8 Konsekvenser

8.1 Innledning

Forslagene i denne meldingen skal bidra til en effektiv fiskerinæring som står rustet til å møte fremtidens utfordringer. Dette skal oppnås samtidig som de andre målene regjeringen har satt for fiskeripolitikken ivaretas.

Forslaget i kapittel 3 om å videreføre strukturordningene kan ikke betraktes som et nytt forslag. Fiskeflåten har gjennom flere tiår hatt tilgang til ulike strukturvirkemidler. Forslaget i kapittel 7 om ikke å innføre en ressursavgift, innebærer heller ingen endring i forhold til dagens situasjon for næringen. Derfor er det de foreslåtte endringene av strukturkvoteordningen, og forslaget om å utvide ordningen, som vil være gjenstand for nærmere konsekvensvurdering.

Regjeringen har i denne stortingsmeldingen også varslet at den vil se nærmere på muligheten for å finne en løsning for gruppen av fartøy med nordsjøtråltillatelse, opp mot strukturordningen for industritrålgruppen. Konsekvensene av dette blir derfor ikke vurdert her, men behandles i sammenheng med det konkrete forslaget for denne gruppen.

Det understrekes også at konsekvensvurderingene i stor grad er innlemmet i diskusjonen knyttet til de ulike forslagene, spesielt gjelder dette forslaget om å innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen, og i forhold til å gjøre tidsbegrensningen gjeldende også for allerede tildelte strukturkvoter. Dette kapittelet må derfor leses i sammenheng med meldingens øvrige konsekvensdrøftelser.

8.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

Ingen av forslagene som er fremmet i denne meldingen innebærer særskilte eller økte bevilgninger over offentlige budsjetter. Strukturordningene finansieres av de næringsaktørene som velger å benytte seg av ordningene. Unntaket er kondemneringsordningen, hvor staten bidrar med halvparten av midlene. Denne ordningen løper ut 1. juli 2008, og det er ikke foreslått å øke statens bidrag til dette formålet. Kondemneringsordningen vil bli evaluert på selvstendig grunnlag etter periodens utløp.

Forslaget om å innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen innebærer også at investeringen i strukturkvote kan avskrives skattemessig gjennom den fastsatte tidsperioden. Dette vil i første omgang medføre et provenytap for staten. Dette må imidlertid ses i sammenheng med hvilken inngangsverdi som skal legges til grunn ved gevinstberegningen ved et eventuelt senere salg av fartøyet for fortsatt drift. For statens skatteproveny er dette derfor i stor grad et periodiseringsspørsmål.

I denne sammenheng bør det også påpekes at hovedargumentet for å ha strukturordninger i fiskeflåten, er å legge til rette for effektivisering og økt lønnsomhet. Gitt at ordningene virker i tråd med formålet, vil det over tid føre til økt skatteinngang som følge av bedrede økonomiske resultater i fiskeflåten.

For forvaltningen vil forslagene innebære en viss økt belastning på Fiskeridirektoratet, knyttet til behandlingen av søknader om tildeling av strukturkvote. Dette gjelder særlig forslaget om å utvide ordningen til å omfatte gruppen mellom 11 og 15 meter. Erfaringsmessig kan vi anta at det særlig den første tiden vil komme forholdsvis mange søknader om tildeling av strukturkvote i denne gruppen. Departementet legger til grunn at dette kan løses ved omprioriteringer innenfor gjeldende ressurser, og at det derfor ikke blir behov for å tilføre forvaltningen økte ressurser.

For de øvrige gruppene innebærer forslagene at strukturordningene gjenåpnes, men med vesentlige endringer. I de gruppene som allerede har hatt tilgang til, og benyttet seg av, strukturkvoteordninger, er det ikke det samme udekkede behov for kapasitetstilpasning som i den nye gruppen. For disse gruppene er snakk om en vedvarende tilpasning i takt med utviklingen i fisket og samfunnet for øvrig.

