1 Innledning

1.1 Bakgrunn

Fiskeri har alltid betydd mye for svært mange kystsamfunn. Fiskerinæringen har bidratt til verdiskaping og arbeidsplasser, som har sikret bosetting i disse samfunnene.

Også i fremtiden vil fiskeri være en helt sentral næringsvei langs kysten. Men næringen vil endre seg, slik den alltid har gjort og slik all annen næringsvirksomhet også har gjort. En hovedutfordring er å sikre at utviklingen i fiskerinæringen på best mulig vis balanseres i forhold til samfunnsutviklingen for øvrig, hvor man må ta tilbørlig hensyn til de kystsamfunnene som er mest avhengig av næringen.

Fiskeressursene som høstes av norske fiskere er begrensede, og forvaltning av bestandene har betydning for hvilken verdi fiskeressursene i fremtiden vil ha for både fiskerne og samfunnet. Den vedvarende teknologiske utviklingen i fiskeriene innebærer at de begrensede fiskeressursene høstes stadig mer effektivt. Denne utviklingen medfører strukturelle endringer i fiskeflåten og resten av fiskerinæringen. Dette betyr at strukturpolitikken for fiskeflåten er et nødvendig virkemiddel og må ses på som en viktig del av forvaltningen av fiskeressursene.

Gjennom store deler av etterkrigstiden har det vært bred tverrpolitisk enighet om at fangstkap­asiteten i fiskeflåten må tilpasses ressursgrunnlaget. Kapasitetstilpasning i fiskeflåten bidrar til en bærekraftig utnyttelse av de marine ressursene. En økonomisk bærekraftig fiskeflåte legger grunnlaget for langsiktige arbeidsplasser, investeringer i flåten og levende kystsamfunn.

I Norge har vi en lang historie med ulike strukturtiltak i fiskeflåten. Som strukturvirkemiddel nyttes nå dels en kondemneringsordning og dels strukturkvoteordninger for ulike fartøygrupper.

Strukturkvoteordningen er i bunn og grunn enkel; den som har to fartøy, kan på visse vilkår slå sammen kvotene og fiske begge kvotene med det ene fartøyet, i noen tilfeller etter en viss avkorting. Men hvis man først har en slik mulighet, så åpner det for at fartøy blir kjøpt med sikte på slik kvotesammenslåing. Da økes transaksjonshastigheten og de strukturelle endringene påskyndes. Strukturkvoteordningen får dermed virkninger ut over de bedriftsinterne; fartøy flyttes, virksomhet konsentreres, arbeidsplasser skapes eller blir borte, både på sjø og på land.

Strukturordningene påvirker dermed omfanget og fordelingen av aktiviteten i norsk fiskerinæring.

Det er et politisk ansvar å være oppmerksom på dette, og ta stilling til om man aksepterer de virkningene ordningen antas å få eller viser seg å ha hatt. Det er et politisk ansvar å finne den rette balansen, mellom bedriftsøkonomiske hensyn og samfunnspolitiske hensyn. Strukturspørsmålet handler dermed om hvordan framtidas norske fiskeflåte skal se ut, og det er åpenbart at dette er et sentralt spørsmål i norsk fiskeripolitisk debatt.

De senere årene har noen av virkemidlene for å redusere overkapasiteten blitt endret, og nye strukturtiltak er innført. Disse endringene har ikke hatt den samme brede politiske oppslutning som tidligere. Dette er en del av bakgrunnen for denne meldingen.

De norske fiskeressursene er en nasjonal ressurs. Den fangstinntekt som fiskeressursene gir grunnlag for, tilfaller næringsutøverne. I diskusjonen om endringene har vi imidlertid fått en debatt om «privatisering» av ressursene som sådan. Strukturordningene har dermed blitt koblet til en prinsipiell debatt om eier- og disposisjonsretten over fiskeressursene, og dernest til en debatt om underliggende, langsiktige konsekvenser som det samlede reguleringssystemet anføres å ha i forhold til denne eier- og disposisjonsretten. Dette er også en del av bakgrunnen for denne meldingen.

