4 Arbeidsgruppens vurderinger og anbefalinger

4.1 Innledning

I dette kapittelet presenteres arbeidsgruppens vurderinger og anbefalinger. I punkt 4.2 redegjøres det for arbeidsgruppens syn på behovet for en førstelinjetjeneste for rettshjelp, og hva en førstelinjetjeneste kan bidra med. I punkt 4.3 presenteres de overordnede trekkene i den modellen arbeidsgruppen foreslår for førstelinjerettshjelp, og begrunnelsene for at denne modellen er valgt. De nærmere detaljene i modellen presenteres i punkt 4.4–4.6. Vilkårene for å motta førstelinjerettshjelp presenteres i punkt 4.4. Arbeidsgruppen foreslår at det ikke avgrenses på bakgrunn av behovsprøving, sakstyper eller andre tilgjengelige tilbud. Dette drøftes og begrunnes nærmere i punkt 4.4.1, 4.4.2 og 4.4.3. Førstelinjetjenestens innhold og omfang presenteres i punkt 4.5. I punkt 4.6 beskrives de organisatoriske og administrative sidene ved modellen. I punkt 4.7 gjøres det nærmere vurderinger av de rettslige rammene for etableringen av en førstelinjetjeneste i tråd med forslaget.

4.2 Behovet for en førstelinjetjeneste for rettshjelp

Arbeidsgruppen har konkludert med at det er behov for en førstelinjetjeneste for rettshjelp. Rettshjelpsundersøkelser har vist at det finnes store udekkede rettshjelpsbehov, både blant særskilte grupper og mer generelt i befolkningen.455 I 2019 mottok de studentdrevne rettshjelptiltakene 20 559 saker, og Kontoret for fri rettshjelp behandlet samme år 4 016 saker.456 En undersøkelse ved advokatvakten i Oslo viste at 60 prosent av problemene ble løst i løpet av vakten.457 Tidligere erfaringer viser at mye kan avklares innenfor rammene av en førstelinjetjeneste.

Førstelinjetjeneste for rettshjelp har vært utprøvd i to runder, en gang i 2002–2003 og en gang i 2011–2012. Evalueringene viser at ordningene var populære blant brukere, kommuner og advokater, at tjenesten i stor grad dekket rettshjelpsbehov som ikke ellers ville blitt dekket, og at de fleste brukerne hadde middels eller lave inntekter.458 I begge prøveprosjektene ble en stor andel av sakene løst i den første konsultasjonen.459

Førstelinjerettshjelp kan bidra til å avklare saker på et tidlig stadium. Dette kan ha flere positive virkninger for forholdet mellom private og forholdet mellom private og det offentlige. For eksempel kan det tenkes at førstelinjerettshjelp kan føre til flere riktige vedtak i forvaltningen, ved at klienter som ville latt være å klage på forvaltningsvedtak fordi de ikke vet hvordan de skal gå frem kan få de rådene de trenger for å klage innen fristen. Dette kan bidra til at klienten får prøvd saken i klageorganet, og i noen saker vinner frem og får gjennomslag for sine rettigheter, samtidig som det kan virke skjerpende for forvaltningen. Førstelinjetjenesten kan også sette brukeren i stand til å ta i bruk forvaltningens veiledning på en mer hensiktsmessig måte

Videre kan tidlig rådgivning bidra til at saker mellom privatpersoner løses på et tidligere stadium og med et lavere konfliktnivå, eller bidra til at saken raskt kommer inn i riktig spor og derfor får en bedre løsning. Dette kan spare både partene og samfunnet for kostnader.

Ved å dekke et rettshjelpsbehov som ikke ellers blir dekket, kan førstelinjetjenesten bidra til å fremme materiell rett der denne ellers forblir urealisert. Arbeidsgruppen mener at dette er av stor betydning i en rettsstat som reguleres gjennom rettigheter og plikter for borgerne.

I tilfeller der det ikke er noe mer å gjøre i saken, eller der problemet ikke er juridisk, kan det ha verdi for klienten at en kvalifisert og uavhengig rådgiver har vurdert dette. Ved en slik avklaring kan klientene slå seg til ro med rådet, og få forståelse for hvorfor saken ikke fører frem. Dette kan i seg selv ha en velferdsgevinst. I tillegg kan det spare både klienten og samfunnet for ressurser som ellers kunne gått med til å forfølge en håpløs sak. Kunnskap om hvordan konkrete konflikter løses vil også kunne få videre virkninger ved at andre blir kjent med utfallet i enkeltsaker.

På et mer overordnet nivå kan førstelinjetjenesten bidra til en sikrere innrettelse etter rettsreglene. Å bedre befolkningens mulighet til å nyttiggjøre seg av rettigheter, avverge problemer og finne ut av hvilke verktøy man har for å løse problemer vil kunne styrke befolkningens evne til å manøvrere i et samfunn som reguleres av rettsregler. At flere får verktøy til å realisere rettighetene sine kan føre til at vurderinger av hvilke rettigheter borgerne skal ha og hvordan rettighetene skal fordeles kan foretas på et bedre grunnlag. Den eksterne kontrollen som rettshjelp fra en uavhengig advokat innebærer, kan gjøre innbyggerne tryggere på at de får oppfylt sine rettigheter, noe som kan styrke tillitten til rettsstaten og til de kommunale og statlige aktørene som den enkelte møter. Dette kan tenkes å være konfliktdempende og gi økonomiske og menneskelige besparelser. Det å få avklart rettsposisjoner kan bygge opp under idealet om lovformelighet og gi borgerne en dypere forståelse av rettsreglenes betydning i samfunnet og ulike institusjoners roller.

En førstelinjetjeneste for rettshjelp vil også generere betydelig kunnskap om rettsmangler, rettshjelpsbehovet i befolkningen, og konfliktområder i samfunnet. Denne kunnskapen kan på sikt bidra til å utvikle nye måter å gi relevant rettslig informasjon og løse rettslige problemer på.460

På bakgrunn av vurderingen av at det er behov for en førstelinjetjeneste for rettshjelp, og hvilke positive gevinster en førstelinjetjeneste kan gi, har arbeidsgruppen vurdert om det eksisterende rettshjelpstilbudet dekker behovet for en førstelinjetjeneste.

Arbeidsgruppen mener at behovet for førstelinjerettshjelp ikke dekkes godt nok i dag. Det eksisterer ingen samlet lavterskeltjeneste for rettshjelp på rådgivningsstadiet. Rettshjelptilbudet er spredt over flere lover og aktører, og det er etablert en rekke parallelle systemer for rettshjelp som retter seg mot spesifikke klientgrupper eller spesifikke sakstyper.461 De eksisterende lavterskeltilbudene gir et viktig bidrag. I antall finnes det mange tiltak, men det varierer hvor mange saker de tar imot og hva slags hjelp de kan gi. Tiltakene gir ingen garanti for at klientene får hjelp. Det er opp til de frivillige tiltakene og organisasjonene selv å vurdere hvilke klienter og i hvilke saker de vil bistå, og det er risiko for at den enkelte klient henvises frem og tilbake mellom ulike tilbud uten å få hjelp.

Hvilke grupper som har og ikke har et tilbud å gå til, er i stor grad et spørsmål om hvilke grupper de frivillige organisasjonene velger å engasjere seg for, og hvilke grupper politikere ønsker å støtte med tilskuddsmidler. Dette gjør systemet sårbart for kapasitetsproblemer og de enkelte tiltakenes prioriteringer. Hvilke klienter som har et tilbud kan i ytterste konsekvens bli et spørsmål om hvilke grupper som «selger» politisk og ikke. Slike prioriteringer bygger ikke nødvendigvis på faglige vurderinger av rettshjelpsbehovet. Selv om tilskuddene til spesielle rettshjelptiltak ble flyttet fra politiske vedtak over statsbudsjettet til mer faglig begrunnede tildelinger fra Sivilrettsforvaltningen, viser analysen i punkt 3.4 at det ikke er samsvar mellom antall saker, antall aktører og tildelte tilskuddsmidler til de ulike klientgruppene. Selv om gruppene som får forholdsvis mye tilskuddsmidler kan ha behov for rådgivning og støtte i ulike situasjoner, mener arbeidsgruppen at det manglende samsvaret understreker at systemet er sårbart, og at frivillige tiltak og organisasjoner ikke er et tilstrekkelig grunnlag å basere en rettssikkerhetsmekanisme som rettshjelp på.

Det er gjennomgående at de aktørene arbeidsgruppen har snakket med ser et behov for en ny førstelinjetjeneste for rettshjelp. Førstelinjetjenesten kan også bidra til å effektivisere det øvrige rettshjelpstilbudet, fordi vedkommende kan henvises til rett instans.

Arbeidsgruppen foreslår å opprette en førstelinjetjeneste som skal gjelde alle sakstyper,462 og som skal eksistere uavhengig av den etablerte tredjesektoren.463

4.3 Valg av modell for førstelinjerettshjelp

Arbeidsgruppen foreslår en førstelinjetjeneste der alle kan få råd fra en advokat uavhengig av sakstype i inntil 60 minutter.464 Rettshjelpen skal gå ut på å kartlegge problemet, løse så mye av problemet som mulig innenfor tidsrammen, og eventuelt henvise videre til andrelinjen eller tredjesektor. Mange av innspillene arbeidsgruppen har fått tar utgangspunkt i pilotprosjektet i 2011–2012, og arbeidsgruppens forslag bygger på denne modellen. Det foreslås samtidig flere endringer for å utvide tjenesten noe, og tilpasse den til dagens behov.

Arbeidsgruppen har vurdert andre modeller, herunder den finske ordningen med offentlige rettshjelpskontor. Den finske rettshjelpsmodellen har mange fordeler, men arbeidsgruppen har ikke gått videre med denne. De offentlige rettshjelpskontorene i Finland yter rettshjelp både i førstelinje og andrelinje, både som rettsråd og sakførsel, og førstelinjen kan ikke skilles klart fra andrelinjen. Arbeidsgruppen mener at det er lite hensiktsmessig å opprette slike kontor hvis de utelukkende skal gi rettshjelp i førstelinjen. Mye av styrken i den finske modellen ligger nettopp i at det er opp til advokatene å vurdere hvor mye rettshjelp som trengs i den enkelte saken, og at andrelinjerettshjelp ikke er avgrenset til prioriterte sakstyper på samme måte som i Norge.465 Å innføre den finske modellen i Norge vil kreve store endringer i rettshjelploven og andrelinjen, både i reglene om behovsprøving og i systemet med prioriterte og uprioriterte saker. Det ligger utenfor arbeidsgruppens mandat å foreslå en førstelinjetjeneste som forutsetter store endringer i andrelinjen.466

Arbeidsgruppen mener at den foreslåtte modellen er den beste måten å organisere en førstelinjetjeneste ved siden av den eksisterende andrelinjen. Førstelinjetjenesten vil bidra til å avklare og løse problemer på et tidlig stadium, og til at brukerne veiledes i hva de kan gjøre videre etter førstelinjekonsultasjonen.

Arbeidsgruppen mener at etablering, organisering og finansiering av førstelinjetjenesten bør være en offentlig oppgave, fordi staten og statens organer har et overordnet ansvar for produksjon og etterlevelse av rettsregler i samfunnet. Ordningen arbeidsgruppen foreslår innebærer ikke at advokatene som deltar i ordningen skal ansettes av det offentlige, men at privatpraktiserende advokater mottar salær for utførte oppdrag. Arbeidsgruppens modell gir ansvar til både stat og kommune. Staten får det overordnede ansvaret for finansiering og den overordnede organiseringen. Kommunen får ansvaret for tilretteleggingen og organiseringen i sin kommune. Fordelene ved denne organiseringen er at tjenesten sikres finansiering uavhengig av kommunenes budsjett, samtidig som tjenesten ytes lokalt.

