5 Økonomiske og administrative konsekvenser

5.1 Gevinster på individ- og samfunnsnivå

Arbeidsgruppen mener at en førstelinjetjeneste for rettshjelp kan ha en rekke gevinster på individ- og samfunnsnivå. Det er krevende å kvantifisere de samfunnsmessige gevinstene. Arbeidsgruppen har derfor valgt å vurdere gevinstene kvalitativt. Gevinstene er redegjort for i større detalj i drøftelsen av behovet for en førstelinjetjeneste for rettshjelp i kapittel 4. Her beskrives hovedpunktene kort.

På individnivå kan en førstelinjetjeneste føre til at borgerne får både mer kunnskap og høyere navigeringsevne i egne rettsposisjoner. Det kan føre til at flere får realisert sine rettsposisjoner, som igjen kan føre til både økonomiske og velferdsmessige gevinster. Bistand på et tidlig stadium kan hindre forverring av situasjonen og hindre rettstap. Forholdet til både andre privatpersoner og til det offentlige kan bedres ved tidlig avklaring og kortere prosesser. Styrket tillitt til det offentlige og rettsstaten kan ha velferdsmessige fordeler for den enkelte.

På samfunnsnivå vil tidlig løsning av saker kunne gi økt tillitt til rettsstaten, og økt legitimitet og stabilitet i samfunnet. Førstelinjetjenesten vil også til en viss grad kunne gi besparelser i forvaltningsorganene og i utgifter til andrelinjerettshjelp. For forvaltningens del vil det kunne bli lettere å treffe riktige avgjørelser. Flere riktige avgjørelser i forvaltningen vil være et gode både fordi demokratisk vedtatte rettigheter realiseres og fordi det gir et rett bilde av hva befolkningen har behov for.

Ved en generell regulering av rettshjelp, som arbeidsgruppen foreslår, vil det bli mulig å innhente informasjon på en mer helhetlig og systematisk måte enn i dag. Dette kan gi bedre kunnskap om behov for reguleringer og rettshjelp, men også til en viss grad kunnskap om virkningene av rettshjelp. Dette vil være viktig for å kunne utvikle digitale løsninger for fremtiden, og gir det offentlige et mer helhetlig overblikk og bedre grunnlag for å løse rettslige utfordringer i samfunnet.

5.2 Kostnader

5.2.1 Fysisk førstelinjerettshjelp i kommunene

Kostnadene til førstelinjetjenesten vil variere med hvor mange som benytter seg av ordningen.

For å anslå hvor mye tjenesten vil koste, har arbeidsgruppen tatt utgangspunkt i ulike brukerfrekvenser. Ettersom modellen som foreslås er nokså lik modellen i pilotprosjektet fra 2011–2012, tar beregningen utgangspunkt i de reelle kostnadene per bruker fra 2012.571 Kostnadene inkluderte advokatsalær til konsultasjonen og reisetiden, tolk, annonsering og driftsutgifter. Kostnadene fra 2012 er justert for befolkningsvekst og salærsatsen i 2023.572 Dette er gjort via en stykkprisberegning, der totalkostnaden per bruker er delt på salærsatsen i 2012.573 Dette tallet er deretter multiplisert med salærsatsen for 2023 for å finne kostnad per bruker i 2023. Deretter er kostnad per bruker multiplisert med antall innbyggere med utgangspunkt i ulike brukerfrekvenser.574

Tabellen nedenfor viser kostnadene ved ulike brukerfrekvenser ved de to modellene som ble prøvd ut i pilotprosjektet,575 samt gjennomsnittskostnaden for de to modellene. Beløpet er angitt i mill. kroner.

Tabell 10: Kostnader ved ulike brukerfrekvenser og modeller for førstelinjerettshjelp.

Hvor høy brukerfrekvens som kan være realistisk for førstelinjetjenesten, er vurdert på bakgrunn av erfaringer fra pilotprosjektet i 2011–2012, de finske offentlige rettshjelpskontorene og Kontoret for fri rettshjelp i Oslo.

Evalueringsrapporten etter pilotprosjektet i 2011–2012 viste at brukerfrekvensen var 6,5 promille i 2012.576 Prosjektets mål var å nå en brukerfrekvens på 15 promille.

Brukerfrekvensen på de offentlige rettshjelpskontorene i Finland var 8,8 promille i 2022.577 Ettersom rettshjelpskontorene har eksistert i mange år og er godt innarbeidet i det finske samfunnet, antas det at dette er en nokså stabil brukerfrekvens. I motsetning til arbeidsgruppens forslag, er rettshjelpen i de finske rettshjelpskontorene behovsprøvd. Brukerfrekvensen kan derfor tenkes å bli høyere med arbeidsgruppens forslag.