Det norske fiskeriforvaltningsregimet er i hovedsak basert på fartøykvoter og adgangsregulering. Innføringen og bruken av slike individuelle tillatelser har vært et virkemiddel for å sikre fellesskapets rettigheter og utøve fellesskapets ansvar. Utviklingen av forvaltningssystemet har tydeliggjort fellesskapets rolle som forvalter og har styrket styringsmulighetene. Det er altså ikke et motsetningsforhold mellom bruken av individuelle tillatelser og fellesskapets eierskap til fiskeressursene. Et velfungerende system basert på individuelle tillatelser knyttet til kvotene og adgangen til å fiske kan tvert i mot styrke fiskeressursens posisjon som felles eiendom, fordi den fremtidige verdien av fisket øker som følge av redusert overkapasitet og bedre lønnsomhet i næringen. En vellykket forvaltning av fiskeressursene gjør at verdiene som fiskeressursene representerer, kommer klart til syne.

Det er derfor viktig at strukturordningene vurderes og diskuteres i forhold til ordningenes to primære formål:

For det første skal de bidra til at fiskeflåten er i stand til å henge med i den kontinuerlige produktivitetsutviklingen, på samme måte som andre næringer. Strukturordninger er nødvendig fordi fiskebestandene setter klare grenser for totalproduksjonen i fiskeriene. Ordningene skal altså legge til rette for bedret lønnsomhet, og gi næringsaktørene mulighet til effektivisering innenfor et regulert rammeverk.

For det andre skal ordningene bidra til å tilpasse kapasiteten i flåten bedre til ressursgrunnlaget. Fordi den enkelte aktør har mulighet til å kombinere ulike innsatsfaktorer som for eksempel motorstyrke, fartøystørrelse, fiskeletingsutstyr og fangstutstyr, er det lite hensiktsmessig å regulere kapasiteten i forhold til tekniske parameter ved det enkelte fartøy. Også en rekke andre grunner tilsier at fartøyeier bør stå relativt fritt i utformingen av sitt eget driftsmiddel. Dermed er det antall fartøy i fiskeflåten som er den mest praktiske måten å regulere kapasitet på, til tross for at den totale tekniske fangstkapasiteten bestemmes av flere faktorer enn antall fartøy alene. Innenfor de adgangsbegrensede fiskerier med fastsatte totalkvoter og fartøykvoter er ikke fiskeflåtens tekniske fangstkapasitet spesielt relevant som kapasitetsmål, selv om den tekniske kapasiteten kan reise enkelte kontrollmessige utfordringer.

Bærekraftig forvaltning av ressursene er en selvsagt premiss for aktiviteten på sjøen. Men fiskerinæringen er også svært avhengig av de samlede rammebetingelsene som settes. Blant de viktigste er ressursfordeling og kvotegrunnlag, reguleringsformen for det enkelte fiskeri og mulighetene for individuell tilpasning innenfor kvotegrunnlaget.

Det knytter seg en viss risiko og usikkerhet til all næringsvirksomhet. Få næringsgrener lever likevel med større usikkerhet enn fiskeriene. I tillegg til den ordinære forretningsmessige risikoen, preges investeringer i fiskeriene også av usikkerhet knyttet til fremtidig bestandsutvikling, fiskens tilgjengelighet, miljømessige forhold og risiko for havari og skader. Slik risiko reduserer forutsigbarheten i denne næringen. Det er derfor viktig at de rammebetingelsene myndighetene fastsetter, er forutsigbare og stabile.

Regjeringen ønsker å legge grunnlaget for en fremtidig politikk som har bred oppslutning, i fiskerinæringen og i samfunnet for øvrig. For å få til dette har det for regjeringen vært avgjørende å foreta en helhetlig gjennomgang av strukturpolitikken for fiskeflåten.

Dette var bakgrunnen for at regjeringen stanset bruken av strukturkvoteordningen fra den 20. oktober 2005, og ved kgl. res. 6. januar 2006 satte ned et utvalg som skulle vurdere hvordan de etablerte strukturtiltakene virker i forhold til regjerings mål om å sikre fiskeressursene som felles eiendom, sikre en fiskeflåte som bidrar til aktivitet langs hele kysten og sikre en flåte som er moderne, variert og lønnsom. Utvalget ble bedt om å fremme forslag til hvordan strukturpolitikken kan utformes for å ivareta disse målene.

