5 Redusere etterspørselen etter rusmidler

5.1 Helse i alt vi gjør

Innsats i mange ulike sektorer er nødvendig for å redusere rusrelaterte skader

Folkehelsearbeid er samfunnets samlede innsats for å opprettholde, fremme og bedre befolkningens helse og fordelingen av helse i befolkningen. Bruk av rusmidler kan medføre en rekke sosiale og helsemessige skader og problemer, og kan påvirke den generelle velferden og helsetilstanden i befolkningen i stor grad.

Regjeringen har som mål at det skal forebygges mer og bedre for å fremme god folkehelse, inkludering og velferd. En befolkning med god helse gjennom hele livet er viktig for den enkelte. Det gir større muligheter for å bidra i arbeidslivet og er dermed også avgjørende for vårt velferdssystem og for samfunnets bærekraft. God helse er viktig for inkludering i samfunnet og deltakelse i arbeidslivet. Samtidig har deltakelse i arbeidslivet positiv betydning for den enkeltes helse og velferd.

Folkehelsepolitikken tar utgangspunkt i faktorene som påvirker helse og fordeling av helse i befolkningen. Politiske valg og beslutninger som har andre formål enn helse, kan ha store konsekvenser for helsen. Ulike sektorer og forvaltningsnivåer, frivillige, ideelle og private organisasjoner og virksomheter kan bidra til gode liv. Bruk av rusmidler innebærer helserisiko. Det er derfor viktig å tenke «helse i alt vi gjør» for å forebygge rusrelaterte problemer.

Helsen påvirkes av en rekke faktorer i en årsakskjede fra bakenforliggende samfunnsforhold til egenskaper ved enkeltmennesker. Bakenforliggende forhold er økonomisk utvikling, miljøbetingelser og politisk styresett. Dernest finner vi levekår og arbeidsforhold og sosiale forhold som sosial kapital, nettverk og relasjoner. Til slutt finner vi individuelle levevaner og helseatferd, slik som rusmiddelbruk, som har en mer umiddelbar betydning for helsen. Disse er også formet av bakenforliggende faktorer. Alle disse faktorene påvirker enkeltmennesker, som har ulike biologiske og genetiske kjennetegn, beskyttelsesfaktorer og sårbarhet.

Regjeringens folkehelsepolitikk legger vekt på tiltak for å påvirke årsakskjeden – fra grunnleggende faktorer som økonomi og gode oppvekstmiljø og velferdsordninger, via risikofaktorer som frafall fra utdanning, svak tilknytning til arbeidslivet og dårlig bomiljø, til påvirkningsfaktorer som levevaner og bruk av helsetjenester.

Det er særlig viktig å sikre en tidlig innsats for barn og unge som styrker deres muligheter for inkludering i samfunnet og legger godt grunnlag for deltakelse i arbeidslivet.

Folkehelseloven

Gjennom samhandlingsreformen har regjeringen påpekt behovet for å legge større vekt på folkehelse og forebygging. Dette har medvirket til en egen folkehelselov. Videre er det bestemmelser om forebygging i selve helsetjenesten i den nye helse- og omsorgstjenesteloven.

Folkehelseloven skal bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse og velferd. Dette innebærer en bred samfunnsmessig tilnærming. Prinsippet om «helse i alt vi gjør» gjelder for kommuner, fylkeskommuner og stat. Ansvaret for folkehelsearbeid er lagt til kommunen som sådan og ikke bare til kommunens helsetjeneste. Kommunen skal benytte alle virkemidler for å ivareta og fremme folkehelse og møte de folkehelseutfordringer kommunen har. Loven løfter ansvaret til politisk nivå ved at kommunen skal integrere folkehelse i planarbeidet og fastsette mål og strategier for folkehelsearbeidet. Dette må ses i sammenheng med arbeidet med rusmiddelpolitisk/alkoholpolitisk handlingsplan, se kapittel 3.3.2.

Mye av aktiviteten og tiltakene på rusmiddelområdet ligger i kommunenes virkemiddelpakke. Eksempler er alkoholloven som regulerer alkoholomsetningen i kommunen og kommunens ansvar for tidlig intervensjon gjennom barnehage, skole, helsestasjon og skolehelsetjeneste, pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) og barnevernstjeneste.

Regjeringen skal legge fram en gjennomføringsplan for folkehelseloven i 2012. Planen skal omfatte økonomiske virkemidler, utvikling av bedre kunnskapsgrunnlag for folkehelsearbeidet, utvikling av kompetanse på alle nivåer og i flere sektorer, og standarder for godt folkehelsearbeid og helseøkonomi. Regjeringen vil også legge fram en tverrsektoriell folkehelsestrategi.

5.2 Risikofaktorer

De siste tiårene har det vært økende internasjonal oppmerksomhet om hvordan man kan redusere forekomsten av sykdommer ved å påvirke risikofaktorer. Det er en sterk vekst i ikke-smittsomme sykdommer i store deler av verden. Verdens helseorganisasjon og FN har som mål å bekjempe utviklingen i kroniske sykdommer.

Å utjevne helseforskjeller er ikke en oppgave for helsetjenesten alene. Det handler i høy grad også om utdanningssystemene, boligforholdene, mulighetene for meningsfylt arbeid, tilrettelegging for et aktivt fritidsmiljø og et inkluderende samfunn.

Forebygging av alkoholproblemer inngår i en bredere global strategi for å begrense sykdom og helseskader og sikre god livskvalitet. FNs hovedforsamling vedtok høsten 2011 en resolusjon om å bekjempe ikke-smittsomme sykdommer ved å angripe risikofaktorene. Det gjelder særlig for hjertesykdommer, lungesykdommer, kreft og diabetes og risikofaktorene tobakk, alkohol og kosthold.

Verdens helseorganisasjon vedtok i 2010 en global strategi for å redusere skadelig bruk av alkohol. Det er anslått at 2,5 millioner mennesker årlig dør av alkoholrelaterte skader (3,5 prosent av alle dødsfall). Alkohol utgjør den tredje største risikofaktoren for dårlig helse og for tidlig død. Helseskadene er knyttet til en rekke sykdommer hvor rusmidler er medvirkende eller eneste årsak til helseskaden.