Etter arbeidsgruppens syn er det avgjørende at de som yter førstelinjerettshjelpen kan stille en korrekt juridisk problemdiagnose, og at klientene slipper å fortelle sin historie gjentatte ganger til ulike personer. For å ivareta dette, bør det i så stor utstrekning som mulig være advokater som tar imot klientens problem fra start. Både Kontoret for fri rettshjelp og Advokatvakten er organisert på denne måten. Dette har også vært fremhevet som viktig av de fleste aktørene arbeidsgruppen har møtt.

Ved å bygge på privatpraktiserende advokater vil tjenesten ha en god geografisk dekning og stor fleksibilitet i leveringsapparatet. I tillegg gir modellen god sammenheng med det øvrige rettshjelpstilbudet. Tidligere forslag om at andre yrkesgrupper enn advokater bør delta i ordningen, har tatt utgangspunkt i en situasjon med advokatmangel i distriktene, slik at det har vært et mål å dra nytte av annen kompetanse. I 1985 var det registrert 2506 advokater med adgang til å drive rettshjelpsvirksomhet.467 I 1999 la departementet til grunn at advokatdekningen var god nok til å avvikle den økonomiske støtten til advokater i utkantstrøk.468 I 2021 var det registrert 8306 advokater i Tilsynsrådets register.469 Advokatforeningens undersøkelse våren 2023 tyder på at den geografiske spredningen av advokater som ønsker å delta i en førstelinjetjeneste for rettshjelp er god. Arbeidsgruppen legger til grunn at den geografiske spredningen av advokater som påtar seg rettshjelpsoppdrag i dag er tilstrekkelig god til at førstelinjerettshjelpen kan ytes av advokater, også i utkantstrøk.470

Det er gjennomgående i innspillene arbeidsgruppen har fått at rettshjelp i en førstelinjetjeneste må være effektiv, tilgjengelig og ubyråkratisk. Erfaringene fra de tidligere utprøvde førstelinjetjenestene viser at den foreslåtte modellen i stor grad oppfyller disse kriteriene.471

På begynnelsen av 2000-tallet hadde det vært satset på oppbygging av offentlige servicekontor, og det var gjort en innsats for å informere befolkningen og senke terskelen for å oppsøke servicekontorene. Prøveprosjektet i 2002–2003 ble lokalisert til de etablerte servicekontorene. I dag er trenden at publikumstjenester bygges ned eller digitaliseres, og det finnes i varierende grad et lokalt kontor man kan møte opp på for å få hjelp rundt om i landets kommuner.472 Denne utviklingen har skjedd innenfor de fleste offentlige etater, både statlige og lokale. Arbeidsgruppen mener det er viktig at førstelinjetjenesten ikke er et heldigitalt tilbud, men at det legges opp til muligheter for personlige møter. Arbeidsgruppen vurderer at det ikke er hensiktsmessig å knytte etableringen av en førstelinjetjeneste spesifikt til de offentlige servicekontorene.473

I likhet med prøveprosjektet i 2002–2003, var prøveprosjektet i 2011–2012 også lokalisert i kommunene. Det ble testet to ulike modeller, hvor den ene gikk ut på at advokaten kom til det offentlige servicekontoret (OSK-modellen), og den andre gikk ut på at klientene kom til advokatkontoret (AK-modellen). Arbeidsgruppen foreslår at den fysiske førstelinjen etableres i kommunene som en hybrid mellom OSK-modellen og AK-modellen, der drop-in-tilbudet organiseres i kommunens lokale, mens forhåndsbestilte timer holdes der advokaten og klienten har avtalt.474

I tillegg til den fysiske lokaliseringen, foreslås det løsninger for å kontakte førstelinjetjenesten digitalt og via telefon.475 Telefontjenesten skal bemannes av Kontoret for fri rettshjelp, slik at tjenesten får ett felles telefonnummer for hele landet. Telefontjenesten skal ha to funksjoner. Klientene kan ringe dit for å få enkel rådgivning via telefon, og for å få hjelp til å sette opp en timeavtale med en advokat i nærheten av sitt bosted. Timeavtalene kan også settes opp som videomøter. Kontoret for fri rettshjelp gis en koordinerende rolle overfor advokatene som inngår i ordningen.

Kommunal- og distriktsdepartementet arbeider med etablering av nærtjenestesentere for statlige publikumstjenester.476 Det er tale om et pilotprosjekt hvor det i første omgang vil testes ut ulike modeller i et fåtall kommuner. Hva et nærtjenestesenter vil inneholde er ikke fullstendig avklart, og det vil kunne ta lang tid før det eventuelt er rullet ut et tilstrekkelig omfang av nærtjenestesentere til at førstelinjen kan nå bredt ut hvis den lokaliseres der. Arbeidsgruppen har derfor ikke gått videre med nærtjenestesentermodellen, og vil ikke anbefale at etableringen av en førstelinjetjeneste skal inngå i arbeidet med nærtjenestesenter.

Arbeidsgruppens forslag til førstelinjetjeneste vil medføre lite kostnader ut over de ressursene som går direkte til rettshjelp. Den nasjonale telefontjenesten vil gjøre førstelinjetjenesten mer samlet og tilgjengelig enn de tidligere prøveprosjektene. Kontoret for fri rettshjelp har 130 års erfaring med rettshjelp med god måloppnåelse og et sterkt fagmiljø for problemstillinger som er vanlige hos rettshjelpmottakere. Arbeidsgruppen mener på denne bakgrunn at det er hensiktsmessig å bruke Kontoret for fri rettshjelp både som en nasjonal telefontjeneste og som et fagmiljø som advokater som deltar i ordningen kan bruke ved behov.

4.4 Vilkår for å få førstelinjerettshjelp

4.4.1 Søknad, behovsprøving og egenbetaling

Arbeidsgruppen foreslår en førstelinjetjeneste uten søknad, behovsprøving eller egenandel. Et tilbud uten inngangsvilkår vil etter arbeidsgruppens syn best oppfylle målet om et lavterskeltilbud, og gi minst administrasjon, både for klientene, advokatene, kommunene og staten.

Som nevnt innledningsvis tar arbeidsgruppen utgangspunkt i at førstelinjetjenesten skal nå målgruppen i rettshjelplovens formålsbestemmelse. Arbeidsgruppen foreslår likevel ingen nærmere definert målgruppe for førstelinjetjenesten. Et krav om at brukerne identifiserer seg som en spesifikk sosioøkonomisk gruppe kan medføre at brukere i målgruppen ikke oppsøker tilbudet, enten fordi de tror at de ikke er i målgruppen, eller fordi de ikke ønsker å identifisere seg med den. På samme måte kan behovsprøvingskriterier gjøre at folk lar være å oppsøke tjenesten i frykt for å bli avvist, eller gjør en uriktig vurdering av om de oppfyller behovsprøvingskriteriene. Dette kan skape en utilsiktet avsiling blant førstelinjetjenestens målgruppe.477 Arbeidsgruppen mener at alle skal kunne benytte seg av førstelinjetjenesten, uavhengig av sosioøkonomiske forhold, alder og lignende.

Videre mener arbeidsgruppen at en åpen førstelinjetjeneste gir kostnadseffektiv rettshjelp. Med tanke på at det er tale om en kort konsultasjon med maksimalt 60 minutters varighet, vil behovsprøvingskriterier og innkreving av egenandel medføre mye administrasjon sammenlignet med den eventuelle besparelsen ved at man ikke gir gratis hjelp til klienter som kunne betalt. Etter arbeidsgruppens syn er det tungtveiende at ordningen skal bidra til å avdekke og avklare juridiske problemer i så stor grad som mulig. Hvis det settes vilkår, vil det bli nødvendig at deler av konsultasjonen går med til å vurdere om vilkårene er oppfylt. Tiden advokatene har til rådighet bør heller brukes på klientens problem.

De tidligere prøveprosjektene med førstelinjerettshjelp har vært åpne for alle, uten behovsprøving og egenbetaling.478 Likevel nådde ordningene i hovedsak personer med middels eller lav inntekt.479 Klientene som oppsøker de spesielle rettshjelptiltakene og Kontoret for fri rettshjelp har for det meste svært lav inntekt.480 På denne bakgrunn antar arbeidsgruppen at man til tross for at det ikke stilles vilkår i hovedsak vil nå rettshjelplovens målgruppe, og at de fleste som vil benytte seg av førstelinjetjenesten vil være personer som ikke har råd til å betale for rettshjelp.

Arbeidsgruppen anbefaler at det ikke kreves egenandel for førstelinjerettshjelp. Det er viktig at førstelinjerettshjelpen er lett tilgjengelig og at innbyggerne ikke kvier seg for å oppsøke den. Egenandel kan medføre at innbyggerne ikke syns det er verdt å oppsøke førstelinjetjenesten når det maksimalt tilbys én time rettshjelp. I tillegg er det en risiko for at de fattigste ikke benytter tjenesten hvis de må betale, noe som etter arbeidsgruppens syn vil undergrave tjenestens formål.

Spørsmålet om egenandel i førstelinjen må også ses i sammenheng med de foreslåtte endringene i egenandelssystemet i andrelinjen.481 En åpen førstegangskonsultasjon kan klargjøre muligheter og risiko ved å gå videre med saken. For noen brukere kan dette avhjelpe noen av de negative konsekvensene med økte egenandeler i andrelinjen.

Erfaringer fra førstelinjetjenesten vil kunne generere ny kunnskap om rettshjelpsbehovet i befolkningen og hvordan andrelinjen bør utformes for å treffe behovet best. Også dette taler for at førstelinjetjenesten bør være helt åpen, uten at det har vært et tungtveiende moment i arbeidsgruppens vurdering.

4.4.2 Sakstyper

Arbeidsgruppen har vurdert om det bør angis prioriterte sakstyper for førstelinjetjenesten. Arbeidsgruppen har konkludert med at førstelinjetjenesten bør omfatte alle sakstyper.

Hovedbegrunnelsen er den samme som i punkt 4.4.1, nemlig at terskelen for å oppsøke hjelp skal være så lav som mulig, og at det kan være vanskelig for klientene selv å vurdere om deres problem faller innenfor eller utenfor ordningen. En ordning som avhenger av klientenes egenvurdering vil ikke godt nok ivareta målet om hjelp til å identifisere de rettslige komponentene i sakene og hjelp til å avklare spørsmål på et tidlig stadium.

I tillegg er det reist flere innvendinger mot rettshjelplovens system med prioriterte og uprioriterte saker. Rettshjelpsundersøkelser, som bl.a. Rettshjelp 2013 og Rettshjelp til fanger, konkluderte med at mye av rettshjelpsbehovet faller helt utenfor de prioriterte sakene.482 I rapporten «Hva kan vi lære av finsk rettshjelp» tok Johnsen opp at skillet mellom prioriterte og uprioriterte saker legger opp til en geografisk og demografisk forskjellsbehandling, fordi sakstypene har en urban slagside.483 Dersom det er et mål å dekke en større del av rettshjelpsbehovet, er det ikke hensiktsmessig å videreføre dette skillet i den nye ordningen med førstelinjerettshjelp.

Som vist i punkt 2.4 er skillet mellom prioriterte og uprioriterte saker skarpere i den norske rettshjelploven enn i andre lands rettshjelpslov. I andre land er det vanlig at det gjøres en vurdering av sakens velferdsmessige betydning, og at det heller avgrenses mot enkelte sakstyper, i stedet for at enkelte sakstyper eksplisitt prioriteres.