Den 19. august 2006 leverte utvalget sin utredning til Fiskeri- og kystdepartementet i NOU 2006:16 Strukturvirkemidler i fiskeflåten.

Regjeringen legger med dette frem en stortingsmelding om strukturpolitikk for fiskeflåten. De tiltak som foreslås i denne meldingen gjenspeiler regjeringens fiskeripolitiske mål og skal legge grunnlaget for en fremtidig strukturpolitikk som sikrer næringen stabile og gode rammevilkår.

1.2 Gjeldende strukturordninger

Strukturvirkemidlene omfatter i dag

• kondemneringsordningen for fartøy i kystflåten med hjemmelslengde for kvotetildeling under 15 meter

• strukturkvoteordningen for fartøy i kystflåten med hjemmelslengde for kvotetildeling over 15 meter

• strukturkvoteordningen for fartøy i havfiskeflåten

Begrepet «hjemmelslengde for kvotetildeling» har følgende bakgrunn: Kvotene varierer mellom fartøyene innad i en gruppe på grunnlag av ulike parameter. I kystflåten har dette tradisjonelt vært fartøylengde. Det er ikke ønskelig at fartøy forlenges eller skiftes ut med større fartøy utelukkende for å få større kvote, på bekostning av andre i gruppen. Derfor fordeles kvoten på grunnlag av fartøylengden på et fastsatt tidspunkt tilbake i tid, en såkalt skjæringsdato. Den lengden som ligger til grunn for kvotetildelingen kan dermed avvike fra fartøyets faktiske lengde, og omtales som hjemmelslengde for kvotetildeling. I havfiskeflåten er kvotefordelingen basert på andre forholdstall, omtalt som kvotefaktor, basistonn m.fl. Poenget er i alle tilfeller at kvotefordelingen mellom fartøyene innad i gruppen skal ligge fast, uavhengig både av gruppekvotens størrelse og individuelle utskiftinger av fartøy.

Kondemneringsordningen fungerer slik at det etter søknad utbetales et kondemneringstilskudd fra Strukturfondet. Dette forvaltes av Innovasjon Norge. Fondet finansieres dels gjennom statlige bevilgninger og dels av næringen gjennom en egen strukturavgift på førstehåndsomsetningen av fisk. Fartøy som mottar kondemneringstilskudd må tas ut av fisket, og samtlige fisketillatelser knyttet til fartøyet må oppgis. Kvotene som var knyttet til dette fartøyet fordeles deretter på de gjenværende fartøy i den reguleringsgruppen som det uttatte fartøyet tilhørte. Kondemneringsordningen ble innført fra 1. juli 2003, og var forutsatt å skulle virke i fem år.

Ordningen er nærmere omtalt i kapittel 4.2.2.1 kondemneringsordningen for kystfiskeflåten.

Strukturkvoteordningene både for kystflåten og havfiskeflåten innebærer at dersom eieren oppgir alle deltakeradganger/konsesjoner for et fartøy og kondemnerer fartøyet, vil rederiet kunne få tildelt forhøyet kvote for et gjenværende fartøy som har adgang til å delta i samme fiskeri(er). I kystflåten tilsvarer kvoteforhøyelsen 80 prosent av kvoten for det uttatte fartøyet. Avkortingen på 20 prosent går tilbake til reguleringsgruppen og bidrar til å styrke kvotegrunnlaget for samtlige fartøy i gruppen. I havfiskeflåten varierer detaljene og begrensningene i ordningen noe fra gruppe til gruppe, selv om hovedvilkåret for tildeling av strukturkvote er det samme også her.