Skader og problemer som påføres andre som følge av rusmiddelbruk krever særlig oppmerksomhet. Rusmiddelbruk forårsaker fysiske skader etter ulykker og vold, psykiske problemer, vanskjøtsel av barn, og sosiale og økonomiske problemer. Begrepet «passiv drikking» illustrerer disse skadene. Med skader forårsaket av passiv drikking menes i denne meldingen alle skader og problemer som følge av andres alkoholbruk. Tilsvarende kan en også snakke om passiv bruk av andre rusmidler.

Det er nødvendig med samarbeid og samhandling på tvers av fagfelt og sektorer for å løse problemene. Alkohol og narkotika utgjør en større samlet risiko for sykdom enn tobakk. Informasjon om rusmidler må bli en del av det allmenne helseopplysningsarbeidet om sunne levevaner og på alle arenaer som har ansvar for rusforebygging.

Regulatoriske virkemidler er mest effektivt, men myndighetene har også et ansvar for å opplyse befolkningen om forebyggende og helsefremmende tiltak. Opplysningsarbeidet kan gjøres gjennom medier og frivillige organisasjoner og gjennom offentlig informasjonsarbeid.

Tidlig inn

Mange voksne med omfattende hjelpebehov forteller at de ble oversett og forsømt i barne- og ungdomsårene. Det er ikke uvanlig at disse personene har vært i kontakt med både barnevernet, arbeids- og velferdsforvaltningen, sosialtjenesten, helse- og omsorgstjenestene og justissektoren. Blant gjengangere i hjelpeapparatet er det en opphoping av levekårsproblemer og personlige problemer. Det er ikke satt inn tilstrekkelige og koordinerte tiltak før problemene utviklet seg, selv om mange kan ha uttrykt bekymring.

Det er viktig å sikre en helhetlig tilnærming overfor barn og unge for å forebygge rusproblemer. Rusforebygging retter seg i stor grad mot de samme målgruppene som annen forebygging og mye av aktiviteten foregår på de samme arenaene. Regjeringens strategi for forebygging fra 2009 understreker viktigheten av et langsiktig perspektiv, fellesskapsløsninger og vilje til å skape et inkluderende samfunn. Tidlig og målrettet innsats er viktige betingelser for et godt forebyggingsarbeid kombinert med økt bruk av dokumenterte kartleggingsverktøy og korte intervensjoner.

Et mål for rusmiddelpolitikken er bedre samhandling og tidlig inngripen. Veilederen Fra bekymring til handling, en veileder om tidlig intervensjon på rusområdet kom i 2009 og var et samarbeid mellom Helsedirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Politidirektoratet og Utdanningsdirektoratet. Veilederen skal bidra til økt kunnskap om hva man skal se etter for å oppdage begynnende rusproblemer hos ungdom, gravide, voksne og eldre, og om hva som kan og skal gjøres.

Målet er bedre praksis og økt bruk av kunnskapsbaserte metoder som mini-intervensjoner og kartleggingsverktøy. Det er lagt betydelig vekt på å implementere veilederen. De sju regionale kompetansesentrene for rusfeltet har vært viktige i dette arbeidet. De følger opp med kurstilbud i kommunene. Veilederen er gjort kjent i de aller fleste kommuner og mange driver kompetansehevende tiltak i tidlig intervensjon. Dette er et godt utgangspunkt å bygge videre på.

Den fylkeskommunale tannhelsetjenesten har en aktiv rolle i å rapportere om mistanke om omsorgssvikt overfor barn og unge til rette myndighet. Tannhelsetjenesten skal, etter lov om tannhelsetjenesten, gi et regelmessig og oppsøkende tilbud om tannhelsetjenester blant annet til barn og unge fra 0 til 20 år. I 2010 var 93 prosent av alle i denne aldersgruppen under regelmessig oppfølging. Fylkeskommunene har utarbeidet rutiner for å fange opp barn og unge og inngått samarbeidsavtaler med barneverntjenesten.

For å støtte skolens universelle forebygging, og for å avlaste når elever trenger spesiell oppfølging, er det behov for en godt utbygd skolehelsetjeneste og pedagogisk-psykologisk tjeneste.

Man skal være forsiktig med å forutsi problemutvikling på bakgrunn av at en person tilhører en bestemt risikogruppe. Faren for stigmatisering må avveies mot risikoen for at noen ikke får hjelp mens det fortsatt er mulig å hjelpe med begrenset innsats. Det finnes gode, kunnskapsbaserte verktøy for å forutse problemutvikling og avdekke behov for hjelpetiltak. Det forutsetter at man definerer riktig målgruppe og finner arenaene hvor metodikken vil ha størst effekt.

Felles målgruppe, felles bekymringer og felles løsninger

Større satsing på forebyggende arbeid er et kjernepunkt i samhandlingsreformen. Det legges vekt på befolkningsrettede strategier og regulatoriske virkemidler. Forebygging er også et viktig budskap i NAV-reformen. Arbeids- og velferdsetaten har «arbeid først» som hovedmål i sin virksomhetsstrategi. Innsatser for å få folk i arbeid eller hindre at de mister jobben er god forebygging og har hele befolkningen i yrkesaktiv alder som målgruppe.

Forebyggende arbeid krever godt samspill mellom aktører som ofte arbeider på de samme arenaene og med de samme målgruppene. Flere departementer og direktorater har handlingsplaner, strategier og veiledere som skal stimulere til forebygging. Ofte peker disse på et lokalt nivå hvor planer skal omsettes til handling. Det er potensial for å styrke den tverrsektorielle samhandlingen og samordningen både på statlig og lokalt nivå, og unngå dobbeltarbeid.

Universelle forebyggingsstrategier retter seg ikke mot enkeltpersoner eller risikogrupper. De må kompletteres med målrettede strategier overfor risikogrupper, og tiltak for å identifisere problemutvikling hos enkeltpersoner.

