Del 4
Endringer i inntektssystemet for kommunene

12 Reformbehov

Kommunene har ulike forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud. Den viktigste forklaringen på forskjeller i tjenestetilbud mellom kommunene er forskjeller i inntekter. Dersom vi ikke hadde hatt et inntektssystem, ville det oppstått forskjeller av to grunner: Behovet for kommunale tjenester og kostnadene ved å tilby disse tjenestene varierer betydelig mellom kommunene. I tillegg er det store forskjeller i skattegrunnlaget.

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene i prinsippet fullt ut kompenseres for utgifter ved tjenesteytingen som de selv ikke kan påvirke. Kostnadsnøkkelen er den mekanismen i inntektssystemet som i praksis sørger for dette, og som fordeler tilskudd til kommunene etter deres varierende behov. Gjennom kostnadsnøkkelen og et oppdatert sett med kriteriedata beregnes utgiftsbehovet for den enkelte kommune. Kostnadsnøkkelen er satt sammen av objektive kriterier som kommunene ikke kan påvirke gjennom egne valg og prioriteringer. Alderskriteriene er «grunnmuren» i kostnadsnøkkelen. Siden alderskriteriene ikke ivaretar etterspørselen etter kommunale tjenester fullt ut, er kostnadsnøkkelen supplert med ulike sosiale kriterier som ivaretar at etterspørselen også avhenger av levekår, helsetilstand mv. Kostnadsnøkkelen inneholder egne kriterier som ivaretar variasjonen i kostnader ved å gi en enkelt tjeneste. Ulikt bosettingsmønster og kommunestørrelse gir slike kostnadsvariasjoner.

Grunnlaget for dagens utgiftsutjevning skriver seg fra midt på 1990-tallet og er i hovedsak basert på Rattsø-utvalgets utredning 1 . Det er ikke foretatt noen helhetlig revisjon av kostnadsnøkkelen for kommunene etter dette, kun mindre endringer er gjort. For at kostnadsnøkkelen på en best mulig måte skal fange opp de ulike utfordringene ved å tilby tjenester i alle landets kommuner er det nødvendig å oppdatere kostnadsnøkkelen i takt med endringer i befolkningen, bosettingsmønster, levekår og tjenestetilbud i kommunene. For at kommunene skal kunne levere de tjenestene de er pålagt, og for å innfri målsettingen om at alle innbyggere skal tilbys likeverdige tjenester uansett bosted, er det nå nødvendig med en oppdatering av kostnadsnøkkelen. Dette bidrar til at kommunene settes i stand til å løse nasjonalt viktige oppgaver på en god og samfunnsmessig forsvarlig måte.

Sammensetningen av ulike aldersgrupper og karakteristika ved befolkningen påvirker etterspørselen etter og kostnadene ved å produsere kommunale tjenester. Siden midten av 1990-tallet er både alderssammensetningen og levekårene endret. Det har også skjedd store endringer i bosettingsmønsteret. I hele perioden har det pågått en sentralisering, samtidig med en befolkningsvekst for landet sett under ett. Økningen i folketall har vært større dess høyere innbyggertall kommunene har i utgangspunktet. Samlet sett har de største kommunene nå en alderssammensetning som gjør dem relativt lettdrevne, i og med at en høy andel av befolkningen er mellom 16 og 66 år og dermed er i arbeidsdyktig alder. Det er videre denne gruppen av befolkningen som etterspør færrest kommunale tjenester. Bildet i de minste kommunene er motsatt; de små kommunene har fortsatt de høyeste eldreandelene og lavest andel av befolkningen mellom 16-66 år.

I forslaget til kostnadsnøkkel er sosiale kriterier vektlagt sterkere enn i dagens nøkkel. De sosiale kriteriene fordeler seg ikke jevnt mellom kommunene. Uføre, fattige, arbeidsledige, skilte og separerte, ugifte over 67 år, barn med enslig forsørger, psykisk utviklingshemmede og flyktninger er kriterier som synes å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov på en god måte. Når det gjelder levekårsindikatorer er det særlig kommuner med lavt innbyggertall, kommuner i Finnmark og Oslo som skiller seg ut med høye andeler. Alt i alt blir derfor hensyn til både endringer i befolkning, levekår og ufrivillige kostnadsforskjeller ved å tilby kommunale tjenester, ivaretatt gjennom den nye kostnadsnøkkelen. Endringene som foreslås i kostnadsnøkkelen er beskrevet i kapitlene 12-17.

Oppdaterte analyser og modeller, samt bedre datagrunnlag, gjør at det nye forslaget til kostnadsnøkkel for kommunene på en bedre måte enn dagens nøkkel fanger opp de faktiske forskjellene i etterspørsel og kostnader ved å tilby velferdstjenester. Dette gir grunnlag for å justere de regionalpolitiske elementene i inntektssystemet. Det foreslås derfor å redusere småkommunetilskuddet og Nord-Norge- og Namdalstilskuddet noe.

De største byene har særlige utfordringer knyttet til urbanitet og høy befolkningskonsentrasjon. Siden disse problemene er knyttet til en meget liten gruppe av kommuner, er det vanskelig å fange opp utfordringene rundt urbanitet fullt ut i en kostnadsnøkkel. Det foreslås derfor å innføre et eget storbytilskudd som omfatter de fire største byene; Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger. Som en konsekvens at dette foreslås hovedstadstilskuddet avviklet.

Det er store forskjeller i skattegrunnlag mellom kommunene. I motsetning til kostnadsforskjellene, som utjevnes fullt ut gjennom kostnadsnøkkelen utjevnes skatteinntektene bare delvis. Med sikte på større grad av inntektsutjevning og dermed et mer likeverdig tjenestetilbud, foreslår regjeringen å redusere skatteandelen for kommunene. Inntektsforskjeller er en av de viktigste årsakene til ulikheter i tjenestetilbudet mellom kommunene. En reduksjon av skattens andel av kommunens inntekter slik at en større andel av inntektene gis gjennom rammetilskuddet, vil bidra til redusert ulikhet.

Videre foreslås det en delvis tapskompensasjon til alle kommuner som taper mer enn 100 kroner per innbygger på de foreslåtte endringene i inntektssystemet.

Samlet sett vil forslaget til nytt inntektssystem bety et mer rettferdig system for fordeling av inntektene mellom kommunene.

Befolkningssammensetningen kommer også til å endre seg framover, og andelen eldre personer vil øke betydelig. For at kostnadsnøkkelen på en best mulig måte skal fange opp de ulike utfordringene ved å tilby tjenester i landets kommuner, må kostnadsnøkkelen oppdateres jevnlig. Regjeringen ser det derfor som nødvendig å oppdatere kostnadsnøklene oftere framover, og det legges opp til en oppdatering av kostnadsnøklene om lag hvert fjerde år.

12.1 Bakgrunn

I St.prp. nr. 57 (2007–2008) Kommuneproposisjonen 2009 og St.prp. nr. 68 (2008–2009) Kommuneproposisjonen 2010 ble det varslet at ny kostnadsnøkkel for kommunene og fylkeskommunene ville bli presentert i kommuneproposisjonen for 2011. Regjeringen legger i denne delen av proposisjonen fram forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene. Samtidig er det også foretatt en gjennomgang av de øvrige elementene i inntektssystemet for kommunene, og det foreslås endringer i skattens andel av kommunenes samlede inntekter, i enkelte av de regionalpolitiske tilskuddene, i hovedstadstilskuddet, i fordelingen av skjønnstilskudd, og at det innføres et Storbytilskudd til Bergen, Trondheim, Oslo og Stavanger.

Med bakgrunn i arbeidet til Inntektssystemutvalget (Borgeutvalget) 2 har Kommunal- og regionaldepartementet gjennomgått og oppdatert alle delkostnadsnøklene i inntektssystemet for kommunene. Departementet har tatt utgangspunkt i de samme metodene som utvalget benyttet, men har utført nye analyser med et oppdatert datagrunnlag. I tillegg er det på flere sektorer gjennomført flere forskningsprosjekter som er lagt til grunn for utarbeidelsen av kostnadsnøkkelen. Dette er blant annet rapporter utarbeidet av Senter for økonomisk forskning (SØF), Statistisk sentralbyrå (SSB), ECON Pöyry og Telemarksforskning.

Departementet har også gjennomgått kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene, og på noen områder er det behov for ytterligere utredningsarbeid. Det legges derfor ikke fram forslag til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene nå.

Kostnadsnøkkel for fylkeskommunene

Dagens kostnadsnøkkel for fylkeskommunene er bygd opp av fire sektornøkler: fylkesveier, lokale ruter (kollektivtransport), tannhelse og videregående opplæring. I kommuneproposisjonen for 2010 ble det varslet at en ny samlet kostnadsnøkkel for fylkeskommunene skulle presenteres i kommuneproposisjonen for 2011. Departementet har på bakgrunn av arbeidet til Borgeutvalget gjennomgått kostnadsnøklene på nytt. ECON Pöyry har på oppdrag fra departementet utført analyser av utgiftsdriverne innenfor lokale ruter 3 og videregående opplæring 4 .

Rundt kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene er det flere uavklarte faglige spørsmål, som må vurderes videre før en ny kostnadsnøkkel presenteres. Det legges derfor ikke fram forslag til ny kostnadsnøkkel nå.

Innen videregående opplæring er det behov for ytterligere utredningsarbeid på to områder. For det første foreligger det per i dag ikke tilfredsstillende mål på bosettingsmønster for fylkeskommunene, slik at det er vanskelig å vurdere om eventuelle merkostnader ved spredt bosetting fanges opp på en god måte. For det andre må man se nærmere på fagskolene. Fra og med 2010 ble tilskuddet til fagskoler innlemmet i inntektssystemet, med en særskilt fordeling utenfor utgiftsutjevningen. Det ble varslet at tilskuddet skulle fordeles etter kostnadsnøkkelen fra 2011. Det er imidlertid usikkerhet rundt valg av kriterier for fagskoler. Det foreslås derfor at bevilgningen til fagskoler også i 2011 skal ha en særskilt fordeling utenfor utgiftsutjevningen.

For lokale ruter (kollektivtransport) er det utfordringer knyttet til det å finne gode kriterier, særlig når det gjelder kriterier som fanger opp fylkeskommunenes variasjoner i utgifter til båt/ferge.

12.2 Prinsipp og målsetting med inntekts­systemet

Kommunesektorens roller, oppgaver og plass i norsk økonomi

Kommunene har et bredt spekter av oppgaver. Ved siden av å være et forvaltningsnivå med egen folkevalgt representasjon, har kommunene oppgaver som utviklingsaktør, myndighetsforvalter, og som leverandør av velferdstjenester til innbyggerne. Kommunene har blant annet ansvaret for pleie- og omsorgsoppgaver, barnevern, barnehager, grunnskole, sosialhjelp og helsetjenester. Kommunesektorens ressursbruk er først og fremst knyttet til velferdsoppgavene.

Skatteinntekter, statlige overføringer (rammetilskudd og øremerkede tilskudd) og gebyrinntekter utgjør hoveddelen av kommunesektorens inntekter, og utgjør i 2010 om lag 332 mrd. kroner. Av dette utgjør de frie inntektene (skatt på inntekt og formue og rammetilskudd) om lag 226 mrd. kroner, eller anslagsvis i overkant av 68 pst. av sektorens totale inntekter.

Kommunesektoren forvalter slik en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi, og for å oppnå mest mulig velferd må disse midlene både fordeles og forvaltes på en god måte.

