1 Innledning

1.1 Arbeidsgruppens sammensetning og mandat

Arbeidsgruppen består av advokat Tonje Lilaas Larsen fra Advokatfellesskapet Mette Y. Larsen & Co og advokatfullmektig Ida Tønnessen fra Industri Energi.

Arbeidsgruppen har fått følgende mandat:

«1. Bakgrunn for nedsetting av arbeidsgruppen

Det er en utfordring ved dagens rettshjelpordning at mange som trenger hjelp i juridiske spørsmål, ikke får behovet dekket. En førstelinjetjeneste for rettshjelp vil kunne bidra til å møte denne utfordringen. Grunntanken med en førstelinjetjeneste er at lett tilgjengelig rettshjelp av begrenset omfang vil kunne løse mange saker som ellers ikke ville blitt løst. Saker som inneholder mer komplekse problemstillinger vil effektivt kunne veiledes inn i et riktig spor.

En førstelinjetjeneste har vært foreslått opprettet i flere sammenhenger, blant annet i forbindelse med St.meld. nr. 26 (2005–2009) om fri rettshjelp. En ordning med førstelinjerettshjelp ble prøvd ut i førti kommuner i 2011-2012, som en del av oppfølgingen av denne stortingsmeldingen.

Regjeringen oppnevnte 12. oktober 2018 et offentlig utvalg som fikk i oppdrag å gjennomgå ordningen for fri rettshjelp. Rettshjelputvalgets utredning, NOU 2020: 5 Likhet for loven – lov om støtte til rettshjelp (rettshjelpsloven), ble overlevert til Justis- og beredskapsdepartementet 30. april 2020. Det fremgår av mandatet til rettshjelputvalget at utvalget skulle vurdere alternative måter å organisere rettshjelpordningen på. Herunder skulle utvalget vurdere om det bør etableres nye offentlige rettshjelpkontor for å overta hele eller deler av den rettshjelpvirksomheten som i dag utøves av private advokater og rettshjelpere, og hvem som skulle gi rettshjelp etter loven.

Rettshjelputvalget uttaler i utredningen kapittel 14 om førstelinjetjeneste at:

«Opprettelse av en førstelinjetjeneste vil ha mange fordeler. En førstelinjetjeneste vil kunne sikre at mange enkle juridiske problemer blir løst, og dermed dekke udekkede rettshjelpsbehov i befolkningen. I evalueringen av pilotprosjektet oppga mange av brukerne og advokatene at tjenesten løste saker som ellers ville ha medført en stor belastning for både den enkelte og samfunnet som helhet. Dersom førstelinjerettshjelpen gjøres obligatorisk for videre rettshjelp, kan det også spare noe utgifter til rettshjelp etter loven.»

Rettshjelputvalget foreslo imidlertid ikke at det opprettes en førstelinjetjeneste. Utvalget begrunnet dette med at det er svært store svakheter ved dagens rettshjelpordning, at utvalgets forslag til reform bør gjennomføres raskt, og at de begrensede rettshjelpmidlene derfor burde prioriteres til dette. Utvalgsmedlem Cathrine Moksness tok dissens på utredningen da hun ønsker en annen innretning på rettshjelpordningen med et mer variert og effektivt leveringsapparat enn det flertallet foreslår, blant annet etablering av en førstelinjetjeneste, jf. utredningen kapittel 18. Moksness har avgitt en egen særuttalelse til utredningen.

Rettshjelputvalgets utredning har vært på høring. Av høringsinnspillene fremgår det at mange av høringsinstansene mener det bør etableres en førstelinjetjeneste for rettshjelp.

Rettshjelputvalgets utredning er nå til oppfølging i Justis- og beredskapsdepartementet. Det er departementets vurdering at det er behov for å utrede en førstelinjetjeneste for rettshjelp parallelt med at departementet arbeider med oppfølgingen av NOU 2020: 5.

I Hurdalsplattformen fremgår det at regjeringen vil igangsette et pilotarbeid i form av nærtjenestesenter for økt tilgang til statlige tjenester og kort vei til tjenester som juridisk rådgivning gjennom etablering av lokale servicetorg. En utredning av hvordan en førstelinjetjeneste for rettshjelp kan organiseres er i tråd med dette.

2. Spørsmål som arbeidsgruppen skal utrede og fremme forslag om

Arbeidsgruppen skal gi en oversikt over hvilke rettshjelptilbud som finnes i Norge i dag og se det samlede tilbudet i sammenheng med behovet for en førstelinjetjeneste.