Mennesker med rusmiddelproblemer vil ofte fornekte at de har et problem, og oppsøker derfor heller ikke hjelp i en tidlig fase. Utfordringen er å erkjenne at rusmiddelbruken er bekymringsfull, og å få hjelp til rusproblemet og underliggende problemer. At andre påpeker bekymringsfull rusmiddelbruk betyr ikke at den det gjelder sier seg enig. Det kan like gjerne resultere i benekting og tilbaketrekking. Det er utvidet gode kartleggingsverktøy for egenrapportering, standardiserte oppfølgingsspørsmål og korte intervensjoner. Denne tilnærmingen har gitt positive resultater og er svært kostnadseffektiv.

Metoden med korte intervensjoner kan hjelpe personer i en tidlig fase av problemutviklingen. Ved alvorlige problemer kan det være nødvendig med mer omfattende oppfølging. Det betinger en sammenhengende kjede av hjelpe- og behandlingstilbud, se også kapittel 6.

Norsk senter for studier av problematferd og innovativ praksis (Atferdssenteret) har oppsummert hva som er gode metoder for behandling av barn og unge med rusmiddelproblemer.1 Det framkom at det etablerte behandlingstilbudet for yngre personer med rusmiddelproblemer ikke er godt nok. Det er behov for økt kompetanse blant de som arbeider med barn og unge. Ikke minst er det behov for å intensivere den selektive forebyggingen og fange opp og avhjelpe i en tidlig fase av problemutvikling.

Det er vanskelig å måle effekten og virkningene av det forebyggende arbeidet. Ofte forventes det umiddelbare svar, men det tar tid å se resultater av forebygging. Et langsiktig perspektiv er avgjørende for å lykkes, samtidig som det må videreutvikles og fornyes. Forskning, innovasjon og erfaringsutveksling om forebyggende arbeid skal prioriteres, se kapittel 8.

5.3 Kriminalitetsforebygging

Regjeringens arbeid med kriminalitetsforebygging er forankret i en strategi for forebygging, Fellesskap – trygghet – utjevning, og en kriminalitetsforebyggende handlingsplan, Gode krefter, begge fra 2009. Dokumentene har en bred tilnærming til forebygging, og framhever betydningen av å arbeide på tvers av sektorer.

Handlingsplanen Gode krefter inneholder 35 tiltak for økt trygghet som er samlet i tre tiltakspakker, forankret i forebyggingsstrategien:

• Kunnskapsforankring – styrket fremskaffelse og bedre anvendelse

• Tidlig innsats – tiltak rettet mot barn og unge

• Styrket samarbeid og samordning

Rusmidler og kriminalitet er tema i handlingsplanen og flere tiltak er knyttet til rusforebygging. Det gjelder blant annet styrking av kommunenes kompetanse om rusforebygging, styrket kontroll med salgs- og skjenkebevillinger, veileder om tidlig intervensjon på rusfeltet og vurdering av redusert skjenketid.

Involvering av lokalsamfunn er viktig i regjeringens satsing på forebygging av kriminalitet. Samarbeidet skal foregå på tvers av fag- og tjenesteområder, og det skal legges vekt på å videreutvikle og forsterke lokalt samarbeid gjennom politiråd og Samordning av lokale kriminalitetsforebyggende tiltak (SLT). Dette samarbeidet inkluderer næringslivet og frivillige organisasjoner.

Politiråd er et formalisert samarbeid mellom kommunale myndigheter og det lokale politiet. Ordningen er frivillig for kommunene. Målet med politiråd er å ansvarliggjøre lokalpolitikere og utvikle et strategisk samarbeid om kriminalitetsforebygging. Det er også regjeringens mål at samarbeid i politiråd skal bidra til et lokalt forankret politi. Per juni 2011 var det etablert politiråd i 389 av landets kommuner.

Mens hele befolkningen er målgruppe for politiråd, er barn og unge målgruppen for Samordning av lokale kriminalitetsforebyggende tiltak (SLT). SLT startet på 1990-tallet etter initiativ fra Det kriminalitetsforebyggende råd. Målet var å styrke samordningen mellom offentlige etater, profesjoner og frivillige organisasjoner. Over halvparten av landets kommuner har organisert det kriminalitets- og rusforebyggende arbeidet overfor barn og unge etter SLT-modellen.

Politiet skal også engasjere seg i etterspørselsreduserende tiltak. Justissektoren skal bidra til oppfølging av relevante forslag fra Stoltenbergutvalget som har fått regjeringens tilslutning.

5.4 Rusmiddelfrie soner og arenaer for særskilt aktsomhet

Norge har lang tradisjon med offentlige og frivillige programmer for å påvirke folks holdninger til rusmidler. Strategier for alkoholfrie soner har vokst fram som alternativ til en ren edruskapsstrategi. Fra slutten av 1970-tallet ble det lagt opp til en helhetlig strategi for alkoholfrie soner. Det ble opprettet et samarbeidsnettverk med frivillige organisasjoner under navnet Alkokutt, senere Av og til. Programmene tar sikte på å skape bred enighet i befolkningen om situasjoner hvor alkohol ikke skal brukes.

Det skilles mellom ulike typer soner: Soner som bør være rusfrie av hensyn til barn og unge, av sikkerhetsmessige hensyn, eller av hensyn til at aktiviteten er uforenlig med rusmiddelbruk, og soner hvor man bør utvise særlig aktsomhet av samme grunn og soner som er velegnet for forebygging og holdningspåvirkning.

Forebygging skjer på mange arenaer hvor barn og unge oppholder seg. Det betyr at skole, arbeidsliv, fritidsmiljø, kultur- og boligpolitikk, har en forebyggende dimensjon. Et systematisk arbeid og god samordning av tjenester rettet mot barn, unge og deres familier, er en forutsetning for å sikre et inkluderende oppvekstmiljø med deltakelse for alle. Å legge til rette for deltakelse og innflytelse for alle barn og unge, er en forutsetning for godt forebyggingsarbeid.