Videre vil et redusert antall fartøy i fiskeflåten på sikt medføre bortfall av andre typer søknader fra eierne av disse fartøyene, og dermed frigjøres tid til andre arbeidsoppgaver i forvaltningen.

8.3 Samfunnsøkonomisk vurdering

8.3.1 Potensialet for effektiviseringsgevinster

Hovedvirkningen av strukturtiltakene er at de legger til rette for en mer effektiv utnyttelse av de marine ressursene. Det må understrekes at strukturtilpasning og effektivisering i fiskeflåten er en vedvarende prosess, og ikke et engangstiltak eller et periodisk tiltak som kan iverksettes og avsluttes på kort sikt.

Strukturkvoteordningen fungerer slik at aktører som ønsker å øke sitt kvotegrunnlag kan kjøpe fartøy for fortsatt drift fra dem som ønsker å selge, og nytte ordningen til å samle kvoter på ett fartøy. Samfunnsøkonomisk teori tilsier at dette medfører en samlet velferdsforbedring, dersom de som har høyest betalingsvilje er de mest effektive aktørene. En oppnår da en effektivisering i fiskeflåten.

Å kvantifisere effektivitetsgevinsten krever en inngående studie. Det vises til boks 7.1 om beregninger av ressursrente og potensiell ressursrente, og drøftelsen for øvrig i kapittel 3 og 7.

Gjennom strukturordningene vil det altså være mulig å øke det enkelte fartøys kvotegrunnlag og derigjennom oppnå en reduksjon av fiskeflåtens totale fangstkostnader, særlig ved at de faste kostnadene blir fordelt på større fangst på færre fartøy. Disse besparelsene kan representere en betydelig samfunnsøkonomisk gevinst. Dersom strukturtilpasningen finansieres gjennom låneopptak vil dette øke flåtens samlede gjeld, og dermed også de faste kostnadene. Gjelden vil imidlertid bli nedbetalt over tid.

En forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen kan medføre sykliske investeringer i næringen, men eventuelle samfunnsøkonomiske konsekvenser av dette er ikke utredet nærmere.

8.3.2 Omstillingskostnader

Reduksjon av antall fartøy vil i utgangspunktet medføre redusert sysselsetting i fiskeflåten. De som blir overtallige, og som ikke finner nytt arbeid, representerer en samfunnsøkonomisk kostnad. Dette tapet er sterkest knyttet til dem som vanskeligst kan omstille seg til arbeid i andre sektorer.

Det er imidlertid ikke gitt at dette er et omfattende problem. Historisk sett har nedgangen i sysselsettingen i fiskerinæringen tilsvart nedgangen i de fleste andre industrisektorer; de er i kontinuerlig omstilling og har vært det gjennom årtier. Utviklingen i arbeidsledighetstrygd til fiskere tyder ikke på at fiskere har store problemer med arbeidsledighet, og projeksjoner av fremtidig behov for arbeidskraft i Norge tilsier at det snarere vil bli økt knapphet på arbeidskraft i relativt nær fremtid. Å operere med ledig kapasitet i fiskerisektoren blir da en samfunnsøkonomisk kostnad.

På denne bakgrunn kan vi anta at den samfunnsøkonomiske kostnaden knyttet til redusert sysselsetting i et overordnet perspektiv vil være kortvarig, lokal og relativt liten.

Selv om effektene for samfunnet som helhet er vesentlig positive, er det overveiende sannsynlig at lokalsamfunn som er svært fiskeriavhengige vil måtte gå gjennom tyngre omstillingsprosesser dersom sysselsettingen i fiskeflåten reduseres. Flåten bidrar ikke bare med sysselsetting i flåteleddet, men skaper også lokale ringvirkninger. Reduksjoner i fiskeflåten vil dermed kunne gi problemer i arbeidsmarkedet i slike områder, i hvert fall på kort sikt. Det vises også til kapittel 3.8.

