1 Regjeringens mål

I denne stortingsmeldingen legger regjeringen fram sine mål og tiltak for en helhetlig rusmiddelpolitikk. Fra virksom forebygging, tidlig innsats og hjelp til de som har omfattende rusproblemer, til en politikk som også ivaretar pårørende og tredjepart som rammes av skader av rusmiddelbruk. Vi må være særlig oppmerksomme på barn, unge, pårørende og mennesker med særlig omfattende hjelpebehov. Regjeringen vil styrke tilbudet til de tyngst rammede. Målet er å redusere negative konsekvenser av rusmiddelbruk for enkeltpersoner, for tredjepart og for samfunnet og bidra til flere friske leveår for befolkningen. Den forebyggende solidariske rusmiddelpolitikken har virket, og den skal det bygges videre på.

En liten del av befolkningen har et høyt forbruk av rusmidler, særlig alkohol. Det største omfanget av sykdom, skade, vold og konsekvenser for tredjepart finner vi likevel hos den store delen av befolkningen som har et moderat rusmiddelbruk. Skader og problemer for andre enn den som drikker, såkalt passiv drikking, er omfattende og får for lite oppmerksomhet. Økt kunnskap om og fokus på skadevirkninger er nødvendig, og må være en viktig del av det forebyggende arbeidet. Meldingen vil ta opp og beskrive skadeutfordringer. Regulatoriske tiltak som avgifter og begrenset tilgjengelighet er virksomme for fortsatt å sikre lav rusmiddelbruk. Regjeringen vil fortsatt føre en restriktiv narkotika- og alkoholpolitikk. Internasjonalt samarbeid er nødvendig.

Doping kan føre til fysiske, psykiske og sosiale problemer. Regjeringen vil derfor ha en mobilisering mot doping, både når det gjelder forebygging, behandling og kriminalitetsbekjempelse, og foreslår kriminalisering av besittelse og bruk av dopingmidler.

Gjennom Opptrappingsplan for rusfeltet for 2007–2012 er rusfeltet styrket. Likevel gjenstår det mye. Veiene ut av rusproblemer krever innsats på flere områder. Tjenestene må komme tidligere inn, henge bedre sammen og bygges tettere opp rundt den som trenger hjelp. Gjennom bedre samhandling kan en legge til rette for færre brudd i behandlingsforløpet. Regjeringen foreslår derfor i meldingen tiltak for å sikre økt og bedre samhandling for å gi den enkelte best mulig hjelp. I meldingen varsles også en gradvis innføring av de økonomiske virkemidlene i samhandlingsreformen for rusbehandling og psykisk helsevern. Med en egen strategi for økt kompetanse og bedre kvalitet, vil vi styrke kunnskap om rusproblematikk i hjelpeapparatet, men også til pårørende og samfunnet som helhet. En egen strategi mot overdoser skal bidra til å redusere overdosedødsfall. Regjeringen vil ikke legge opp til ordninger som medfører legalisering av narkotika. Vi må likevel sikre mennesker som sliter med rusproblemer tilpasset hjelp og rehabilitering fremfor straff, og vil vurdere alternative straffereaksjoner for mindre alvorlige narkotikalovbrudd. Mennesker med rusproblemer skal møtes med likeverd og respekt. Hjelp skal tilbys uten at det stilles krav om rusfrihet, samtidig som rusfrihet må være et mål for de fleste. Hjelpen skal tilpasses den enkeltes behov, og den enkelte skal medvirke i utforming av tjenestene og beslutninger som angår dem.

De som har behov for mye hjelp, vil ofte ha behov for hjelp fra et bredt spekter av tjenester, også for somatisk og psykisk sykdom. Regjeringen mener derfor at tilbudet til de som sliter med rusproblemer, best gis innenfor det ordinære hjelpeapparatet. Derfor vil vi også satse på kompetanseoppbygging i tjenestene.

Årsakene til at noen havner i rusavhengighet er sammensatte. De er ofte sammenfallende med det som kan bidra til en vei ut av avhengighet og rusproblemer. Trygge oppvekstvilkår, barnehage og skole, bolig og arbeid er viktig for helse. Arbeid med å forebygge og bekjempe bostedsløshet har høy prioritet. Å ha et arbeid å gå til gir mestring, muligheter og følelse av å være en del av et fellesskap. Arbeid til alle er et overordnet mål og en hovedstrategi i arbeidet mot fattigdom. Dette krever også et solidarisk arbeidsliv som tilrettelegger og hvor det er mulig å delta på tross av sykdom eller funksjonstap. Innsatsen mot rusproblemer handler i stor grad om dette og om et inkluderende samfunn. Trygge og sterke fellesskap kan bidra til at færre faller utenfor, men kan også virke ekskluderende for de som har falt utenfor. Holdningene til rusavhengige, og forståelsen av rusavhengighet som en sykdom og et sammensatt problem har endret seg med årene. Vi må arbeide for at rusavhengige, på tross av sykdom og avhengighetsproblematikk, opplever seg som en del av samfunnet.