5.4.1 Fritid og idrett

Møteplasser og fritidsarenaer, der barn og unge møtes, skal være trygge. Det er en selvfølge at slike steder er rusmiddelfrie. Det skal både barn og unge og deres foresatte være trygge på.

Frivillige og ideelle organisasjoner skal fortsatt spille en viktig rolle som tilrettelegger for aktiv fritid, fysisk aktivitet, meningsbrytning og involvering. Offentlige tilskuddsordninger skal bidra til og legge til rette for et høyt frivillig engasjement. Et inkluderende idretts- og kulturtilbud gir meningsfulle fritidstilbud for personer med rusmiddelproblemer.

5.4.2 Trafikk

Alkohol og andre rusmidler, herunder enkelte legemidler, påvirker kjøreferdighetene. Rusmidler har egenskaper som påvirker menneskers vurderings-, syns- og reaksjonsevner. Oppmerksomheten og konsentrasjonsevnen svekkes, man blir søvnig og risikovilligheten kan øke.

Risikoen for ulykker i trafikken øker allerede ved 0,5 promille. For førere med promille over 1,5 er det høy risiko for skade eller død i ulykke. Det finnes ingen fullstendig statistikk over hvor mange ulykker og skader i trafikken som skyldes ruspåvirkning. I kollisjoner med dødelig utgang, er ruspåvirkning en avgjørende faktor i 22 prosent av tilfellene.2

Hvert år dør mellom 200 og 250 personer i trafikken og mange skades. Omtrent halvparten av de som omkommer er sjåfører. I en norsk studie fra 2011 som så på dødsulykker i 2001–2002 i Norge, Sverige og Finland, ble rusmidler påvist hos 42 prosent av sjåførene som omkom.3 Rusmidler var medvirkende årsak i nesten to av tre ulykker hvor bare ett kjøretøy var involvert.

Det er bred enighet i befolkningen om at trafikken skal være en rusfri sone. Dersom vi skal nå visjonen om null døde og hardt skadde i trafikken, må vi redusere rusmiddelbruken. Derfor er det nulltoleranse for bruk av rusmidler i biltrafikken i Norge.

Promillegrenser kombinert med kontroller og sanksjoner er effektivt for å redusere alkoholbruk i trafikken. Tiltak som tidlig rådgivning og tvungen behandling overfor alkoholavhengige, førerkortbeslag og alkolås kan også ha en effekt. Det påpekes videre at holdingskampanjer kan forsterke andre tiltak for å hindre alkoholbruk i trafikken.

Promillegrensen for kjøring i trafikken ble senket til 0,2 i 2001. Erfaringen har vært positiv. Den lave promillegrensen har ført til at færre spekulerer i om man er over eller under den tillatte promillegrensen, ved for eksempel å tillate seg en «kjørepils» eller et glass vin før man setter seg i bilen.

Rusmiddelstatistikk tyder på at det er en økning i bruk av andre rusmidler enn alkohol blant sjåfører.4 Alkohol er det rusmidlet som påvises hyppigst i blodprøver fra bilførere som er mistenkt for ruspåvirket kjøring (ca 4700 saker). Deretter kommer amfetaminer som ble påvist i 1513 blodprøver (32 prosent), og THC (virkestoffet i cannabis) som ble påvist i 1454 blodprøver (31 prosent).

Forbudet mot å kjøre under påvirkning av alkohol eller andre rusmidler er inntatt i veitrafikkloven. For alkohol er grensen som nevnt 0,2 promille. For andre rusmidler er det innført tilsvarende faste grenser for 20 rusgivende stoffer gjeldende fra 1. februar 2012. Lovendringen innebærer at medisinsk sakkyndige ikke lenger trenger å gå inn i hver enkelt sak for å vurdere hvor påvirket sjåføren var. Domstolen kan forholde seg til en tabell med grenseverdier. Grensene innebærer i praksis en nulltoleranse tilsvarende som for alkohol. Dette gir en klar signaleffekt om at rus og bilkjøring ikke hører sammen uavhengig av hva slags rusmiddel som er brukt.

Reglene om faste grenser gjelder ikke ved bruk av legemidler forskrevet av lege – der sjåføren har tatt legemidlet i samsvar med behandling og forskrevet dose. Dersom en sjåfør mistenkes for ruspåvirket kjøring, vil en individuell sakkyndig vurdering fortsatt være nødvendig for å fastslå påvirkning og påvirkningsgrad. I slike saker vil det bli vurdert om de påviste blodkonsentrasjonene er forenlig med forskrivingen.

Det er innført faste straffeutmålingsgrenser tilsvarende de som gjelder for alkohol for 13 av de 20 rusgivende stoffene. Straffeutmålingen avhenger av blodprøvenivået, og gir strengere straffer ved høyere verdier. Norge var det første landet i verden som systematisk har innført både straffbarhets- og straffeutmålingsgrenser for andre stoffer enn alkohol.

Formålet med lovendringene er å forbedre trafikksikkerheten og oppnå større likhet i saker med alkoholpåvirkning og saker med påvirkning av andre stoffer. Regelendringene vil legge til rette for mer effektiv ressursbruk for politi, påtalemakt og domstoler.

En vesentlig andel av de som taper førerretten på grunn av alkoholpåvirket kjøring, fortsetter å kjøre i inndragningsperioden. Det gjelder både i edru og i påvirket tilstand. Mange blir pågrepet og straffet på nytt. En arbeidsgruppe skal vurdere om alkolås kan inngå i program mot ruspåvirket kjøring. Program mot ruspåvirket kjøring kan idømmes som betinget straff og er et alternativ til ubetinget fengselsstraff ved høypromille/gjentatt promillekjøring. Målgruppen for alkolås-ordningen vil i tilfelle begrenses til de alvorligste tilfellene av promilledømte som utgjør den største trusselen mot trafikksikkerheten. Arbeidsgruppen skal komme med tilrådinger og forslag til lov- og forskriftsendringer innen utgangen av 2012.

