11 Ansvar og erstatning

11.1 Gjeldende rett

Staten har etter tinglysingsloven § 35 et særlig lovhjemlet objektivt erstatningsansvar for visse typer tinglysingsfeil. Bestemmelsen oppstiller i motsetning til det alminnelige aktsomhetsansvaret og skadeserstatningsloven § 2-1 ikke et krav om skyld fra staten eller ansatte i staten. Ansvaret er objektivt, men forutsetter at tapet skyldes nærmere avgrensede forhold. Grunnvilkårene for erstatning er at noen lider uforskyldt tap på grunn av tinglysingsfeil. Bestemmelsen inneholder etter sin ordlyd ingen begrensninger med tanke på hvem som kan kreve erstatning, og ordlyden er ikke avgrenset til å gjelde feil knyttet til tinglysing som går ut på å stifte, forandre, overdra, behefte, anerkjenne eller oppheve en rett.

I tillegg til grunnvilkårene om at noen må lide uforskyldt tap på grunn av tinglysingsfeil, oppstilles det fire alternative tilleggsvilkår. For å ha krav på erstatning må tapet skyldes at man har stolt på en tinglysingsattest eller pantattest (bokstav a), at et dokument ikke er blitt tinglyst eller er blitt tinglyst for sent (bokstav b), at et dokument etter § 25 må stå tilbake for et senere tinglyst dokument (bokstav c), eller at et dokument som nevnt i § 27 annet ledd er blitt tinglyst og noen i god tro har fått dagbokført rett han har ervervet ved avtale i tillit til at det tinglyste dokumentet var gyldig (bokstav d).

I tillegg til tinglysingsloven § 35 kan staten bli holdt erstatningsrettslig ansvarlig for feil og forsømmelser i forbindelse med tinglysing etter arbeidsgiveransvaret, jf. skadeserstatningsloven § 2-1, eller organansvaret.

Bestemmelsen i skadeserstatningsloven kapittel 2 gjelder også for det offentliges ansvar som arbeidsgiver. Skal en arbeidsgiver bli erstatningsansvarlig etter skadeserstatningsloven § 2-1, må skaden være voldt ved forsett eller uaktsomhet fra arbeidstakerens side. Arbeidsgiveransvaret består følgelig av et objektivt og et subjektivt element. Det betyr at selv om arbeidsgiveren selv ikke kan klandres for den skaden som har oppstått, svarer arbeidsgiveren overfor den skadelidte så lenge en arbeidstaker har voldt skaden forsettlig eller uaktsomt. Dette ansvaret gjelder også for såkalte anonyme feil. Det betyr at skadelidte kan kreve erstatning selv om han ikke kan peke på hvem som har voldt skaden, så lenge det er en arbeidstaker som har gjort det. Arbeidsgiveransvaret omfatter også kumulative feil. Skadelidte kan altså kreve erstatning også i de tilfellene hvor den enkeltes feil isolert sett ikke er tilstrekkelig til å anse handlingen som uaktsom, men hvor summen av de ansattes handlemåte må karakteriseres som uaktsom. Det er med andre ord ikke nødvendig for erstatningsansvar at man kan knytte et personlig ansvar til en eller flere arbeidstakere.

Arbeidsgiveransvaret gjelder ikke alle feil begått av en arbeidstaker. Det fremgår av skadeserstatningsloven § 2-1 at en arbeidsgiver svarer for arbeidstakerens forsettlige og uaktsomme feil og forsømmelser «(…) idet hensyn tas til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten, er tilsidesatt».

Kretsen av personer som omfattes av arbeidsgiveransvaret, må avgrenses mot de personene som er omfattet av organansvaret. Dette gjelder feil eller forsømmelser begått av personer som anses å utgjøre en juridisk persons styrende organer. Avgrensningen av hvem som anses å tilhøre et styrende organ, er ikke utelukkende beroende på selskapsrettslige eller organisatoriske betraktninger. Sentralt for vurderingen vil være hvem som har den øverste kompetansen til å treffe beslutninger på det enkelte saksområde.