8.4 Distrikts- og regionalpolitiske konsekvenser

8.4.1 Overordnede strukturelle endringer

På lang sikt er bevaring av ressursgrunnlaget den eneste garantien for at fiskerinæringen fortsatt skal oppfylle en distriktspolitisk rolle. Det er en forutsetning for en hensiktsmessig utnyttelse av ressursene at rederiene i fiskeflåten kan drive innenfor bedriftsøkonomisk lønnsomme rammer.

Dette betyr ikke at vi kan vente en økning i ­tallet på sysselsatte i den tradisjonelle fiskerinæringen. Strukturelle endringer i bosettingsmønsteret og lokal spredning av aktivitet oppstår ikke som en følge av strukturtiltakene. De er derimot ledd i en kontinuerlig utvikling av samfunnet som settes i gang og påvirkes av mange ulike faktorer, blant annet av strukturtiltakene. Strukturordningene driver altså ikke alene rasjonaliseringsprosessen i næringen. Den enkeltes valg om å bruke strukturordningene vil likevel kunne ha klare lokale virkninger. Reduksjoner i antall fiskefartøy vil også kunne føre til redusert aktivitet på land, og dermed kunne få konsekvenser for fiskeri­avhengige lokalsamfunn.

Regjeringen er opptatt av de samlede konsekvensene for samfunnene langs kysten. Regjeringen vil derfor nøye vurdere situasjonen i næringen, og virkningene av endringene i politikken. Dette gjelder særlig spørsmålet om endringene får de tilsiktede virkningene i næringen, og hvordan de påvirker utviklingen i spesielt fiskeriavhengige lokalsamfunn. Regjeringen legger vekt på å møte omstillingsutfordringene, både gjennom ulike sektorpolitiske virkemidler og gjennom mer generelle virkemidler innenfor den samlede distriktspolitikken.

Det er her grunn til å understreke at det nettopp er av hensyn til distriktene det er særlig viktig å videreutvikle fiskerinæringen, slik at den kan tilby interessante arbeidsplasser og tiltrekke seg godt kvalifisert arbeidskraft på alle nivå.

8.4.2 Spesielt om strukturkvoteordning for fartøy mellom 11 og 15 meter

Forslaget om å innføre strukturkvoteordning for fartøygruppen med hjemmelslengde for kvotetildeling mellom 11 til 15 meter (13 til 15 meter i fisket etter makrell), vil legge til rette for at fartøyeiere lettere kan opparbeide seg et kvotegrunnlag som gir grunnlag for fornying av fartøy og forbedrede inntektsforhold både for eier og mannskap.

Når dagens kondemneringsordning for denne gruppen erstattes av en strukturkvoteordning, innebærer det at de øvrige fartøy ikke vil nyte godt av hele det kvotegrunnlaget som frigjøres når et fartøy tas ut av fiske. Avkortingen på 20 prosent betyr likevel at også de i gruppen som ikke selv deltar i struktureringen, fortsatt vil nyte godt av en viss struktureringsgevinst.

Forslaget om å innføre strukturkvoteordning for fartøygruppen med hjemmelslengde for kvotetildeling mellom 11 og 15 meter (13 og 15 meter i fisket etter makrell), antas å medføre at det blir tatt ut flere fartøy fra denne gruppen enn det som hittil er tatt ut gjennom ordningen med kondemneringstilskudd fra Strukturfondet.

På den annen side vil det, når det gjelder fartøy med adgang til å delta i lukket gruppe i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader nord, innebære at kvotegrunnlaget forblir knyttet til fartøy i samme fylke. Dette på grunn av fylkesbindingen i ordningen, og i motsetning til situasjonen ved kondemneringstilskudd gjennom Strukturfondet. Her blir de frigjorte kvotene fordelt på samtlige fartøy i gruppen, uavhengig av hvilket fylke de hører hjemme i.

Det at flere fartøy blir tatt ut av fiske, vil likevel kunne få distriktsmessige konsekvenser ved at konsentrasjoner av fartøy kan bli flyttet fra ett distrikt til et annet. På den ene siden er slike endringer over tid naturlige, og har alltid skjedd. På den annen side bør ikke offentlige reguleringer tilskynde eller forsterke slike endringstendenser, dersom dette ikke er nødvendig av andre grunner.