Arbeidsgruppen skal også gi en oversikt over relevante utredninger som allerede er laget om førstelinjetjeneste og oppsummere hvilke ordninger med førstelinjetjeneste som er prøvd og hva evalueringene av disse ordningene viser.

På bakgrunn av de erfaringene som innhentes og med kjennskap til dagens utfordringer knyttet til behovet for rettshjelp, skal arbeidsgruppen utrede og fremme forslag om hvordan en førstelinjetjeneste kan organiseres. Arbeidsgruppen forutsettes å se hen til tilbud som finnes i andre land som har førstelinjetjeneste, herunder særlig Finland. Arbeidsgruppen skal blant annet vurdere følgende spørsmål:

a. Bør førstelinjetjenesten være en offentlig oppgave? I denne sammenhengen skal fordeler og ulemper ved statlig og/eller kommunal organisering vurderes. I lys av Hurdalplattformens punkt om etablering av nærtjenestesentre skal det også vurderes om kommunene kan ha en deloppgave knyttet til førstelinje.

b. Hvem bør yte rettshjelpen? Advokater, jurister, frivillige, andre?

c. Hvem bør være målgruppen? Spørsmålet bør blant annet synliggjøre om tilgang på rettshjelp først og fremst er et spørsmål om privatøkonomi, eller om også andre faktorer påvirker den enkelte borgers tilgang, for eksempel alder, utdanning og geografisk avstand til tilsvarende tilbud.

d. Bør tilbudet være gratis eller gis mot en lav pris?

e. Bør førstelinjetjenesten være et fysisk rettshjelptilbud i nærheten av der folk bor eller ytes som en digital tjeneste, over telefon, eventuelt en kombinasjon av ulike former for tilbud?

f. Hvilke typer saker bør omfattes av førstelinjetjenesten? Hvor omfattende hjelp bør førstelinjetjenesten kunne gi? Hvordan blir forholdet til andrelinjetjenesten?

g. Bør det stilles krav om bruk av førstelinjetjenesten før man kan få rettshjelp etter loven?

h. I hvilken grad kan det bygges videre på eksisterende tiltak som gir førstelinjerettshjelp i dag?

i. Hvordan kan en førstelinjetjeneste piloteres?

Arbeidsgruppen skal primært vurdere og foreslå en førstelinjetjeneste på rådgivningsstadiet. Arbeidsgruppen kan imidlertid også gjerne skissere muligheter for fri sakførsel.

Arbeidet skal ses i sammenheng med Kommunal- og distriktsdepartementets arbeid med utprøving av nærtjenestesenter, jf. Hurdalsplattformen. Arbeidsgruppens mandat er imidlertid begrenset til å utrede en førstelinjetjeneste for rettshjelp.

Arbeidsgruppen forutsettes å legge til rette for at Justis- og beredskapsdepartementet og Kommunal-og distriktsdepartementet kan gi innspill underveis i arbeidet med sikte på å finne praktisk gjennomførbare løsninger.

Arbeidsgruppens forslag skal utredes i samsvar med utredningsinstruksen kapittel 2. Det skal fremmes forslag til nødvendig lov- og forskriftsregulering i tråd med Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000), jf. utredningsinstruksen punkt 4-1. Videre skal det gis en vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser av de forslagene som fremsettes.

3. Avslutning

Arbeidsgruppens vurderinger og konklusjoner skal presenteres i en skriftlig rapport. Rapporten skal leveres til Justis- og beredskapsdepartementet innen seks måneder etter oppstart.»

1.2 Avgrensninger og begrepsavklaringer

1.2.1 Problembeskrivelsen

Hvordan rettshjelpen bør organiseres kan diskuteres med en rekke ulike utgangspunkter, på bakgrunn av ulike syn på hvilke problemer som skal avhjelpes. For eksempel kan ønsket om endringer i det eksisterende rettshjelpstilbudet begrunnes i et ønske om å bedre rettssikkerheten og velferden for befolkningen, i ønsket om å begrense statens utgifter til rettshjelp, eller i et mål om å sikre advokatdekningen i alle kommuner. Det finnes spor av alle disse målene i tidligere utredninger om rettshjelp. For å gi en utredning av førstelinjerettshjelp som svarer på mandatet på best mulig måte, vil vi først se nærmere på hvordan mandatet beskriver hvilke problemer som skal løses.