Kontoret for fri rettshjelp får i hovedsak henvendelser ved personlig oppmøte, og hadde ikke telefontjeneste før restriksjoner i forbindelse med covid-19 gjorde det nødvendig. Antall henvendelser gikk dermed kraftig ned i 2020 og 2021.578 I 2021 hadde de 2755 registrerte saker, noe som gir en brukerfrekvens for Oslo på 4,6 promille. Tilsvarende tall for 2019 var 4016 saker og en brukerfrekvens på 6,8 promille, mens antall saker i 2022 var 3203, som tilsvarer en brukerfrekvens på 5,4 promille.579

Kontoret for fri rettshjelp er godt etablert, og forholdsvis godt kjent i befolkningen. Tilbudet er ikke behovsprøvd. Det fremgår imidlertid av Oslo kommunes omtale av tiltaket at tilbudet er behovsprøvd med samme inntektsgrenser som for fri rettshjelp ellers.580 Samtidig står det at alle kan få en time eller en halvtime gratis rådgivning fra advokat. På Kontoret for fri rettshjelps egen side står det ingenting om behovsprøving.581 Det kan tenkes at kommunens uriktige informasjon om inntektsgrense medfører at noen lar være å oppsøke tilbudet. Det kan derfor tenkes at brukerfrekvensen vil bli noe høyere hvis tilbudet markedsføres helt uten behovsprøving.

På bakgrunn av de nevnte erfaringene, antar arbeidsgruppen at det kan tas utgangspunkt i en brukerfrekvens på 10–15 promille. Det er mulig at brukerfrekvensen vil øke i en periode mens tilbudet blir bedre kjent. Ettersom arbeidsgruppen foreslår en modell som i en del tilfeller vil innebære reisetid for advokatene, tas det utgangspunkt i kostnadene ved OSK-modellen. Dette var den dyreste modellen. Det antas imidlertid at arbeidsgruppens forslag vil medføre lavere reiseutgifter enn den rene OSK-modellen fra pilotprosjektet. Det kan dermed tenkes at gjennomsnittet av de to modellene, med en kostnad på omtrent 98 mill. kroner per år, er mer riktig. Ved en brukerfrekvens på 10 promille, er kostnadene ved OSK-modellen omtrent 144 mill. kroner per år. Som det fremgår av tabellen over, er kostnadene ved gjennomsnittet av OSK og AK ved 15 promille omtrent de samme.

Arbeidsgruppen legger til grunn at det ikke vil påløpe økte kostnader knyttet til kommunens lokaler.

5.2.2 En nasjonal telefontjeneste og et digitalt tilbud

En nasjonal telefontjeneste og en mulighet for digital kontakt vil kunne redusere brukerfrekvensen for førstelinjerettshjelp ved oppmøte. Arbeidsgruppen antar at en del henvendelser vil kunne løses gjennom telefontjenesten, og at telefontjenesten vil være særlig aktuell for innbyggere som bor langt unna et fysisk førstelinjetilbud. Dette vil kunne medføre en innsparing i reisekostnader. Samtidig vil telefontjenesten og det digitale tilbudet kunne medføre en høyere total brukerfrekvens, ved at terskelen for å ta kontakt senkes.

De nye oppgavene som legges til Kontoret for fri rettshjelp vil medføre et økt ressursbehov. Kontoret for fri rettshjelp vil etter arbeidsgruppens forslag få ansvaret for telefontjenesten, den digitale tjenesten, rådgivning til advokatene i ordningen, samt erfaringsoversikt, kurs og koordinering. Tilskuddet må justeres ut fra behov og brukerfrekvens. Kontoret for fri rettshjelp må sikres fullfinansiering til de nye oppgavene, slik at forslaget om førstelinjetjeneste ikke går på bekostning av det tilbudet Kontoret for fri rettshjelp allerede har.