I dette tilfellet kan det for det første vises til at den forflytning mellom distrikter som kan oppstå, ikke nødvendigvis vil innebære en sentralisering i tradisjonell forstand. Hvilke distrikter som oppnår tilvekst og hvilke distrikter som opplever frafall kan bero på andre faktorer enn befolkningstetthet, idet forhold som lokal samhørighet mellom ulike ledd i verdikjeden og samspillet mellom disse kan spille inn. Det dreier seg også om hvor det finnes enkeltpersoner som nytter de mulighetene som byr seg, og den effekt disse kan ha i forhold til andre.

For det andre er det ikke slik at det å unnlate å innføre en strukturkvoteordning også for fartøygruppen mellom 11 og 15 meter, vil medføre at det ikke skjer endringer i lokaliseringen av fartøyene. Det er mange forhold som påvirker dette, og kvotemessige rammebetingelser som ikke gir grunnlag for fornying av fiskeflåten og konkurransedyktige inntektsforhold både for eiere og mannskap, vil på sikt uansett føre til endringer i næringens mulighet til å opprettholde virksomhet på alle steder hvor det i dag finnes fartøy og mottak.

For det tredje vil forslaget om at kvotetaket for gruppen mellom 11 og 15 meter settes til to ganger fartøyets egen kvote, avdempe de mulige negative lokale konsekvensene.

Som nevnt i kapittel 4.5.2, vil regjeringen innen utløpet av 2009 foreta en evaluering av hvordan dette tiltaket har virket, med særlig vekt på konsekvenser for distriktene.

Foto: Eksportutvalget for fisk, Jean Ganmy

8.4.3 Lokale effekter av strukturordningene

En sentral del av mandatet til strukturutvalget var å evaluere virkningene av de innførte strukturordninger i et bredt perspektiv, herunder de distriktsmessige virkningene. Utvalget konkluderte med at den korte virkeperioden gjorde det vanskelig å trekke klare konklusjoner, men det vises likevel til NOU 2006:16 for en nærmere redegjørelse og vurdering av de distriktsmessige effektene av ordningene.

I adgangsbegrensningen for torskefisket er det lagt inn en såkalt fylkesbinding, som innebærer at et fartøy ikke kan selges for fortsatt drift fra ett fylke til et annet. Kravet er at kjøper og selger av fartøyet skal ha vært ført i fiskermanntallet i samme fylke de siste 12 måneder før kjøpet finner sted. Unntak fra dette kan bare gjøres når fartøy kjøpes fra annet fylke til Nord-Troms og Finnmark, og ved salg mellom nabofylker når det er naturlig å se kjøpers og selgers distrikt som ett område i kvotesammenheng.

Formålet med disse reglene er å opprettholde den relative fordelingen av torskefartøyene mellom fylkene, og tallene viser stor stabilitet over tid. Fylkesbindingen gjelder også i strukturkvoteordningen. Strukturvirkemidlene skal dermed ikke føre til endringer i den relative kvotefordeling ut over det som følger av at kvoten fra et uttatt fartøy i kondemneringsordningen, og avkortingen i strukturkvoteordningen, blir fordelt på samtlige gjenværende fartøy i gruppen på landsbasis.

Fylkesbindingen er imidlertid ikke til hinder for endringer i den relative fordelingen av kvoter og fartøy innad i et fylke. Det er derfor ikke overraskende eller uventet at den kommunevise fordelingen endrer seg over tid. Figurene 8.2, 8.3 og 8.4 viser den kommunevise fordelingen av torskekvoter i kystfiskeflåten for Nordland, Troms og Finnmark i 2004, samt hvordan dette har endret seg frem til 2006. Endringene kan forklares av ulike faktorer, som det er gjort rede for i kapittel 4.2.2.3, men det er grunn til å tro at det meste av endringene de siste tre årene, skyldes fartøy som er tatt ut gjennom kondemneringsordningen og fartøy som er tatt ut i forbindelse med strukturkvoteordningen.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Kilde: Fiskeridirektoratet

Kilde: Fiskeridirektoratet

Som det fremgår av figurene, er det kommuner med små kvotestørrelser i absolutte tall som får de største relative utslag. Dette skyldes at endringer forårsaket kanskje bare av ett fartøy, gir store relative utslag siden sammenligningsgrunnlaget er lavt.