Rammefinansiering og inntektssystemet

Kommunesektoren skal i hovedsak finansieres gjennom frie inntekter, dvs. rammetilskudd og skatt. Etter at barnehagesektoren er innlemmet i rammetilskuddet fra 2011 vil skatt og rammetilskudd utgjøre om lag 76 pst. av kommunesektorens samlede inntekter. Rammefinansiering bidrar samlet sett til den mest treffsikre ressursbruken, er administrativt lite krevende for både staten og kommunene, og gir rom for lokalt tilpassede løsninger. I tillegg til at lokale prioriteringer er kostnadseffektive, gir rammefinansiering lokale folkevalgte et reelt handlingsrom til å håndtere lokale utfordringer og behov.

Rammeoverføringene fordeles mellom kommunene gjennom inntektssystemet. Målet er rettferdig fordeling som gjør kommunene i stand til å løse sentrale oppgaver i lokalsamfunnet.

Den viktigste forklaringen på forskjeller i tjenestetilbud mellom kommuner er forskjeller i inntektsnivå. Forskjeller oppstår mellom kommunene på grunn av forskjeller i kostnader ved å tilby tjenester og forskjeller i skattegrunnlag. Målet med inntektssystemet er å utjevne disse forskjellene, for at alle kommuner skal settes i stand til å tilby gode og likeverdige tjenester til sine innbyggere. Gjennom utgiftsutjevningen er det i prinsippet full utjevning av forskjeller i ufrivillige kostnader, mens det gjennom inntektsutjevningen er en delvis utjevning av skatteinntektene.

Etter utjevning (inntekts- og utgiftsutjevning) er det fortsatt forskjeller mellom kommunene. En betydelig andel av kommunesektorens inntekter kommer gjennom skatteinntekter, og forskjeller i skattenivå mellom kommuner er kun delvis utjevnet i inntektssystemet. Dette gir forskjeller i inntektsnivå mellom kommunene, selv etter utjevning. De regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet, hovedstadstilskuddet (ekskl. barnevern) og skjønnstilskuddet er også ulikt fordelt mellom kommunene, og fører til forskjeller i inntekter. Størrelsen på, og utformingen av, de regionalpolitiske tilskuddene er politisk begrunnet, på samme måte som fastsettelsen av skattens andel av samlede inntekter og graden av inntektsutjevning mellom kommunene.

Utgiftsutjevningen

Det er til dels store forskjeller mellom kommunene i befolkningssammensetning, geografi og kommunestørrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for og hvilke utgifter kommunene har ved å gi disse tjenestene. Gjennom utgiftsutjevningen korrigeres rammetilskuddet til kommunene for ufrivillige kostnadsforskjeller, slik at kommunene i størst mulig grad skal ha like muligheter til å tilby de samme nasjonale velferdstjenestene til sine innbyggere. Grunnlaget for denne omfordelingen er kostnadsnøkkelen i inntektssystemet.

Kostnadsnøklene er et sett med objektive kriterier og tilhørende vekter som blir brukt til å regne ut en indeks for hvor dyr en kommune er å drive. Med bakgrunn i disse indeksene blir forskjeller i beregnet utgiftsbehov utjevnet fullt ut mellom kommunene, ved at det blir omfordelt midler fra kommuner som er billigere å drive enn gjennomsnittet til kommuner som er dyrere å drive enn gjennomsnittet. For en nærmere beskrivelse av utgiftsutjevningen og inntektssystemet vises det til Beregningsteknisk dokumentasjon til Prop. 1 S (2009-2010) Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner 2010.

12.3 Tidligere endringer i inntekts­systemet

Inntektssystemet fordeler midler til kommunal sektor og er et viktig virkemiddel for gjennomføring av politikken innenfor sentrale samfunnsområder. Etter innføringen i 1986 har inntektssystemet blitt revidert i flere omganger. Den siste større omleggingen skjedde i 1997, på grunnlag av Rattsøutvalgets forslag. Siden har det skjedd flere større og mindre endringer i inntektssystemet og i kostnadsnøklene.

Blant annet ble kostnadsnøkkelen endret som følge av at det øremerkede tilskuddet til psykisk utviklingshemmede ble innlemmet i inntektssystemet i 1998, og i 2002 ble det gjort endringer i kostnadsnøkkelen på grunn av innføringen av nye bosettingskriterier i delkostnadsnøkkelen for grunnskolen. I 2004 ble en ny delkostnadsnøkkel for sosialhjelp tatt i bruk, og det ble innført en ny delkostnadsnøkkel for landbruk og miljøvern.

Inntektssystemutvalget (Borgeutvalget), som ble oppnevnt i oktober 2003, ble bedt om å foreta en bred gjennomgang av inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene. I oktober 2005 la utvalget fram sine forslag til endringer i inntektssystemet 5 og disse ble sendt på høring.

Regjeringen Stoltenberg II varslet i kommuneproposisjonen for 2007 at den ville foreta en egen gjennomgang av de politiske elementene i inntektssystemet. I den forbindelse ble de politiske partiene med representasjon på Stortinget invitert til deltakelse i et utvalg som skulle vurdere de politiske elementene i inntekts- og finansieringssystemet for kommunene (utenom kostnadsnøklene). Sørheimutvalget ble nedsatt i desember 2006, og leverte sin rapport Forslag til forbedring av overføringssystemet for kommunene i oktober 2007. Forslaget ble deretter sendt på en bred høring blant kommuner og andre høringsinstanser.

På bakgrunn av utredningen fra Sørheimutvalget, samt regjeringens egen gjennomgang av de ulike delene i inntektssystemet, ble det fra og med 2009 gjort endringer i de politiske delene av inntektssystemet for kommunene. I kommuneproposisjonen for 2009 ble det ikke lagt fram forslag til nye kostnadsnøkler. Det ble derimot varslet at ny kostnadsnøkkel for kommunene ville bli lagt fram i kommuneproposisjonen for 2011, samtidig som hovedtyngden av de øremerkede tilskuddene til barnehager blir innlemmet i inntektssystemet. Det ble vurdert som hensiktsmessig å presentere en ny samlet kostnadsnøkkel for kommunene, inklusive en delkostnadsnøkkel for barnehagesektoren.

12.4 Hvilke tjenester skal inngå i ­ utgifts­utjevningen?

I dag inngår sektorene helse og sosial, grunnskole, administrasjon og landbruk og miljø i utgiftsutjevningen. Variasjoner i kommunenes utgiftsbehov i disse sektorene fanges opp av delkostnadsnøklene for helse- og sosialtjenester, grunnskole, administrasjon og landbruk- og miljøtjenester. Delkostnadsnøkkelen for helse- og sosialsektoren består videre av delkostnadsnøkler for pleie- og omsorg, helse, sosialhjelp og barnevern. Oppgaver som skal omfattes av utgiftsutjevningen i inntektssystemet er velferdstjenester av nasjonal karakter, og tjenester det er knyttet sterke nasjonale føringer til, jf. Borgeutvalget. Utgiftsutjevningen bør omfatte oppgaver som kommunene er pålagt å drive, eller der sterke nasjonale målsettinger er knyttet til standard og omfang av tjenestene.

Fra og med 2011 skal barnehagesektoren innlemmes i inntektssystemet for kommunene, og det er dermed behov for å innføre en egen delkostnadsnøkkel for barnehage. Kommunal- og regionaldepartementet har, i samarbeid med Kunnskapsdepartementet, fått gjennomført et eksternt forskningsprosjekt. I prosjektet har Senter for økonomisk forskning (SØF) analysert både etterspørsels- og kostnadsforhold i barnehagesektoren. Basert på rapporten fra SØF legger departementet fram et forslag til delkostnadsnøkkel for barnehager, presentert i kapittel 15 i denne proposisjonen.

Forslag til samlet kostnadsnøkkel, som foreslås innført fra og med 2011, inneholder derfor foruten delkostnadsnøkler for pleie og omsorg, helsetjenester, sosialhjelp, barnevern, grunnskole og administrasjon, landbruk- og miljøtjenester, også en egen delkostnadsnøkkel for barnehage.

Enkelte kommuner har merkostnader som følge av at de også skal betjene samiske brukere. Ni kommuner og fire fylkeskommuner som omfattes av forvaltningsområdet for samisk språk, får en særlig skjønnsmessig kompensasjon for å følge opp forpliktelsene i forhold til samelovens språk­regler. Flere kommuner får også delvis kompensert for utgifter de har til samisk undervisning i grunnskolen. Men også andre kommuner har utgifter i forbindelse med samiske brukere, uten at de får kompensert for dette. I forbindelse med gjennomgangen av kostnadsnøklene er hele denne problemstillingen vurdert. Det er imidlertid teknisk meget vanskelig å få dette innarbeidet i kostnadsnøkkelen.

13 Demografi og levekår

Alderssammensetningen og andre trekk ved befolkningen i kommunene påvirker etterspørselen etter kommunale tjenester. Disse særtrekkene fordeler seg ulikt mellom kommunene, men varierer også over tid. Kriterier som beskriver trekk ved befolkningen, dvs. alderskriterier og sosiale kriterier, utgjør størstedelen av kostnadsnøkkelen for kommunene. Dagens kostnadsnøkkel skriver seg i hovedsak fra omleggingen som følge av arbeidet til Rattsøutvalget (NOU 1996:1). Datagrunnlaget for de analysene som ble utført den gang gjenspeiler tjenestespekteret og sammensetning av tjenester fra tidlig på 1990-tallet. Siden den gang har det vært endringer i innbyggertallet, alderssammensetningen og levekårene, både i landet sett under ett og mellom ulike typer kommuner.

I dette kapitlet gis derfor en gjennomgang av endringer i befolkningsstørrelsen og alderssammensetningen i kommunene i kapittel 13.1. I kapittel 13.2 drøftes variasjoner i levekår og sosiale karakteristika i kommunene.

13.1 Alderssammensetningen i kommunene

Siden forrige revidering av kostnadsnøkkelen har det vært befolkningsvekst i landet sett under ett. Fra 1998–2008 økte innbyggertallet fra 4,4 til 4,7 mill., noe som tilsvarer en økning på 7,2 pst. i perioden sett under ett. Årlig gjennomsnittlig vekst i perioden var 0,7 pst., men veksten har vært sterkest de siste årene. Veksten i folketallet er imidlertid ikke likt fordelt mellom kommunene. I all hovedsak har befolkningsveksten vært større jo høyere innbyggertall kommunene hadde i utgangspunktet. Kommuner med over 20 000 innbyggere har hatt en økning i innbyggertallet over landsgjennomsnittet, og for Oslo og de største byene har økningen samlet sett vært over 11 pst. i hele tiårsperioden. De fleste av de minste kommunene har derimot opplevd en befolkningsnedgang.

Alderssammensetningen i befolkningen varierer også mellom kommunene. Hovedmønsteret i aldersfordelingen har holdt seg ved like de siste årene, men det har likevel vært visse utviklingstrekk.

Andelen innbyggere i barnehagealder (0–5 år) er generelt sett høyere i kommuner med høyt innbyggertall, enn i kommuner med lavt innbyggertall. På landsbasis har det fra 1998–2008 vært en nedgang i andelen innbyggere i denne aldersgruppen fra 8,2 til 7,4 pst. Nedgangen gjelder kommuner av alle størrelser, men spesielt de minste kommunene. Unntaket er Oslo, hvor det har vært en svak økning i andelen barn 0-5 år.

Andelen innbyggere i grunnskolealder (6–15 år) har i løpet av siste tiårsperiode vært ganske stabil med en økning fra 12,7 til 13,1 pst. Her er det størst andel i de mellomstore kommunene under 20 000 innbyggere, mens andelen er minst i Oslo. I løpet av de siste årene har andelen jevnt over økt litt i alle kommunegrupper, og det på en slik måte at den nå er jevnere fordelt mellom kommuner av ulik størrelse.