1.1 Hovedtemaer og sammendrag

Regjeringen legger med dette fram den første stortingsmeldingen om en helhetlig rusmiddelpolitikk. De siste 15 årene er det gjennomført viktige reformer og tiltak med betydning for rusmiddelpolitikken. Utviklingen av alkoholloven, opptrappingsplanen for psykisk helse, rusreformen, Handlingsplan mot fattigdom, NAV-reformen og samhandlingsreformen er noen eksempler. For å lykkes med å redusere rusproblemene i samfunnet, må flere sektorer bidra. Regjeringen vil tydeliggjøre vårt felles ansvar for en helhetlig og balansert rusmiddelpolitikk.

Stortingsmeldingen omhandler alkohol, narkotika, vanedannende legemidler og doping som samfunnsproblem. Den beskriver status og utfordringer i rusmiddelpolitikken, samhandlingsreformens betydning, NAV-kontorets rolle, mer effektiv forebygging og tidlig innsats og tiltak for å redusere tilgjengelighet til rusmidler. Hvordan vi skal oppnå et mer tilgjengelig, helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud til mennesker med rusproblemer, er et annet sentralt tema. Spørsmål om bruk av strafferettslige reaksjonsformer ved narkotikabruk, skadereduserende tiltak, tilbakehold og tvang samt bruk av heroin i behandling er både etisk og faglig utfordrende. Det er likevel grunn til å vurdere om og på hvilken måte disse virkemidlene skal inngå i en helhetlig rusmiddelpolitikk. Særlig utsatte grupper som barn og unge, pårørende, herunder barn av rusavhengige foreldre og personer med omfattende hjelpebehov omtales. Meldingen presenterer også virkemidler for å øke kvalitet og kompetanse.

Stoltenbergutvalgets Rapport om narkotika fra 2010 følges opp.

Flere temaer grenser mot rusmiddelpolitikk, men blir ikke nærmere omtalt i denne stortingsmeldingen. Tobakk omtales i en ny nasjonal strategi mot tobakksskader. Problemer knyttet til bruk av spill, herunder avhengighet, omfattes av Regjeringens handlingsplan mot spillproblemer. Internasjonale aspekter ved kriminalitet er omtalt i Meld. St. 7 (2010–2011) Kampen motorganisert kriminalitet – en felles innsats. En stortingsmelding om vold i nære relasjoner legges fram i 2012 og vil omtale utfordringer og tiltak på dette området.

1.1.1 Sammendrag

Kapittel 1 Regjeringens mål

Kapittel 1 presenterer regjeringens mål. Regjeringen vektlegger en helhetlig rusmiddelpolitikk. Fra virksom forebygging, tidlig innsats og hjelp til de som har omfattende rusproblemer, til en politikk som også ivaretar pårørende og tredjepart som rammes av skader av rusmiddelbruk. Gjennom en egen strategi for økt kompetanse og bedre kvalitet, vil regjeringen styrke kunnskap om rusproblematikk. Barn, unge, pårørende og mennesker med særlig omfattende hjelpebehov må vies oppmerksomhet. Tilbudet til de tyngst rammede skal også styrkes. En egen strategi mot overdoser skal bidra til å redusere overdosedødsfall.

Skader og problemer påført andre enn den som drikker, såkalt passiv drikking, er omfattende og får for lite oppmerksomhet. Økt kunnskap om og fokus på skadevirkninger må være en viktig del av det forebyggende arbeidet. Regjeringen vil fortsatt føre en restriktiv alkohol- og narkotikapolitikk og foreslår kriminalisering av besittelse og bruk av dopingmidler.

Regjeringen vil innenfor en helhetlig rusmiddelpolitikk legge særlig vekt på fem områder:

• Forebygging og tidlig innsats

• Samhandling – tjenester som jobber sammen

• Økt kompetanse og bedre kvalitet

• Hjelp til tungt avhengige – redusere overdosedødsfall

• Innsats for pårørende og mot passiv drikking.