Arbeidsgruppen foreslår at førstelinjerettshjelp ikke avgrenses mot noen sakstyper, heller ikke strafferett. I mange tilfeller vil den mistenkte, siktede eller tiltalte ha rett til offentlig oppnevnt forsvarer, og vil få hjelp til å finne en forsvarer av politiet, påtalemyndigheten eller retten. I tilfeller der vedkommende ikke har rett til å få oppnevnt forsvarer, kan den for eksempel oppsøke førstelinjen for å få hjelp til å søke om oppnevning etter straffeprosessloven § 100 annet ledd.

4.4.3 Subsidiaritetsprinsippet

Arbeidsgruppen har vurdert om førstelinjetjenesten bør underlegges subsidiaritetsprinsippet i rettshjelploven.484 Arbeidsgruppen har konkludert med at førstelinjetjenesten ikke bør være subsidiær til andre rettshjelpstilbud. Dette innebærer at brukerne ikke skal avvises selv om det er klart at de har et annet tilbud.

I pilotprosjektet fra 2011–2012 var førstelinjens forhold til andre rettshjelpstilbud et tema. Målet med førstelinjetjenesten ble oppsummert på følgende måte:

«Den foreslåtte førstelinjen skal eksistere uavhengig av andrelinjen og tredje sektor, og skal i tillegg ikke erstatte forvaltningens generelle veiledningsplikt. Samtidig er det et ønske om at samspillet mellom førstelinjen, andrelinjen og tredje sektor er optimalt, og at ansvarsfordelingen i praksis medfører at man unngår unødvendige kostnader og dobbeltbehandling.»485

Dette er et ideal som kan være vanskelig å oppnå, fordi det kan være legitime mål som trekker i hver sin retning. På den ene siden er det et mål å unngå unødvendige kostnader, og på den andre siden er det et mål å sikre at ingen faller mellom to stoler. Ordningene som rettshjelploven er subsidiær til, er ofte begrenset på bakgrunn av sakstype, hvilket stadium saken befinner seg på eller hvem som er motpart.486 Det kan være krevende å vurdere hvilken instans som er riktig å henvende seg i det fragmenterte systemet. For eksempel krever en vurdering av om rettshjelpsforsikringen dekker saken at klienten selv klarer å orientere seg i forsikringsvilkårene, og har en forståelse av hva saken gjelder og hvilket stadium den befinner seg på. Disse spørsmålene vil raskt kunne bli avklart i førstelinjen. For å holde terskelen for å oppsøke rettshjelp så lav som mulig, mener arbeidsgruppen at det er avgjørende at klientene slipper å vurdere selv om de passer inn i tjenestens formål eller ikke.

De andre ordningene vil i en del tilfeller være aktuelle etter at førstelinjetjenesten har vurdert saken, slik at klienten kan henvises videre hvis saken ikke blir løst i førstelinjen. For eksempel dersom en klient oppsøker førstelinjetjenesten med en arbeidstvist og advokaten klargjør at klienten er medlem i en fagforening, vil det være hensiktsmessig at klienten blir henvist dit. Det samme gjelder dersom klienten har forsikringsdekning som aktualiseres i saken.487 I slike tilfeller vil førstelinjerettshjelpen typisk bestå i å sette klienten i stand til å utnytte de øvrige tilbudene på en best mulig måte.

Ved spørsmålet om førstelinjetjenestens forhold til forvaltningens veiledningsplikt, har arbeidsgruppen lagt vekt på at rettshjelp og veiledning har to ulike funksjoner. En rettshjelper er en fortrolig rådgiver med taushetsplikt, mens forvaltningen har en kontrollfunksjon. Taushetsplikten er en grunnleggende forskjell mellom rettshjelpen som ligger i forvaltningens veiledning og rettshjelp fra førstelinjetjenesten. På grunn av forvaltningens kontrollfunksjon kan klienten ikke ta opp alle spørsmål med forvaltningen, for eksempel der den frykter at den har gitt uriktige opplysninger. Offentlige hensyn taler med tyngde for at borgerne skal ha tilgang til noe fortrolig rådgivning, slik at de kan søke råd for å innrette seg etter regelverket, kanskje særlig når de tror at de kan ha gjort en feil. I enkelte sakstyper har partene opplysningsplikt, og det kan i ytterste konsekvens være straffbart å gi uriktige opplysninger eller tilbakeholde opplysninger av betydning for saken.488 Det kan derfor være av stor betydning å få tilstrekkelig veiledning underveis i utredningen av saken.

Videre har arbeidsgruppen vektlagt at veiledningen i en rekke sammenhenger er kritisert, og at flere rapporter og instanser har pekt på at veiledningsplikten ikke fungerer tilfredsstillende som et rettshjelpstilbud. Uriktig eller mangelfull veiledning kan medføre at befolkningen går glipp av viktige ytelser eller rettsgoder som de har krav på.

I Ullersmoundersøkelsen 2018 fant Jussbuss at de innsatte i varierende grad hadde kjennskap til forvaltningsorganenes veiledningsplikt. Av de som hadde forsøkt å få veiledning fra fengselet var to tredjedeler misfornøyde med hjelpen. De innsatte ga uttrykk for motløshet og manglende tillit til at de kunne få veiledning, og at fengselet tilrettela for lite for at de kunne ta kontakt med forvaltningsorganer utenfor fengselet.489 I Rettshjelp 2013 hadde utvalget enten ikke benyttet eller fått mangelfullt utbytte av veiledningen i halvparten av sakene, og på klagestadiet fungerte veiledningen enda dårligere.490 I følge FFO opplyser flere som kontakter FFOs Rettighetssenter at de ikke har fått den veiledningen de har krav på, at de ikke har nådd frem til saksbehandler, eller at saksbehandleren ikke har klart å forklare gjeldende rett på en forståelig måte. FFO oppgir at flere gir uttrykk for mistillit til offentlige instanser, og et behov for å få en uavhengig vurdering.491

I evalueringen av førstelinjetjenesten i 2011–2012, vurderte advokatene at 60 prosent av sakene ikke kunne dekkes av forvaltningens veiledningsplikt.492 Evalueringsrapporten konkluderte med at det var «noen indikasjoner» på at ordningen ble brukt i stedet for den offentlige veiledningsplikten i for eksempel trygdesaker, men at mange brukere hadde behov for en nøytral instans i saker hvor det offentlige var motpart.493

Arbeidsgruppen har lagt avgjørende vekt på hensynet til brukernes tillit og at førstelinjetjenesten skal være et lavterskeltilbud. Arbeidsgruppen tror ikke at førstelinjetjenesten kommer til å overta for forvaltningens veiledningsplikt, eller at de fleste kommer til å henvende seg til førstelinjen i stedet for det aktuelle forvaltningsorganet. De som likevel velger å gjøre dette, vil kanskje gjøre det på grunn av dårlig erfaring, manglende tillit eller fordi de har behov for en fortrolig rådgiver. Arbeidsgruppen mener at dette er legitime hensyn.

4.5 Førstelinjetjenestens innhold og omfang

4.5.1 Rettshjelpens innhold

Førstelinjetjenesten skal gi innbyggerne en mulighet til å avklare om det finnes en rettslig løsning på deres problem, og hva som eventuelt kan gjøres videre. Formålet med ordningen er rask problemidentifisering og vurdering av handlingsalternativer.

Hovedoppgaven til førstelinjetjenesten er å løse de problemene som kan løses innenfor tjenestens rammer. Førstelinjetjenesten skal ikke være en ren henvisningstjeneste. Først der problemet ikke kan løses av førstelinjen kan det henvises videre. Det er også viktig at klienten får beskjed dersom det ikke finnes noen vei fremover i saken.

Førstelinjetjenesten bør avklare om klienten kan få fri rettshjelp videre i saken,494 og eventuelt opplyse om begrensninger i omfanget av rettshjelpen hvis den ytes etter stykkpris. I tillegg bør klienten få informasjon om størrelsen på egenandelen.495 Klienten bør også informeres om eventuelle risikoer ved å gå videre med saken, og hva det innebærer å vinne frem i saken. Dette forutsetter at advokaten har god kunnskap både om det aktuelle rettsområdet, og mer helhetlig om rettssystemet.

Dersom saken ikke kan løses innenfor rammene av førstelinjetjenesten, og klienten ønsker å gå videre med saken, kan advokaten tilby sin bistand videre i andrelinjen. Det er en forutsetning at klienten informeres om retten til fritt advokatvalg, hvorvidt et videre oppdrag dekkes av rettshjelploven eller ikke og eventuelt advokatens vilkår.496 Det bør være tydelig for klienten når rettshjelpen går fra å være førstelinjerettshjelp til et videre oppdrag hos advokaten.

Arbeidsgruppen vurderer at funnene fra Rettshjelp 2013 kan sees som en understrekning av viktigheten av at advokatene i førstelinjen må ha bred kompetanse og at førstelinjen avklarer for klienten hvilke muligheter som finnes og eventuelt henviser riktig sted dersom advokaten ikke selv følger opp saken videre.497 Funnene viser også at etableringen av en førstelinje ikke bedrer rettshjelpsdekningen i andrelinjen. De som ikke er dekket av rettshjelpsloven i dag, og som har problemer som er for kompliserte til å kunne løses innenfor rammen av førstelinjen, vil fremdeles ha et udekket rettshjelpsbehov om det ikke også gjøres endringer i andrelinjen.

4.5.2 Varighet

Arbeidsgruppen har vurdert om det bør settes en tidsbegrensning for omfanget av førstelinjerettshjelpen. Et alternativ er å trekke grensene for førstelinjetjenesten ved grensen mellom rettsråd og sakførsel. Et forslag om ubegrenset rettsråd i førstelinjen, ville i realiteten vært en utvidelse av rettshjelplovens system med prioriterte sakstyper og stykkpris. Arbeidsgruppen mener derfor at førstelinjetjenesten må derfor være avgrenset tidsmessig.

I vurderingen av hvor lang førstelinjekonsultasjonen bør være, har arbeidsgruppen sett hen til erfaringer fra pilotprosjektet i 2011–2012 og Advokatvakten. I pilotprosjektet i 2011–2012 ble det gjort forsøk med konsultasjoner av ulik varighet. Noen kommuner tilbød 30 minutter, andre 45 minutter og andre igjen 60 minutter. Totalt svarte advokatene som deltok at saken ble løst ved 40 prosent av henvendelsene. I 22 prosent ble saken delvis løst, ved at den mest sentrale problemstillingen ble løst. Evalueringen viste at løsningsprosenten økte med konsultasjonens lengde, og at løsningsgraden var 10 prosent høyere i konsultasjoner med 60 minutter til rådighet enn med 30 minutter. Brukernes opplevelse av at de fikk nok tid økte også med tidsbruken, fra 80 prosent ved 30 minutter til 88 prosent ved 60 minutter.498

Videre viste evalueringen at 49 prosent av konsultasjonene med 30 minutter til rådighet faktisk varte i 30 minutter, mens rundt 20 prosent varte lengre enn 30 minutter. For møtene med 60 minutter til rådighet var den gjennomsnittlige faktiske varigheten litt over 45 minutter. 44 prosent av konsultasjonene hadde en faktisk varighet på 60 minutter.499

En stor andel av 30-minutterskonsultasjonene varte i mer enn 30 minutter.500 Omtrent 17 prosent av advokatrapportene i evalueringen oppga at det ikke kunne gis forsvarlig bistand innenfor tidsbegrensningen, og nesten 30 prosent mente at det var behov for mer tid. Dette gjaldt utelukkende advokater som hadde 30 minutter til rådighet. Behovet for mer tid var både begrunnet i klientens interesser, og at det ble for mye ubetalt for- og etterarbeid med 30 minutter til rådighet.501 Arbeidsgruppen mener at ordningen ikke bør legge opp til at det blir for lite tid, at advokatene ikke får betalt for tiden de bruker eller at konsultasjonene bærer preg av hastverk. Det er viktig at klientene føler seg ivaretatt, og at tidsrammen er vid nok til at den type problemer førstelinjetjenesten tar sikte på å løse faktisk kan bli løst i løpet av konsultasjonen. Arbeidsgruppen mener derfor at 30 minutter er for liten tid.