Innbyggere i alderen 16–66 år utgjør omtrent to tredeler av befolkningen. Det er denne gruppen i befolkningen som etterspør færrest kommunale tjenester. Fra 1998–2008 økte andelen fra 65 til 66,6 pst. av befolkingen, landet sett under ett. Generelt sett er det slik at jo høyere innbyggertall kommunene har, dess høyere andel av befolkningen tilhører aldersgruppen 16–66 år. Klart høyest andel har storbyene. Jo større kommunene er, jo høyere har veksten i andelen vært, spesielt i de store byene. I kommuner med under 2 000 innbyggere ligger andelen nå på 62,6 pst. i gjennomsnitt, mens tilsvarende andel for kommuner med over 20 000 innbyggere utenom de største byene er 66 pst. De største byene utenom Oslo (Bergen, Trondheim og Stavanger) har 68,3 pst. av innbyggerne i aldersgruppen 16-66 år, mens i Oslo er andelen hele 71,3 pst.

På landsbasis har den totale andelen eldre, dvs. aldersgruppen 67 år og eldre, gått ned siste tiårsperiode. Andelen eldre er generelt sett høyere jo mindre kommunene er, men både små og store kommuner har hatt en nedgang i andelen. Kommuner med under 2 000 innbyggere hadde i 2008 i gjennomsnitt en eldreandel på 18,0 pst., mens for Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger er tilsvarende andel mellom 10,1 og 12,3 pst.

Innenfor den eldre befolkningen er imidlertid bildet noe ulikt fra de yngste til de eldste. Det har vært en markert nedgang i andelen av de yngste eldre, dvs. innbyggere i alderen 67–79 år. Andelen av denne aldersgruppen i hele befolkningen har gått ned fra 9,9 til 8,3 pst. de siste ti årene, landet sett under ett. Denne nedgangen er mest markert i Oslo og de større byene. Andelen av de aller eldste, dvs. innbyggere over 80 år, har imidlertid steget noe, landet sett under ett. Andelen innbyggere i alderen 80–89 år har økt fra 3,6 til 3,9 pst., mens andelen innbyggere 90 år og over har økt fra 0,5 til 0,7 pst., som andel av hele befolkningen. Andelen 80–89-åringer har generelt sett vokst i kommuner av alle størrelser, med unntak av Oslo. For alle kommuner er andelen innbyggere over 90 år stigende. Disse aller eldste innbyggerne er relativt kostnadskrevende for kommunene, og den største andelen finner vi i de minste kommunene.

Forslaget til ny kostnadsnøkkel fanger opp hvordan utviklingen i alderssammensetningen påvirker utgifter til kommunale tjenester. Den vil imidlertid ikke gjenspeile utfordringen som kommunene står overfor de kommende årene: andelen av de eldste i voksenbefolkningen mellom 16-66 år er økende, og disse vil de nærmeste årene bli alderspensjonister, og en avtagende andel av yngre aldersgrupper vil utgjøre arbeidsstyrken. En rettferdig fordeling av inntektene er en forutsetning for å sikre gode kommunale tjenester til hele befolkningen. Det er derfor nødvendig å oppdatere kostnadsnøkkelen jevnlig, om lag hvert fjerde år.

13.2 Fordelingen av levekårskriterier og sosiale karakteristika

Kriterier som beskriver levekår og andre sosiale forhold har betydning for de fleste sektorer som inngår i utgiftsutjevningen. De sosiale kriteriene fordeler seg ikke jevnt mellom kommunene. I forslaget til ny kostnadsnøkkel er disse kriteriene vektlagt noe sterkere enn i dagens nøkkel. Forslaget inneholder også flere sosiale kriterier enn før. Dette gir dermed fordelingsvirkninger. Forskjellige grupper i befolkningen etterspør kommunale tjenester i ulik grad. Uføre, fattige, arbeidsledige, skilte og separerte, ugifte over 67 år, barn med enslig forsørger, psykisk utviklingshemmede og flyktninger er kriterier som synes å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov på en god måte.

Dette betyr imidlertid ikke at den enkelte innbygger innenfor disse gruppene er kostnadskrevende for kommunen, men at en overrepresentasjon innenfor disse gruppene fanger opp strukturelle variasjoner i kommunenes utgiftsbehov.

Det generelle bildet er at små kommuner har en høyere andel uføre, psykisk utviklingshemmede og ugifte over 67 år, samt høyere dødelighet 6 . Særlig Oslo skiller seg ut med en høyere andel av innbyggerne som er fattige, arbeidsledige, innvandrere med flyktningbakgrunn, barn med enslig forsørger, samt skilte og separerte, men også andre storbyer deler en eller flere av disse karakteristikkene. Selv om sosiale karakteristika som bidrar til større etterspørsel etter kommunale tjenester også forekommer i andre mellomstore og store kommuner, har de relativt færre utfordringer definert ved de sosiale kriteriene som benyttes i kostnadsnøkkelen, enn de minste og største kommunene.

Geografisk finner vi relativt høye andeler av de samme levekårsindikatorene i Nord-Norge, på Østlandet og på Sørlandet. Kommuner i Nord-Norge har en forholdsvis høy andel fattige, arbeidsledige, uføre og barn med enslig forsørger. Særlig kommunene i Finnmark har en høy verdi på dødelighetskriteriet, og har også en høy andel skilte og separerte, arbeidsledige og uføre.

På Østlandet finner vi generelt en større andel fattige, samt skilte og separerte enn i landet sett under ett. Andelen uføre er relativt stor i ytre Oslofjord, mens i indre deler av Østlandet finner vi en høyere dødelighet og høyere andel ugifte over 67 år. På Sørlandet er også dødeligheten av større omfang, samt at det er en høyere andel uføre.

Kommunene på Vestlandet skiller seg ut når en studerer levekårsindikatorer. De har en forholdsvis lav andel skilte og separerte, arbeidsledige, uføre, barn med enslig forsørger, psykisk utviklingshemmede, ugifte over 67 år, samt lav verdi på dødelighetskriteriet.

14 Forutsetninger og metodevalg ved utarbeiding av nye kostnadsnøkler for kommunene

14.1 Utjevningsambisjoner

Det er til dels store forskjeller mellom kommunene i befolkningssammensetning, geografi og kommunestørrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for, og hvilke utgifter kommunene har ved å tilby disse tjenestene. Gjennom utgiftsutjevningen korrigeres rammetilskuddet til kommunene i prinsippet for alle ufrivillige kostnadsforskjeller, slik at kommunene i størst mulig grad skal ha like muligheter til å tilby likeverdige nasjonale velferdstjenester til sine innbyggere.

Grunnlaget for utgiftsutjevningen er kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Utfordringen er derfor å komme fram til en kostnadsnøkkel som på en god måte ivaretar utgiftsvariasjonene mellom kommunene.

Gjennom utgiftsutjevningen skal kommunene i prinsippet fullt ut kompenseres for utgifter ved tjenesteytingen som de selv ikke kan påvirke. Utgiftsutjevningen er utformet som et null-sum-spill, hvor tillegg for enkelte kommuner motsvares med et tilsvarende trekk for andre kommuner. Gjennom kostnadsnøkkelen og et oppdatert sett med kriteriedata, beregnes utgiftsbehovet for den enkelte kommune. Kommuner med et lavt utgiftsbehov får en reduksjon i rammetilskuddet, mens kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov får et tillegg i rammetilskuddet.

Frivillige og ufrivillige utgifter

Variasjoner i kommunenes utgifter til det kommunale tjenestetilbudet kan skyldes både forhold som er utenfor kommunenes kontroll, og forhold som kommunene selv kan påvirke. Helt siden innføringen av inntektssystemet i 1986 har det vært et grunnleggende prinsipp at kommunene og fylkeskommunene kun skal få kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold i tilknytning til de kommunale tjenestene. Dette må det tas hensyn til ved fastsetting av kriteriene i kostnadsnøkkelen.

Ufrivillige kostnadsforskjeller er objektive forhold utenfor den enkelte kommunes kontroll, som kommunen i prinsippet ikke skal kunne påvirke. For eksempel vil mange eldre i befolkningen gi økt etterspørsel etter pleie- og omsorgstjenester, og lange reiseavstander vil kunne bety at kommunen må ha en desentralisert skolestruktur. Begge disse faktorene er utenfor kommunens kontroll, og skal kompenseres i inntektssystemet.

Frivillige kostnadsforskjeller er derimot kostnader som er et resultat av kommunenes egne disposisjoner, og er knyttet til standard/kvalitet og effektivitet.

Å kompensere for «frivillige kostnadsforskjeller» vil svekke insentivene til kostnadseffektiv tjenesteyting. Innenfor et fordelingssystem vil dette bety at kommuner som produserer effektivt blir straffet i form av reduserte statlige overføringer, samtidig som kommuner som produserer ineffektivt vil bli kompensert for utgifter som skyldes ineffektiv drift.

Siden det kun skal kompenseres for utgifter kommunen selv ikke kan påvirke, må det settes strenge krav til hvilke type kriterier som kan inngå i systemet. Kriteriene må være:

• objektive

• basert på offisiell statistikk

• mulige å oppdatere jevnlig

At kriteriene er objektive betyr at de ikke påvirkes av kommunens egne disposisjoner. Alternativet til å benytte objektive kriterier er å benytte kriterier med innebygde insentiveffekter. Kriterier med in­sentiveffekt vil for eksempel kunne være å benytte antall plasser eller dekningsgrad som kriterier i inntektssystemet. Dersom man bruker faktiske plasser som kriterium, vil dette bli en form for refusjonsordning hvor kommunene får tildelt midler etter aktivitet heller enn behov. Bruk av kriterium med insentiveffekt vil gripe inn i kommunens egne prioriteringer og vurderinger, ved at det lønner seg å bygge ut en del av tjenestetilbudet fremfor et annet. Kriterier som ikke er objektive vil kunne medføre at kommunene tilpasser tjenestetilbudet etter hva som gir mest uttelling i inntektssystemet, heller enn hva som er det faktiske behovet i kommunene. Dette vil medføre en ineffektivitet ved at ressursene ikke settes inn der de trengs, men der det lønner seg.

Utgiftsutjevningen i inntektssystemet er et null-sum-spill. En ordning med antall plasser som kriterium vil derfor bety at mange plasser og høy dekningsgrad i en kommune, finansieres ved at en annen kommune med færre plasser og lavere dekningsgrad får redusert rammetilskuddet. En slik ordning vil kunne gjøre det vanskelig for en kommune med få plasser å bygge opp tjenestetilbudet sitt, da de kun etterskuddsvis vil få kompensert for nye plasser, mens en kommune med mange plasser kan ha insentiver til å holde antallet høyt.

14.2 Kostnadssiden ved kommunal tjenesteyting

Den vanlige tilnærmingen til studiet av ufrivillige kostnader og hvilke kriterier som bør inkluderes i utgiftsutjevningen, er å ta utgangspunkt i kostnads- og etterspørselssiden ved kommunal tjenesteyting. Til sammen danner dette kommunenes utgiftsbehov.

I studiet av strukturelle kostnadsforskjeller kommunene i mellom tas det utgangspunkt i variasjoner i enhetskostnadene. I Rattsøutvalgets første utredning (NOU 1996: 1), forklares variasjoner i enhetskostnader på tvers av kommuner med fem faktorer:

• faktorpriser

• skala av produksjonen (smådrift/stordrift pga. innbyggertall)

• lokale karakteristika (for eksempel bosettingsmønster)

• effektivitet

• kvaliteten på tjenesten

Et eksempel på variasjoner i faktorpriser er lønnsvariasjoner. Lønnsutgifter kan være både frivillige og ufrivillige kostnader, og er derfor vanskelig å behandle i utgiftsutjevningen. Eksempel på «ufrivillige» lønnskostnader er ansiennitet hos ansatte. Samtidig kan også lønnsnivået reflektere inntektsnivået i kommunen og kommunenes egne valg. Det er derfor i dagens inntektssystem valgt å ikke kompensere for variasjon i faktorpriser.