Justis- og beredskapsdepartementet innleder mandatet på følgende måte:

«Det er en utfordring ved dagens rettshjelpordning at mange som trenger hjelp i juridiske spørsmål, ikke får behovet dekket. En førstelinjetjeneste for rettshjelp vil kunne bidra til å møte denne utfordringen. Grunntanken med en førstelinjetjeneste er at lett tilgjengelig rettshjelp av begrenset omfang vil kunne løse mange saker som ellers ikke ville blitt løst. Saker som inneholder mer komplekse problemstillinger vil effektivt kunne veiledes inn i et riktig spor.»

Problemet som beskrives er at mange som trenger hjelp i juridiske spørsmål ikke får behovet dekket. Arbeidsgruppen forstår dette slik at perspektivet for utredningen er et ønske om å dekke et rettshjelpsbehov som ikke dekkes i dag. Mandatet skisserer også at førstelinjerettshjelp kan bidra til løsning av saker og at saker føres inn i riktig spor fra start. Begrunnelsen for ønsket om å dekke et udekket rettshjelpsbehov, løse saker og føre saker inn i riktig spor fremkommer ikke eksplisitt av mandatet. Det kan handle om den enkeltes velferd og rettssikkerhet, og om at en bedre rettshjelpsdekning kan ha gevinster på samfunnsnivå.1 Effektivisering og reduserte kostnader knyttet til rettshjelp er ikke trukket frem som et formål i mandatet. Arbeidsgruppen legger til grunn at det først og fremst er målet om bedre tilgang til rettshjelp som er bakgrunnen for at arbeidsgruppen ble nedsatt.

1.2.2 Målgruppen

Mandatet skiller ikke mellom ulike grupper i befolkningen. Rettshjelploven retter seg mot «personer som ikke selv har økonomiske forutsetninger for å kunne ivareta et rettshjelpsbehov av stor personlig og velferdsmessig betydning».2 I rettshjelpsutvalgets forslag til ny rettshjelplov, er loven foreslått rettet mot at «personer som trenger det, men ikke selv har økonomiske forutsetninger for å betale, skal få nødvendig rettslig bistand i saker av stor velferdsmessig betydning».3 Arbeidsgruppen legger til grunn at det først og fremst er gruppen nevnt i de to formålsbestemmelsene som skal ivaretas i utredningen, men gjør ingen klar avgrensning her, ettersom mandatet har en noe videre utforming. Utredningen og arbeidsgruppens forslag avgrenser mot rettshjelp til juridiske personer og i saker som omhandler egen næringsvirksomhet.

1.2.3 Rettshjelp og rettshjelpsbehov

Rettshjelp er definert både i rettshjelpsforskningen og i lovforarbeider.

I NOU 1976: 38 ble rettshjelp definert som «all den hjelp en advokat kan gi i tilknytning til et aktuelt problemkompleks».4 Definisjonen omfattet også rettsinformasjon i forbindelse med oppsøkende rettshjelpsvirksomhet. Det ble avgrenset mot informasjon til allmennheten eller en ubestemt gruppe mennesker uten at adressatene har tatt noe initiativ for å få sine rettslige problemer belyst. Dette ble kalt «beredskapskunnskap».5 Også i proposisjonen til ny advokatlov avgrenses det mot ivaretakelse av egne interesser, og utarbeidelse av generelle juridiske utredninger som retter seg til allmennheten og som ikke er konkret eller individuelt tilpasset bistand til bestemte personer.6

I rettshjelpsforskningen er rettshjelp definert som «juridisk ekspertbistand» eller «bistand basert på juridisk innsikt» «til å avklare, unngå, oppnå eller utnytte aktuelle rettslige posisjoner».7 Johnsen trekker frem at det sentrale er å ivareta klientens interesser i forhold til gjeldende rett.8 Eskeland og Finne trekker også frem at rettshjelp har et element av partsrepresentasjon.9

Rettshjelp innebærer altså tilførsel av juridisk kunnskap til personer som trenger det for å utnytte sin rettsstilling. Hva som menes med juridisk kunnskap er sentralt for å si noe om hva rettshjelp kan bidra med. Johnsen trekker frem tre ulike komponenter av juridisk kunnskap. Den første komponenten er regelkunnskap, altså kjennskap til det juridiske innholdet av rettsreglene og øvelse i å finne fram i og fortolke disse. Den andre komponenten er subsumsjonskunnskap, det vil si erfaring i å anvende faktiske forhold under rettsregler. Dette krever øvelse i å kartlegge og dokumentere rettslig relevante saksforhold, altså å fastslå den enkeltes individuelle rettsstilling. Den tredje komponenten er strategisk kunnskap, eller kjennskap til retts- og forvaltningsapparatets oppbygning og virkemåte, samt øvelse i å fremme saker og utløse reaksjoner i dette systemet.10