Gjennomsnittlig tidsbruk på 60-minutterskonsultasjonene var 45 minutter. Dette kan tilsi at konsultasjonens varighet bør settes til 45 minutter. Samtidig legger dette opp til en stram tidsplan med lite fleksibilitet. Det er også sannsynlig at advokatene må bruke noe tid på tolkebestilling og administrasjon i tillegg til klientmøtet. Arbeidsgruppen mener derfor at tidsrammen bør settes til 60 minutter. Tidsrammen er ment som en øvre grense. Dersom saken løses med kortere tid, eller det er klart at saken ikke kan løses innenfor førstelinjetjenestens rammer, kan konsultasjonen avsluttes tidligere.502

Når det gjelder drop-in-timene foreslår arbeidsgruppen at advokaten honoreres etter den oppsatte vaktens lengde, og ikke etter stykkpris per klient. Hvis vakten varer i tre timer og advokaten har fire klienter i løpet av den tiden, betales det for de tre timene vakten varte. Dette gir advokaten fleksibilitet til å bruke tiden der den trengs mest, samtidig som det ikke påløper fulle utgifter for kortere konsultasjoner. I tillegg gir denne løsningen sikkerhet for at advokaten får betalt for å stille tiden sin til rådighet på drop-in-tjenesten uavhengig av om tjenesten benyttes den aktuelle dagen. Dersom det viser seg at drop-in-tilbudet i liten grad benyttes, bør kommunene nedjustere antall tilgjengelige møtetidspunkt, slik at unødvendige utgifter begrenses.

4.5.3 Stykkbegrensning

Arbeidsgruppen har vurdert om det bør settes et tak på hvor mange ganger den enkelte kan benytte seg av førstelinjetjenesten. Dette er diskutert i evalueringsrapporten etter pilotprosjektet i 2011–2012. Noen kommuner hadde begrensning på en gang per år, mens andre ikke hadde noen slik begrensning. Det ble tatt opp at det var en risiko for at klienter med saker eller problemstillinger av varierende relevans og tyngde fremmer disse gjentatte ganger og dermed «utnytter systemet».503

Etter arbeidsgruppens syn innebærer det ikke nødvendigvis noen «utnytting» å oppsøke tjenesten flere ganger. Hensikten med tjenesten er å dekke udekkede rettshjelpsbehov. Arbeidsgruppen mener at det er legitimt å benytte førstelinjetjenesten flere ganger hvis man har behov for det, selv om det har gått kort tid siden forrige besøk. Det kan være vanskelig for klienten å vurdere om problemet de tar opp er det samme som tidligere eller ikke. En fast stykkbegrensning kan derfor skape en utilsiktet avsiling.

Målet med en stykkbegrensning må i så tilfelle være å avgrense mot brukere som ikke har et reelt behov for tjenesten. Evalueringsrapporten fant at det var klart flere brukere av tjenesten når tjenesten kunne benyttes ubegrenset,504 men det fremgår ikke av rapporten hvorvidt den økte bruken var knyttet til reelle behov. Det er imidlertid verdt å merke seg at de tre kommunene som ikke hadde stykkbegrensing hadde konsultasjoner begrenset til 30 minutter, noe som etter arbeidsgruppens syn kan ha innvirkning på klientens opplevelse av behovet for en andregangskonsultasjon. Rapporten trekker også frem at to av de tre kommunene ikke hadde advokatdekning før prøveprosjektet. At kommunen ikke hadde advokatdekning til vanlig var et kjennetegn blant kommuner med høy brukerfrekvens, uavhengig av stykkbegrensning.505

De spesielle rettshjelptiltakene arbeidsgruppen har mottatt innspill fra yter rettshjelp uten stykkbegrensning. De informerte om at det stort sett ikke er et problem at folk «utnytter» tjenestene. Det hender at det dukker opp såkalte «kverulanter», og disse krever litt ekstra ressurser når de dukker opp, men dette skjer såpass sjeldent at det ikke er tale om mye ressurser totalt sett.

Etter arbeidsgruppens syn er den praktiske betydningen av denne problemstillingen nokså liten. Kontoret for fri rettshjelp vil kunne kjenne igjen og sortere problemstillinger når samme person henvender seg via telefon gjentatte ganger, og vil dermed kunne vurdere om det er behov for å sette opp en ny time med advokat eller ikke. Dersom en person gjentatte ganger henvender seg til drop-in-tilbudet, vil det ikke påløpe nye utgifter, ettersom advokaten honoreres etter vaktens lengde, og ikke per henvendelse. Arbeidsgruppen vurderer at det som eventuelt tjenes ved å hindre at kverulanter utnytter systemet antakelig tapes i administrasjon av stykkbegrensningen, og konkluderer med at det ikke bør settes noen fast stykkbegrensning.

4.5.4 Telefontjeneste

Telefontjenesten skal ha ett felles telefonnummer for hele landet. Telefontjenesten bemannes av Kontoret for fri rettshjelp. Her vil det være en resepsjonist som er trent i å ta imot rettshjelpsklienter som besvarer telefonen.

Dersom klienten ønsker rådgivning via telefon, skal telefonen settes videre til en ledig advokat på Kontoret for fri rettshjelp, eller bli ringt opp igjen dersom ingen advokat er ledig. Advokaten vil gi telefonrådgivning. Arbeidsgruppen antar at en god del av klientene vil kunne få en avklaring allerede ved å ringe telefontjenesten. Dersom klienten ønsker en timeavtale med en førstelinjeadvokat, vil resepsjonisten hjelpe til med å sette opp en avtale.

I tilfeller der telefontjenesten bistår med å opprette timeavtale, bør klienten også forberedes på hva som vil skje i konsultasjonen og få informasjon om hva hen bør ha med av dokumenter og liknende.

Telefontjenesten har på denne måten både en rådgivningsfunksjon og en administrativ funksjon. Hvem som helst skal kunne ringe telefonnummeret og få hjelp til å sette opp en avtale med en advokat i sin region.506 Dersom klienten ønsker det, kan det også settes opp digital avtale, for eksempel ved hjelp av Teams eller lignende.

4.5.5 Digital rettshjelp

Arbeidsgruppen har vurdert om førstelinjetjenesten bør ha et digitalt tilbud. Arbeidsgruppen har sett nærmere på ulike typer digital rettshjelp, og vurdert om det bør utvikles digitale tjenester for rettshjelp basert på kunstig intelligens.

Det ligger et stort potensial i god digitalisering, og kunstig intelligens utvikles i et raskt tempo. Modeller for kunstig intelligens kan gi muligheter for å tilby rettsinformasjon og på sikt også rettshjelp. Det er sannsynlig at kunstig intelligens vil ha en rolle i utviklingen av rettshjelpsløsninger fremover, men på hvilken måte er fremdeles usikkert.

Rapporten Selvbetjent rettshjelp fant flere utfordringer med digitale selvhjelpstjenester for rettshjelp, som manglende skille mellom rettsinformasjon og informasjon om tjenesten tilbyderen selger, og at tjenestene i liten grad oppga rettskilder og når informasjonen sist ble oppdatert. Det ble også problematisert at chattjenestene i liten grad var åpne om kildene, hvilke avgrensninger som er gjort mot tilstøtende rettsområder og hvilke forenklinger som er gjort ellers.507

Arbeidsgruppen mener at dette skaper fare for uriktige og vanskelig etterprøvbare råd. Ved en eventuell etablering av en chatbot som rettshjelpstjeneste må man ha et bevisst forhold til hvem som eier teknologien og hvem som bestemmer over innholdet. For eksempel kan det være vanskelig å vurdere om NAVs praksis er i strid med folketrygdloven dersom chatboten henter informasjon fra NAVs egne praksisrundskriv. Informasjonen som mates inn i løsninger som bygger på maskinlæring er ikke nøytral, og mange juridiske spørsmål handler om å avveie ulike hensyn mot hverandre.

I tillegg er det helt sentralt at førstelinjetjenesten stiller korrekt problemdiagnose. En chatbot vil ikke nødvendigvis plukke opp de riktige nyansene. Rapporten fant kun én chatbot som var drevet av et advokatfirma, og antok at dette kunne ha sammenheng med at profesjonell juridisk rådgivning må være på et annet faglig nivå enn hva chatboter kan være.508 Arbeidsgruppen mener at rettshjelp basert på kunstig intelligens har et potensiale for å gi generell informasjon, men at potensialet i konkrete saker er mer begrenset.509

På nåværende tidspunkt anbefaler arbeidsgruppen ikke et tilbud basert på kunstig intelligens. Foreløpig finnes det ikke egnede modeller for å yte rettshjelp ved hjelp av kunstig intelligens, og kunstig intelligens er ikke regulert hverken nasjonalt eller overnasjonalt. Arbeidsgruppen legger til grunn at det vil skje en utvikling innen digitalisering og kunstig intelligens, og det kan tenkes at det bør utvikles en løsning for konkret rettshjelp basert på kunstig intelligens på sikt. Den førstelinjetjenesten som arbeidsgruppen foreslår, vil kunne bidra med nødvendig kunnskap for å utvikle en digital tjeneste. Hvordan en slik tjeneste bør utvikles bør vurderes av en gruppe med bredere sammensatt kompetanse, herunder teknologisk kompetanse. Det er avgjørende at partsrepresentantperspektivet og bevissthet rundt hvor informasjonen kommer fra ivaretas.

Arbeidsgruppen mener at det digitale rettshjelpstilbudet foreløpig må opereres av mennesker. I hvilken grad rettshjelp bør være tilgjengelig digitalt, er langt på vei et prioriteringsspørsmål. Digitaliseringsdirektoratet anslår at ca. 20 prosent av befolkningen av ulike årsaker er sårbare i møtet med offentlige digitale tjenester. Årsakene knytter seg til manglende tilgang til smarttelefon, datamaskin, internett eller elektronisk identitet, manglende digital kompetanse og utfordringer knyttet til helse og livssituasjon. I tillegg peker direktoratet på at en del innbyggere har vanskelig for å finne og nyttiggjøre seg av informasjonen som oppgis digitalt.510 En annen undersøkelse fant at eldre, innvandrere, syke, mennesker med funksjonsnedsettelser, mindre språkmektige og personer som står utenfor utdanning og arbeid i større grad opplever digitalt utenforskap enn andre.511 En undersøkelse fra Forbrukerrådet fant at 200 000 innbyggere mangler digital tilgang.512

Arbeidsgruppen mener det er grunn til å anta at det er noe overlapp mellom innbyggere som mangler digital kompetanse eller tilgang og brukere av en førstelinjetjeneste. Innbyggere som mangler digital kompetanse eller tilgang vil i liten grad kunne benytte seg av et digitalt rettshjelpstilbud. Digitale løsninger stiller også større krav til brukerens evne til å formulere tilstrekkelig presise spørsmål og nyttiggjøre seg av svarene de får. Arbeidsgruppen mener det er grunn til å anta at en digital løsning ikke vil treffe de mest sårbare gruppene. I tillegg antas det at en del brukere vil ønske et personlig møte.