Det fartøyet som tas ut av fiske og det fartøyet som skal tildeles strukturkvote, må tilhøre samme reguleringsgruppe. Hvis det for eksempel dreier seg om strukturkvote av torsk, hyse og sei i kystflåten, innebærer det at begge fartøyene må ha hjemmelslengde for kvotetildeling mellom 15 og 21 meter, eller mellom 21 og 28 meter. I havfiskeflåten tilsvarer reguleringsgruppene i det alt vesentlige konsesjonsgruppene, for eksempel torsketrålgruppen, ringnotgruppen og seitrålgruppen. Strukturtilpasningen foregår dermed innad i den enkelte gruppe, og fører ikke med seg omfordeling av kvoter mellom for eksempel kystfiskeflåten og havfiskeflåten.

Strukturkvoteordningen for kystflåten ble innført høsten 2003, med kvotemessig virkning fra 2004, etter behandlingen av St.meld. nr. 20 (2002-2003). Dette var en helt ny ordning i kystflåten. Strukturkvoteordningen for havfiskeflåten ble innført i mars 2005, og erstattet de daværende enhetskvoteordningene fra 2000, 2001 og 2002 for ulike grupper i havfiskeflåten. Enhetskvoteordningen inneholdt en forhåndsfastsatt tidsbegrensning ved at forhøyet kvote – enhetskvote – bare kunne tildeles i inntil 13 eller 18 år. I strukturkvoteordningen er det ikke en tilsvarende forhåndsfastsatt tidsbegrensning.

En nærmere omtale av ordningen er tatt inn i kapittel 4.2.2.2 strukturkvoteordningen for kystfiskeflåten og kapittel 4.2.3 strukturkvoteordningen for havfiskeflåten.

1.3 Strukturutvalgets mandat

Strukturutvalget ble oppnevnt den 6. januar 2006, og fikk som mandat å vurdere effekten av disse strukturtiltakene, i forhold til målene om

• å sikre fiskeressursene som felles eiendom

• å sikre en fiskeflåte som bidrar til aktivitet langs hele kysten

• å sikre en flåte som er moderne, variert og lønnsom

Utvalget ble bedt om å fremme forslag til en strukturpolitikk som ivaretar disse målene, samtidig som den bidrar til en fiskeflåte som er tilpasset ressursgrunnlaget.

Utvalget skulle i denne forbindelse

1. «vurdere hvilke konsekvenser strukturordningene har hatt for de ulike fartøygruppene i kystfiskeflåten og fremme forslag til fremtidige ordninger innen de ulike gruppene. Utvalget skal herunder vurdere hvorvidt det bør være en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen. Videre skal utvalget

   1. vurdere forholdet mellom strukturkvoteordningen, driftsordningen, jf. forskrift av 7. november 2003 om spesielle kvoteordninger for kystfiskeflåten kapittel 2, og kondemneringsordningen.

   2. utrede hvilke konsekvenser driftsordningen og kondemneringsordningen har hatt for kystflåten med hjemmelslengde for kvotetildeling under 15 meter og fremme forslag til fremtidige ordninger for disse gruppene, og herunder vurdere hvorvidt det bør innføres strukturkvoteordninger i disse gruppene. Forslagene kan være ulike for gruppen 10 – 15 meter og gruppen under 10 meter.

   3. vurdere om det fastsatte kvotetaket i dagens strukturkvoteordning for kystfiskeflåten er satt til et slikt nivå at dette bidrar til å oppfylle målene nevnt ovenfor, og eventuelt foreslå endringer i kvotetaket.

2. vurdere hvilke konsekvenser strukturkvoteordningen har hatt for de ulike gruppene i havfiskeflåten, og fremme forslag til fremtidige ordninger innen de ulike gruppene i havfiskeflåten. Utvalget skal herunder vurdere hvorvidt det bør være en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen, og om de fastsatte kvotetakene for hver enkelt gruppe er satt til et slikt nivå at disse bidrar til å oppfylle målene nevnt ovenfor og eventuelt foreslå endringer i kvotetakene.

3. utrede spørsmålet om hvordan strukturtiltakene bør være finansiert;

   1. selvfinansiert av de som benytter seg av strukturtiltakene

   2. kollektivt finansiert innenfor den enkelte fartøygruppe gjennom avgifter, fond e.l.,

   3. kollektivt finansiert av fiskeflåten som helhet gjennom avgifter, fond e.l.,

   4. utelukkende offentlig finansiert,

   5. i fellesskap av det offentlige og næringen, eller

   6. en kombinasjon av disse alternativene.»