Enhetskostnadene kan også variere på grunn av kommunestørrelse (innbyggertall). Enten kan dette være smådriftsulemper (utgiftene per produsert enhet øker når produksjonen går ned) eller stordriftsfordeler (besparelser oppnås når produksjonen øker). Dette er en ufrivillig kostnad som det skal kompenseres for. Lokale karakteristika kan også slå ut i økte kostnader. Ett eksempel på dette er bosettingsmønster, som det korrigeres for i utgiftsutjevningen.

De to siste faktorene som har betydning for enhetskostnadene, er variasjoner i effektivitet og variasjoner i kvalitet. Som nevnt er dette ikke kostnadsvariasjon som det skal kompenseres for gjennom utgiftsutjevningen, siden begge forholdene skyldes lokale valg og resultater av egne prioriteringer, dvs. frivillige kostnadsfaktorer.

I dagens inntektssystem ivaretas variasjoner i enhetskostnader gjennom to typer kriterier:

• mål på bosettingsmønster

• kommunestørrelse (basiskriteriet)

14.3 Etterspørselsiden ved kommunal tjeneste­yting

Variasjonen i etterspørsel etter tjenester vil i stor grad kunne forklares med variasjoner i befolkningssammensetningen i kommunene. Om en kommune for eksempel har mange barn i grunnskolealder, vil de måtte tilby flere skoleplasser enn en kommune som har få barn. Tilsvarende vil antallet eldre i kommunen langt på vei bestemme behovet for sykehjemsplasser og antallet hjemmetjenester.

Alderskriteriene er derfor kriterier som på en god måte gir uttrykk for etterspørsel etter tjenester. Aldersfordelingen i kommunen har en systematisk effekt på kommunenes utgiftsbehov. Ved siden av at befolkningens alder til enhver tid er dokumentert i offentlig statistikk, er alderskriteriene også objektive i den forstand at kommunene i beskjeden grad kan påvirke alderssammensetningen i egen kommune.

Alderssammensetningen i kommunene vil ikke fange opp hele etterspørselen etter kommunale tjenester, også andre trekk ved befolkningen vil spille inn. Særlig relevant er kriterier som uttrykker forskjeller i levekår og sosiale forhold. Trekk ved befolkningen som helsetilstand og sosioøkonomiske forhold i kommunen som for eksempel antallet fattige, er relevante kriterier for å fange opp etterspørselen etter både barnevern, helsetjenester og sosialtjenester. Variasjoner i etterspørselen fanges i hovedsak opp gjennom to typer kriterier i kostnadsnøklene:

• alderskriterier

• sosiale kriterier

14.4 Analyseopplegg

Normative eller statistiske analyser?

Når ulikheter i utgiftsbehovet skal tallfestes kommuner i mellom, må ufrivillige kostnadsforhold og etterspørselsforhold identifiseres for å kunne fastsette kriterier og vekter i kostnadsnøkkelen. Metodisk kan en skille mellom to hovedtilnærminger for selve analysen:

• den normative metoden

• den statistiske metoden

Forskjellen mellom disse metodene er hvilket informasjonsgrunnlag man benytter i tallfesting av utgiftsbehovet. Den normative modellen etablerer kriterier for utjevning basert på normer for tjenestetilbudet (normerte dekningsgrader og normert ressursinnsats). Den statistiske modellen tar utgangspunkt i analyser av det faktiske tjenestetilbudet (basert på blant annet brutto driftsutgifter i kommuneregnskapet og faktiske dekningsgrader).

Dagens kostnadsnøkkel for kommunene er i hovedsak beregnet ved hjelp av statistiske metoder. Unntaket er delkostnadsnøkkelen for grunnskole, som er beregnet på grunnlag av en modell (Agdermodellen) med gitte forutsetninger om klassetall, klassedelingsregler, veiledende retningslinjer for skolestørrelse og lengde på reisevei til skolen. Modellen ble etablert tidlig på 1990-tallet, før reglene for klassestørrelse og klassedeling ble opphevet. Etter Rattsøutvalget ble det gjort forenklinger i hvilke kriterier som inngikk i delkostnadsnøkkelen for grunnskole, men vektene er fortsatt basert på Agdermodellen.

Normativ metode

I en normativ modell vil objektive, ufrivillige kostnader rendyrkes. Dette krever normer og retningslinjer for dekningsgrader, det vil si hvilke innbyggere som skal få ulike tjenester. Det må også fastsettes en normert ressursinnsats, altså hvilken standard tjenesten skal ha. Foruten fastsettelse av ønsket dekningsgrad, kvalitet og standard, vil en slik norm også kreve at det fastsettes krav til tilgjengelighet. I modellen må det bestemmes i hvilken avstand fra innbyggerens bolig tjenesten skal lokaliseres.

Normative modeller er i utgangspunktet rettferdige, fordi en tar utgangspunkt i fastsatte normer og standarder og deretter beregner kostnaden ved å tilby samme nivå på tjenestene i alle kommuner. Kommunene vil i en normativ modell bli tildelt midler etter de samme forutsetningene om innholdet i tjenesteytingen, både når det gjelder dekningsgrad og normert ressursinnsats per innbygger som mottar tjenester. Samtidig settes en effektivitetsnorm for kommunene. Om en kommune produserer dyrere enn det den fastlagte standarden gir rom for, må de selv ta regningen.

Å utvikle normative modeller er imidlertid krevende. Et problem er at eksisterende lover og regelverk bare unntaksvis er tilstrekkelige for å danne utgangspunkt for en slik modell. Problemet blir at metoden må suppleres med normer som benyttes i analysearbeidet. På noen områder vil dette være meget vanskelig, for eksempel hvilke forutsetninger skal legges til grunn for ressurstildelingen på barnevernområdet. Disse «normene» som blir liggende til grunn for ressurstildelingen vil bli meget synlige. I kommunene kan disse oppfattes som normer fastlagt av staten, både av kommunene selv og innbyggere, noe som lett vil gripe inn i prioriteringsdiskusjonen i kommunene. Selv om normer er fastsatt, kan det også være ressurskrevende og metodisk utfordrende å «omsette» disse til operasjonelle kostnadsnøkler.

Statistisk metode

I den statistiske metoden etableres kriterier for utjevning basert på det faktiske tjenestetilbudet i kommunene. Statistiske analyser brukes for å avdekke systematiske sammenhenger mellom faktisk ressursbruk og ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold. På bakgrunn av disse empiriske sammenhengene etableres kriterier og vekter i kostnadsnøkkelen. Det er kommunenes gjennomsnittlige tilpasning til eksisterende regelverk (dvs. hvilke forhold som forklarer den faktiske tjenesteytingen) som avdekkes gjennom analysene. Det forutsettes slik lik kvalitet og lik effektivitet mellom kommunene, det vil si ut i fra kommunenes gjennomsnittlige ressursbruk.

Styrken til de statistiske metodene er derfor at en slipper å etablere normer på områder der slike normer ikke finnes, eller er vanskelige å fastsette. Kriteriene blir avledet gjennom de normer og verdier som er nedfelt i gjennomsnittlig, faktisk ressursbruk. Samtidig er statistiske metoder enkle å utføre og enkle å etterprøve, sammenlignet med å utvikle normative modeller.

Valg av metode

På bakgrunn av hensynet til enkelhet og gjennomførbarhet er det, på linje med Borgeutvalgets utredning (NOU 2005: 18) og dagens kostnadsnøkkel, valgt å legge statistiske metoder til grunn for etablering av kriterier for utgiftsutjevningen. I tillegg er det lagt vekt på at en ved denne metoden ikke griper inn i kommunenes prioriteringer. Per i dag mangler det tilstrekkelig regelverk for å etablere normative modeller.

I dagens kostnadsnøkkel er hovedtyngden av kriteriene alderskriterier. En kan si at alderskriteriene er «grunnmuren» i kostnadsnøkkelen. Alderskriteriene er supplert med kriterier som ivaretar variasjonen i enhetskostnader som bosettingskriteriene og basiskriteriet. Siden alderskriteriene ikke ivaretar etterspørselen fullt ut, er kostnadsnøkkelen supplert med ulike sosiale kriterier som ivaretar at etterspørselen i tillegg til alder avhenger blant annet av levekår og helsetilstand.

Også i gjennomgangen som nå er foretatt er det tatt utgangspunkt i at alderskriterier gir et godt utgangspunkt for å ivareta en rettferdig fordeling i en kostnadsnøkkel, og nøkkelen er i stor grad basert på alderskriterier. Samtidig er den kostnadsnøkkelen som foreslås i denne proposisjonen i noe større grad enn dagens nøkkel basert på sosiale kriterier.

14.5 Analysemetoder og data

Det er i analysene tatt utgangpunkt i statistiske metoder. Det er to statistiske metoder som kan brukes for å tallfeste forskjeller i beregnet utgiftsbehov:

• Brukerundersøkelser

• Regresjonsanalyse

I begge disse metodene er det landsgjennomsnittet som utgjør normen for behovet for tjenester. Brukerundersøkelser tar utgangspunkt i opplysninger om egenskaper ved innbyggere som mottar kommunale og fylkeskommunale tjenester. Brukerstatistikk som gir opplysninger om gjennomsnittlig alder og ressursinnsats knyttet til ulike aldersgrupper er godt egnet til å tallfeste betydningen av befolkningsfaktorer. I dagens kostnadsnøkkel ligger brukerstatistikk til grunn for inndelingen av alderskriteriene i helse- og sosialnøkkelen.

Brukerundersøkelser kan gi mer robuste resultater enn regresjonsanalyse når forklaringsvariablene er sterkt korrelerte (høy grad av samsvar), noe som alderskriterier ofte er. Per dato foreligger det lite relevant brukerstatistikk som kan brukes til å oppdatere vektingen av befolkningskriteriene. IPLOS-data (Individbasert pleie- og omsorgsstatistikk) bidrar, sammen med resultater fra regresjonsanalysene, til å tallfeste alderskriteriene innen pleie- og omsorgssektoren, og opplysninger om fordeling av årstimer fra grunnskolens informasjonssystem (GSI) brukes til å tallfeste vekten på 1. og 2. generasjonsinnvandrere 6–15 år i grunnskolenøkkelen. Svakheten ved brukerstatistikk er at denne typen statistikk gir lite opplysninger om andre forhold enn alder som forklarer variasjoner i kostnader ved kommunal tjenesteyting i kommunene.

Regresjonsanalyse kan benyttes for å avdekke betydningen av både kostnadsforhold og etterspørselsfaktorer. Metoden kan anvendes på alle kommunale og fylkeskommunale tjenester, forutsatt at det eksisterer et egnet datagrunnlag. Ut fra en regresjonsanalyse kan man si noe om hvilke forhold som bidrar til å forklare utgiftsvariasjonene mellom kommuner. Det er derfor utført regresjonsanalyser for alle sektorer som inngår i utgiftsutjevningen.

I analysene som er lagt til grunn for kostnadsnøklene er det benyttet multippel regresjonsanalyse. Det vil si at alle aktuelle forklaringsvariabler som antas å påvirke kommunenes ressursinnsats på et bestemt område inkluderes samtidig i analysen. Dette er en stor fordel, siden det betyr at en gjennom analysen kan isolere betydningen av hver enkelt forklaringsfaktor, dvs. få et mål på nettoeffekten av hver og én kostnadsfaktor på utgiftsnivået i kommunene.

Gjennom regresjonsanalyse kan en derfor etablere modeller som langt på vei forklarer utgiftsforskjeller mellom kommunene. Variabler som har forklaringskraft i analysen kan deretter inngå som kriterier i kostnadsnøkkelen. Vekten på kriteriet fastsettes videre av hvor mye kriteriet forklarer av samlet utgiftsvariasjon kommunene i mellom.