Det er nødvendig å være bevisst på at et digitalt tilbud vil være utilgjengelig for en del av det rettssøkende publikum, slik at det digitale tilbudet ikke kan erstatte det fysiske tilbudet. At mange ikke vil kunne benytte seg av en digital tjeneste, innebærer imidlertid ikke nødvendigvis at det ikke bør utvikles et digitalt tilbud for de delene av befolkningen som kan nyttiggjøre seg av det. Arbeidsgruppen foreslår at det opprettes en ny offentlig nettside for rettshjelp, som driftes av Kontoret for fri rettshjelp. Nettsiden bør ha enkel og oppdatert informasjon om rettshjelpstilbudet i første- og andrelinjen, med kontaktinformasjon til telefontjenesten, eventuelt supplert med kontaktinformasjon til tredjesektor.

Arbeidsgruppen mener at en mulighet for digital dialog som ikke er interaktiv ivaretar behovet for de som foretrekker digital kommunikasjon. En chattetjeneste som bemannes av mennesker vil antakelig holde et lavere tempo enn det for eksempel ungdommer er vant til og forventer. Arbeidsgruppen foreslår derfor at det lages en løsning for å kontakte Kontoret for fri rettshjelp digitalt via nettsiden, og at henvendelsene kan svares ut digitalt, men ikke nødvendigvis interaktivt i en chat. Henvendelsene bør svares ut raskt, men denne løsningen bidrar til at de som bemanner den digitale tjenesten får tid til å vurdere spørsmålene uten hyppige avbrudd. En forutsetning for en slik tjeneste er at det opplyses om at det ikke må sendes personsensitive data, og at advokaten som besvarer spørsmål kan gi enkel hjelp og eventuelt sette opp en timeavtale med den som sender inn spørsmål, dersom det er nødvendig.

I tillegg anbefaler arbeidsgruppen at spørsmål og svar anonymiseres og publiseres på nettsiden, slik at det over tid etableres en database som det rettssøkende publikum kan søke informasjon i.513 I tillegg bør det lages informasjonsartikler om vanlige problemstillinger for brukere av førstelinjetjenesten, og enkle maler som kan brukes av både advokater og klienter. Det er viktig at driftsansvarlig jevnlig kvalitetssikrer det som tidligere er publisert for å luke ut svar som ikke lenger er gjeldende rett. Dette bør også legges til Kontoret for fri rettshjelp.

For noen avtaler, særlig der advokaten og klienten ikke sitter fysisk sammen, kan det være nødvendig at advokaten får tilsendt relevante dokumenter i saken digitalt. Det finnes måter å laste opp dokumenter på som ikke krever BankID eller minID, for eksempel løsninger som brukes av UDI og Jussbuss. Det vil imidlertid skape mye administrasjon hvis dokumentene skal gå via en fellestjeneste hos Kontoret for fri rettshjelp, og det kan skape behov for egne databasesystemer. Dersom klientene skal kunne sende inn sine saksdokumenter uten avtale, vil det kunne skape vanskelige situasjoner der det trengs mer rettshjelp enn førstelinjen kan gi, uten at det finnes noen annen rettshjelpsdekning videre. Arbeidsgruppen anbefaler at dokumentinnsending heller avtales direkte med den enkelte advokaten, som mottar og håndterer dokumentene på samme måte som de gjør ellers.514 Arbeidsgruppen mener at det ikke bør tilrettelegges for dokumentinnsending via nettsiden.

4.5.6 Oppsøkende rettshjelp

4.5.6.1 Generelt

Oppsøkende rettshjelp er ofte trukket frem som en egnet måte å nå ut til sårbare grupper og en god måte å gi rettshjelp på et tidlig stadium. Førstelinjetjenesten som foreslås har stor geografisk spredning. Modellen med rettshjelp i kommunene og bydelene utgjør i seg selv et betydelig oppsøkende element. Samtidig er det et spørsmål hvor mye ressurser som skal brukes på å avdekke behov som ikke kan dekkes tilfredsstillende av førstelinjetjenesten eller andre tilbud.515 Arbeidsgruppen foreslår ikke at førstelinjen skal drive oppsøkende virksomhet utover det lokale drop-in-tilbudet.516

Frihetsberøvede personer har ikke den samme muligheten til å oppsøke førstelinjetjenesten som andre. Rettshjelp til frihetsberøvede personer reiser flere særskilte problemstillinger som ikke kan løses fullt ut av en førstelinjetjeneste. Felles for personer under tvungent psykisk helsevern, barn i barnevernsinstitusjoner og fengslede er at det gis forholdsvis god rettshjelpdekning når spørsmålet om etableringen av frihetsberøvelsen prøves.517 Utover dette er frihetsberøvede underlagt de samme begrensningene i rettshjelploven som andre.

Arbeidsgruppen foreslår at alle institusjonsplasserte skal kunne ringe telefontjenesten for rådgivning, og ha tilgang til førstelinjerettshjelp via videomøter med en tilgjengelig advokat i regionen. Advokatene i førstelinjetjenesten vil prøve å løse saken innenfor førstelinjetjenestens rammer. Hvis saken ikke lar seg løse, må det på samme måte som ellers vurderes om det finnes et tilbud innenfor andrelinjen eller tredjesektor som klienten kan vises videre til. Der det ikke finnes et slikt tilbud, vil rettshjelpsbehovet forbli udekket.518

4.5.6.2 Særlig om førstelinjerettshjelp i fengsler

Fengselsinnsatte er i en særskilt stilling, fordi straffegjennomføringsloven, som regulerer institusjonsoppholdet, i sin helhet faller utenfor rettshjelplovens prioriterte sakstyper. Rettshjelpsutvalget foreslo at det opprettes en særskilt advokatvaktordning i fengsler.519 Stortingets justiskomité behandlet våren 2023 et representantforslag om å starte et prøveprosjekt med en slik advokatordning, og pekte på flere mangler ved innsattes tilgang til rettshjelp.520 Forslaget ble ikke vedtatt. Justiskomiteen viste i sin innstilling til at forslaget må utredes nærmere, og til at det er nedsatt en arbeidsgruppe som utreder førstelinjetjeneste for rettshjelp.521 Statsråden viste i sin uttalelse til det samme.522 Arbeidsgruppen har derfor vurdert rettshjelpsutvalgets forslag om advokatvakt i fengsler nærmere.

Arbeidsgruppen foreslår at det etableres en advokatvakt som oppsøker fengslene for å yte førstelinjerettshjelp til innsatte. Advokatene bør rekrutteres til å delta i en vaktordning tilknyttet hvert fengsel, på samme måte som det lages en vaktordning for hver kommune i forslaget ellers.

De innsattes hverdag avhenger av dagsplanen i avdelingen, fremstillinger, avtaler med ulike helseaktører og andre besøksavtaler. Arbeidsgruppens legger derfor til grunn at en ren drop-in-løsning kan være vanskelig å få til i fengsler, og foreslår at advokatvakten bør organiseres som en kombinasjon av drop-in-tilbud og forhåndsavtaler. Fengslene må bistå med å sette opp lister over hvem som ønsker å møte advokaten.523

I likhet med andre frihetsberøvede, skal innsatte kunne ringe førstelinjetjenestens telefontilbud hos Kontoret for fri rettshjelp. Ved interessekonflikt må Kontoret for fri rettshjelp formidle kontakt med en advokat som deltar i ordningen i det aktuelle fengselet, som kan gi telefonrådgivning. Dersom klienten ønsker et fysisk møte, kan Kontoret for fri rettshjelp sette opp en avtale med en advokat for det aktuelle fengselet. Innsatte som er plassert på sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng, har vanskeligere enn andre for å kontakte førstelinjetjenesten. De bør derfor gis særskilt anledning til å ringe til advokat. Arbeidsgruppen mener at fengselet bør pålegges å tilby innsatte på sikkerhetscelle eller sikkerhetsseng å ringe til advokat.524 Så lenge det ikke finnes rettshjelpsdekning i andrelinjen i disse sakene, bør praksis være at fengselet bistår den innsatte med å ringe til førstelinjetjenesten.

Advokatene som deltar i ordningen bør melde ifra til tilsynsrådet hvis de oppdager forhold som tilsynsrådet bør undersøke nærmere. Dette vil kunne bidra til å styrke tilsynsrådets arbeid.525

Rettshjelpsutvalget foreslo at det settes av fem årsverk til advokatordningen i fengsler. Fem årsverk utgjør 8750 timer med rettshjelp til fengsler per år.526 Den totale fengselskapasiteten er på 3618 plasser.527 Ved full kapasitetsutnyttelse vil fem årsverk i gjennomsnitt innebære et tilbud på 2,42 timer med rettshjelp per år per innsatt.

I Ullersmoundersøkelsen 2018 hadde de innsatte i gjennomsnitt 3,8 saker hver. Hver innsatt hadde 2,6 saker av middels eller stor velferdsmessig betydning, herunder 1,6 saker om straffegjennomføringsrett. Undersøkelsen fant at utvalget hadde et større udekket rettshjelpsbehov enn rettshjelpsundersøkelser har funnet i andre befolkningsgrupper.528 Det kan derfor antas at brukerfrekvensen i fengsler er høyere enn i befolkningen generelt.529 Hvis det legges til grunn at alle sakene med stor eller middels velferdsmessig betydning innen straffegjennomføring skaper en etterspørsel etter rettshjelp, vil ordningen med fem årsverk kunne gi i underkant av en time rettshjelp per sak per innsatt. Dette samsvarer med arbeidsgruppens forslag til omfang av førstelinjekonsultasjonen. Det kan imidlertid tenkes at innsatte også har spørsmål om andre rettsområder.

Tabellen nedenfor viser hvordan ordningen kan skaleres for hvert fengsel per år og per måned med utgangspunkt i fem årsverk.

Tabell 8: Advokattimer fordelt etter fengsel.

Tabellen nedenfor viser fordelingen av timer for hver region per måned.

Tabell 9: Advokattimer fordelt etter region.

Tabell 8 og 9 gir veiledning til hvor mange advokater som bør rekrutteres til advokatvaktordningen i de ulike fengslene. Av hensyn til potensialet for interessekonflikt mener arbeidsgruppen at hvert fengsel bør ha minst to advokater i ordningen. For å få til dette kan det være nødvendig at flere advokater samarbeider om å dekke flere fengsler i samme område.

I saker om straffegjennomføring finnes det ikke noe andrelinjetilbud. Saker som ikke kan løses i løpet av førstelinjekonsultasjonen vil derfor ikke bli løst med mindre det gjøres endringer i andrelinjen. Samtidig kan det være tale om svært inngripende vedtak, som for eksempel vedtak om utelukkelse fra fellesskap eller bruk av tvangsmidler. Arbeidsgruppen mener at det i oppfølgingen av NOU 2020: 5 bør etableres andrelinjerettshjelp for saker etter straffegjennomføringsloven.

Også forslaget om å lovfeste muligheten til å ringe advokat for innsatte under tvangstiltak bør knyttes til tilgang til andrelinjerettshjelp.530 Arbeidsgruppen viser til at det ved tvangsvedtak etter lov om psykisk helsevern gis rettshjelp til å overprøve vedtaket. Dette bør ikke stille seg annerledes ved tvangsvedtak overfor innsatte. Det er fremmet flere konkrete forslag,531 og arbeidsgruppen anbefaler at disse følges opp.

4.6 Organisering og administrasjon

4.6.1 Drop-in og timebestilling

Arbeidsgruppen foreslår at førstelinjerettshjelp gis ved en kombinasjon av timeavtale og drop-in. Drop-in-konsultasjonene gjennomføres i kommunens lokaler, mens forhåndsavtalte timer kan gjennomføres enten i kommunens lokaler eller på advokatens kontor, etter nærmere avtale mellom klienten og advokaten.