1.4 Utvalgets forslag – avgrensning av meldingen

Strukturvirkemidlene i fiskeflåten har en rekke kontaktpunkter til andre deler av reguleringene. Strukturutvalget er i hovedsak delt i tre fraksjoner, som fremmer en rekke forslag som i større eller mindre grad er knyttet til utformingen av strukturordningene for fiskeflåten. For en nærmere redegjørelse for strukturutvalgets forslag vises det NOU 2006:16 Strukturvirkemidler i fiskeflåten kapittel 8.4 til 8.7. En tabellarisk oversikt over de ulike fraksjonenes forslag er tatt inn i NOU 2006:16 tabell 8.1 på side 97.

Regjeringen vil i denne meldingen konsentrere seg om de prinsipielle hovedspørsmålene som er nærmest knyttet til selve struktursaken. De øvrige forslagene som ligger i innstillingen vil bli vurdert og eventuelt fulgt opp i ulike prosesser. Dette gjelder for eksempel spørsmål som er reist vedrørende distriktskvoteordningen eller en suppleringskvoteordning, rekruttering, skole- og forskningskvoter m.m.

Strukturutvalgets forslag og høringsinstansenes uttalelser er referert i det enkelte kapittel i meldingen, med unntak av kapittel 6. Forslag og høringsuttalelser til det spørsmålet som behandles der, er referert i kapittel 5 sammen med forslaget om å innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen.

1.5 Regjeringens forslag

Denne stortingsmeldingen er fokusert på følgende sentrale problemstillinger:

For det første behovet for strukturordninger i fremtiden. Dette behandles i kapittel 3, hvor regjeringens konklusjon er at det er behov for å videreføre strukturordninger.

For det andre hva slags strukturvirkemidler som skal benyttes. Dette behandles i kapittel 4, hvor regjeringens konklusjon er

1. at kondemneringsordningen for de minste fartøyene i kystflåten skal videreføres innenfor rammen av den opprinnelige tidsbegrensningen til 1. juli 2008, og at hele den femårige perioden som ordningen da har virket bør evalueres under ett,

2. at strukturkvoteordningen skal videreføres for de gruppene som nå har strukturkvoteordning,

3. at også fartøy i kystfiskeflåten med hjemmelslengde mellom 11 (13) og 15 meter bør få tilbud om å nytte strukturkvoteordningen, men med et lavere kvotetak, og

4. at kvotetaket senkes for kystfiskeflåten.

For det tredje spørsmålet om strukturkvotene skal være underlagt en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for tildelingsperioden. Dette behandles i kapittel 5, hvor regjeringens konklusjon er at det bør innføres en forhåndsfastsatt tids­begrensning på 20 år.

For det fjerde spørsmålet om en forhåndsfastsatt tidsbegrensning skal gjøres gjeldende for allerede tildelte strukturkvoter. Dette behandles i kapittel 6, hvor regjeringens konklusjon er

1. at en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen bør gjøres gjeldende også for strukturkvoter som ble tildelt i henhold til 2003-/2005-reglene,

2. at den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen regnes fra og med kvoteåret 2008, men

3. at den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen blir 25 år for disse.

For det femte ressursrentens rolle i fiskeriene. Dette behandles i kapittel 7, hvor regjeringens konklusjon er at det ikke innføres en ressurs­avgift.

Regjeringen mener at dette er de overordnede politiske spørsmålene som må avklares, og innenfor disse rammene må de konkrete ordningene utformes i tråd med behovet og tilpasses den enkelte fartøygruppe.

Økonomiske og administrative konsekvenser, næringsøkonomiske konsekvenser, distriktsmessige konsekvenser, konsekvenser for miljøet og konsekvenser for det samiske folk og samisk kultur er behandlet i kapittel 8.