Det er særlig viktig å sikre at yrkestransportører ikke er påvirket av alkohol eller andre rusmidler når de er på arbeid. Det er derfor regler om pliktmessig avhold for yrkestransportører på områder som vei, jernbane, luft- og skipsfart og for militært personell. Bestemmelser om pliktmessig avhold er innarbeidet i særlover. De forbyr inntak av alkohol og/eller andre rusmidler i tjenestetiden og åtte timer før tjenestetiden begynner. For luftfarten er det i Prop 83 L (2011–2012) foreslått å utvide forbudet til å omfatte flere personellkategorier enn lufartspersonell og flygeledere. Det skal også vurderes å muliggjøre kontroll av om reglene etterleves uten at det foreligger mistanke (rutinekontroller), og å åpne for forskrift om legale grenser for bruk av andre rusmidler enn alkohol.

Også påvirkning av alkohol i sjøtrafikken øker faren for ulykker og skader. Promillegrensen til sjøs ble i 2004 satt til 0,2 for førere av større skip, mens promillegrensen for båter inntil 15 meter er 0,8. Det er altså en høyere promillegrense for små båter enn det er for førere av kjøretøy på land.

De siste årene har det blitt flere og raskere båter og mer trafikk på sjøen. I kombinasjon med alkohol utgjør dette høy risiko for ulykker. Det anslås at minst hver tredje som dør i forbindelse med bruk av fritidsbåt er beruset. Alkohol er en medvirkende faktor til grunnstøting og drukning. Alkohol og båtliv er ingen god kombinasjon, og båtliv bør derfor være en alkoholfri sone.

På bakgrunn av alvorlige ulykker med fritidsbåter de siste årene, har en arbeidsgruppe gjennomgått og evaluert sikkerheten til små båter og foreslått tiltak. I rapporten fra april 2012 er det en rekke forslag, blant annet om promillegrenser. Flertallet i gruppen mener at regjeringen bør vurdere å senke promillegrensen for små båter. Dette kan ha ulykkesforebyggende effekt og forbedre båtfolkets holdninger til å kombinere alkohol og båtliv. Mindretallet går imot en skjerping, men er åpen for at det foreslås vurdert en skjerpet promillegrense for hurtiggående fritidsbåter. Rapporten er sendt på høring med høringsfrist i juli 2012 og vil bli vurdert av regjeringen etter høringen.

5.4.3 Utdanning og arbeidsliv

Arbeidstiden er en rusmiddelfri sone for de aller fleste. Men økningen i alkoholkonsum i befolkningen gjenspeiles også i økt bruk av alkohol i arbeidsrelatert sammenheng etter arbeidstid. Økt forbruk innebærer flere beruselsesepisoder, økt korttids- og langtidsfravær, flere med problematisk alkoholforbruk og økt forekomst av kroniske skader.

Rogalandsforskning beregnet i 2001 at 43 prosent av det totale alkoholforbruket forekommer i arbeidsrelaterte situasjoner. Det vil si i fritiden sammen med kolleger, ved sosiale arrangement i regi av ledelsen, under arbeidsreiser, og i forbindelse med kurs, seminarer og representasjon. Når det gjelder illegale rusmidler, viste resultatene at 2,7 prosent hadde brukt slike i løpet av de siste 12 månedene og at 1 til 2 prosent hadde brukt vanedannende legemidler.5

Det er store omkostninger knyttet til alkohol i arbeidslivet. Arbeidslivets kompetansesenter for rus- og avhengighetsproblematikk (AKAN) hevder at det er grunn til å tro at en betydelig del av sykefraværet er rusrelatert, men at det er behov for bedre data om rusletatert fravær i norsk arbeidsliv.

Ikke-medisinsk bruk av legemidler og narkotiske stoffer kan også være en sikkerhetsrisiko på mange arbeidsplasser. I en undersøkelse i fire norske bedrifter ble det påvist spor av sløvende legemidler hos 5,1 prosent og bruk av narkotika hos 1,7 prosent av dem som deltok i undersøkelsen.6 I visse arbeidssituasjoner anses rusmiddelbruk som så risikofylt at det er regler om pliktmessig avhold. Dette gjelder bl.a. for flere typer transportyrker og for helsepersonell. For å bedre pasientsikkerheten ble det i mai 2012 innført et forbud mot at helsepersonell inntar alkohol eller andre rusmidler åtte timer før arbeidstidens start. Videre ble det innført bestemmelser om at helsepersonell kan pålegges å avlegge rusprøver ved mistanke om at rusmidler er inntatt. Helsepersonell kan også fremstilles for rusprøve ved politiets hjelp dersom de nekter å avlegge prøve.

Arbeidsplassen er en arena der en på et tidlig stadium kan identifisere problematisk rusmiddelbruk. Arbeidslivet er dermed en viktig arena for rusmiddelforebyggende arbeid. Det gjelder både bevisstgjørende arbeid som skal nå alle medarbeidere over tid og forebyggende tiltak i form av tidlig intervensjon. Arbeidslivet er helsefremmende for de aller fleste. Ryker jobben, er det mye i livet som kan rakne. Det er derfor viktig å hindre at rusmiddelproblemer fører til utstøting fra arbeidslivet.

AKAN er et samarbeid mellom LO, NHO og staten. Kompetansesenteret gir råd, veiledning og opplæring i hvordan virksomheter kan arbeide med problemstillinger knyttet til arbeidsrelatert rusmiddelbruk og pengespill. AKAN bidrar til bevisstgjøring om betydningen av arbeidsrelatert rusmiddelbruk og har utviklet verktøy som hjelper den enkelte medarbeider til å gjøre riktige valg vedrørende egen rusmiddelbruk.

Ifølge AKAN er det viktigste tiltaket at virksomhetene har en generell og bevisstgjørende rusmiddelpolitikk som er godt kjent og forankret i ledelse, hos tillitsvalgte og blant ansatte. Rusmiddelpolitikken bør beskrive virksomhetens syn på bruk av rusmidler på arbeidsplassen, i situasjoner som kan relateres til arbeidsfellesskapet og i fritiden når det kan få konsekvenser for jobben. Det dreier seg ikke om å forby alkohol i gråsonesituasjoner mellom arbeidstid og fritid eller relatert til arbeidsfellesskapet. Det handler om å sette ord på et tema som det kan være vanskelig å snakke om, for å skape trygghet og forutsigbarhet i arbeidsfellesskapet.

