporteringen at tilskuddskommunene i langt høyere grad jobber systematisk med problematikken gjennom blant annet kartlegging av brukergruppen og forekomst av rusmidler i kommunen enn kommuner som ikke mottar tilskudd.
I St.prp. nr. 67 (2006–2007) Kommuneproposisjonen, ble det besluttet at tilskudd til kommunalt rusarbeid skulle innlemmes i kommunenes inntektssystem fra 2011. I 2010 besluttet regjeringen å forlenge virketiden til opptrappingsplanen for rusfeltet ut 2012. Det ble besluttet å videreføre tilskudd til kommunalt rusarbeid ut opptrappingsplanens planperiode.
Inntektssystemet bygger på det prinsipp at kommuner best kan avveie nytte og kostnader for de enkelte tjenester. Fordelen med overføring av midler som frie inntekter gjennom inntektssystemet, er blant annet at det gir rom for prioriteringseffektivitet. Det vil si at kommunene selv kan disponere midlene ut fra en helhetlig vurdering av hvor behovet er størst.
En satsing gjennom kommunenes frie inntekter vil stimulere til effektiv ressursutnyttelse i tråd med lokale behov. Ved å satse på frie inntekter, opprettholdes grunnprinsippet om at det er kommunene som har organisatorisk og økonomisk ansvar for helse- og omsorgstjenestene, og som skal vurdere og beslutte omfanget av tjenestene. Det er også et mål at kommunene kan se velferdsoppgavene i sammenheng, herunder integrere det kommunale rusarbeidet i det ordinære tjenesteapparatet. Ved bruk av frie inntekter settes kommunene best i stand til å løse de samlede utfordringene på tvers av kommunale tjenesteområder. Finansiering gjennom frie inntekter sikrer at pengene i større grad brukes til tjenester, og ikke bindes opp i administrasjonskostnader.
Kommunesektoren har fått et betydelig økonomisk løft under denne regjeringen. Dette har blant annet bidratt til en samlet årsverksvekst på om lag 19 000 nye årsverk i den kommunale omsorgssektoren i perioden 2005–2010. Ureviderte tall viser en vekst på nærmere 2 900 årsverk i omsorgstjenestene i 2011. En sterk og sunn kommuneøkonomi er en forutsetning for gode velferdstilbud over hele landet. Soria Moria 2-erklæringen legger til grunn at kommunesektorens frie inntekter skal styrkes betydelig i løpet av stortingsperioden slik at tilbudet innen barnevern, skole og pleie og omsorg kan bedres.
På denne bakgrunn vil regjeringen fastholde prinsippet om rammefinansiering av kommunesektoren, slik at kommunene ut fra lokale ressurser og behov kan prioritere det kommunale rusarbeidet.
Styrkingen av kommuneøkonomien følges opp med konkrete tiltak for kompetanseheving og kvalitetsutvikling, jf. kapittel 8.
Det er regjeringens oppfatning at tilskudd til kapasitetsvekst i kommunalt rusarbeid bør innlemmes i inntektsystemet. Det vil være i samsvar med kommunenes helhetlige ansvar for helse- og omsorgstjenestene og med det finansielle ansvarspinsipp.
Regjeringen foreslår å innlemme størstedelen av dagens tilskudd til kommunalt rusarbeid over i rammetilskuddet til kommunene fra 2013.
Samtidig ønsker regjeringen å styrke kompetansen, utvikle gode samhandlingsmodeller og styrke innsatsen mot de særskilte storbyutfordringene ytterligere. Regjeringen foreslår derfor at deler av dagens midler til kapasitetsvekst i kommunalt rusarbeid omdisponeres til kompetansetiltak (se kapittel 8), samhandlingsmodeller og økt rekruttering av kommunale psykologer (se kapittel 6).
Den konkrete innretningen på bruk av midlene vil bli lagt fram i forbindelse med statsbudsjettet for 2013.
9.1.2 Økonomiske virkemidler i samhandlingsreformen
Med samhandlingsreformen vil regjeringen sikre et bærekraftig, helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud av god kvalitet, med høy pasientsikkerhet og tilpasset den enkelte bruker. Det skal legges økt vekt på helsefremmende og forebyggende arbeid, på habilitering og rehabilitering, på økt brukerinnflytelse, på avtalte behandlingsforløp og forpliktende samarbeidsavtaler mellom kommuner og sykehus. Helsefremmende og helseforebyggende og den kommunale helse- og omsorgstjenesten skal styrkes, og spesialisthelsetjenesten skal videreutvikles.
Økonomiske virkemidler skal understøtte målene om bedre arbeidsfordeling, gode pasientforløp og kvalitativt gode og kostnadseffektive løsninger, og sikre finansiering av nye oppgaver for kommunene. Fra 2012 ble kommunal medfinansiering og kommunal betalingsplikt for utskrivningsklare innført. Kommunene skal også starte arbeidet med å etablere øyeblikkelig hjelp/døgntilbud. Kommunene skal gradvis bygge opp dette tilbudet, og det tas sikte på innføring av plikten i 2016. De økonomiske virkemidlene omfatter i første omgang ikke pasienter med psykiske lidelser eller rusavhengighet.