Rettshjelpsforskningen har ansett et problem som juridisk hvis klienten befinner seg i en utilfredsstillende situasjon, og situasjonen kan bedres ved hjelp av juridisk kompetanse.11 Det juridiske problemet utgjør et udekket rettshjelpsbehov hvis klienten ønsker hjelp og ikke allerede får hjelp av noen andre.12

I St.meld. nr. 16 (1989–90) ble det fremhevet at «behov» innebærer at juridisk hjelp kan føre til en «positiv endring i den enkeltes situasjon». Kriteriet er en individuell velferdsforbedring, eller at en velferdsforverring motvirkes.13 Det ble presisert at velferdsgevinsten ikke nødvendigvis avhenger av sakens utfall, men at selve avklaringen av juridisk tvil kan være en viktig velferdsgevinst, og at begrepet «rettshjelpsbehov» bør omfatte rådgivning og planlegging, ikke bare saker hvor det er spørsmål om å fremme et krav.14

Behov for rettshjelp kan aktualiseres i situasjoner der to privatpersoner står mot hverandre og i situasjoner der en privatperson står mot det offentlige. For å gi en presis analyse er det viktig å være bevisst på hvilken situasjon man analyserer, og at tiltak for å bedre rettshjelpssituasjonen i den ene partskonstellasjonen ikke nødvendigvis er treffende for den andre.

Det må skilles mellom rettshjelpsbehov og faktisk etterspørsel etter rettshjelp. Rettshjelpsforskningen omtaler «problemdiagnose» og «rettshjelpskalkyle» som to typer avsilingsmekanismer som har betydning for om rettshjelpsbehovet fører til etterspørsel etter rettshjelp. For å stille en juridisk problemdiagnose må probleminnehaveren ha en viss juridisk innsikt og forstå at problemet er av juridisk karakter. Der probleminnehaveren ikke forstår at problemet er av juridisk karakter, omtales rettshjelpsbehovet som latent eller ikke-erkjent, i motsetning til det manifeste eller erkjente rettshjelpsbehovet.15 Det latente rettshjelpsbehovet skaper i liten grad etterspørsel etter rettshjelp. I tillegg kan faktorer som økonomiske kostnader og personlig belastning føre til at rettshjelpskalkylen slår negativt ut, slik at den enkelte ikke oppsøker rettshjelp, til tross for at det er klart at problemet er juridisk. Bevissthet og kunnskap om avsilingsmekanismene er av betydning ved utformingen av rettshjelpstilbudet. Lavterskel rettshjelp på et tidlig stadium er ofte trukket frem som en måte i større grad å fange opp det reelle rettshjelpsbehovet.16

Det er vanlig å omtale forvaltningens veiledningsplikt som en form for rettshjelp. Det kan stilles spørsmål ved om veiledning fra forvaltningen imøtekommer den definisjonen av rettshjelp som er trukket opp ovenfor, siden den krever et element av partsrepresentasjon. Uansett er det en utbredt oppfatning at forvaltningens veiledningsplikt ikke er en dekkende form for rettshjelp, blant annet på grunn av omfang, tillit, uavhengighet og at tilbudet til enhver tid avhenger av forvaltningens ressurssituasjon.17 Forvaltningens veiledningsplikt vil likevel omtales som en del av rettshjelpstilbudet i punkt 3.2.2.1.