Kommunens lokale må være et tilgjengelig sted med egnede lokaler for enesamtaler med advokat. Lokalet kan være et offentlig servicekontor hvis det finnes, men det kan også for eksempel være et bibliotek eller lignende. Det kan også tenkes at det kan organiseres i tinghusenes lokaler, slik flere av de finske rettshjelpskontorene er. Advokatforeningens advokatvakt organiseres i ulike passende lokaler. I Oslo holdes den i lokalene til Jussbuss, Jurk og Gatejuristen. Arbeidsgruppen mener det bør være opp til kommunene å velge et egnet lokale. Det er en fordel om lokalet har tilgang til pc som klienten kan bruke til å logge inn på for eksempel min side hos NAV. Lokalene må være universelt utformet slik at alle kan oppsøke tjenesten.

Drop-in-tilbudet vil måtte tilpasses lokale forhold og skaleres ut fra antall innbyggere. Med utgangspunkt i en brukerfrekvens på 10 promille532 og 50 åpne uker, vil en by med 25 000 innbyggere i gjennomsnitt ha fem brukere per uke. Tilsvarende vil en by med 5 000 innbyggere i gjennomsnitt ha én bruker per uke. Det kan tenkes at det på noen små steder ikke er hensiktsmessig å organisere drop-in, men arbeidsgruppen mener at det bør etterstrebes å få til et drop-in-tilbud der det er mulig. Det bør etterstrebes å variere åpningstidene mellom dagtid og kveldstid, og det bør etterstrebes å ha faste åpningstider for å skape forutsigbarhet. Klienter bør som hovedregel benytte seg av tilbudet i sin egen kommune, men dersom en klient av ulike grunner møter opp til en annen kommunes drop-in-tilbud, bør hen ikke avvises.533

Der timeavtalene skal holdes i kommunens lokale, bør det etterstrebes at det settes opp flere timeavtaler samme dag. Kommunene kan da annonserer at advokaten kommer til kommunens lokaler den dagen, og eventuell ledig tid kan benyttes til drop-in.

Personer som henvender seg til kommunen for å få førstelinjerettshjelp utenom åpningstidene, bør både informeres om telefontjenesten og når neste drop-in er, og tilbys hjelp med å sette opp en timeavtale. Det er viktig at kommunens ansatte ikke gjør noen vurdering av om problemet er juridisk eller ikke, eller andre former for siling av saker.

Ettersom Oslo er det eneste stedet hvor det i dag finnes et offentlig rettshjelpskontor, foreslår arbeidsgruppen en særskilt organisering der. Arbeidsgruppen mener at Kontoret for fri rettshjelp bør ha en sentral rolle i førstelinjetjenesten i Oslo, i tillegg til telefontjenesten og det digitale tilbudet omtalt i punkt 4.5.4 og 4.5.5.

Arbeidsgruppen mener at Kontoret for fri rettshjelp bør opprettholde sin drift med saksmottak og rettshjelp. I tillegg bør det rekrutteres frittstående advokater til førstelinjetjenesten i Oslo som kan ha drop-in-mottak i bydelene. På den måten når førstelinjetjenesten bredere ut, og det finnes flere advokater å henvise til ved eventuelle interessekonflikter.

Arbeidsgruppen foreslår at Kontoret for fri rettshjelp både kan sette opp timer med advokatene hos seg og med frittstående advokater ved behov. Både advokatene ved Kontoret for fri rettshjelp og de frittstående advokatene skal på samme måte som i de andre kommunene kunne tilby sin bistand videre til klienten der det er aktuelt.534

4.6.2 Forholdet til andrelinjen

Det er sentralt at skillet mellom førstelinjerettshjelp og andrelinjerettshjelp trekkes på en hensiktsmessig måte i praksis, og at klienten så langt det er mulig får en enkel overgang til andrelinjen.

I definisjonene av førstelinje, andrelinje og tredjesektor,535 ligger det noen føringer om forholdet mellom førstelinjen og andrelinjen. Førstelinjen skal gi så mye rettshjelp som mulig innenfor tidsrammen. Dersom dette innebærer partsrepresentasjon ved for eksempel å skrive en klage, har det ikke betydning at dette i utgangspunktet faller innenfor andrelinjen. Det blir derfor en viss overlapp mellom førstelinje og andrelinje. De fleste klagesaker vil imidlertid kreve mer tid enn førstelinjetjenesten legger opp til, og det vil da være behov for andrelinjerettshjelp. Dersom det finnes et andrelinjetilbud bør klienten vises videre dit.

Arbeidsgruppen foreslår at klienten skal kunne velge å benytte den samme advokaten videre. Dette vil kunne spare tid, og spare klienten for å måtte legge frem saken sin på nytt og oppnå en tillitsfull relasjon med flere advokater. Samtidig skal klienten kunne stå fritt til å velge en annen advokat i tråd med prinsippet om fritt advokatvalg dersom den foretrekker det.

Videre er det et spørsmål om bruk av førstelinjetjenesten bør være obligatorisk for å få rettshjelp etter rettshjelploven i andrelinjen.

Fordelen med obligatorisk bruk av førstelinjetjenesten er at saker som ellers ville blitt løst i andrelinjen i noen tilfeller kan avklares allerede i førstelinjen. Dette innebærer at saken løses på kortere tid, og at bruk av førstelinjetjenesten i disse tilfellene medfører en besparelse. Samtidig mener arbeidsgruppen at dette innsparingspotensialet også til en viss grad vil være til stede ved frivillig bruk. En annen fordel er at obligatorisk bruk av førstelinjetjenesten kan generere omfattende kunnskap om rettshjelpsbehovet og i hvilken grad dette dekkes. Arbeidsgruppen antar imidlertid at også en frivillig ordning vil generere et solid kunnskapsgrunnlag.

Arbeidsgruppen har lagt avgjørende vekt på klientens rett til fritt advokatvalg. Dersom en klient har en sak som faller innenfor fritt rettsråd og har en etablert relasjon med en advokat som ikke deltar i førstelinjetjenesten, bør det ikke være noe til hinder for at klienten oppsøker sin advokat direkte. Dette ivaretar klientens tillitsrelasjon med advokaten, kan spare tid, og er i tråd med målet om en enkel og ubyråkratisk ordning. Arbeidsgruppen mener at unntaksordningen som ble skissert i St.meld. nr. 26 (2008–2009) blir for byråkratisk.536 Arbeidsgruppen anbefaler at bruk av førstelinjetjenesten ikke gjøres obligatorisk.

4.6.3 Forholdet til tredjesektor

På bakgrunn av den tilgjengelige kunnskapen om rettshjelpsbehovet, og erfaringer fra spesielle rettshjelptiltak, legger arbeidsgruppen til grunn at det vil være en rekke tilfeller hvor førstelinjekonsultasjonen viser at det er behov for videre bistand, men hvor det ikke finnes et tilbud i andrelinjen. I disse tilfellene vil tredjesektoren fremdeles spille en svært viktig rolle. Som påpekt tidligere i rapporten, vil ikke førstelinjen fullt ut kunne avhjelpe manglene i andrelinjen.

Det kan tenkes at de spesielle rettshjelptiltakene bør tilpasse sin virksomhet noe når førstelinjen har fått virke en stund. Arbeidsgruppen antar at førstelinjetjenesten vil gi en del informasjon om hva slags rettshjelpsbehov som hverken dekkes av førstelinjen eller andrelinjen. I et slikt tilfelle kan det for eksempel tenkes at rettshjelptiltakene i større grad bør bistå med mer omfattende rettshjelp og partsrepresentasjon i saker som faller utenfor andrelinjen, i stedet for å gi den korte innledende rådgivningen som flere av tiltakene beskriver at de gir i dag. Det kan tenkes at kriteriene for tilskudd til spesielle rettshjelptiltak på sikt bør evalueres i tråd med dette.

Videre mener arbeidsgruppen at de etablerte rettshjelptiltakene vil ha en viktig rolle i det oppsøkende arbeidet. Det kan tenkes at førstelinjetjenesten kan frigjøre noe tid hos rettshjelptiltakene, som eventuelt kan bruke enda mer tid på oppsøkende virksomhet.

Der klienten er henvist fra førstelinjetjenesten til tredjesektor bør det vurderes om det skal lages henvisningsrutiner eller et henvisningssamarbeid for å unngå at klienter blir henvist frem og tilbake mellom ulike tiltak.

Det er avgjørende for en vellykket førstelinjetjeneste at tilbudet blir godt kjent i befolkningen. Arbeidsgruppen mener at kommunene må finne egnede måter å informere sin befolkning om tjenesten. Også departementet bør bidra til å spre informasjon om tjenesten. Tjenesten må bli gjort kjent blant andre tjenesteytere som ofte er i kontakt med ulike deler av befolkningen. Dette kan være for eksempel NAV, UDI og domstolene. Også særskilte rettshjelptiltak vil spille en viktig rolle i arbeidet med å informere om førstelinjetjenesten.

4.6.4 Rekruttering og kvalitetssikring

Arbeidsgruppen har vurdert hvordan advokater bør rekrutteres til ordningen, og hvordan ordningen kan kvalitetssikres.

En mulig rekrutteringsmodell er å arrangere en anbudskonkurranse mellom advokatfirmaer. Arbeidsgruppen vurderer at rekrutteringen ikke nødvendigvis er en offentlig anskaffelse.537 I så fall stilles det ikke krav om en anbudsprosess. Arbeidsgruppen mener at en modell som knyttes til advokatfirmaer vil gi mindre fleksibilitet enn en modell som knyttes til enkeltadvokater, særlig på små steder. Arbeidsgruppen anbefaler derfor at deltakelse i ordningen tildeles enkeltadvokater som et verv på åremål.

Hvor mange advokater som trengs i de respektive områdene må vurderes på bakgrunn av skaleringen nevnt i punkt 4.6.1. En del steder har få advokater, slik at det ikke vil bli en reell utvelgelse. Der flere advokater enn det er behov for melder seg, må det gjøres en utvelgelse. Relevante kriterier for utvelgelsen bør være advokatens lokalisering, personlig egnethet, erfaring med personjuss og kunnskap om rettshjelploven. Arbeidsgruppen mener at det bør stilles krav om advokatbevilling for å delta i ordningen, og at vervet bør være personlig. På steder med lav advokattetthet kan det vurderes om det bør stilles krav om at advokaten er villig til å reise til nabokommunen i forbindelse med vervet.

Arbeidsgruppen foreslår at oppgaven med å rekruttere advokater til ordningen legges til kommunene i samarbeid med de respektive kretsene i Advokatforeningen. Andre alternativer er Sivilrettsforvaltningen, Domstoladministrasjonen eller Kontoret for fri rettshjelp.538 Når det gjelder vaktordningen i fengslene, mener arbeidsgruppen at ansvaret ikke bør legges til Kriminalomsorgen, selv om dette kunne vært praktisk gunstig. Det vises til Sivilombudets alvorlige kritikk mot Bredtveit fengsel og forvaringsanstalt i situasjoner der innsatte i sikkerhetscelle blant annet har blitt nektet å snakke med advokat.539 Av hensyn til klientenes tillit mener arbeidsgruppen at ansvaret bør plasseres i et annet organ. Også her kan oppgaven legges til Advokatforeningen og kommunen fengselet ligger i.