Kapittel 2 Utviklingstrekk og status

I dette kapitlet beskrives utviklingstrekk i alkohol- og narkotikapolitikken, planer på rusfeltet, skader av rusmiddelbruk, omfang og utbredelse av rusproblemer, herunder rusmiddelbruk og rusproblemer i det samiske samfunnet. Det er et mål å bidra til et mer likeverdig tjenestetilbud til den samiske befolkningen gjennom økt kunnskap og kompetanse i samisk språk og kultur.

Kapittel 2 gir dessuten oversikt over de viktigste milepæler i rusmiddelpolitikken og gir korte omtaler av de mest sentrale dokumentene. Samhandlingsreformen er retningsgivende for innsatsen mot rusproblemer, og det gis omtale av prinsippene i Nasjonal helse- og omsorgsplan (2011–2015), folkehelseloven og lov om kommunale helse- og omsorgstjenester. De fremtidige utfordringer når det gjelder å forebygge og redusere rusproblemer i samfunnet beskrives.

Kapittel 3 Forebygging

Å begrense tilgjengeligheten til rusmidler er det mest effektive forebyggende virkemidlet. Dette handler om en restriktiv alkoholpolitikk, å bekjempe narkotika gjennom forbud, innsats mot narkotikahandel og organisert kriminalitet samt gjennom internasjonalt samarbeid. Etterspørselsreduserende tiltak handler om forebygging, behandling, rehabilitering og skadereduksjon. I kapittel 3 gis et overblikk over tiltak og virkemidler som skal forebygge at rusproblemer oppstår og utvikler seg. Det er et mål å prioritere tverrsektoriell og systematisk forebygging, tidlig intervensjon, arbeidsinkludering og regulatoriske og befolkningsrettede virkemidler for å ta ut mer av forebyggingspotensialet og bidra til færre rusrelaterte problemer.

Kapittel 4 Redusere tilgjengeligheten til rusmidler

Omfanget av problemer og skader øker med det totale forbruket. Å begrense tilgjengeligheten til rusmidler har positiv effekt både på totalforbruk og på skadeomfang. Strategier for å regulere tilgjengeligheten til rusmidler omtales i dette kapitlet. Strategiene omfatter reguleringer og restriksjoner på salg og skjenking av alkohol, alkoholavgifter, vinmonopolordningen, aldersgrenser, reseptordningen for legemidler, forbud mot narkotika og kontrolltiltak mot ulovlig omsetning av rusmidler. De fleste regulatoriske tiltak har som mål å redusere tilgjengeligheten, og dermed påvirke holdninger og etterspørsel.

Blant regulatoriske tiltak som opprettholdes, er et differensiert system hvor alkoholsterke drikker og andre drikker med særlig skadepotensial, reguleres strengere enn andre produkter. Videre understrekes betydningen av å opprettholde bevillingssystemet, vinmonopolordningen, alkoholavgiftene og aldersgrensene. Ansvaret for bevillingspolitikken skal fortsatt være delt mellom stat og kommune, ved at staten trekker opp rammene og kommunene har ansvaret for å føre en lokalt tilpasset ansvarlig politikk. Regjeringen vil opprettholde dagens statlige normal- og maksimaltider for salgs- og skjenkebevillinger. For å bidra til oppnåelse av alkohollovens formål, vil det utarbeides veileder i kontroll og forskrift om sanksjoner. I tillegg vil regjeringen innføre strengere krav til kontrollen av salgs- og skjenkebevillinger. Blant de pedagogiske virkemidlene framheves betydningen av informasjon om alkoholens skadevirkninger, herunder et arbeid for at alkoholholdig drikk merkes med ingrediens- og energiinnhold, samt opprettholdelse av et strengt og medienøytralt reklameforbud. Det er også av betydning å følge med på omfanget av den uregistrerte omsetningen. Arbeidet for å sette alkohol som folkehelseutfordring høyere på den internasjonale dagsorden vil bli videreført.

Forbudet mot narkotika opprettholdes. Innsatsen for å begrense organisert narkotikakriminalitet, øke mengden beslaglagt stoff og tidlig oppdagelse, samt raskere regulering av nye stoffer, skal forsterkes. Det internasjonale narkotikasamarbeidet videreføres slik at Norge bidrar til redusert dyrking, tilvirkning, distribusjon og omsetning av narkotika, fremming av menneskerettighetene og økt bruk av norske bistandsmidler til alternativ utvikling.

Kapitlet omtaler også innsats for å oppnå riktig medisinsk forskrivning og bruk av vanedannende legemidler.