Arbeidsgruppen har lagt til grunn at telefontjenesten skal være åpen i åpningstidene til Kontoret for fri rettshjelp. Dette er mandag til fredag kl. 08:00–15:30 og mandag til torsdag kl. 16:00–19:00.582 I tillegg skal de digitale henvendelsene svares ut. Det er vanskelig å vurdere hvor stor pågangen på telefon og digitale tjenester vil være, ettersom dette ikke har vært prøvd tidligere. Jussbuss mottok 52 prosent av sine henvendelser via telefon i 2022. Tilsvarende tall for JURK var 40 prosent. Begge tiltakene er lokalisert i Oslo, men er åpne for henvendelser fra hele landet. Med utgangspunkt i en total brukerfrekvens for førstelinjetjenesten på 10 promille, vil en andel på 50 prosent for telefonhenvendelser utgjøre 90 henvendelser om dagen.583

På grunn av sparte reisekostnader antas det at telefontjenesten er mindre kostnadskrevende enn de fysiske konsultasjonene. Arbeidsgruppen mener likevel at det er viktig at klientene kan velge hva slags konsultasjon de vil ha, og at de som ønsker et personlig møte skal få det selv om de har ringt telefontjenesten. I disse tilfellene må Kontoret for fri rettshjelp hjelpe til med å sette opp en time med en lokal advokat. En del av telefonhenvendelsene vil da gjelde hjelp til å sette opp time med sin lokale førstelinjetjeneste, mens en del vil ønske rettshjelp via telefon. Det vil være behov for flere sekretærer som kan ta imot henvendelsene, og flere advokater til å gi rettshjelp via telefon. Dagens bemanning er 4,9 årsverk i advokater og 2,37 årsverk i merkantile stillinger. Estimatet på 90 henvendelser per dag utgjør 18 telefonhenvendelser per advokat per dag. Arbeidsgruppen antar at store deler av kapasiteten ville gått med til å besvare henvendelser via telefon og digitalt. Arbeidsgruppen antar derfor at det vil være behov for ressurser til ytterligere to merkantile årsverk og fem advokatårsverk for å håndtere telefontjenesten og den digitale tjenesten. Dette vil utgjøre omtrent 8,9 mill. kroner.584 Koordningering og utvikling av etterutdanningskurs antas å kunne dekkes innenfor denne rammen.

I tillegg er det nødvendig å opprette en ny nettside for det digitale tilbudet. Dette vil ha en etableringskostnad i tillegg til løpende driftskostnader per år. Et raskt nettsøk viser at etableringskostnader ofte spenner fra 15 000–500 000 kroner avhengig av type side, og at driftskostnadene ofte spenner fra 1 000–50 000 kroner per år. Arbeidsgruppen antar at behovet for trygge løsninger som ivaretar personvernet ved innsending av henvendelser digitalt gjør at prisen vil ligge i det øvre sjiktet.

5.2.3 Tolk

Det fremgår ikke av evalueringsrapporten fra pilotprosjektet hvor mye penger som ble brukt til tolk eller i hvor stor andel av konsultasjonene bruk av tolk var nødvendig. Arbeidsgruppen antar at behovet for tolk har økt noe siden 2012. Det er derfor gjort et grovt anslag av behovet for tolkeutgifter i den foreslåtte modellen. Anslaget er gjort på bakgrunn av informasjon fra Sivilrettsforvaltningen om utgifter til tolk i forbindelse med fritt rettsråd.

I 2022 ble det brukt ca. 1,7 mill. kroner på tolk i forbindelse med fritt rettsråd, noe som utgjorde ca. 153 kroner i gjennomsnitt per rettsråd. Tilsvarende tall for 2021 og 2020 er henholdsvis 118 kroner og 129 kroner.585 Med utgangspunkt i tallet for 2022 og en brukerfrekvens på 10 promille, vil utgiftene til tolk bli ca. 6, 9 mill. kroner per år. Ved gjennomsnittet av tallene for 2020–2022, og en brukerfrekvens på 10 promille, vil utgiftene bli omtrent 6 mill. kroner per år. Det er ikke gitt at behovet for tolk i førstelinjetjenesten kan sammenlignes med behovet i fritt rettsrådssaker, særlig fordi tidsbruken i førstelinjetjenesten vil være kortere. Beregningene er derfor antakelig et overestimat. Tallene gir likevel et inntrykk av utgiftene.

5.2.4 Førstelinjetjeneste i fengsler

Forslaget om førstelinjerettshjelp i fengsler tar utgangspunkt i rettshjelpsutvalgets forslag om å sette av fem årsverk til en slik ordning. Fem årsverk utgjør 8750 timer. Med en salærsats på 1180 kroner, utgjør fem årsverk med rettshjelpstimer 10,33 mill. kroner

Arbeidsgruppens forslag bygger på at de fem årsverkene benyttes direkte til rettshjelp. I tillegg må det tas høyde for kostnader til reisetid til fengslene og reiseutgifter.