Samtlige aktører som arbeidsgruppen har fått innspill fra har understreket behovet for at de som yter rettshjelp i førstelinjen er godt kvalifisert, og de aller fleste har fremhevet at førstelinjen bør bemannes med advokater eller jurister. Rettshjelptiltakene Gatejuristen og Ung rettshjelp har gått bort fra at rettshjelpen i hovedsak ytes av frivillige studenter og over til at jurister yter rettshjelpen, mens studentene bidrar som støtte og utredningshjelp. Dette skal sikre rettshjelp av høy kvalitet ved at de som yter rettshjelpen har tilstrekkelig kompetanse.540 Når arbeidsgruppen har gått inn for en advokatmodell er det begrunnet i den særskilte kompetansen advokater har til å stille rett juridisk problemdiagnose og deres kunnskap om mulige løsninger i rettssystemet. En av svakhetene med de studentdrevne rettshjelptiltakene at de ikke kan svare ut saker direkte dersom det ikke gjelder ren rettsinformasjon som de allerede har tilgjengelig.541 Arbeidsgruppen mener at kompetansen til å gi rask avklaring og orientering om videre muligheter er avgjørende for å oppnå førstelinjetjenestens formål. I tillegg har arbeidsgruppen lagt vekt på at det er advokater som gir rettshjelp i andrelinjen. Det gir derfor best kontinuitet om også førstelinjerettshjelpen gis av advokater. Der klienten kommer til førstelinjetjenesten med en sak som gir tilgang til andrelinjerettshjelp, kan samme advokat følge opp saken videre dersom klienten ønsker det.

I den nye advokatloven er rettrådsmonopolet opphevet.542 Rettshjelpsutvalget gikk inn for at opphevelsen av rettsrådsmonopolet ikke skal gjelde for rettshjelp etter rettshjelploven.543 Dette er i tråd med gjeldende rett, som er at rettshjelp etter rettshjelploven ytes av advokater.544 Arbeidsgruppen er enig i dette og slutter seg til rettshjelputvalgets begrunnelse.

Kravet om advokatbevilling utgjør en viss kvalitetssikring. Både kravene for å få advokatbevilling og de løpende kravene om etterutdanning og forsikringsstillelse innebærer at advokaten til enhver tid må oppfylle noen grunnleggende kriterier for å kunne gi rettshjelp i førstelinjen. Advokater er underlagt Regler for god advokatskikk og et eget disiplinærsystem. I ytterste konsekvens kan advokater som bryter Regler for god advokatskikk miste advokatbevillingen. Det er viktig at klientene får informasjon om adgangen til å klage via disiplinærsystemet.

Tidligere gjaldt det en egen godkjenningsordning for rettshjelpsadvokater, men denne ble etter hvert fjernet, fordi kravene langt på vei sammenfalt med kravene for advokatbevilling.545 Arbeidsgruppen mener at et eget klage- og tilsynsorgan for førstelinjetjenesten vil kreve uforholdsmessig mye ressurser og administrasjon. At vervet gis for en tidsbegrenset periode gir mulighet til å luke ut advokater som ikke fungerer i ordningen. I tillegg vil Kontoret for fri rettshjelp kunne være en ressurs for advokater som deltar i ordningen, og arbeidsgruppen anbefaler at Kontoret for fri rettshjelp gis i oppgave å utvikle etterutdanningskurs om temaer som særlig er aktuelle for førstelinjerettshjelp.

Arbeidsgruppen mener at kombinasjonen av privatpraktiserende advokater med erfaring med personjuss og Kontoret for fri rettshjelp som ressurs vil innebære at man med stor sannsynlighet vil møte en rettshjelper som kan bidra med avklaringer der og da, eller som har et nettverk å støtte seg på for å gi rett råd. De aller fleste spørsmål som kommer til førstelinjen vil antageligvis være av en karakter som en generalistadvokat kan gi råd om.

4.6.5 Fakturering og bruk av tolk

Bruk av tolk gjør det mulig for den enkelte å formidle og forstå sitt rettslige problem. Tolk er en viktig rettssikkerhetsmekanisme. Arbeidsgruppen mener at bruk av tolk i førstelinjetjenesten bør følge prinsippene i tolkeloven § 6,546 og det bør være lav terskel for å bruke tolk.

Ved bestilling av timeavtale bør Kontoret for fri rettshjelp undersøke om det er behov for tolk, og i så fall informere advokaten som skal ha timeavtalen om hvilket språk som skal tolkes. Advokaten må deretter sørge for at det bookes tolk til timeavtalen.

Arbeidsgruppen foreslår at advokatenes fakturering skjer via rettsrad.no, som driftes av Statsforvalterens fellestjenester. Dette er samme portal som benyttes for fakturering av rettsråd i dag. Dette bør være ordningen for førstelinjerettshjelpen både i kommunene og i fengslene.

Det bør opprettes en egen, forenklet funksjon for fakturering av salær fra førstelinjetjenesten. Drop-in-vakten bør kunne faktureres uten å oppgi informasjon om klientene, slik at det faktureres for vaktens lengde uavhengig av hvor mange klienter som møtte opp. Av statistikkhensyn bør advokaten oppgi dato, sted og antall klienter. Det kan tenkes at det bør lages et system for at kommunens ansatte attesterer for oppmøtet. Faktura for førstelinjerettshjelp etter timeavtale bør sendes inn med klientens navn på vanlig måte. Her er det ingen attestering, men fakturakontrollen ligger i at det oppgis navn og fødselsdato på klienten.

Arbeidsgruppen foreslår ikke noen egen ordning for honorering av tolk. Advokaten bekrefter tolkingen, og tolken fakturerer på vanlig måte.

4.6.6 Evaluering og pilotering

Arbeidsgruppen har vurdert om førstelinjetjenesten bør etableres som et pilotprosjekt eller en permanent tjeneste. Arbeidsgruppen foreslår at førstelinjerettshjelp etableres som en permanent tjeneste.

Arbeidsgruppen har lagt vekt på at den eksisterende kunnskapen om rettshjelpsbehovet viser at det i lang tid har eksistert et udekket rettshjelpsbehov. Rettshjelpsundersøkelser viser at behovet er størst blant sosialt vanskeligstilte grupper.

Arbeidsgruppens forslag til førstelinjetjeneste bygger på en modell som tidligere er utprøvd og grundig evaluert, og som fikk gode tilbakemeldinger fra de involverte aktørene.547 Utvidelsen som foreslås, bygger på Kontoret for fri rettshjelp, som har 130 års erfaring og fungerer svært godt. Organiseringen og administrasjonen tar utgangspunkt i allerede eksisterende samfunnsstrukturer.

Arbeidsgruppen har lagt vekt på at et tilbud må virke over tid for å nå bredt ut, og for at man skal kunne si noe om hvem og hvor mange tjenesten når. En erfaring fra pilotprosjektet i 2011–2012 var at tjenesten ikke fikk etablert seg godt nok før prøveprosjektet var over.548

Videre pilotering vil etter arbeidsgruppens syn være overflødig. Dersom tjenesten piloteres, ligger det i dette at den skal virke i en avgrenset periode, og deretter evalueres. Arbeidsgruppen mener at en pilotperiode ikke nødvendigvis vil gi tilstrekkelig grunnlag for en evaluering som kan si noe mer enn tidligere evalueringer har vist. Det vises til at hovedkonklusjonene fra de to prøveprosjektene i all hovedsak samsvarte med hverandre. Arbeidsgruppen mener at det er mer hensiktsmessig å etablere tjenesten permanent, men med tilrettelegging for kunnskapsinnhenting, slik at ordningen kan evalueres og eventuelt justeres når den har virket en stund.

Arbeidsgruppen foreslår at advokatene og klientene fyller ut et enkelt evalueringsskjema etter timen. Klientens utfylling bør være samtykkebasert, og det bør registreres at klienten samtykker til at opplysningene brukes til å gi rettshjelp og til å evaluere førstelinjetjenesten.549 Registreringen bør være anonym, uten navn, fødselsdato og andre identitetsmarkører,550 og registreringen av opplysninger bør begrenses til det mest nødvendige.551 Arbeidsgruppen foreslår at det registreres opplysninger om hvilken kommune rettshjelpen er gitt i, om den er gitt med eller uten timeavtale, sakstype, klientens inntekt og klientens og advokatens vurdering av om saken ble løst. Dersom saken ble løst bør det registreres hva slags løsning saken fikk, for eksempel om klienten ble satt i stand til å håndtere saken selv eller henvist videre, og i så fall hvor den ble henvist, eller om klienten ble informert om at det ikke er mer å gjøre i saken. Evalueringsskjemaet bør være obligatorisk for advokaten.

Det foreslås at skjemaene sendes inn til rettsrad.no samtidig som advokatens salærkrav. Statsforvalterens fellestjenester bør tilrettelegge for at skjemaene kan holdes adskilt fra personopplysningene som oppgis i salærkravet, og for at skjemaene videresendes til Sivilrettsforvaltningen. På den måten vil Sivilrettsforvaltningen, som er fagdirektoratet for rettshjelp, ha ansvaret for databasen. Kontoret for fri rettshjelp rapporterer allerede årlig til Sivilrettsforvaltningen, og bør innta opplysninger om førstelinjerettshjelpen i denne rapporten.

Arbeidsgruppen mener det er viktig å sikre at det ikke rulles ut nok et midlertidig tiltak. Dersom det likevel anses påkrevd å pilotere ordningen, mener arbeidsgruppen at den nasjonale telefontjenesten og nettsiden må inngå i pilotprosjektet. For øvrig bør tjenesten testes ut i regioner som ikke har vært testet før, for eksempel Nord-Norge, Midt-Norge og Nord-Vestlandet, og i kommuner med ulik geografisk og demografisk størrelse.

4.7 Rettslige rammer

4.7.1 Regler for god advokatskikk

Advokater er underlagt regler for god advokatskikk (RGA). RGA vil også gjelde ved advokatenes deltakelse i førstelinjetjenesten. Pliktene etter RGA vil ligge hos de enkelte advokatene. RGA vil bidra til å sikre at klientenes interesser ivaretas.

I hvilken grad advokaten påtar seg et «oppdrag» i forbindelse med førstelinjerettshjelp vil variere fra sak til sak. Dette må advokaten selv vurdere, slik de allerede gjør ved advokatvakten og annen enkel rådgivning. Vurderingen må gjøres i tråd med prinsippene i RGA. Det er viktig at advokaten ikke påbegynner prosesser som ikke kan fullføres innenfor førstelinjetjenestens rammer, med mindre det inngås særskilt avtale om videre oppdrag etter førstelinjetjenesten.

RGA punkt 2.1 stiller krav til advokaters uavhengighet. Potensielle problemer med å sikre uavhengighet for advokatene har vært et tema i forbindelse med etablering av en førstelinjetjeneste. Arbeidsgruppen mener at den foreslåtte modellen ivaretar advokatenes uavhengighet på en god måte. Ordningen baseres på privatpraktiserende advokater som tar oppdrag og blir honorert på samme måte som etter rettshjelpsloven for øvrig. Advokatenes rolle i den foreslåtte førstelinjetjenesten er begrenset til å ivareta den enkelte brukers interesser, samt å innhente statistisk informasjon via evalueringsskjemaene. Advokatene vil ikke tildeles noen annen rolle i rettshjelpsforvaltningen enn de ellers har. Dette skiller seg fra for eksempel SØMNA-prosjektet, hvor advokatene ble en del av sosialtjenestens virksomhet, og fra de finske rettshjelpskontorene, hvor advokatene også fatter vedtak om fri rettshjelp.

Ved Kontoret for fri rettshjelp er advokatenes uavhengighet ivaretatt ved at alle de ansatte advokatene driver sin egen advokatpraksis, og at stillingen på rettshjelpskontoret er en deltidsstilling ved siden av hovedvirket som privatpraktiserende advokat. Arbeidsgruppen vurderer at det ikke byr på særlige uavhengighetsspørsmål at telefontjenesten og det digitale tilbudet legges til Kontoret for fri rettshjelp.