Dersom det ved overgang til elektronisk tinglysing tas i bruk kvalifiserte sertifikater, vil utstederen av disse sertifikatene kunne holdes erstatningsrettslig ansvarlig i medhold av esignaturloven § 22. Bestemmelsen gjelder også for utstedere som garanterer for kvalifiserte sertifikater. Erstatningsansvaret som oppstilles i esignaturloven § 22, er en minimumsregulering og må derfor suppleres av alminnelige erstatningsrettslige prinsipper eller andre lover og forskrifter som gir rett til erstatning for samme type disposisjoner. Erstatningsansvaret omfatter også sertifikater som ikke oppfyller lovens krav til kvalifiserte sertifikater, men som utgis for å være det eller gir et slikt inntrykk.

Sertifikatutstederen er ansvarlig for tap hos den som hadde rimelig grunn til å ha tillit til sertifikatet. Erstatningsansvaret er ikke begrenset til bare å omfatte mottakeren av et sertifikat. Også en undertegner som har inngått en avtale med sertifikatutstederen kan lide tap på grunn av feil i sertifikatet. Videre kan en tredjemann lide tap som følge av at han hadde tillit til sertifikatet, noe som også omfattes av bestemmelsen.

Det følger av annet ledd at sertifikatutstederen ikke er erstatningsansvarlig dersom hun kan vise at skaden ikke skyldtes uaktsomhet. Sertifikatutstederen har således et culpaansvar med omvendt bevisbyrde. En sertifikatutsteder som har garantert for sertifikatene fra en annen sertifikatutsteder, er også ansvarlig etter første ledd, med mindre garantisten godtgjør at verken hun eller utstederen av sertifikatet handlet uaktsomt. Sertifikatutstederen må dermed bevise at en utsteder som hun har garantert for, ikke handlet uaktsomt. Dette innebærer en strengere bevisbyrde for utstederen, og eventuelt den som stiller garanti, enn hva som følger av den alminnelige erstatningsretten. Unntaket er begrunnet ut fra hensynet til forbrukerinteresser.

Det følger av esignaturloven § 22 tredje ledd at sertifikatutstederen skal kunne begrense erstatningsansvaret ved at det i sertifikatet angis begrensninger i sertifikatets anvendelsesområde eller transaksjonsbeløp. Disse begrensningene må være tydelige for tredjemann. Dette innebærer at de må fremgå tydelig av sertifikatet, både for den sertifikatet er utferdiget til og, ikke minst, for den mottaker som skal stole på sertifikatet. Det er viktig at brukeren velger en programvare hun har tillit til at fungerer som forutsatt. Sertifikatutsteder er ikke erstatningsansvarlig for skade som skyldes at sertifikatet anvendes utover begrenset anvendelsesområde. Dessuten, dersom sertifikatet brukes utover angitt transaksjonsbeløp, er ikke sertifikatutsteder ansvarlig for beløp som overstiger begrensingen.

11.2 Arbeidsgruppens rapport

Arbeidsgruppen legger til grunn at erstatningsreglene bør gjelde uavhengig av om tinglysingen skjer elektronisk eller er papirbasert. Det oppstår imidlertid enkelte spesielle erstatningsspørsmål ved innføring av elektronisk tinglysing, jf. rapporten punkt 14 side 46-51. Etter arbeidsgruppens syn må det vurderes om det skal være egne regler om erstatningsansvar som følge av systemfeil. I tillegg må det vurderes om det bør innføres regler om særlig erstatningsansvar for sertifikatutstedere ved bruk av elektronisk signering ved tinglysing. Endelig oppstår det et spørsmål om det skal innføres en begrensning av rettighetshaverens risiko.

Når det gjelder spørsmålet om erstatningsansvar som følge av systemfeil, viser arbeidsgruppen til at et system med elektronisk innsending av data ved bruk av elektroniske sertifikater kan eksponere brukere for en risiko for at systemet svikter. Dette er en risiko som ligger utenfor hva den enkelte bruker selv kan vurdere. Arbeidsgruppen viser til at det i finansavtaleloven § 36 finnes en regel om lemping av kundens ansvar hvis det er systemsvakheter ved måten en konto kan disponeres på.