For å beregne kostnader til reisetid, er det gjort en beregning av hvor mange advokatvakter det totale timeantallet586 skal fordeles på. Det er tatt utgangspunkt i at vaktene i gjennomsnitt vil vare i tre timer.587 Dette gir 2919 advokatvakter for hele landet per år. Reisetiden til de ulike fengslene vil variere. Forslaget bygger på bruk av lokale advokater for hvert fengsel, slik at reisetiden ikke blir for stor. Arbeidsgruppen har tatt utgangspunkt i et landsgjennomsnitt på 1 time reisevei hver vei per advokatvakt. Dersom reisetiden godtgjøres med 0,7 ganger salærsatsen, utgjør utgiftene til reisetid 4,82 mill. kroner. Dersom reisetiden godtgjøres med 1 ganger salærsatsen, utgjør utgiftene til reisetid 6,89 mill. kroner.

I tillegg vil det påløpe reiseutgifter for advokatene som kan kreves refundert. På bakgrunn av statens kilometergodtgjørelse og avstander mellom ulike fengsler og nærmeste sentrum, legges det til grunn et gjennomsnitt på 150 kroner hver vei per advokatvakt. Dette utgjør 875 700 kroner totalt for alle advokatvaktene.

Ordningen krever lite administrasjon, og det antas at dette kan løses innenfor gjeldende budsjettrammer.

Totalt anslås forslaget om en førstelinjetjeneste i fengsler å koste 16,03 mill. kroner.

5.2.5 Oppsummering

Totalt anslås kostnadene å bli omtrent 176 mill. kroner per år. Det vil innebære at det opprettes en nasjonal førstelinjetjeneste for rettshjelp, med et fysisk, telefonisk og digitalt tilbud, som dekker alle landets kommuner og fengsler.588 Kostnadene knytter seg i hovedsak til advokatsalær, reiseutgifter og utgifter til tolk. Dette innebærer at pengene i all hovedsak går direkte til rettshjelp.

Arbeidsgruppens mandat er å foreslå en modell for en førstelinjetjeneste for rettshjelp. Å etablere en slik ny tjeneste vil koste penger, og arbeidsgruppen har derfor ikke sett det som hensiktsmessig å utrede et nullalternativ. Et nullalternativ vil innebære at det ikke opprettes en førstelinjetjeneste for rettshjelp. Kostnadene knyttet til ikke å innføre ordningen vil være at behovet for en førstelinjetjeneste ikke blir dekket.

5.3 Administrative konsekvenser

Arbeidsgruppen har lagt vekt på å foreslå en modell som krever lite administrasjon. Det administrative ansvaret i ordningen deles i hovedsak mellom kommunene, Statsforvalteren, Sivilrettsforvaltningen og Kontoret for fri rettshjelp.

Kommunene får ansvaret for at drop-in-tilbudet gjennomføres. Dette vil kreve at kommunene og advokatene i ordningen samarbeider, og at kommunene informerer om tilbudet til sine innbyggere. Dersom kommunen har behov for administrativ støtte, for eksempel for å vurdere skalering av tilbudet, mener arbeidsgruppen at Sivilrettsforvaltningen har gode forutsetninger for å gi slik støtte.589 Kommunene må også samarbeide med Advokatforeningen og organisere vaktordningen. Arbeidsgruppen antar at kommunenes administrative oppgaver kan løses innenfor gjeldende budsjettrammer. Arbeidsgruppen antar at tilbudet vil kunne passe godt inn i kommunens øvrige tjenestetilbud og at de administrative konsekvensene ikke vil bli særlig omfattende i de fleste kommuner.

Oslo kommune drifter noen systemer for Kontoret for fri rettshjelp i dag. Det legges til grunn at Kontoret for fri rettshjelp fortsatt kan benytte det samme lokalet. Det er kontorlederen som har økonomi- og personalansvar. Flere ansatte vil derfor ikke i seg selv innebære noen endring for Oslo Kommune. Kontoret for fri rettshjelp er finansiert over statsbudsjettet og mottar ikke økonomisk støtte fra Oslo kommune, heller ikke gratis lokaler. Arbeidsgruppens forslag innebærer ingen endring i dette. Kontoret for fri rettshjelp får flere administrative oppgaver. Det legges til grunn at disse løses innenfor den foreslåtte budsjettrammen.

Statsforvalterens fellestjenester får ansvaret for å lage en forenklet fakturaløsning. De respektive statsforvalterne behandler salærkravene. Siden førstelinjerettshjelpen ikke skal behovsprøves, vil det være enkel saksbehandling. På bakgrunn av en brukerfrekvens på 10 promille, antas det at omfanget av salærkrav vil øke slik at det vil bli behov for noe mer ressurser til å behandle salærkravene. Arbeidsgruppen anslår at det kan bli behov for ett til to årsverk til dette.