Det iverksettes en mobilisering mot doping som samfunnsproblem. Et forslag om å kriminalisere erverv, besittelse og bruk av doping vil bli sendt på høring, og forskning og kompetanse om doping vil bli prioritert.

Kapittel 5 Redusere etterspørselen etter rusmidler

Folkehelsearbeid er samfunnets samlede innsats for å opprettholde, fremme og bedre befolkningens helse og fordelingen av helse i befolkningen. I dette kapitlet beskrives betydningen av innsats i mange ulike sektorer for å redusere rusrelatert skade. Bruk av rusmidler kan medføre en rekke sosiale og helsemessige skader og problemer, og kan påvirke den generelle helsetilstanden i befolkningen. Prinsippet om «helse i alt vi gjør» legges til grunn i alle relevante sektorer for å forebygge rusmiddelrelaterte problemer.

Oppdatert kunnskap om risikofaktorer skal vektlegges, og den selektive forebyggingen må intensiveres for at alle som trenger det skal få god hjelp i en tidlig fase. For å lykkes må det tverrdepartementale og tverretatlige samarbeidet om forebyggende innsatser videreutvikles og slik sikre sammenhengende hjelpetiltak. Betydningen av forebyggende innsats på blant annet følgende sentrale områder løftes fram: fritid, familie, barnehage og skole, arbeidsliv og i trafikken.

Kapitlet drøfter opplysnings- og holdningsskapende arbeid og betydningen av å ta i bruk interaktive tjenester. Det skal satses på målrettede og helhetlige informasjons- og holdningstiltak.

Kapittel 6 Tilgjengelige og helhetlige tjenester

Mennesker med rusproblemer er ulike som befolkningen ellers, og hjelpebehovene varierer mye. I kapittel 6 omtales status og utfordringer i det samlede tjenestetilbudet, og den omfattende innsatsen som har vært iverksatt på rusfeltet. Samtidig gjenstår utfordringer som er godt dokumenterte. I kapitlet drøftes tiltak for å sikre helhetlige og tilgjengelige tjenester. Disse skal bygge på et sterkt bruker- og mestringsperspektiv. Det understrekes at samhandlingsreformens mål skal etterleves også på rusfeltet. Det skal legges til rette for å styrke kommunale tjenester, kombinert med en tilgjengelig, desentralisert og understøttende spesialisthelsetjeneste. Framtidens tjenestetilbud skal være tilgjengelig, kunnskapsbasert, individuelt tilpasset, samordnet og kontinuerlig.

Bidrag fra flere sektorer er helt nødvendig for at personer med rusproblemer skal få et helhetlig tilbud. Et egnet botilbud er viktig. Godt over halvparten av unge bostedsløse har rusproblemer, og innsatsen for å bekjempe bostedsløshet må også omfatte de unge med rusproblemer. Også deltakelse i arbeidslivet er viktig for personer med rusproblemer. Innsatsen for unge utenfor arbeidslivet må bli mer målrettet, og den arbeidsrettede innsatsen overfor personer med rusproblemer videreføres etter at Strategiplan Arbeid og psykisk helse avsluttes i 2012. Kapitlet omtaler også innsatsen for å bedre tannhelsetilbudet til personer med rusproblemer.

Kapittel 6 vektlegger at oppfølgingen av personer med rusproblemer i hovedsak skal skje gjennom de ordinære helse- og velferdstjenestene. Målet er at tjenester for personer med rusproblemer skal gi mulighet for god helse, mestring og en verdig livssituasjon. Der lokale og regionale forhold tilsier det, vil distriktspsykiatriske sentre kunne være en nøkkelstruktur for videre utvikling av spesialisthelsetjenester. Mer fleksible behandlingstiltak og tilbud om brukerstyrte plasser, er aktuelle tiltak for å fange opp personer med samtidig rusproblemer og psykiske lidelser. Legemiddelassistert rehabilitering som et av flere mulige behandlingstilbud, må videreutvikles for å sikre likeverdig og rask tilgang til hjelp. De gode erfaringene fra forsøket med koordinerende tillitsperson skal spres. Private, ideelle organisasjoner er viktige bidragsytere innen rusfeltet. I kapitlet beskrives betydningen av og retningen for samarbeidet med disse organisasjonene.