Studentene drikker ofte mye. Samtidig må det påpekes at ca 60 prosent av studentene drikker mindre enn gjennomsnittet av befolkningen. For studenter er det, som i befolkningen for øvrig, et mindretall som står for storkonsumet: 14 prosent av kvinnene drakk 10 liter eller mer per år, mens 34 prosent av mennene hadde et tilsvarende høyt forbruk. AKAN har startet et arbeid rettet mot studentmiljøer. Det er et stort potensial for brukermedvirkning i forebyggende arbeid blant studenter. Dette kan være en modell for det videre arbeidet.

Det er viktig å vie oppmerksomhet til alkoholkulturen blant elever og studenter. AKAN, de regionale kompetansesentrene for rusfeltet og Velferdstinget har satt i gang tiltak, og det er etablert et nettverk mellom lærestedene. Arbeidet har vist gode resultater, og det må vurderes hvordan dette best kan organiseres for å styrke arbeidet videre.

Det er regjeringens mål at flest mulig ansatte i privat sektor og alle ansatte i offentlig sektor samt alle studenter og elever skal være omfattet av en generell og bevisstgjørende rusmiddelpolitikk som er tydelig forankret i virksomhetens ledelse.

For å nå disse målene vil Regjeringen fortsatt kanalisere innsatsen gjennom AKAN og forsterke innsatsen innenfor høyere utdanning. Helsedirektoratet skal i samarbeid med de regionale kompetansesentrene for rusfeltet og AKAN prøve ut og tilgjengeliggjøre kunnskapsbaserte metoder innen forebygging og tidlig intervensjon.

5.4.4 Familie – hjem

Barns holdninger og atferd formes i stor grad i hjemmet. Foreldre har stor betydning som forbilder. Familien er en privat sfære som myndighetene skal ha stor respekt for og være varsom med å intervenere i. På den annen side skal ikke myndighetene være likegyldige til hvilke forhold barn vokser opp og formes i. Barn skal ikke vokse opp i miljøer som er preget av rusmiddelbruk, jf. også barnekonvensjonens artikkel 33 om barns rett til å bli beskyttet mot ulovlig bruk, omsetning og produksjon av narkotiske stoffer.

I ytterste konsekvens kan rusmiddelbruk være grunn til at foreldre fratas omsorgsretten. Bevissthet om bruk av rusmidler i hjemmet angår både de som har kontroll over sin rusmiddelbruk og de som ikke har det. Ungdom adopterer i stor grad sine foreldres rusmiddelvaner. Barn og unge som tidlig og ofte blir konfrontert med voksnes rusmiddelbruk, tenderer mot å bruke mer rusmidler enn de som er mer skjermet. Alle voksne bør derfor ha et bevisst forhold til hvorvidt, når og hvordan de bruker rusmidler når barn er til stede. Forskning viser dessuten at barn og unge som får alkohol hjemme, drikker mer enn andre barn og unge. Det er behov for vedvarende opplysnings- og holdningsskapende arbeid, både ved myndigheter og frivillige organisasjoner.

5.4.5 Barnehage

Barn som har opparbeidet sosial kompetanse og god selvtillit blir mer robuste og står bedre rustet når de senere blir introdusert for rusmidler. Barnehagen er en god arena for å lære å ta ansvar, kommunisere og etablere relasjoner. Barnehagen er også en god arena for å fange opp barn som trenger hjelp. Barnehagestatistikk fra Statistisk sentralbyrå viser at om lag ni av ti barn mellom ett og fem år går i barnehage.

Konflikter mellom foreldrene etter samlivsbrudd og det å ha foreldre med psykisk lidelse eller rusmiddelproblem er blant de viktigste risikofaktorene for problemutvikling hos barn. Symptomer kan være emosjonelle vansker, søvn- og atferdsproblemer og kognitive utviklingsforstyrrelser. Nedsatt selvfølelse, redusert tiltro til egne ressurser og sosial unnvikelse er også blant kjennetegnene.

Barnehagen skal bidra til å gi barn en god barndom der de får utvikle seg til å bli selvstendige individer som senere er i stand til å ta ansvar for seg selv og egne handlinger. Barnehagen inngår i velferdsstatens førstelinjetjeneste, og ansatte i barnehagen har meldeplikt til barnevernet. I et rusforebyggende perspektiv kan to hovedoppgaver dekkes i barnehagen. Den ene er å oppdage og hjelpe barn som lider på grunn av problematisk rusmiddelbruk i familien, og da primært gjennom samarbeid med barnevernet. Den andre oppgaven er å bidra til at barn får et grunnlag som gjør dem robuste i møtet med rusmidler senere i livet.

Det er dessuten av stor betydning at skolen er forberedt og innforstått med spesielle behov ved overgang fra barnehage til barneskole. Det samme gjelder ved skifte mellom skoler og i overgangen til ungdomstrinnet.

5.4.6 Skole

Skolen løftes gjerne fram som en velegnet arena for forebygging og holdningspåvirkning. Det er mye forskning om hva som er god og virkningsfull forebygging og denne skal legges til grunn også i skolen.

Forebyggingstiltak som favner bredt kan ha større betydning for det totale omfanget av rusmiddelproblemer enn initiativ som retter seg mot avgrensede risikogrupper. Gjennom skolen som arena hvor alle barn og unge oppholder seg, sosialiseres og formes er det mulig å nå alle unge med langsiktige forebyggingstiltak – noe som anses som mer effektivt enn kortvarige stunt.

På barne- og ungdomstrinnet bør det legges større vekt på å «bygge» robuste barn enn på tradisjonell forebygging. Dette arbeidet bør integreres i skolens alminnelige læreplaner og oppfostringsansvar.