RGA punkt 2.3.1 og 2.3.2 regulerer advokaters taushets- og fortrolighetsplikt. Arbeidsgruppen forutsetter at advokatene overholder disse pliktene på vanlig måte også i førstelinjetjenesten.

RGA punkt 3.2 gjelder interessekonflikt for advokater. Arbeidsgruppen vurderer at det vil være et visst potensiale for interessekonflikt ved den foreslåtte førstelinjetjenesten. I mange tilfeller vil ikke innholdet i bistanden som gis på 60 minutter innebære at det oppstår et reelt grunnlag for interessekonflikt, enten fordi man ikke går så dypt inn i problemstillingene at det vil være noen reell interessekonflikt, eller fordi det ikke vil være noen annen motpart enn det offentlige. Det er ikke uvanlig at advokater har korte samtaler med potensielle klienter. Hvorvidt det oppstår en interessekonflikt må vurderes av advokaten fra sak til sak. Etter arbeidsgruppens syn vil det være uheldig om en advokat som deltar i ordningen også tar oppdrag for den aktuelle kommunen. Det bør etterstrebes at advokatene i ordningen ikke har en klientrelasjon med den eller de kommunene de yter førstelinjerettshjelp i. Dersom advokaten vurderer at det har oppstått en interessekonflikt, må klienten få en ny time med en annen advokat. Dersom det ikke finnes advokater å henvise til i området, bør det henvises til Kontoret for fri rettshjelp. Dette vil bidra til å ivareta klientens tillit til ordningen. Dersom det oppstår interessekonflikt ved Kontoret for fri rettshjelp, må saken henvises til en privatpraktiserende advokat som ikke har stilling ved kontoret.

RGA punkt 3.1.1 fastsetter at advokaten bare kan påta seg et oppdrag etter anmodning direkte fra klienten, fra en annen advokat på en klients vegne eller fra et kompetent organ. Arbeidsgruppen mener at advokater skal kunne påta seg førstelinjeoppdrag etter anmodning fra Kontoret for fri rettshjelp. Ved videreføring av en sak fra førstelinjen til andrelinjen, må advokaten informere klienten tilstrekkelig om muligheter for videre bistand, vilkårene for slik bistand, og retten til fritt advokatvalg, slik at RGA punkt 3.1.1 overholdes. For øvrig er det viktig at klientene får god informasjon om disiplinærsystemet og adgangen til å klage. Denne informasjonen bør fremgå av evalueringsskjemaet som klientene fyller ut.

4.7.2 Personvern

Alle aktørene i førstelinjetjenesten behandler allerede personopplysninger i sitt virke, og skal ha rutiner for behandling av personopplysninger. Førstelinjetjenesten vil i hovedsak basere seg på de samme behandlingsgrunnlagene og vurderingene som ved annen rettshjelpsvirksomhet og salærfastsettelse.

Registrering av informasjon om klientene i forbindelse med oppretting av timeavtale, advokatkonsultasjon, fakturering og evaluering vil innebære behandling av personopplysninger. Behandling av personopplysninger er bare lovlig når den har et lovlig grunnlag.552 De aktuelle behandlingsansvarlige har plikt til å informere klientene om behandlingen av personopplysninger og om deres rettigheter.553

Behandling av personopplysninger er nødvendig ved registrering av timeavtale. Dette vil kunne aktualiseres både ved Kontoret for fri rettshjelp og hos den enkelte advokat. Den som registrerer opplysningene blir behandlingsansvarlig.554 Behandlingsgrunnlaget er at det er nødvendig for å gjennomføre tiltak på den registrertes anmodning før en avtaleinngåelse.555

Advokater har arkiveringsplikt og er bundet av RGA om blant annet interessekonflikt. For å oppfylle disse forpliktelsene vil det kunne bli nødvendig at advokatene registrerer personopplysninger til klientene i sitt system.556 Behandling av personopplysninger vil også kunne være i den registrertes interesse, særlig der man vil gå videre med saken på et senere tidspunkt. Slik behandling vil være tillatt etter en interesseavveining.557

Når rettshjelpen ytes er det den enkelte advokat som er behandlingsansvarlig.558 Behandlingsgrunnlaget er at behandlingen er nødvendig for å gjennomføre en avtale som den registrerte er part i.559 Behandling av entydige identifikasjonsmidler, som for eksempel fødselsnummer eller duf-nummer, er bare tillatt når det er behov for sikker identifisering.560 Dette kan bli nødvendig for å ivareta klientens interesser når rettshjelpen ytes. Det kan også bli nødvendig å behandle opplysninger om straffedommer og lovovertredelser.561 Arbeidsgruppen vurderer at også de strengere vilkårene for behandling av entydige identifikasjonsmidler og særlige kategorier av personopplysninger er oppfylt.

Ved fakturering vil det bli nødvendig å dele personopplysninger om klienten med salærfastsettende myndighet. Arbeidsgruppen har foreslått en forenklet fakturering. Dette vil innebære at delingen av opplysninger begrenses til det mest nødvendige. Salærfastsettende myndighet vil bli behandlingsansvarlig ved håndteringen av salærkravene.

Arbeidsgruppen har foreslått at klientene og advokatene fyller ut et skjema i etterkant av konsultasjonen.562 Målet er å innhente kunnskap om rettshjelpsbehovet og hvordan førstelinjetjenesten møter behovet, med sikte på å evaluere og videreutvikle både førstelinjetjenesten og rettshjelpsordningen for øvrig. Arbeidsgruppen foreslår at evalueringsskjemaene skal fylles ut anonymt, uten identifiserende personopplysninger. Personvernforordningen er ikke ment å gjelde for opplysninger som ikke kan knyttes til identifiserte eller identifiserbare fysiske personer.563 Både av hensyn til klientenes personvern og av hensyn til en enkel praktiserbar ordning, bør det lages et system for å registrere evalueringsskjemaene anonymt. Det er viktig at anonymiseringen sikrer at personer heller ikke kan identifiseres ved hjelp av tilleggsinformasjon, såkalt pseudonymisering.564

All behandling av personopplysninger skal begrenses til det som er nødvendig.565

4.7.3 Det kommunale selvstyret

Arbeidsgruppens forslag om førstelinjetjeneste innebærer tiltak på både stat- og kommunenivå. Arbeidsgruppen foreslår at alle kommuner skal ha et tilbud om førstelinjerettshjelp, og at dette ikke skal være en frivillig ordning for kommunene. Kommunene må stille egnede lokaler til disposisjon og bidra med lokal administrering av ordningen, herunder samarbeide med Advokatforeningen om rekruttering av advokater.

Kravet til kommunene vil være en begrensning i det kommunale selvstyret, og krever hjemmel i lov.566 Arbeidsgruppen foreslår å innføre en slik hjemmel i ny § 14 b i rettshjelploven.567

Det kommunale selvstyret «bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål».568 Målet med begrensningen som følger av arbeidsgruppens forslag er å bedre rettshjelpstilbudet ved å tilby lavterskelrettshjelp lokalt og løse saker på et tidlig stadium. Det overordnede målet er å styrke rettssikkerheten.

Arbeidsgruppen har vurdert om det er mulig å oppnå samme målsetning uten at kommunene blir pålagt å delta i ordningen. Alternativene vil være (1) en sentralisert tjeneste som ambulerer rundt om i landet, (2) en tjeneste hvor drop-in-møter ikke er en del av tilbudet, eller (3) at drop-in-tilbudet bare er tilgjengelig ved advokatenes kontor.

Arbeidsgruppen mener at det vil være vanskelig å få til en god geografisk spredning av tilbudet ved en sentralisert modell. Effektivitet og smidighet i tjenesten oppnås i større grad dersom kommunene som har best kjennskap til lokale forhold administrerer førstelinjetjenesten for sin kommune. Andre og tredje alternativ vil etter arbeidsgruppens syn redusere tilgjengeligheten av tilbudet og gjøre det vanskelig å sørge for at alle innbyggere har et drop-in-tilbud innen relativt liten geografisk avstand.

Ved en frivillig ordning vil det kunne variere fra kommune til kommune om det tilbys førstelinjetjeneste lokalt. Lang reisevei eller manglende mulighet for personlig oppmøte er forhold som kan medføre at innbyggerne ikke oppsøker hjelp. Innbyggere i kommuner uten førstelinjetjeneste vil ha et dårligere rettshjelpstilbud enn innbyggere i kommuner med førstelinjetjeneste. Arbeidsgruppen mener dette vil være uheldig i lys av prinsippet om likhet for loven, og at det bør etterstrebes å sikre innbyggere så lik tilgang til samfunnets rettssikkerhetsmekanismer som mulig. En førstelinjetjeneste for rettshjelp vil bidra til å forbedre rettssikkerheten til innbyggerne, og dermed bidra til å oppfylle overordnede nasjonale målsetninger om en rettssikker stat. Arbeidsgruppen mener at det er nødvendig at alle kommuner deltar i ordningen.

Arbeidsgruppen vurderer at det er tale om en liten begrensning av det kommunale selvstyret, hovedsakelig fordi utgiftene til førstelinjetjenesten vil dekkes over statsbudsjettet. Arbeidsgruppen forutsetter at kommunene disponerer universelt utformede lokaler i form av kommunehus, frivillighetssentraler, bibliotek eller lignende, hvor det vil være mulig for en advokat og klient å sitte i enerom. De økonomiske konsekvensene av kommunenes oppgaver i førstelinjetjenesten vil derfor være små.

Arbeidsgruppen mener at det er nødvendig og forholdsmessig å pålegge kommunene plikter i forbindelse med opprettelse av førstelinjetjenesten.

4.7.4 Konkurranserettslige rammer

Rekruttering av advokater til førstelinjetjenesten kan reise konkurranserettslige problemstillinger. Anskaffelsesloven kommer til anvendelse når oppdragsgivere inngår tjenestekontrakter «med en anslått verdi som er lik eller overstiger 100 000 kroner ekskl. merverdiavgift».569 Hvorvidt rekruttering av advokater til ordningen vil være en offentlig anskaffelse, avhenger av om tilknytningsformen innebærer at det inngås en tjenestekontrakt. Arbeidsgruppen har ikke funnet et klart svar på dette, men viser til at verv som fast forsvarer og fast bistandsadvokat ikke utlyses ved konkurranse etter anskaffelseslovens regler. Arbeidsgruppen kan ikke se at rekruttering av advokater til førstelinjetjenesten bør stå i en annen stilling.

Uansett vurderer arbeidsgruppen at det er lite sannsynlig at de enkelte advokatenes inntjening i forbindelse med deltakelse i førstelinjetjenesten vil overstige terskelverdien på 100 000 kroner. Med en salærsats på 1180 kroner og 44 uker drift,570 kan den enkelte advokat jobbe rett i underkant av to timer per uke uten å overstige terskelverdiene. Forslaget bygger på at flere advokater bytter på å bemanne førstelinjetjenesten, slik at det kan være aktuelt for eksempel å delta i ordningen tre timer annen hver uke. På steder med bare en advokat er det mulighet for at terskelverdien overstiges hvis advokaten dekker flere kommuner, men i disse tilfellene er konkurransereglene lite relevante, fordi situasjonen nettopp bygger på at det ikke er andre advokater tilgjengelige.

Arbeidsgruppen har også sett hen til at formålet med anbudskonkurranser er å sikre konkurranse, og en fornuftig utnyttelse av samfunnets ressurser basert på at kontrakter inngås med en god pris. Når prisen allerede er bestemt på bakgrunn av den offentlige salærsatsen, gir det mindre mening å konkurrere på pris. I tillegg skal advokatenes tilknytning til ordningen være tidsavgrenset. Dette bidrar også til å sikre konkurranse der det er grunnlag for det. Vilkårene for å bli rekruttert skal være saklige ut fra det faglige behovet.