Etter arbeidsgruppens syn vil skadelidtes erstatningsrettslige vern etter skadeserstatningsloven § 2-1 langt på vei være tilstrekkelig for å gi brukeren et erstatningsrettslig vern ved systemsvikt, men det uttales likevel at det «kan være behov for et overgripende ansvar for systemsvik», jf. rapporten punkt 14.1 side 47. Videre uttales det at ansvar for anonyme og kumulative feil er vel kjent fra praksis om skadeserstatningsloven § 2-1. Etter arbeidsgruppens syn vil derfor «poenget med en lovfesting være å markere klart at det er det offentlige som har ansvaret for helheten i tinglysingssystemet», jf. rapporten punkt 14.1 side 47. Det fremheves i denne forbindelse at en erstatningsregel om systemsvikt vil virke tillitsskapende. Arbeidsgruppen foreslår derfor et nytt tredje ledd i tinglysingsloven § 35 som lyder:

«Rett til erstatning av staten har også den som lider tap ved tinglysingsfeil når de krav skadelidte med rimelighet kan stille til tinglysingstjenesten, er tilsidesatt, jf. lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeserstatning § 2-1».

Om forslaget uttaler arbeidsgruppen at «[d]en nesten likelydende skadeserstatningsloven § 2-1 gjelder for øvrig som nevnt allerede for tinglysingstjenesten. Materielt sett vil endringen ikke bli stor. Men bestemmelsen vil markere at det er staten som har erstatningsrettslig systemansvar for den elektroniske tinglysingen», jf. rapporten punkt 14.1 side 47.

Arbeidsgruppen drøfter videre spørsmålet om ansvar for elektroniske signaturer. Det vises til at esignaturloven § 22 gir regler om erstatningsansvar for en sertifikatutsteder av kvalifiserte sertifikater. Etter arbeidsgruppens syn er det viktig at man sørger for at programvaren for elektronisk tinglysing ikke tillater bruk av sertifikater for transaksjoner utover en fastsatt beløpsgrense (eller andre begrensinger i sertifikatet), og at beløpsgrensen angis sammmen med signaturen. Det bemerkes i denne sammenheng at beløpet vil måtte være betydelig for at sertifikatet skal kunne brukes til større eiendomsoverdragelser og pantsettelser. Arbeidsgruppen har imidlertid delt seg i synet på hvor omfattende sertifikatutstederens uaktsomhetsansvar skal være. Flertallets forslag fremgår av arbeidsgruppens lovforslag § 6 annet ledd, mens et mindretall bestående av to medlemmer ønsker en nærmere vurdering av sertifikatutstederens uaktsomhetsansvar. Ansvarsgrensene bør etter deres syn ikke være direkte knyttet til verdien på transaksjonen. Disse medlemmene foreslår derfor at ansvarsgrensene eventuelt skal fastsettes i forskrift.

Når det gjelder spørsmålet om begrensning av rettighetshaverens risiko, er det etter arbeidsgruppens rapport ingen tilsvarende mulighet til å begrense rettighetshaverens risiko på tilsvarende måte som for eksempel ved misbruk av en nettbank. Risikosituasjonen for forbrukeren ved bruk at elektronisk signatur i tinglysingssammenheng er en helt annen enn ved bruk av nettbank. Arbeidsgruppen fremhever derfor at i forbindelse med ny lovgivning som tillater elektronisk tinglysing, har det offentlige en viktig informasjonsoppgave.

I vurderingen av om det bør gjelde tilsvarende begrensninger for forbrukeren slik som etter finansavtaleloven § 35, konkluderer arbeidsgruppen med at det ikke er grunn til å fravike de alminnelige erstatningsreglene.

11.3 Høringsinstansenes syn

Brønnøysundregistrene er enig i at det er naturlig at det statueres et objektivt erstatningsansvar for det offentlige med hensyn til systemsvikt ved tinglysing. Det vises til at det er det offentlige som tilbyr og har utviklet den elektroniske løsningen. Av den grunn er det naturlig at det offentlige også har ansvaret for at systemet med elektronisk tinglysing fungerer tilfredsstillende.

Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO) uttaler at utredningen synes å forutsette at det er rettsstridig å benytte et sertifikat for transaksjoner over angitte beløpsgrenser. FNO mener at arbeidsgruppen her blander sammen de privatrettslige reglene for avtaleinngåelse og kravene til tinglysing som rettsvernakt. Forutsetningen om at bruk av et elektronisk sertifikat for å signere avtaler som gjelder verdier ut over sertifikatets bruksgrense, medfører privatrettslig ugyldighet, er etter FNOs syn feil. Det vises til at det er esignaturlovens system at signaturmottakeren ut fra sin vurdering av sertifikatets og utstederens godhet – som signaturmottaker blant annet kan vurdere ut fra sertifikatets policydokument (CP) – og eventuelle ansvarsbegrensninger angitt i sertifikatet, selv kan vurdere om han velger å stole på sertifikatet for den aktuelle transaksjon. Det er derfor den som erverver den rettighet som skal tinglyses, som må være den som velger om det benyttede sertifikatet er godt nok eller ikke.

FNO mener for øvrig at forslaget om å nekte tinglysing av transaksjoner over sertifikatets ansvarsgrense synes å være begrunnet i hensynet til tinglysingsmyndighetenes mulighet for å kreve erstatning fra sertifikatutstederen. Dette mener FNO er en marginal begrunnelse for en så vidtfavnende regel. Slik FNO ser det, er det bare helt unntaksvis at tinglysingsmyndighetene vil kunne bli ansvarlig etter tinglysingsloven § 27 og samtidig kunne rette et krav mot sertifikatutsteder etter esignaturloven § 22 eller alminnelige erstatningsrettslige regler.

FNO ser imidlertid at tinglysingsmyndighetene har et ansvar for riktigheten av grunnboka, herunder at det er rett person som har grunnbokshjemmel. FNO mener likevel at en regel om ikke å akseptere transaksjoner som overstiger ansvarsgrenser i sertifikatet, er uheldig, og i tillegg ikke en adekvat «sanksjon» for det man ønsker å oppnå.

FNO peker endelig på at en sertifikatutsteder vil kunne ha behov for å sette en ansvarsgrense (som etter esignaturloven også må formuleres som bruksgrenser) i sertifikatet fordi samme sertifikat forutsetningsvis skal kunne brukes for signering i så mange sammenhenger som mulig. Sertifikatutsteders ansvar kan da bli for uforutsigbart om man ikke setter en ansvarsgrense. Alle utstedere av kvalifiserte sertifikater i Norge i dag har satt ansvarsgrenser (beløpsgrenser) som er så lave at de tilnærmet aldri vil kunne brukes for elektronisk tinglysing slik forslaget til arbeidsgruppen lyder. Den foreslåtte regelen vil med andre ord undergrave muligheten til å få etablert en ordning med elektronisk tinglysing.

Direktoratet for forvaltning og IKT ser at hensynet til å sikre staten regressmuligheter ved erstatningsansvar etter tinglysingsloven § 35 kan tale for at det fastsettes en beløpsgrense i sertifikatet. Direktoratet mener imidlertid at det kan stilles spørsmål ved hvor stort behov det er for å ansvarliggjøre sertifikatutstederen ut over beløpsgrensen.

Norges Eiendomsmeglerforbund er av den oppfatning at ansvarsgrenser for bank-id og sertifikater ikke er utredet i tilstrekkelig grad.

Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon deler arbeidsgruppens oppfatning om at ansvaret for systemfeil bør ligge hos staten, og at en regel som foreslått vil kunne inngi tillit til systemet som sådan.