Det er støtte for å hevde at forebyggingstiltak i skolen både kan påvirke og motvirke ulike former for problematferd og senere rusmiddelbruk hos barn og unge.7 Mange av disse tiltakene retter seg ikke direkte mot rusproblematikk, men mot problematferd mer generelt og mot utvikling av sosial kompetanse.8

I internasjonal forskning vektlegges mestringsevne («life skills»). Trygge barn med god selvtillit bør være målet ettersom de er mer robuste til å stå imot og er mindre utsatt for problemutvikling.

En god skole med et godt læringsmiljø, hvor det er gode relasjoner mellom lærerne og elevene og mellom elevene, er i seg selv det beste forebyggende tiltaket som skolen kan gjennomføre. Satsingen Bedre læringsmiljø er således et viktig forebyggende tiltak også innenfor ruspolitikken. Satsingen videreutvikles nå innenfor området «Psykisk helse» og kan med fordel også inkludere rusforebygging.

Utdanningsdirektoratet og Helsedirektoratet har i fellesskap utarbeidet støttemateriellet Rusmiddelforebyggende arbeid i skolen – forslag til læringsaktiviteter. Dette støttemateriellet er knyttet opp mot relevante kompetansemål i læreplanverket i de ulike fag. Støttemateriellet er også tilpasset satsingen Bedre læringsmiljø.

Spesifikk rusmiddelinformasjon bør tidligst introduseres i ungdomsskolen. Myndighetene og skolen har et ansvar for å informere om rusmidler og relaterte problemer. Ifølge SIRUS har norske tenåringer mangelfull kunnskap om alkohol- og narkotika. Formidling av faktaorientert kunnskap om rusmidler og deres skadevirkninger rettet mot ungdom spesielt og mot befolkningen generelt er nødvendig for å rette på dette misforholdet.

I denne sammenheng er det relevant å vise til Stoltenbergutvalgets forslag om å knytte internettmobilisering sammen med holdningsarbeid i skolen. Se kapittel 5.4.7. for nærmere omtale av dette.

Særlig betydningsfulle risikofaktorer for blant annet problematisk bruk av rusmidler er aggressiv atferd, normbrytende atferd, manglende sosiale ferdigheter med fravær av positive vennerelasjoner, sviktende skolefaglige ferdigheter og skoleskulk. Tilsvarende sentrale beskyttelsesfaktorer er positive relasjoner til en eller flere betydningsfulle voksne, hensiktsmessig grensesetting og involvering fra betydningsfulle voksnes side, etablering av positive vennerelasjoner og skolefaglig mestring.

Generelt forebyggende arbeid innebærer også å få flere elever igjennom videregående opplæring. Forskning viser at unge som ikke gjennomfører videregående opplæring har økt risiko for å bli arbeidsledige, uføretrygdet, fengslet, utvikle rusproblemer eller bli sosialhjelpsmottakere som voksne.

Etter opplæringsloven skal kommune og fylkeskommune gi forskrifter om ordensreglement for henholdsvis grunnskolen og den videregående opplæringen. Opplæringsloven gir rammene for hva skolene kan ha regler om i sine ordensreglement. Det er viktig at skolene har klare regler om bruk av rusmidler, og at brudd på reglene har konsekvenser. Opplæringsloven behandler ikke bruk av rusmidler spesielt, men krever at ordensreglementet skal inneholde regler om atferd, regler om hvilke tiltak som skal benyttes dersom elever bryter reglementet og regler om framgangsmåte ved behandling av slike saker.

Skolen bør ha klare rutiner for hvordan skolens personale skal opptre ved mistanke om at elever har befatning med rusmidler. Beskrivelsen av personalets framgangsmåte må være i samsvar med ordensreglementet, og kan med fordel fremgå av dette. Det kan i slike situasjoner for eksempel gjennomføres samtaler med elever som involverer helsesøster og foresatte.

Dersom skolen, ved mistanke om at elever har befatning med rusmidler, vurderer at det er behov for ransaking, må skolen melde fra til politiet som på selvstendig grunnlag må finne ut om vilkårene for ransaking er tilstede. Kontakten med politiet bør håndteres av skoleleder.

Ransaking og narkotikarazziaer på skoler er inngripende tiltak. Det stilles derfor spesielle straffeprosessuelle krav for at slike verktøy kan benyttes. Stortinget har i den sammenheng bedt regjeringen presisere overfor politiet at det må innhentes skriftlig samtykke fra elever før det gjennomføres eventuelle personverninngripende narkotikaaksjoner ved skolene.

Opplæringsloven gir ikke hjemmel til å innta i ordensreglementet bestemmelser om tvungen ransaking av elever og deres eiendeler. Dette reguleres av reglene i straffeprosessloven. Ved eventuelle aksjoner ved skolene i samarbeid med politiet, har politiet et selvstendig ansvar for å sørge for tilstrekkelig hjemmel innen eget ansvarsområde. Det er altså ikke større anledning til å foreta denne typen kontroller i skolesammenheng enn i samfunnet for øvrig. Elevene har krav på samme rettssikkerhet og samme type vern som andre. Det skal med andre ord ikke gjennomføres kontroller som ikke ville blitt gjennomført på en arbeidsplass.

I situasjoner der lærere eller andre ansatte ved skolen har rusproblemer, må dette håndteres i samsvar med de generelle arbeidsrettslige regler på området. Se også kapittel 5.4.3.

5.4.7 Internett som påvirkningsarena

Unge og unge voksne er aktive på internett og sosiale medier, hjemme og på skolen. Så å si alle barn fra 9 til 16 år har tilgang til pc og internett (Medietilsynet). I snitt bruker barn omtrent to timer daglig på internett. Sosiale aktiviteter som chatting og deltakelse i nettsamfunn som YouTube, Facebook og Twitter er populært. Stoltenbergutvalget peker på at blogger og nettsamfunn har stor betydning for byggingen av meninger og kulturer i ungdomsmiljøene.