Rettshjelp og tvisteløsning henger sammen. Det finnes en rekke konfliktløsningstilbud som er ment å ha lav terskel og gi tilgang til veiledning for brukerne. Arbeidsgruppen mener likevel at det ikke er riktig å anse lavterskel tvisteløsningsorganer som rettshjelpstilbud. Formålet med klageorganer, nemnder, utvalg og lignende er å løse tvister, ikke å ivareta enkeltpersoners rettsstilling, og det kan være behov for rettshjelp innenfor de ulike tvisteløsningsorganene. Arbeidsgruppen har lagt til grunn at nemndene, husleietvistutvalget og lignende ikke er rettshjelpstilbud, utover at de i en viss utstrekning har veiledningsplikt. Rapporten avgrenser derfor mot disse.18

Advokatlovutvalget foreslo i 2015 å skille mellom rettslig bistand og rettshjelp.19 Dette følges opp i proposisjonen til ny advokatlov,20 og av rettshjelpsutvalget. Rettshjelpsutvalget viste til at «rettshjelp» bør forbeholdes ytelser etter rettshjelploven, mens «rettslig bistand» er den mer generelle betegnelsen på det som hittil har vært omtalt som rettshjelp eller rettshjelpsvirksomhet.21 Arbeidsgruppen mener at denne terminologien er for snever. For det første hensyntar den ikke at «rettshjelp» og «rettshjelpsbehov» allerede har et definert innhold gjennom rettshjelpsforskningen, som vist over. Det sentrale i det etablerte rettshjelpsbegrepet er hva slags bistand som gis, ikke hvem som betaler for den. Det skillet rettshjelpsutvalget har trukket opp, har vært ivaretatt ved å presisere at den subsidierte rettshjelpen etter rettshjelploven omtales som «fri rettshjelp». Den nye terminologien gir heller ingen avklaring av hvordan rettshjelp som ytes av tredjesektor22 skal omtales.

I denne rapporten vil vi beholde rettshjelpsforskningens rettshjelpsbegrep. Der det er relevant hvem som betaler for rettshjelpen, jf. lov om fri rettshjelp eller lov om støtte til rettshjelp, vil det fremgå av sammenhengen. Det avgrenses mot ivaretakelse av egne interesser og generelle utredninger.

1.2.4 Skillet mellom førstelinje og andrelinje

Mandatet ber om en utredning av en førstelinjetjeneste. Dette innebærer at endringer i andrelinjen ligger utenfor arbeidsgruppens mandat. For å skille mellom første- og andrelinje på en meningsfull måte, er det nødvendig å si noe nærmere om begrepene. Arbeidsgruppen har tatt utgangspunkt i det samme skillet mellom førstelinje, andrelinje og tredjesektor som ble benyttet i pilotprosjektet med førstelinje i 2011–2012.23

Førstelinjen har blitt sammenlignet med en fastlegeordning eller legevakt for rettshjelp – et første sted å henvende seg. Førstelinjen omtales gjerne som et lavterskeltilbud hvor man kan få enkle råd, og eventuelt informasjon om hvordan man kan håndtere en sak videre.

Andrelinjen er den rettshjelpen som omfattes av rettshjelplovens og straffeprosesslovens system.24 Utredningen tar utgangspunkt i gjeldende rett, og at en eventuell førstelinjetjeneste skal supplere dagens rettshjelpslov. På noen punkter vil det ha betydning at det er foreslått en ny rettshjelpslov i rettshjelpsutvalgets utredning (NOU 2020: 5).25 Der dette har stor betydning vil det vises til de foreslåtte endringene.26

Tredjesektoren er rettshjelp gitt av ulike organisasjoner utenfor rettshjelploven. Dette er en omfattende gruppe organisasjoner av svært ulik karakter, som yter rettshjelp innenfor spesifikke saksområder eller til spesifikke grupper.27 Tredjesektoren kan blant annet være medlemsorganisasjoner, spesielle rettshjelptiltak eller andre interesseorganisasjoner. Tredjesektoren er ikke en del av det offentlige rettshjelpstilbudet, men mange av tiltakene får finansiering over statsbudsjettet.28

Førstelinjen er tenkt som et rettshjelpstilbud som skal eksistere uavhengig av andrelinjen og tredjesektoren.29 Det var imidlertid i praksis en viss overlapp mellom førstelinjen og andrelinjen i pilotprosjektet. Førstelinjetjenesten ble utformet som en advokatkonsultasjon av en gitt varighet. All rettshjelp som ble gitt innenfor denne tidsrammen ble ansett som førstelinjerettshjelp, også der det ble gitt råd som kunne vært søkt dekket som fritt rettsråd.30 Fri sakførsel vil derimot falle utenfor førstelinjetjenesten. I praksis vil skillet mellom førstelinjen og andrelinjen henge sammen med tidsrammen for førstelinjerettshjelp. Å definere en førstelinjetjeneste for rettshjelp uten å si noe om hva tjenesten skal inneholde er vanskelig. Hvordan førstelinjetjenesten bør utformes, og det nærmere innholdet i tjenesten, vil vi komme tilbake til i kapittel 4.