Alle variabler som gir utslag i regresjonsanalysene, og som derfor er med på å forklare utgiftsforskjeller innen sektoren, vil ikke nødvendigvis inngå i kostnadsnøkkelen. Inntektssystemet skal kun kompensere for ufrivillige utgifter. I alle analysene er det derfor kontrollert for inntektsnivå, siden kommuner med høye inntekter gjennomgående har høye utgifter. Forskjeller i inntektsnivå er viktige for å forklare utgiftsvariasjoner, men inntektsnivå kan ikke inngå som et kriterium i kostnadsnøkkelen. For å fastsette «nettoeffekten» av andre variabler må det beregnes hvor stor andel av utgiftsvariasjonen som forklares av inntektsnivået. Videre er det inkludert både etterspørselsfaktorer (alderssammensetning og sosioøkonomiske forhold) og kostnadsfaktorer (først og fremst kommunestørrelse og bosettingsstruktur) i analysene. Som i dagens kostnadsnøkkel supplerer brukerundersøkelser og regresjonsanalyser hverandre i den endelige nøkkelen, men i hovedsak er kriteriene fastsatt på grunnlag av resultater fra regresjonsanalyser.

Utgangspunktet for valg av kriterier er teoretiske hypoteser om sammenheng mellom variablene og utgiftsnivå innen sektoren. Det er ikke tilstrekkelig med statistiske sammenhenger hvis det ikke foreligger et teoretisk resonnement om de reelle årsakssammenhenger, dvs. hvorfor er det grunn til å tro at denne faktoren har betydning for utgiftene?

14.6 Simultane og partielle analyser

Dagens kostnadsnøkler bygger i hovedsak på arbeidet til Rattsøutvalget (NOU 1996: 1). Rattsøutvalget foretok partielle analyser innen de enkelte delsektorene som inngikk i utgiftsutjevningen. Partielle analyser betyr at de enkelte sektorene blir behandlet og analysert enkeltvis. Et alternativ til å bestemme kommunenes utgiftsbehov med utgangspunkt i partielle analyser av enkelte sektorer, er å estimere kommunenes utgiftsbehov innenfor et simultant ligningssystem. I et simultant ligningssystem blir flere sektorer behandlet under ett, og det tas hensyn til sammenhenger som må gjelde på tvers av sektorer. I begge tilfeller benyttes det regresjonsanalyser.

I følge Borgeutvalget er fordelen ved partielle metoder at man kan gå i dybden på en sektor, og at man har muligheten til å foreta separate analyser av kostnads- og etterspørselsforhold. Rattsøutvalgets første delutredning (NOU 1996: 1) reiste en faglig debatt om partielle versus simultane metoder. Det var særlig utvalgets bruk av kun partielle analyser som ble kritisert, og at en slik undervurderte betydningen av kostnadsforhold som er felles for flere tjenester. Borgeutvalget uttalte at simultane analyser kan være bedre egnet til å avdekke betydningen av kostnadsforhold som er felles for flere tjenester, for eksempel bosettingsmønster og kommunestørrelse.

På den annen side har også simultane analyser svakheter. Selv om en gjennom denne typen analyser har mulighet til å analysere flere sektorer under ett, øker også problemene rundt feilspesifisering av analysemodellen og mulige feil i datagrunnlaget. En feil på ett område, som ikke nødvendigvis inngår i kommunenes utgiftsutjevning, vil kunne gi feil i modellresultater på alle sektorer. Slik er analyseresultatene mer sårbare fra simultane modeller enn fra partielle modeller.

Bruk av KOMMODE-modellen

Statistisk sentralbyrå (SSB) har utviklet en simultan modell for å forklare variasjoner i kommunenes utgiftsbehov, KOMMODE-modellen (Langørgen og Aaberge 2001). Innenfor KOMMODE-modellen estimeres kommunenes utgiftsbehov innenfor sektorene administrasjon, grunnskole, barnehager, helsestell, sosiale tjenester, pleie- og omsorgstjenester, kultur og infrastruktur innenfor et simultant likningssystem. I modellen forsøker man å skille mellom variasjoner som er et resultat av variasjoner i utgiftsbehov (kostnads- og etterspørselsbehov) og variasjoner som er et resultat av ­kommunenes egne valg. Modellen er utformet i overensstemmelse med regnskapsmessige sammenhenger mellom inntekter, utgifter og netto driftsresultat, slik at disse sammenhengene per definisjon er oppfylt. Borgeutvalget initierte en oppdatering av KOMMODE tilpasset sektorinndelingen i KOSTRA, basert på data for 2003. I utvalgets arbeid med utforming av nøklene ble KOMMODE supplert med partielle analyser av de ulike sektorene. Dette gjenspeiler utvalgets forslag til delkostnadsnøkler som bygger på resultater både fra simultane og partielle metoder.

Departementet har initiert at SSB har beregnet KOMMODE-modellen for alle år i perioden 2001-2008, basert på samme sektorinndeling som Borgeutvalget. Departementets forslag til kostnadsnøkkel er i hovedsak basert på resultater fra partielle metoder, men på samme måte som Borgeutvalget er det valgt å vektlegge resultater fra KOMMODE ved fastsetting av vektene til sektorover­gripende kriterier som bosettingskriteriene og kommunestørrelse (basiskriteriet).

Borgeutvalget hadde resultater fra KOMMODE-modellen kun for et enkelt år, 2003. Resultater fra KOMMODE-modellen over alle år fra 2001–2008 viser at regresjonskoeffisientene, det vil si utslagene for den enkelte variabel, varierer til dels betydelig fra år til år. Trolig har dette sammenheng med modellusikkerhet som forsterkes av at mange sektorer analyseres sammen. Dette tyder på en viss sårbarhet for eventuelle datafeil eller feilspesifikasjoner i modellen. Innen enkelte sektorer er det også en tendens til at effekten av kommunestørrelse øker til dels betydelig i den relativt korte perioden som er analysert. Dette kan være vanskelig å forklare siden det ikke er grunn til å tro at det er vesentlig dyrere å administrere for eksempel grunnskoledriften i en kommune med for eksempel 1 000 innbyggere i 2008 enn i 2001.

For å fastsette vektene på basiskriteriet og bosettingskriteriene har derfor departementet valgt å bruke et gjennomsnitt av resultater fra KOMMODE-modellen (2008-data) og partielle analyser hovedsakelig utført i departementet. Gjennomgående er utslagene for bosettingskriteriene og kommunestørrelse (basiskriteriet) lavere i de partielle analysene enn i KOMMODE, og etter departementets skjønn gir dette den mest korrekte vektleggingen av disse sektorovergripende kriteriene innen de sektorer der departementet har funnet effekter av basiskriteriet (grunnskole, helse og pleie og omsorg) og bosettingsmønster (grunnskole og helse).

Innen pleie- og omsorgssektoren viser ikke departementets egne partielle analyser en effekt av bosettingsmønster på utgiftene, mens KOMMODE-modellen viser en sterk effekt av bosettingsmønster. I tråd med Borgeutvalgets vurderinger legger departementet vekt på resultatene fra KOMMODE, og vektlegger bosettingskriteriene i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg ut fra resultatene fra SSB sine analyser. På grunn av at resultatene varierer fra år til år er det valgt å benytte et treårig gjennomsnitt.

For å fastesette vekten av basiskriteriet innen administrasjonssektoren tas det utgangspunkt kun i SSB sine resultat fra KOMMODE-modellen, og basiskriteriet i kostnadsnøkkelen for administrasjon, landbruk og miljø fastsettes som et resultat av gjennomsnittlige effekter i KOMMODE-modellen 2006–2008.

Bruk av bosettingskriterier

I dagens kostnadsnøkkel inngår bosettingskriterier kun innen grunnskolesektoren. Her inngår tre bosettingskriterier; gjennomsnittlig reisetid til kommunesenter, sone og nabo. I sonekriteriet er kommunene inndelt i soner med om lag 2 000 innbyggere, for å fange opp en gjennomsnittlig skolekrets. Selv om det er tatt utgangspunkt i grunnskolestruktur er også andre kommunale tjenester organisert i soner eller områder, for eksempel innen pleie- og omsorgsektoren. Nabokriteriet måler avstander mellom grunnkretser i kommunene, og gjennomsnittlig reisetid måler avstand til kommunesenter. I forslaget til ny nøkkel er reisetidskriteriet foreslått tatt ut. Det samme ble også foreslått av Borgeutvalget. Beregnet reisetid er et mål på hvor lang reisetid innbyggerne i kommunen samlet må bruke for å komme til kommunesenteret. For de aller fleste kommuner er det ikke aktuelt å organisere tjenestetilbudet kun ut fra kommunesenteret, og dette kriteriet gir derfor for lange avstander i folkerike kommuner. Kriteriet fanger i så måte ikke opp trekk ved kommunene sitt bosettingsmønster som kan sies å ha betydning for tjenesteytingen. I KOMMODE-modellen ble det kun funnet effekt av sonekriteriet for alle årene som ble analysert. Departementet har likevel valgt å inkludere både sonekriteriet og nabokriteriet i kostnadsnøkkelen, siden disse to målene fanger opp ulike aspekter ved bosettingsmønsteret. I praksis er derfor kostnadsvekten på sonekriteriet, beregnet i KOMMODE-modellen, fordelt lik på sone- og nabokriteriet. For å fastsette den endelige vekten er det videre benyttet et gjennomsnitt av resultater fra KOMMODE-modellen og departementets analyser.

15 Innlemming av barnehagetilskuddene i inntektssystemet

Våren 2003 la regjeringen Bondevik II fram St.meld. nr. 24 (2002–2003) Barnehagetilbud til alle – økonomi, mangfold og valgfrihet og Ot.prp. nr. 76 (2002–2003) Om endringer i barnehageloven . Utfallet av Stortingets behandling ble et bredt politisk forlik om endringer i økonomiske og juridiske virkemidler (barnehageforliket).

Regjeringens mål er full barnehagedekning, høy kvalitet og lav pris. Siden utgangen av 2002 har om lag 72 000 flere barn fått plass i barnehage, og dekningsgraden har økt fra 66 pst. i 2002 til over 88 pst. i 2009. Til sammen gikk det om lag 270 000 barn i barnehage i 2009. Kommunene har i samarbeid med private aktører etablert 83 000 nye heltidsplasser siden 2003. De øremerkede statlige bevilgningene til barnehagene har økt nominelt med 245 pst., fra 7,8 mrd. kroner i 2003 til 26,8 mrd. kroner i budsjettet for 2010. Som tallene viser har det vært en kraftig økning i barnehageutbyggingen og bevilgningene til sektoren i årene etter barnehageforliket. I 2009 ble det innført rett til barnehageplass. Ved inngangen til september 2009 gjennomførte Kunnskapsdepartementet en undersøkelse som viste at ingen barn som hadde rett til barnehageplass sto på venteliste.

Kommunene mottar i dag øremerkede tilskudd til etablering og drift av barnehager. I tillegg bruker kommunene frie inntekter til formålet. Gjennom barnehagereformen har de øremerkede bevilgningene til barnehager økt betydelig de siste årene. I kommuneproposisjonen for 2009 varslet regjeringen innlemming av øremerkede tilskudd til barnehager fra 1. januar 2011, jf. St.prp. nr. 57 (2007–2008) Kommuneproposisjonen 2009 . Regjeringen foreslår innlemming av barnehagetilskudd i rammetilskuddet fra 1. januar 2011, og at følgende tilskudd innlemmes:

• Kap. 231.60 Driftstilskudd til barnehager

• Kap. 231.62 Tilskudd til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage

• Kap. 231.65 Skjønnsmidler til barnehager

Disse øremerkede tilskuddene utgjør til sammen om lag 26,3 mrd. kroner i 2010. Kap. 231, post 60 omfatter også noen mindre tilskudd som ikke er knyttet til tjenester som tilbys i alle kommuner. Disse vil derfor ikke bli innlemmet i rammetilskuddet. Endelig beløp som skal innlemmes i rammetilskuddet presenteres i statsbudsjettet for 2011.