Regjeringsadvokaten påpeker at etter sin ordlyd kan den foreslåtte bestemmelsen i § 35 tredje ledd gi inntrykk av at en står overfor en påpekning av det nokså selvsagte – at den objektive, men avgrensede, erstatningsregelen i tinglysningsloven § 35 første og annet ledd suppleres av erstatningshjemmelen i skadeserstatningsloven § 2-1. Dette er imidlertid ikke tilfellet. Av ordlyden i tredje ledd fremgår det at det ikke oppstilles et uaktsomhetskrav. I realiteten dreier det seg om et objektivt ansvar. Dersom man ønsker å innføre et slikt objektivt erstatningsansvar, mener Regjeringsadvokaten at henvisningen til skadeserstatningsloven § 2-1 bør sløyfes.

Etter Regjeringsadvokaten syn vil en generell regel om objektivt ansvar på dette området være en nyskapning sammenlignet med det som har vært rettstilstanden tidligere, og det kan stilles spørsmål ved om det på dette området er hensiktsmessig å oppstille et slikt objektivt ansvar for staten. Regjeringsadvokaten påpeker at det her er tale om en servicetjeneste stilt til allmennhetens disposisjon, i motsetning til det som er tilfelle for de situasjoner som er regulert av finansavtaleloven § 36, hvor det er tale om tjenester tilbudt på rent kommersiell basis.

Etter Statens kartverks syn vil dagens erstatningsregler gi brukerne god nok dekning for tap som skyldes feil i tinglysingssystemet, og Kartverket ser ikke behovet for et nytt ledd i tinglysingsloven § 35. Statens kartverk påpeker at bestemmelsens ordlyd om «krav skadelidte med rimelighet kan stille til tinglysingstjenesten», er utformet slik at den kan tolkes til å gjelde langt mer enn systemfeil.

11.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med arbeidsgruppen i at det ikke har betydning for erstatningsreglenes anvendelse hvorvidt tinglysingen har skjedd elektronisk eller er papirbasert. Det særskilte erstatningsansvaret hjemlet i tinglysingsloven § 35 må også gjelde ved elektronisk tinglysing. Departementet legger for øvrig til grunn at en bekreftet utskrift av grunnboken, jf. forslaget til tinglysingsloven § 11 første ledd, er omfattet av begrepet «attester» i tinglysingsloven § 35 og burettslagslova § 6-17. Om tinglysingen har skjedd elektronisk eller er papirbasert, kan heller ikke ha betydning for anvendelsen av øvrige aktuelle ansvarsgrunnlag.

Brukerne av tinglysingsmyndighetens tjenester må kunne forvente – og handle i tillit til – at tjenestene holder en faglig og administrativ forsvarlig standard. Om disse kravene ikke er oppfylt, og brukeren lider et økonomisk tap som følge av dette, vil det kunne bli spørsmål om erstatningsansvar for tinglysingsmyndigheten. Det må i så fall vurderes konkret hvilket ansvarsgrunnlag som vil være aktuelt.

Arbeidsgruppen synes å være av den oppfatning at gjeldende ansvarsgrunnlag ikke gir et tilstrekkelig klart ansvarsgrunnlag for såkalt systemsvikt. Det gis imidlertid ingen entydig definisjon av hva som forstås med systemsvikt. Arbeidsgruppens redegjørelse gir inntrykk av at det siktes til feil eller forsømmelse i forbindelse med kommunikasjon eller kontroll av tinglysingsdata, eller svakheter ved de sertifikater som benyttes. Behovet for et overgripende ansvar for systemsvikt av denne karakter oppstår etter arbeidsgruppens syn fordi det kan være uklart hvor i systemet feilen har oppstått, eller fordi feilen skyldes et samvirke mellom flere uheldige omstendigheter, jf. rapporten punkt 14.1 side 47. Derfor er det etter arbeidsgruppens syn et behov for å «markere klart» at det er det offentlige som har ansvaret for helheten i tinglysingssystemet, jf. rapporten punkt 14.1 side side 47. Det uttales imidlertid at den foreslåtte endringen materielt sett ikke vil være stor.

Departementet er ikke enig med arbeidsgruppen i at det er behov for å endre tinglysingsloven § 35 kun for å markere hvem som har det overgripende ansvaret for systemsvikt. Dersom det særskilte erstatningsansvaret i tinglysingsloven § 35 skal utvides, må det etter departementets oppfatning være et materielt behov for en slik utvidelse.