8.5 Miljømessige konsekvenser

Det legges til grunn at produktive marine økosystemer og et rent hav er grunnleggende forutsetninger for fremtidig marin verdiskaping. Et rikt hav med økosystemer som opprettholder en stor og mangfoldig biologisk produksjon, er en grunnleggende forutsetning for at vi i fremtiden skal ha høstbare bestander. Høstbare bestander gir i sin tur grunnlag for en konkurransedyktig fiskeflåte.

Reduksjon av antall fartøy i fiskeflåten, og fornying av flåten, antas å ha klare positive effekter på fiskeflåtens samlede utslipp av avgasser til luft. Ved bygging av nye fartøy er det langt enklere og billigere å gjøre tiltak som bidrar til å redusere utslippene av for eksempel CO₂ og NO_x . Forbedret lønnsomhet for gjenværende aktører vil gjøre disse bedre i stand til å bære kostnadene som er forbundet med utslippsreduksjoner. Utslippene vil også kunne reduseres uten særlige rensetiltak, som følge av at kvotene fordeles på færre fartøy og det enkelte fartøy kan fange mer fisk per tur.

8.6 Konsekvenser for det samiske folk og samisk kultur

Strukturordningene er frivilllige, individorienterte ordninger som verken bidrar til å stenge noen ute eller slippe inn nye aktører. Det er en forutsetning for bruk at både selger og kjøper har en gyldig fisketillatelse. Ordningene har likevel bidratt til en diskusjon om rettigheter knyttet til utøvelsen av fisket. I forhold til det samiske folk er det reist spørsmål om Norges folkerettslige forpliktelser overfor urfolk og minoriteter pålegger staten å anerkjenne samiske rettigheter til fiske i saltvann. Regjeringen har oppnevnt et utvalg som på prinsipielt grunnlag skal utrede samers og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark. Utvalget skal levere sin utredning innen 31. desember 2007.

Sametingets synspunkter er referert foran i meldingen, i forbindelse med behandlingen av den enkelte problemstilling. I forhold til tradisjonelt samisk fjordfiske er det spesielt forslaget om å innføre strukturkvoteordning også for fartøy mellom 11 og 15 meter som vil kunne ha særlig betydning. Sametinget har i sin høringsuttalelse gått mot dette forslaget, jf kapittel 4.4.

Det har vært gjennomført konsultasjoner om forslagene i meldingen med Sametinget. Konsultasjonene har ikke ført til enighet mellom Sametinget og regjeringen på dette punktet.

Sametinget har anbefalt at kondemneringsordningen blir avviklet, samt at det ikke blir innført strukturkvoteordning for kystfiskeflåten med hjemmelslengde for kvotetildeling mellom 11 (13) og 15 meter. Etter Sametingets syn vil disse forslagene svekke grunnlaget for samisk næringsutøvelse, og man anser at dette er i strid med internasjonale konvensjoner.

Regjeringen ser det slik at disse tiltakene vil styrke småskalafisket i samiske strøk, på samme måte som i andre deler av landet. Det vises for øvrig til arbeidet i det utvalget som er nevnt ovenfor, som ble satt ned på grunnlag av Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av Finnmarksloven. Utvalgets forslag vil bli vurdert når utredningen foreligger.

Det er for øvrig enighet mellom Regjeringen og Sametinget om videreføring av strukturkvoteordningen for havfiskeflåten og den større kystflåten, at det innføres en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen, at en tids­begrensning gjøres gjeldende også for allerede første gangs tildelte strukturkvoter og at ressursavgift ikke innføres. Sametinget går imidlertid inn for en tidsbegrensning på 15 år.