15.1 Barnehager i utgiftsutjevningen i inntektssystemet

Innlemming av de øremerkede tilskuddene til barnehager i rammetilskuddet til kommunene innebærer at midlene blir fordelt etter kriteriene i inntektssystemet, i stedet for etter faktisk aktivitetsnivå som i dag. Når midlene innlemmes må det derfor etableres en egen delkostnadsnøkkel for barnehage i utgiftsutjevningen i inntektssystemet, som ivaretar at utgiftsbehovet til barnehager varierer mellom kommuner. Gjennom utgiftsutjevningen utjevnes i prinsippet forskjeller i ufrivillige kostnader fullt ut. Delkostnadsnøkkelen består av objektive kriterier, det vil si kriterier kommunene ikke selv kan påvirke, som sier noe om hvorfor kommunenes utgifter til barnehager varierer mellom kommunene. Kriteriene tillegges en vekt ut fra hvor mye av variasjonen i utgiftene dette kriteriet forklarer.

Borgeutvalget la i mars 2005 fram forslag til delkostnadsnøkkel for barnehager i en egen delutredning 7 . Utvalgets forslag til delkostnadsnøkkel består av tre kriterier. Antall barn 1–5 år er det tyngste kriteriet, og fanger opp målgruppen for barnehagetilbudet. I tillegg anbefaler utvalget kriteriet antall yrkesaktive kvinner for å fange opp variasjoner i etterspørsel etter barnehageplass, og kriteriet antall barn med grunn- og hjelpestønad for å ivareta kostnadsvariasjoner knyttet til barn med spesielle behov i barnehager. Utvalget fant ingen robust sammenheng mellom bosettingsmønster og variasjoner i kommunenes utgifter til barnehager, og foreslo derfor ikke dette som kriterium i delkostnadsnøkkelen.

Siden utvalgets forslag er basert på data fra 2003, og det har vært en betydelig utbygging og endring av barnehagesektoren i årene etter 2003, har det vært nødvendig med en ny utredning av hvilke faktorer som kan forklare hvorfor utgiftene til barnehage varierer mellom kommunene. Kommunal- og regionaldepartementets forslag til delkostnadsnøkkel for barnehage bygger på nye analyser av variasjonene i kommunenes utgifter til barnehage, utført av Senter for økonomisk forskning (SØF) på oppdrag fra departementet.

15.2 Resultater fra prosjektet «Barne­hager i inntektssystemet for kommunene» 8

Formålet med prosjektet «Barnehager i inntektssystemet for kommunene», utført av Senter for økonomisk forskning, var å identifisere faktorer som forklarer hvorfor kostnadene til barnehage (målt per innbygger) varierer mellom kommunene. Årsakene til at kostnadene varierer kan være variasjoner i innbyggernes etterspørsel (behov) for tjenesten, eller forskjeller i kommunenes enhetskostnader ved å tilby tjenesten. I prosjektet har SØF gjort separate analyser av kostnads- og etterspørselsforholdene, samt en analyse av kommunenes samlede utgifter til barnehager.

I analysene av enhetskostnadene var formålet å undersøke om det er ufrivillige kostnadsulemper knyttet til ulike karakteristika ved kommunen eller befolkningssammensetningen, som for eksempel kommunestørrelse, bosettingsmønster, barn med funksjonsnedsettelser eller språklige minoriteter. Resultatene viser at det ikke ser ut til å være systematiske kostnadsulemper knyttet til lavt innbyggertall eller spredt bosetting, det er ikke slik at kostnaden per oppholdstime i små eller spredtbygde kommuner er høyere enn i andre kommuner. Det ble dokumentert visse variasjoner i enhetskostnadene knyttet til antallet førstegenerasjons innvandrere under 5 år, men dette er forhold som fortsatt vil ivaretas gjennom et øremerket tilskudd.

Kommunene har nå en plikt til å tilby barnehageplass til alle som ønsker det (dvs. til de som oppfyller retten). Dette gjør at etterspørselen etter barnehageplass er avgjørende for hvor mange barnehageplasser kommunen må ha. I prosjektet er det derfor gjort egne analyser av hva som påvirker etterspørselen etter barnehageplasser i kommunene. Den viktigste faktoren i disse analysene er antallet barn i barnehagealder, som har en klar betydning for etterspørselen i alle analysene som ble foretatt. Kostnaden per barn i aldersgruppen 1–2 år er høyere enn i aldersgruppen 3–5 år, men samtidig er etterspørselen etter plasser for barn mellom 3 og 5 år høyere enn for de yngste barna. Andre faktorer som viser seg å ha betydning for etterspørselen etter barnehageplass er utdanningsnivået i befolkningen, bruken av kontantstøtte og kvinners yrkesdeltakelse. Barn i aldersgruppen 1–2 år som ikke går i barnehage har i dag rett til kontantstøtte. Bruk av kontantstøtte har dermed en direkte innvirkning på etterspørselen etter barnehageplass. Analysene viser som ventet en klar effekt av kontantstøtte. Høy andel barn 1–2 år med kontantstøtte fører til at etterspørselen etter barnehageplasser går ned. I tillegg ble det funnet en viss effekt av kvinners yrkesdeltakelse og en klar effekt av at etterspørselen økte når antallet innbyggere med universitets- og høyskoleutdanning økte.

Analysene av enhetskostnader og etterspørsel er viktige for å vurdere hvilke kriterier som er relevante å inkludere i en kostnadsnøkkel, men det er ikke mulig å lage en kostnadsnøkkel direkte ut fra disse. For å bestemme kostnadsnøkkelen benyttes analyser av ressursbruken til barnehager, målt per innbygger i kommunen. SØF har innhentet regnskapstall for både kommuner (KOSTRA) og ikke-kommunale barnehager for å få et mål på de samlede kostnadene til barnehager i kommunene, uavhengig av om barnehagen drives i kommunal eller ikke-kommunal regi.

Analysene er utført ut fra to modeller; en der kontantstøtte er inkludert og en der kontantstøtte ikke er inkludert. Analysene ble videre utført for årene 2006, 2007 og 2008, i tillegg til en analyse over alle de tre årene samlet. Resultatene viser at kommuner med høye frie inntekter også har høye utgifter til barnehager. SØF påviste ingen systematiske variasjoner i enhetskostnadene (per plass) som skyldtes bosetting, kommunestørrelse eller trekk ved befolkningen. De ufrivillige kostnadsforskjellene mellom kommunene skyldes derfor forskjeller i etterspørsel etter barnehager, og ikke variasjoner i kostnader ved å tilby en barnehageplass. I modellen med kontantstøtte har etterspørselsfaktorene kontantstøtte og utdanningsnivået i befolkningen en klar og robust betydning for barnehageutgiftene. SØF har også analysert betydningen av at enkelte barn har deltidsplass i barnehage, og dermed mottar redusert kontantstøtte. Analysene viser at effekten på utgiftene av antall barn uten kontantstøtte er om lag dobbelt så stor som effekten av antall barn med redusert kontantstøtte.

Begge modellene viser en positiv effekt av heltidsansatte kvinner på utgiftene til barnehage, men effekten er mer robust i modellen uten kontantstøtte. Dette kan tyde på at de to variablene (kontantstøtte og heltidsansatte kvinner) fanger opp noe av den samme etterspørselseffekten.

Basert på analysene i prosjektet har SØF presentert to ulike alternativer for utforming av delkostnadsnøkkelen for barnehager. I begge alternativene er antall innbyggere 1–5 år det tyngste kriteriet. I modell 1 fanges variasjonene i etterspørsel opp av kriteriene barn 1–2 år uten kontantstøtte og utdanningsnivået i befolkningen. I den andre modellen ivaretas variasjoner i etterspørsel av utdanningsnivå og kvinnelig yrkesdeltakelse. I følge SØF er modell 1 den modellen som best fanger opp situasjonen i dag, men denne modellen er mer sårbar for endringer i ordningen med kontantstøtte. Modell 2 vurderes som mer robust på lang sikt, men denne fanger ikke så godt opp kostnadene per i dag som modell 1. Valget av modell vil derfor avhenge av hvilket tidsperspektiv man har på oppdatering av kostnadsnøkkelen.

15.3 Forslag til delkostnadsnøkkel for barnehager

Departementet legger til grunn de samme metodene for barnehagenøkkelen som for de øvrige delkostnadsnøklene i inntektssystemet, og kriterier og tilhørende vekter er bestemt ut fra statistiske analyser. Kriteriene i delkostnadsnøkkelen skal være objektive (kommunen skal ikke kunne påvirke verdien på kriteriene), være hentet fra offentlig tilgjengelig statistikk, og bidra til å forklare hvorfor kostnadene varierer mellom kommunene. I dag fordeles de øremerkede tilskuddene i stor grad ut fra faktisk antall barn og oppholdstid i barnehage, basert på innrapporteringer fra kommunene. Dette er kriterier som ikke oppfyller inntektssystemets krav til objektivitet, og som det derfor ikke er mulig å benytte som kriterier i en delkostnadsnøkkel.

Departementets forslag til delkostnadsnøkkel for barnehager er basert på analysene i rapporten fra SØF. Departementet legger til grunn at delkostnadsnøkkelen for barnehager må vurderes igjen innen noen år, på grunn av de store endringene som har vært i sektoren de siste årene. Forslaget til delkostnadsnøkkel for barnehager er derfor basert på den modellen som best beskriver barnehagesektoren per i dag, dvs. modell 1.

Departementet foreslår derfor en delkostnadsnøkkel for barnehager som er basert på den modellen som forklarer mest av variasjonen i utgiftene til barnehage, jf. analysene i prosjektet. Dette er en modell med kriteriene innbyggere 1–5 år, antall barn 1–2 år uten kontantstøtte og utdanningsnivået i befolkningen. Barn 1–5 år er målgruppen for barnehagene, og det som betyr mest for kommunenes utgifter. Utdanningsnivå og kontantstøtte fanger opp at etterspørselen etter barnehageplass varierer mellom kommunene. I enkelte kommuner ønsker en større andel av foreldrene å benytte seg av kontantstøtte, og dermed blir det mindre etterspørsel etter barnehage i kommunen. Kontantstøtten er et objektivt kriterium, som påvirkes av foreldrenes valg om å ha barnet i barnehage eller ikke. Kommunene må tilby barnehageplass til alle barn som oppfyller retten, og kontantstøtten er dermed et mål på hvor mange barnehageplasser kommunen må ha.

Kriteriene barn 1–2 år uten kontantstøtte og kvinnelig yrkesdeltakelse sier begge noe om variasjoner i etterspørselen etter barnehageplass mellom kommuner. Kvinnelig yrkesdeltakelse vil være et mer robust kriterium på lang sikt enn antall barn 1–2 år uten kontantstøtte, mens kontantstøtte er et bedre kriterium for å si noe om etterspørselen i dag. Departementet har vurdert kontantstøtte som et bedre kriterium på nåværende tidspunkt, og foreslår derfor dette som kriterium i delkostnadsnøkkelen. Hvis det gjøres endringer i kontantstøtteordningen må kriteriet og delkostnadsnøkkelen vurderes på nytt. Basert på vurderingene fra SØF foreslår departementet at barn 1–2 år med redusert kontantstøtte inngår i kriteriet med halv uttelling, i forhold til antall barn 1–2 år som ikke mottar kontantstøtte.