Kapittel 7 Solidaritet med særlig utsatte mennesker

I kapittel 7 drøftes tiltak for barn som pårørende til rusavhengige foreldre, tiltak for særlig sårbare barn, som barn født med alkoholskader, og barn født av kvinner som har brukt metadon eller subutex1 under svangerskapet, samt tvang overfor gravide rusavhengige. Forebyggende tiltak som informasjonstiltak overfor gravide og tiltak for raskere å fange opp gravide med rusproblemer, omtales. For barn med rusavhengige foreldre, vil brukererfaringer og levekårsundersøkelse bli vektlagt når tiltakene skal videreutvikles. Kunnskap om forebygging av rusmiddelskader hos barn skal styrkes.

I kapitlet gis det en nærmere omtale av tiltak for pårørende. Pårørende har en viktig rolle. Helse- og omsorgstjenestene må være oppmerksomme på at pårørende kan ha egne behov som må ivaretas. En pårørendeguide om taushetsplikt og nasjonal plan for selvhjelp er noen av tiltakene som vil bli iverksatt.

Tiltak for voksne rusavhengige med omfattende hjelpebehov omtales. Tiltak på følgende områder drøftes: åpne russcener, profesjonelle selgere og gateomsetning, alternative reaksjoner ved bruk, besittelse, kjøp og salg av narkotika, overdosedødsfall, skadereduksjon, sprøyterom, heroin i behandling og bestemmelser om tilbakehold og tvang. Det er et mål å redusere problemene med åpne russcener. Personer med rusproblemer skal i større grad møtes med helsehjelp i stedet for tradisjonell straff. Antall overdosedødsfall i Norge må reduseres, og arbeidet forankres i en egen nasjonal femårig strategi. Det vil ikke bli innført en prøveordning med heroinassistert behandling i Norge.

I kapitlet drøftes også erfaringer med tvangsbestemmelsene og hvordan praktiseringen kan bli bedre. Behovet for mer forskning og dokumentasjon om bruk av tvang blir omtalt.

Kapittel 8 Kvalitetsløft rus og psykisk helse – økt kompetanse og bedre kvalitet

I dette kapitlet oppsummeres innsatsen for å øke kompetanse, forskning og utviklingsarbeid på rusfeltet. Regjeringen vil iverksette et kvalitetsløft rus og psykisk helse med følgende innsatsområder:

• Kompetanseplan rus og psykisk helse,

• Bedre grunnlag for styring, kunnskap om helseutfordringer og behandling,

• Forskning, utvikling og kunnskapsstøtte.

Målet er å øke kompetansen om rus, avhengighet og psykisk helse i alle sektorer. Rekruttering og kvalifisering av personell, ledelse, videre- og etterutdanning og etablering av en egen legespesialitet i rus- og avhengighetsmedisin, er blant innsatsområdene. Det er behov for mer og bedre data på rusmiddelområdet, og arbeidet for å framskaffe tilfredsstillende data videreføres. Det etableres et felles programstyre for rusmiddelforskningsprogrammet og programmet for psykisk helse i regi av Norges forskningsråd. Det tas sikte på å etablere et nytt forskningsprogram som skal bidra til mer praksisrettet forskning ved høgskoler og universitet med velferdsutdanninger. Ny kunnskap må tas i bruk i tjenestene samtidig som kompetansestøtte på feltet videreføres.

Kapittel 9 Økonomiske og administrative konsekvenser

I dette kapitlet omtales hvordan de økonomiske virkemidlene skal understøtte målene om økt forebygging, gode pasientforløp, bedre arbeidsfordeling og løsninger på beste effektive omsorgsnivå. Forslagene i meldingen stadfester regjeringens mål om at kommunesektoren i all hovedsak skal være rammefinansiert.

Regjeringen foreslår å innlemme størstedelen av dagens tilskudd til kommunalt rusarbeid i rammetilskuddet til kommunene.

Fra 2012 ble kommunal medfinansiering og kommunal betalingsplikt for utskrivningsklare innført. De økonomiske virkemidlene omfatter i første omgang ikke pasienter med psykisk sykdom eller rusavhengighet. I kapitlet varsles det en gradvis innføring av de økonomiske vikemidlene i samhandlingsreformen for rusbehandling og psykisk helsevern.

Opptrappingsplanen for rusfeltet utløper i 2012. Den avløses av strategier på følgende innsatsområder: folkehelse, overdoser og kompetanse. I tillegg skal rusfeltet videreutvikles i tråd med samhandlingsreformen.

Vedlegg

I vedlegg 1 er en oppsummering av høringsuttalelser til Stoltenbergutvalgets rapport om narkotika. I vedlegg 2 inngår rapport fra Helsedirektoratet med oppsummering av resultat og virkemidler i opptrappingsplanen for rusfeltet.