Det kan som nevnt være noe uklart hva man skal forstå med systemsvikt. Men i vurderingen kan det være naturlig først å ta konkret stilling til om den aktuelle feilen eller forsømmelsen er dekket etter gjeldende ansvarsgrunnlag. Dersom det ikke er tilfellet, kan man vurdere om det er tale om et forhold som tilsier etablering av et særskilt erstatningsrettslig ansvar for tinglysingsmyndigheten.

Etter departementets oppfatning etterlater arbeidsgruppens utredning ikke et inntrykk av at det er et materielt behov for en endring av erstatningsregelen i tinglysingsloven § 35. Departementet kan heller ikke se at noen av høringsinstansene har påvist at det er et materielt behov for den foreslåtte lovendringen.

Departementet antar at når arbeidsgruppen ønsker en regel om erstatningsansvar ved systemsvikt, siktes det til situasjoner hvor det elektroniske systemet for tinglysing er utilgjengelig for eksempel på grunn av tekniske feil eller strømbrudd, eller det har oppstått forhold som innebærer at det ikke blir gjennomført forsvarlige rutiner for identifikasjon, kontroll og varsling.

Det må forventes at det utvikles systemer som sikrer at ingen lider rettstap selv om systemet for elektronisk tinglysing blir utsatt for strømbrudd eller andre feil som påvirker driften av systemet. Dersom en bruker ikke får tinglyst et dokument på grunn av omstendigheter som dette, og han av den grunn lider et uforskyldt tap, må det antas at han er erstatningsrettslig beskyttet gjennom tinglysingsloven § 35 første ledd bokstav b.

Når det gjelder andre feil, herunder feil i rutinene for identifikasjon, kontroll og varsling, kan det være uklart hvor i systemet feilen ligger eller man kan stå overfor et samvirke av flere uheldige omstendigheter. I slike tilfeller må det antas at det alminnelige culpaansvaret eller arbeidsgiveransvaret gir tilstrekkelig erstatningsrettslig vern. Det vises i denne sammenheng til arbeidsgruppens rapport punkt 14.1 side 47 hvor det uttales:

«Langt på vei vil skadelidtes erstatningsrettslige vern etter skadeserstatningsloven § 2-1 være tilstrekkelig, enten slik at krav reises mot det offentlige eller mot f.eks. en leverandør av datatjenester. (…) Slikt ansvar for anonyme og kumulative feil er vel kjent fra praksis omkring skadeserstatningsloven § 2-1».

Dersom det oppstår feil eller forsømmelser knyttet til elektroniske signaturer, oppstiller esignaturloven § 22 et erstatningsansvar for utstedere av kvalifiserte sertifikater eller andre aktører som garanterer for slike sertifikater. Departementet foreslår som kjent ikke bestemte krav til elektroniske sertifikater i proposisjonen her. Det er således heller ikke naturlig å vurdere nærmere sertifikatutsteders erstatningsansvar. Hvorvidt en skal pålegge sertifikatutsteder et utvidet og særlig erstatningsansvar for uriktig bruk av sertifikatet i tinglysingssaker, mener departementet eventuelt bør reguleres i forskrift, jf. lovforslaget § 6 første ledd femte punktum.

Arbeidsgruppen har også vurdert spørsmålet om begrensing av rettighetshaverens risiko. Etter arbeidsgruppens syn er det ikke mulig å begrense rettighetshaverens risiko på tilsvarende måte som man har gjort ved for eksempel misbruk av en nettbank. Fastsettelse av en tilsvarende øvre beløpsgrense er ikke praktisk mulig i forbindelse med tinglysing hvor de involverte verdiene kan være betydelige. Departementet er enig i arbeidsgruppens vurderinger på dette punktet.

Selv om departementet ikke følger opp arbeidsgruppens forslag om endringer i tinglysingsloven § 35, foreslås det likevel enkelte konsekvensendringer i § 35. Se merknadene til bestemmelsen.