Basert på analysene anbefaler SØF antall barn 1–5 år som kriterium i delkostnadsnøkkelen, og at kriteriet ikke differensieres mellom den yngste og den eldste aldersgruppen. Barn i den yngste aldersgruppen (1–2 år) gir i følge analysene høyere enhetskostnader i barnehagene, noe som isolert sett tilsier en høyere vekting av denne aldersgruppen, men på den andre siden er etterspørselen høyest i den eldste aldersgruppen (3–5 år), noe som isolert sett tilsier høyere vekting av denne aldersgruppen. I følge SØF vil disse to effektene motvirke hverandre, slik at det ikke er nødvendig med en finere inndeling av alderskriteriet på nåværende tidspunkt. Departementet støtter denne vurderingen, og legger opp til at de to aldersgruppene skal telle likt i forslaget til delkostnadsnøkkel.

I en delkostnadsnøkkel med kontantstøtte som kriterium må imidlertid antall barn 1–2 år uten kontantstøtte tolkes som et alderskriterium, for at ikke de samme barna skal telles dobbelt. I departementets forslag til delkostnadsnøkkel er derfor antall barn 3–5 år tatt inn som kriterium, i stedet for antall barn 1–5 år. Forslaget til delkostnadsnøkkel er vist i tabell 15.1.

Utdanningsnivå er spesifisert som antall innbyggere over 16 år med universitets- og høyskoleutdanning, mens antall barn med kontantstøtte er barn med full eller delvis kontantstøtte. Utdanningsnivå er vektet inn i kostnadsnøkkelen basert på analysene av faktiske utgifter i 2008 i SØF-prosjektet. Den resterende vektingen er fordelt mellom de to aldersgruppene ut fra hvor stor andel av aldersgruppen 1–5 år de utgjør.

15.4 Fordelingsvirkninger

Innlemming av de øremerkede tilskuddene til barnehager i rammetilskuddet, og fordeling etter kostnadsnøkkelen gir fordelingsvirkninger mellom kommunene. Vedlegg 7, kolonne 2 viser fordelingsvirkningene av å fordele de øremerkede tilskuddene i 2008 etter delkostnadsnøkkelen for barnehager, vist i tabell 15.1. Dette gir en illustrasjon av virkningene av innlemmingen for den enkelte kommune, men den faktiske fordelingsvirkningen av innlemmingen (fra 2010 til 2011) vil avhenge av fordelingen av de øremerkede midlene i 2010, og kommunenes indeksverdier på de ulike kriteriene i 2011 (foreligger i statsbudsjettet 2011). Innlemmingen av barnehagetilskuddene omfattes på vanlig måte av inntektsgarantitilskuddet i inntektssystemet.

Trekk ved fordelingsvirkningene

Driftstilskuddet til barnehager fordeles i dag ut fra antall barn i barnehage, barnas alder og avtalt oppholdstid. I forslaget til delkostnadsnøkkel fanges variasjoner i etterspørsel etter barnehageplass opp av kriteriene barn 3-5 år, antall barn 1–2 år uten kontantstøtte og innbyggere med høyere utdanning. Selv med kriterier som fanger opp noe av variasjonen i etterspørsel vil man ikke greie å fange opp alle variasjoner. I hovedsak fanger forslaget til delkostnadsnøkkel godt opp fordelingen av driftstilskuddet, men for enkeltkommuner vil det være fordelingsvirkninger. Kommuner med høy dekningsgrad får i dag mer i øremerkede tilskudd enn kommuner der færre barn i aldersgruppen går i barnehage. Når midlene blir fordelt etter kostnadsnøkkelen vil en del kommuner med lav dekningsgrad komme bedre ut enn med dagens øremerkede tilskudd. Det er imidlertid grunn til å tro at dekningsgraden over tid vil øke i kommuner som i dag ligger lavt.

Tilskuddet til barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage fordeles i dag etter antall barn 1–5 år i kommunen, og en fordeling etter delkostnadsnøkkelen vil ikke gi store endringer i fordelingen.

Det tilskuddet som gir de største omfordelingsvirkningene ved innlemming er skjønnsmidlene til barnehage. I 2010 er størrelsen på skjønnsmidlene om lag 5,8 mrd. kroner, og er skjevt fordelt mellom kommuner. Kommuner med en kraftig utbygging av barnehagesektoren i årene etter 2003 har fått god uttelling på skjønnsmidlene til barnehager. Disse vil isolert sett tape på at disse midlene innlemmes og fordeles etter objektive kriterier. Kommuner som var tidlig ute med å nå målet om full dekning, og som dermed har fått lite skjønnsmidler, vil komme godt ut av innlemmingen av disse midlene. Når midlene fordeles i inntektssystemet får kommunen uttelling uavhengig av når kommunene nådde målet om full barnehagedekning.

16 Delkostnadsnøklene i kostnadsnøkkelen for kommunene

Kommunal- og regionaldepartementet har gjennomgått og oppdatert alle delkostnadsnøklene i inntektssystemet for kommunene. Departementet har tatt utgangspunkt i Borgeutvalgets arbeid i NOU 2005:18 Fordeling, forenkling, forbedring, og har utført nye analyser av de ulike sektorene med et oppdatert datagrunnlag. I tillegg er det gjennomført eksterne forskningsprosjekter innen flere sektorer, som er lagt til grunn for utarbeidelsen av kostnadsnøklene. I dette kapittelet presenteres departementets forslag til nye delkostnadsnøkler på de sektorene som i dag inngår i kostnadsnøkkelen for kommunene. Analysene forslagene baserer seg på er dokumentert i vedlegg 6.

For å fastsette kriterier og vektingen av disse er det benyttet statistiske analyser av variasjoner i kommunenes utgifter til de ulike sektorene. Vektingen er i hovedsak bestemt ut fra hvor mye av variasjonen i utgifter de ulike kriteriene forklarer i analysene. Gjennom analysene er det ikke mulig å forklare hele variasjonen, og den resterende vekten (restvekten) må da fordeles på en annen måte. På noen tjenesteområder er det spesielle målgrupper, for eksempel på grunnskole er målgruppen barn 6–15 år, og i disse tilfellene er restvekten fordelt på disse innbyggergruppene. I andre tilfeller legges den resterende vekten på antall innbyggere, det vil si at deler av nøkkelen fordeles med et likt beløp per innbygger.

Kriteriene i kostnadsnøkkelen kan i grove trekk deles opp i tre grupper; alderskriterier, sosiale kriterier og strukturelle kriterier. Alderskriterier og sosiale kriterier gjennomgås i kapittel 13. Strukturelle kriterier er kriterier som sier noe om forhold ved kommunen som kan forklare deler av variasjonen i kommunene sine utgifter, som kommunestørrelse og bosettingsmønster. Smådriftsulemper knyttet til kommunestørrelse fanges i dag opp av basiskriteriet. Basiskriteriet er lik én for alle kommuner, og gjennom dette kriteriet får alle kommuner et likt beløp per kommune gjennom utgiftsutjevningen. I inntektssystemet for kommunene i dag, ivaretas variasjoner i bosettingsmønster gjennom kriteriene sone, nabo og reisetid. Disse tre kriteriene sier noe om avstandsforhold innad i kommunen, og fanger opp at for enkelte tjenesteområder er det merkostnader knyttet til en spredt bosettingsstruktur.

For en nærmere gjennomgang av forutsetninger og metoder vises det til kapittel 14.

16.1 Grunnskole

Kommunenes utgifter til det som inngår i kostnadsnøkkelen for grunnskole føres i dag på KOSTRA-funksjonene 202 Grunnskole, 213 Voksenopplæring, 214 Spesialskoler, 215 Skolefritidstilbud, 222 Skolelokaler og 383 Musikk- og kulturskoler. I 2008 var kommunenes samlede brutto driftsutgifter på disse KOSTRA-funksjonene om lag 54 mrd. kroner.

Dagens kostnadsnøkkel

Dagens kostnadsnøkkel for grunnskolen bygger på Rattsøutvalgets utredning NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner . Analysene til utvalget viste at variasjoner i kommunenes utgifter til grunnskolen i hovedsak hadde sammenheng med forskjeller i antall elever. Videre viste analysene at variasjoner i bosettingsmønsteret var avgjørende for i hvilken grad kommunene kunne utnytte stordriftsfordeler. I tillegg fant man at små kommuner har smådriftsulemper i tilknytning til drift av grunnskolen, uavhengig av bosettingsmønsteret, på grunn av få elever.

Rattsøutvalget kvantifiserte variasjonene i kommunenes utgiftsbehov til grunnskolen ut fra en normativ modell, Agdermodellen. I denne modellen blir det beregnet en optimal/normativ skolestruktur for hver kommune, ved at man fastsetter et beregnet timetall for kommunen basert på maksimalverdier for skolestørrelse, klassestørrelse og reiseavstand til skole for elevene, uavhengig av den skolestrukturen kommunen faktisk har valgt. Modellen ble sist oppdatert på begynnelsen av 1990-tallet. Kriterier og vekter i dagens nøkkel er utledet av statistiske analyser der beregnet timetall inngår som avhengig variabel. Før 1997 ble det beregnede timetallet brukt som kriterium i kostnadsnøkkelen. På grunnlag av beregnet timetall utledet Rattsøutvalget vektingen av kriteriene elevtall, basiskriteriet og bosettingskriteriene.

Inntil 2002 ble bosettingsmønsterets betydning for variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til grunnskolen ivaretatt gjennom kriteriene beregnet reisetid og innbyggere bosatt spredt. Rattsøutvalget påpekte at det kunne stilles spørsmål ved om kriteriene i tilstrekkelig grad fanget opp trekk ved bosettingsmønsteret som kunne antas å ha betydning for utformingen av kommunale tjenester. Kriteriet beregnet reisetid er et mål på innbyggernes samlede reisetid til kommunesenteret, definert som den grunnkretsen rådhuset ligger i. For de aller fleste kommuner vil det imidlertid ikke være aktuelt å kun organisere grunnskolen i kommunesenteret. De fleste kommuner vil ha behov for en mer desentralisert skolestruktur. Kriteriet innbyggere bosatt spredt angir antall personer som er bosatt på adresser som ikke er definert som tettsted, etter definisjoner fastlagt av Statistisk sentralbyrå. Ulempen ved det sistnevnte kriteriet er at det ikke gir et tilstrekkelig differensiert bilde av bosettingsmønsteret i distriktene.

På bakgrunn av kritikken mot de eksisterende bosettingskriteriene nedsatte Kommunal- og arbeidsdepartementet i 1997 en arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å utvikle nye bosettingskriterier for å fange opp eventuelle merkostnader på grunn av bosettingsmønsteret, både innenfor grunnskolen og pleie- og omsorgssektoren. Arbeidet resulterte i forslag til to nye kriterier, sone og nabo. Sonekriteriet er innbyggernes summerte avstander fra senter i egen grunnkrets til senteret i sonen. Hver sone er om lag 2 000 innbyggere, for å fange opp en gjennomsnittlig skolekrets. Hver sone er igjen delt opp i grunnkretser. Kriteriet nabo er innbyggernes reiseavstand fra senter i egen grunnkrets til senter i nærmeste nabokrets summert for alle innbyggerne. På bakgrunn av arbeidsgruppens arbeid ble grunnskolenøkkelen endret i 2002. Kriteriene sone og nabo ble innført i kostnadsnøkkelen, mens kriteriet andel innbyggere bosatt spredt ble tatt ut av kostnadsnøkkelen. Kriteriet beregnet reisetid ble beholdt.

Analyser og vurderinger

Forslaget til ny kostnadsnøkkel for grunnskolen bygger på Borgeutvalgets analyser, analyser utført av Senter for økonomisk forskning (SØF) 9 på oppdrag for Kommunal- og regionaldepartementet og resultatene fra KOMMODE-modellen til SSB 10 . Departementet har oppdatert analysene fra SØF med nyere tallmateriale 11 .