Det ligger utenfor arbeidsgruppens mandat å foreslå en førstelinjetjeneste som forutsetter store endringer i andrelinjetjenesten. En del av innspillene arbeidsgruppen har mottatt gjelder behov for mer omfattende endringer i rettshjelpssystemet, herunder andrelinjen. Arbeidsgruppen er enig i at det er behov for endringer i andrelinjen, men har ikke gått videre med innspill som knytter seg til andrelinjen eller vurderinger i NOU 2020: 5. Innspillene har likevel bidratt til å gi et bilde av hva ulike aktører mener er problemene med dagens rettshjelpsordning og i hvilken grad en førstelinje vil kunne avhjelpe disse problemene. Dette drøftes nærmere i kapittel 4.

Arbeidsgruppen har vurdert om det er behov for en førstelinjetjeneste, hvordan en førstelinjetjeneste bør organiseres og hvor mye forslaget vil koste. Arbeidsgruppen har ikke vurdert kostnadene ved vårt forslag opp mot kostnadene ved andre endringer i rettshjelpsordningene, eller hvordan de økonomiske midlene til rettshjelp bør prioriteres. Det vil bli opp til departementet å vurdere utredningen om førstelinjetjenesten og NOU 2020: 5 i sammenheng.

1.3 Arbeidsgruppens arbeid

Arbeidsgruppen har jobbet fulltid med rapporten i perioden 4. januar 2023 til 29. juni 2023. Arbeidsgruppen har både mottatt henvendelser uoppfordret og invitert relevante aktører til å gi innspill i prosessen. Vår kontaktinformasjon har vært tilgjengelig på regjeringens nettsider sammen med mandatet. Vi har møtt alle som har tatt kontakt med oss. Vi har møtt følgende aktører:

• Juristforbundet v/ Sverre Bromander, André Oktay Dahl og Benedicte Gram Knutsen
• Advokatforeningen v/ Merethe Smith, Martin Kaasgaard Nielsen og Trygve Larsen Morset
• Jussbuss v/ Eskil Vik Urdal m.fl.
• JURK v/ Petrine Iversen m.fl.
• Gatejuristen v/ Marta Trzcinska Slinde og Jørgen Markus Jørgensen
• Jussformidlingen i Bergen v/ Kamil Jan Grusza m.fl.
• Georg Schjerven Hansen, advokat og leder av Kontoret for fri rettshjelp
• Rettshjelpsentralen v/ Hege Levin og Susanna Løveid
• HELP forsikring v/ Dag Are Børresen, Gard Olav Gabrielsen og Cathinka Rangnes
• Norsk forbund for utviklingshemmede (NFU) v/ Hedvig Ekberg, Arnhild Voll Eek og Ingvild Østerby
• Det offentlige rettshjelpskontoret i Helsinki, Finland v/ Nina Solas-Iloniemi m.fl.
• Det offentlige rettshjelpskontoret i Kemi, Finland v/ Päivi Isomaa
• Justisdepartementet i Finland v/ Kirta Heine
• Kommunal- og moderniseringsdepartementet v/ Kristin Lind og Magne Langset
• Rettssenteret v/ Cathrine Moksness
• Jon T. Johnsen, Professor emeritus ved UiO
• Rune Toalango Johannesen, privatperson.

1.4 Fremstillingen videre

Arbeidsgruppens kunnskapsgrunnlag presenteres i kapittel 2 og 3. Disse kapitlene utgjør også besvarelsen av de innledende punktene i mandatet. I kapittel 2 gis en oversikt over tidligere utredninger, utprøvinger og vurderinger knyttet til en førstelinjetjeneste for rettshjelp, en kort omtale av andre relevante rapporter og utredninger, og førstelinjerettshjelp i andre land. I kapittel 3 gis en oversikt over det eksisterende rettshjelpstilbudet. Arbeidsgruppens vurderinger og besvarelse av de konkrete spørsmålene i mandatet er inntatt i rapportens kapittel 4. Vurderingene knyttet til hvert enkelt spørsmål henger i stor grad sammen med hverandre. For å gi en god fremstilling av den førstelinjetjenesten som arbeidsgruppen foreslår, er teksten disponert tematisk, og ikke etter spørsmålsutformingen i mandatet. Økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene drøftes i kapittel 5, og forslag til lov- og forskriftsendringer presenteres i kapittel 6.