Det er ikke nødvendigvis til enhver tid behov for å redusere antall fartøy i enhver fartøygruppe. Regjeringen vil derfor regelmessig vurdere og ta stilling til valg av strukturvirkemiddel og hvilke grupper som til enhver tid skal få tilbud om hvilket strukturvirkemiddel. Videre vil regjeringen måtte vurdere hvilke begrensninger som skal ligge i strukturordningene for den enkelte fartøygruppe for å ivareta distriktsmessige og andre hensyn, og hvilken grad av strukturering som er ønskelig.

Strukturordningene virker innenfor rammen av en etablert fordeling av ressursene mellom ulike fartøygrupper, og innad i den enkelte fartøygruppe. Det innebærer at strukturordningene ikke påvirker fordelingsnøklene mellom gruppene, og at strukturgevinsten forblir i den enkelte reguleringsgruppe.

Regjeringen mener at fortsatt stabilitet omkring disse fordelingsspørsmålene betyr mye for fiskerinæringens videre utvikling. Omfordelinger mellom gruppene vil utelukkende føre til usikkerhet om fremtidig kvotegrunnlag, og dermed manglende sikkerhet for de investeringer som er nødvendige for å skape fremtidens fiskeflåte. Dette gjelder for alle fartøygrupper, fra mindre og mellomstore sjarker, via større kystfartøy og til havfiskeflåten.

En stabil fordeling mellom fartøygruppene er derfor også en grunnleggende forutsetning for at strukturtiltakene i de ulike gruppene skal få den tilsiktede effekt. Strukturering må skje innenfor forutsigbare, langsiktige rammer for kvotefordelingen, og strukturgevinsten må tilfalle fartøyene i den aktuelle gruppen. Bare da vil den enkelte næringsutøver på forsvarlig vis kunne vurdere sine alternative muligheter.

Strukturkvoteordningene, både for havfiskeflåten og kystfiskeflåten, inneholder begrensninger for hvor stor kvote av det enkelte fiskeslag som kan tildeles for ett fartøy gjennom denne ordningen. Dette omtales som kvotetak.

Dette kvotetaket begrenser dermed kvotekonsentrasjonen på fartøynivå. Kvotetaket i strukturkvoteordningen begrenser derimot ikke like effektivt kvotekonsentrasjonen på eiernivå, ettersom en eier kan ha flere fartøy.

For havfiskeflåten er det gitt regler om eierkonsentrasjon i forskrift av 13. oktober 2006 nr 1157 om spesielle tillatelser til å drive enkelte former for fiske og fangst (konsesjonsforskriften). Detaljene i dette er nærmere omtalt i kapittel 4.5.3. Når det gjelder kystflåten, er det derimot ikke fastsatt slike regler om begrensninger i eierkonsentrasjon.

Regjeringen vil arbeide videre med dette spørsmålet. Dersom en nærmere vurdering, blant annet av eierskapsstrukturen slik den faktisk er og hvilke trender man kan se i denne, blant annet som følge av bruken av strukturkvoteordningen, tilsier at det er behov for regler om eierkonsentrasjon også i kystflåten, vil forslag om dette bli sendt på høring og eventuelt fastsatt som forskriftsbestemmelser. Det vil i den forbindelse også bli sett nærmere på hvorvidt det er behov for regler som begrenser muligheten for at samme eier har fartøy både i havfiskeflåten og i kystflåten.

Som påpekt i kapittel 1.1, har en del av debatten om strukturordningene dreiet seg om disposisjonsretten til ressursene, og om denne i realiteten er «privatisert». Havressurslovutvalget har i NOU 2005:10 foreslått en egen lovbestemmelse om at de viltlevende marine ressurser i vill tilstand tilhører staten, jf § 1-5 i utvalgets lovutkast. Regjeringen vil komme tilbake til oppfølgingen av dette forslaget i en proposisjon med forslag til ny havressurslov til erstatning for gjeldende saltvannsfiskelov, etter å ha vurdert høringsuttalelsene og hvordan andre lands ressurslovgivning har løst dette spørsmålet. En lovbestemmelse om at ressursene tilhører folket i Norge, vil imidlertid være en naturlig del av en moderne ressurslovgivning.