Kommunal medfinansiering
Dagens modell med to forvaltningsnivåer og uavhengig finansiering, støtter ikke pasientenes behov for helhetlige tjenester. Med kommunal medfinansiering etableres en økonomisk kobling mellom kommunene og spesialisthelsetjenesten. Kommunene får økonomisk medansvar for innbyggernes innleggelser og konsultasjoner i spesialisthelsetjenesten. Slik får kommunene et insentiv til å interessere seg for sammenhengen mellom bruk av egne ressurser og innbyggernes forbruk av spesialisthelsetjenester.
Utskrivningsklare pasienter og øyeblikkelig hjelp-døgntilbud i kommunene
Hensikten med kommunal betaling for utskrivningsklare pasienter og plikt for kommunene til å etablere øyeblikkelig hjelp-døgntilbud, er å tilby pasienter behandling nærmere der de bor og å sette kommunene økonomisk i stand til å overta oppgaver som kan løses like godt eller bedre i kommunene, og på en mer kostnadseffektiv måte.
Videre prosess
Regjeringen tar sikte på en gradvis innføring av kommunal medfinansiering og betaling for utskrivningsklare pasienter så snart det lar seg gjennomføre. Det tas forbehold om at ambisjonene tilpasses erfaringene med innfasing av samhandlingsreformen og kvaliteten på registreringen som må legges til grunn for oppgjørsordningen. Det er stilt krav om registrering av utskrivningsklare pasienter. Samarbeidsavtalene mellom helseforetakene og kommunene omhandler også rus og psykisk helse. Samarbeidsavtalene skal brukes som et aktivt virkemiddel til å styrke samhandlingen innenfor rus og psykisk helse.
Det utredes videre om plikten for kommunene til å etablere øyeblikkelig hjelp-døgntilbud også skal omfatte rus og psykisk helse. Gitt den store andelen av pasienter med samsykelighet, er det viktig å innføre like ordninger på områdene. Ulike ordninger kan føre til spillsituasjoner i valget mellom tjenester innen de to fagområdene.
Konkret innretning og økonomiske konsekvenser vil inngå som en del av arbeidet med statsbudsjettet.
9.2 Oppfølging av stortingsmeldingen
Regjeringens rusmiddelpolitikk er helhetlig med en særlig innsats på områdene:
Forebygging og tidlig innsats
Samhandling – tjenester som jobber sammen
Økt kompetanse og bedre kvalitet
Hjelp til tungt avhengige – redusere overdosedødsfall
Innsats for pårørende og mot passiv drikking.
De rusmiddelpolitiske utfordringene må, i likhet med andre helseutfordringer, møtes gjennom et tverrsektorielt folkehelsearbeid og satsing på tidlig intervensjon og annen forebygging som virker. Eventuelle økte kostnader må ses i sammenheng med det øvrige folkehelsearbeidet. Regjeringen vil komme tilbake til dette i forbindelse med den tverrsektorielle Nasjonal folkehelsestrategien som legges fram i 2013. Tilgjengelighetsreduserende og etterspørselsreduserende tiltak skal videreføres. Lover og forskrifter som regulerer omsetning, aldersgrenser, reklameforbud og avgifter, er effektive forebyggende virkemidler. I tillegg er det nødvendig å ta ut mer av forebyggingspotensialet i statlig og kommunalt rusarbeid. Regjeringen vil gjøre dette gjennom omprioritering innen gjeldende økonomiske rammer.
Hvilken vekst som samlet vil komme til helse- og omsorgssektoren, forutsettes avklart i de ordinære plan- og budsjettprosesser.
Bevilgningene til rusfeltet er i perioden 2006 til 2012 styrket med til sammen over 4,8 mrd. kroner. Økningen i bevilgningene til rusfeltet er på om lag 1 050 mill. kroner og videreføres i fremtidige budsjettår. En rekke forslag til tiltak i stortingsmeldingen forutsettes dekket innenfor dagens bevilgninger.
I tråd med samhandlingsreformen er meldingen basert på at det skal legges til rette for at en større andel av forventet vekst i helse- og omsorgssektorens samlede budsjetter kommer i kommunene. Regjeringen vil komme tilbake til eventuelle forslag om konkretisering og iverksetting av tiltak som har budsjettmessige konsekvenser, i forbindelse med de årlige budsjettforslag.
Regjeringen vil:
Fastholde prinsippet om rammefinansiering av kommunesektoren, slik at kommunene ut fra lokale ressurser og behov kan prioritere det kommunale rusarbeidet
Innlemme størstedelen av dagens tilskudd til kommunalt rusarbeid i rammetilskuddet til kommunene fra 2013
Ta sikte på en gradvis innføring av de økonomiske virkemidlene i samhandlingsreformen for rusbehandling og psykisk helsevern så snart det lar seg gjennomføre. Det tas forbehold om at ambisjonene tilpasses erfaringen med innfasingen av samhandlingsreformen og kvaliteten på registreringen som må legges til grunn for oppgjørsordningen. Det er stilt krav om registrering av utskrivningsklare pasienter i psykisk helsevern fra 2011 og rus fra 2012. Tidspunkt for innføring av betaling for utskrivingsklare pasienter avhenger av kvaliteten på registreringen
Utrede videre om en plikt for kommunene til å etablere øyeblikkelig hjelp-døgntilbud også skal omfatte rus og psykisk helsevern.