Stoltenbergutvalget forslo å bruke nettsider, bloggere og nettsamfunn i et felles løft mot narkotika og å knytte en internettmobilisering sammen med holdningsarbeid i skolen. I høringsuttalelsene til utvalgets rapport er det bred tilslutning til i større grad å bruke internett som arena for forebyggende tiltak. Flere mener internettmobilisering og holdningsarbeid i skolen bør ses i sammenheng, mens andre høringsinstanser er opptatt av at det finnes nok informasjon om rusmidler.

Det er ønskelig å sette ungdom i stand til å ta egne, informerte valg om hvordan de vil forholde seg til rusmidler. Derfor er det nødvendig å sørge for lett tilgjengelig faktakunnskap om virkninger og skadevirkninger av rusmiddelbruk. Informasjon er lett tilgjengelig på internett, og tilfanget er overveldende og øker stadig. Offentlige myndigheter, frivillige organisasjoner, ideelle og kommersielle virksomheter, privatpersoner og ulike sammenslutninger tilbyr informasjon og veiledning rettet mot ungdom.

I tillegg til faglige, forskningsbaserte kunnskapspresentasjoner, slik som for eksempel Folkehelseinstituttet og helsenorge.no gir, finnes et stort antall nettsteder som til dels feilinformerer om skademulighetene. Det vil derfor være viktig at både holdningsarbeid i skolen og en bred internettmobilisering handler om å løfte fram kvalitetssikrede og balanserte kunnskapskilder.

Det er regjeringens mål at pålitelig faktakunnskap om rusmidler og mulige skadevirkninger skal være lett å finne og lett å skille fra annen informasjon. Det er nødvendig å forsterke opplysningsvirksomheten gjennom faktasider som også tilbyr interaktive tjenester. Individuell opplysning, råd og veiledning kan ha god effekt. I tillegg til chat, diskusjonsforum og svar på e-posthenvendelser kan «digitale nabokjerringer» gjennom blogger, nettsamfunn og mikrobloggtjenester sørge for kvalitetssikret og kunnskapsbasert informasjon og delta i debatter.

Det finnes en rekke hjelpetelefoner og internettsider i regi av offentlige myndigheter og ideelle og frivillige organisasjoner. Disse kan bidra i dette arbeidet. Helsedirektoratet skal, i tråd med anbefalingene i Veileder i sosiale medier for forvaltningen, utarbeidet av Direktoratet for forvaltning og IKT, (DIFI), vurdere hvordan sosiale medier i større grad kan tas i bruk på rusmiddelområdet. Det skal blant annet ses på muligheter for å legge til rette for kompetanseoverføring mellom tjenestene og i større grad samordne og bruke kompetansen interaktivt på nettet.

Helsedirektoratet utgir, i samarbeid med Utdanningsdirektoratet, støttemateriell om rusmiddelforebyggende arbeid i skolen. Kunnskap om virksomme strategier og tiltak er lagt til grunn. Interaktive tjenester kan med fordel også brukes i klasseromsundervisning. På den måten kan opplysningsvirksomhet og holdningsskapende arbeid i skolen få drahjelp av fagpersoner med høy kompetanse, samtidig som tjenestene blir tilgjengeliggjort og markedsført overfor skoleungdommer.

5.4.8 Annet informasjons- og holdningsarbeid

Det er i Norge, som i andre land, tradisjon for statlige informasjons- og holdningstiltak om rusmidler. Slike tiltak kan være viktige for å bygge kunnskap og påvirke holdninger. Samtidig er det viktig at tiltakene bygger på oppdatert kunnskap om hvordan slikt arbeid bør innrettes for å ha den ønskede effekt.

Informasjons- og holdningstiltak kan ha liten, ingen eller kontraproduktiv effekt dersom innretningen er feil. Generelt kan man si at det er viktig at slike tiltak inngår i en helhetlig strategi og tiltakspakke.

Regjeringen vil fortsatt satse på informasjons- og holdningstiltak. Tiltakene skal målrettes og settes inn i en større kontekst. Informasjonsinnsatsen skal settes inn der kunnskapsbehovet er størst. For eksempel bør det settes inn tiltak for å øke kunnskapen om at alkoholbruk er en risikofaktor for mange sykdommer, herunder flere kreftformer. Viktige målgrupper er blant annet barn og unge, gravide og foreldre. Ulike arenaer må vurderes for ulike målgrupper. Helsedirektoratet er en viktig aktør i dette arbeidet. Innenfor sitt mandat har også Vinmonopolet en rolle å spille.

Regjeringen vil:

• Legge prinsippet om «helse i alt vi gjør» til grunn i alle relevante sektorer for å forebygge rusmiddelrelaterte problemer

• Legge oppdatert kunnskap om risikofaktorer til grunn for rusmiddelpolitikken

• Intensivere den selektive forebyggingen for at alle som trenger det skal få god hjelp i en tidlig fase og på rett nivå

• Videreutvikle det tverrdepartementale og tverretatlige samarbeidet om forebyggende innsatser for å sikre sammenhengende tiltak og unngå dobbeltarbeid

• Videreføre stimuleringen av de lokale samarbeidsstrukturene politiråd og Samordning av lokale tiltak (SLT)

• Fortsatt stimulere til rusfrie og gode fritidstilbud, og sørge for gode vilkår for frivillighet

• Videreføre arbeidet for å hindre bruk av rusmidler i trafikken, herunder vurdere skjerping av promillegrensene til sjøs

• At den rusforebyggende innsatsen på ulike sektorer og nivåer skal ha et tydelig arbeidsperspektiv med inkludering i arbeidslivet som et viktig mål

• At flest mulig arbeidstakere og studenter skal være omfattet av en ledelsesforankret rusmiddelpolitikk

• Videreutvikle strategier for en familiebasert forebyggende og holdningsskapende innsats

• Gi gode barnehagetilbud hvor barn med særlige behov identifiseres og følges opp

• Samordne skolens forebyggende arbeid basert på tilnærminger som har faglig og forskningsmessig belegg

• Videreutvikle opplysnings- og holdningsskapende arbeid, ved aktivt å ta i bruk interaktive tjenester

• Satse på målrettede og helhetlige informasjons- og holdningstiltak.