Høsten 2003 ble klassedelingsreglene opphevet, og opplæringsloven § 8–2 ble erstattet med en forutsetning om at «elevene kan deles i grupper etter behov. Gruppene må ikke være større enn det som er pedagogisk forsvarlig». Med bakgrunn i denne endringen valgte Borgeutvalget å se bort fra Agdermodellen, og baserte sitt forslag til delkostnadsnøkkel på statistiske analyser av kommunenes faktiske ressursbruk innen grunnskolen. På grunn av at klassedelingsreglene er avviklet er det ikke grunnlag for å videreføre Agdermodellen. Departementet har derfor også basert sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel for grunnskolen på statistiske metoder, på samme måte som for de øvrige delkostnadsnøklene.

Analyseresultatene tyder på at dagens kostnadsnøkkel basert på Agdermodellen overvurderer betydningen av bosettingsmønster og kommunestørrelse. Dette kan til en viss grad ha sammenheng med at datagrunnlaget skriver seg fra begynnelsen av 1990-tallet, men trolig mest på at normene ikke er tilpasset faktisk grunnskolestruktur. SØF og SSB har også tatt utgangspunkt i faktisk ressursbruk innen grunnskole i sine analyser.

SØF sitt prosjekt var i utgangspunktet avgrenset til å analysere om minoritetsspråklige elever krevde høyere timeinnsats i grunnskolen. Prosjektet ble initiert på grunn av at det tidligere tilskuddet til minoritetsspråklige elever, som fram til nå har blitt gitt en særskilt fordeling utenfor utgiftsutjevningen i inntektssystemet, fra og med 2011 vil bli fordelt etter delkostnadsnøkkelen for grunnskole. Prosjektet ble senere utvidet til også å analysere betydningen av andre forhold, som kommunestørrelse, bosettingsmønster og elever med grunn- og hjelpestønad.

Utgangspunktet for SØF sitt prosjekt om minoritetsspråklige er Borgeutvalgets anbefaling om å bruke 1. generasjonsinnvandrere utenom Skandinavia 6–15 år for å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til undervisning av språklige minoriteter. SØF utvider Borgeutvalgets analyser ved å utføre analyser på skolenivå i tillegg til kommunenivå. Samtlige av SØF sine analyser dokumenterer at en høy andel 1. generasjonsinnvandrere bidrar til høy ressursbruk per elev i grunnskolen. Med unntak av analysene av samlet ressursbruk på kommunenivå finner SØF at en høy andel 2. generasjonsinnvandrere fra ikke-vestlige land bidrar til høy ressursbruk per elev. SØF konkluderer med at det kan være grunn til å inkludere 2. generasjonsinnvandrere i kostnadsnøkkelen, men at det bør legges til grunn at effekten er vesentlig lavere enn for 1. generasjonsinnvandrere. Departementet har i sine analyser på 2008 tall brukt de to kriteriene 1. og 2. generasjonsinnvandrere utenom Skandinavia 12 for å fange opp språklige minoriteter. Resultatene er i tråd med SØF sine analyser på kommunenivå, ved at en høy andel 1. generasjonsinnvandrere bidrar til høy ressursbruk per elev, mens en høy andel 2. generasjonsinnvandrere tilsynelatende bidrar til lavere ressursbruk. Departementet anbefaler å inkludere 2. generasjonsinnvandrere utenom Skandinavia som kriterium, med støtte i anbefalingene fra SØF om å inkludere 2. generasjonsinnvandrere basert på sine mer omfattende analyser.

SØFs analyser knyttet til kommunestørrelse, bosettingsmønster og elever med grunn- og hjelpestønad støtter opp om Borgeutvalgets forslag. I tråd med tidligere analyser finner man at små kommuner med få elever har høye utgifter per elev, at spredt bosettingsmønster bidrar til høye utgifter per elev og at en høy andel elever med grunn- og hjelpestønad bidrar til høyere utgifter per elev. På bakgrunn av oppdaterte analyser foretatt av departementet og resultater fra KOMMODE-modellen anbefales imidlertid ikke antall elever med grunn- og hjelpestønad som eget kriterium, på grunnlag av at resultatene ikke er statistisk signifikante. Resultatene fra KOMMODE-modellen er for øvrig i tråd med resultatene fra analysene utført av SØF og departementet. Det anbefales at nabokriteriet og beregnet reisetid tas ut, og at barn med grunn- og hjelpestønad ikke blir et eget kriterium, men at dette legges på innbyggere 6–15 år.

Forslag til ny kostnadsnøkkel

Analysene av kommunenes grunnskoleutgifter viser, ikke overraskende at variasjoner i kommunenes utgifter hovedsakelig kan forklares med variasjoner i antall barn i grunnskolealder.

I forslaget til ny kostnadsnøkkel har bosettingskriteriene fått en vekt som er et gjennomsnitt av resultatene fra KOMMODE og departementets egne analyser utført på 2008-tall. Det er stor samvariasjon (korrelasjon) mellom nabo- og sonekriteriet. Derfor er det tatt utgangspunkt i analyser der bare sonekriteriet er inkludert som uavhengig variabel av bosettingskriteriene. Departementet mener likevel at begge kriteriene bør beholdes i den nye delkostnadsnøkkelen for grunnskolesektoren. Årsaken til dette er at de to kriteriene fanger opp ulike elementer ved bosettingsmønsteret i en kommune. Den beregnede kostnadsvekten for bosettingsmønster er derfor fordelt likt mellom nabokriteriet og sonekriteriet. Denne problemstillingen er også nærmere drøftet i kapittel 14.

I tråd med tidligere anbefalinger foreslår departementet å ta ut kriteriet beregnet reisetid, men beholder nabokriteriet sammen med sonekriteriet som mål på bosettingsmønster.

Vektingen av basiskriteriet er et gjennomsnitt av 2008-tallene fra departementets egne analyser og SSBs KOMMODE-modell. Se også nærmere omtale i kapittel 14.

Vektingen av kriteriene som fanger opp andel elever med minoritetsspråklig bakgrunn beregnes med utgangspunkt i årstimestatistikken fra Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Det tas utgangspunkt i sum årstimer utført av undervisningspersonale og sum årstimer utført av andre enn undervisningspersonale i skoleåret 2008/2009. Dette summerer seg til om lag 50,7 mill. timer. Av disse er om lag 2,2 mill. timer til opplæring av minoritetsspråklige, hvilket utgjør knappe 4,5 pst. av samlede årstimer. Videre antas det at samme prosentsats av utgiftene til grunnskole (KOSTRA-funksjon 202) knytter seg til minoritetsspråklige elever, det vil si om lag 1,7 mrd. kroner. Av samlede bruttodriftsutgifter på grunnskole på om lag 54 mrd. kroner utgjør beregnede utgifter til minoritetsspråklige 3,2 pst., som også blir samlet vekt på kriteriene som fanger opp andel elever med minoritetsspråklig bakgrunn i kostnadsnøkkelen. 90 pst. legges på kriteriet 1. generasjonsinnvandrere og 10 pst. legges på kriteriet 2. generasjonsinnvandrere, basert på de samme prinsipper som i analysene til SØF.

Den resterende vekten i grunnskolenøkkelen legges på innbyggere 6–15 år. Innbyggere 6–15 år får en noe høyere vekt i forslaget til ny kostnadsnøkkel.

16.2 Pleie og omsorg

Pleie og omsorg er den største sektoren innen det kommunale tjenestetilbudet. Kommunenes utgifter til pleie og omsorg omfatter blant annet pleie og omsorg i institusjoner og i hjemmet, velferdstiltak for eldre og funksjonshemmede og forvaltning og drift av institusjoner. I 2008 var kommunenes samlede brutto driftsutgifter til pleie- og omsorgstjenester på i overkant av 69 mrd. kroner. Tabell 16.4 viser fordelingen av brutto driftsutgifter til pleie og omsorg i 2008.

Dagens kostnadsnøkkel

Dagens kostnadsnøkkel for pleie- og omsorgstjenester bygger i hovedsak på analyser utført av Rattsøutvalget. Delkostnadsnøkkelen er senere justert i forbindelse med innlemmingen av midler til psykisk utviklingshemmede i 1998, den delvise innlemmingen av vertskommunetilskuddet fra og med 2005 og reverseringen av denne fra og med 2009.

Vektingen av alderskriteriene er i dagens nøkkel hovedsakelig basert på informasjon om aldersfordelingen til mottakere av hjemmetjenester og beboere på pleie- og omsorgsinstitusjoner, og informasjon om ressursinnsatsen per mottaker i de ulike aldersgruppene. Dette er deretter vektet sammen for å fastsette et mål på samlet ressursinnsats i de ulike aldersgruppene. Rattsøutvalget fant også en sammenheng mellom svak helsetilstand og behovet for omsorgstjenester, og dette ivaretas gjennom kriteriet dødelighet 13 i dagens kostnadsnøkkel. Utvalgets analyser viste at den private omsorgskapasiteten påvirker behovet for kommunal hjelp, ved at eldre som bor alene har et større forbruk av pleie- og omsorgstjenester enn andre eldre. Dette ivaretas i dagens nøkkel av kriteriet ikke-gifte 67 år og over.

Som nevnt tidligere ble kostnadsnøkkelen for pleie og omsorg endret da midler til psykisk utviklingshemmede ble innlemmet i kommunenes rammetilskudd i 1998. Det ble da innført to nye kriterier: antall psykisk utviklingshemmede 16 år og over og antall psykisk utviklingshemmede under 16 år.

Analyser og vurderinger

Med utgangspunkt i Borgeutvalgets arbeid har Kommunal- og regionaldepartementet utført nye analyser av variasjonene i kommunenes utgifter til pleie og omsorg, basert på data for 2008. På bakgrunn av egne analyser 14 , informasjon fra IPLOS 15 og resultater fra analyser utført av SSB (KOMMODE-modellen), har departementet utarbeidet et forslag til ny delkostnadsnøkkel for pleie- og omsorgstjenester.

Borgeutvalget presenterte i NOU 2005:18 et forslag til ny delkostnadsnøkkel for pleie- og omsorgstjenester, basert på analyser av kommunenes utgifter til pleie og omsorg i 2003. I forhold til dagens delkostnadsnøkkel foreslo utvalget å ta ut kriteriene innbyggere 16–66 år, dødelighet og antall psykisk utviklingshemmede under 16 år. Utvalget foreslo å ta inn sone- og basiskriteriet, for å fange opp at små kommuner har høyere utgifter til pleie og omsorg (smådriftsulemper), og at spredt bosetting gir økte kostnader.

Departementets forslag bygger på Borgeutvalgets analyser og vurderinger, men med noen forskjeller. Departementet har nå flere og bedre datakilder tilgjengelig enn utvalget hadde når det la fram sin utredning. Utvalget hadde ikke tilgang til brukerundersøkelser som gir detaljert informasjon om mottakernes alderssammensetning og sammenhengen mellom alder og pleietyngde, og baserte derfor vektingen av de ulike aldersgruppene kun på SSBs analyser. Utvalget antok at IPLOS i framtida ville gi et bedre grunnlag for å inkludere yngre aldersgrupper i kostnadsnøkkelen, og departementet har nå benyttet informasjon fra IPLOS i sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel.

Alderskriterier

Pleie- og omsorgstjenester etterspørres i stor grad av den eldste delen av befolkningen, men i de senere årene har det også vært en utvikling i retning av flere yngre mottakere. Bare i perioden fra 2004 til 2009 har antallet mottakere av pleie- og omsorgstjenester under 67 år økt med over 34 000 personer på landsbasis. Mye av variasjonen i kostnadene til pleie og omsorg kan forklares med forskjeller i alderssammensetning i befolkningen mellom kommunene. Departementet har utnyttet informasjon fra IPLOS til å lage en ressursfordeling fordelt på de ulike aldersgruppene 16 , som viser gjennomsnittlig ressursbruk for mottakere av pleie- og omsorgstjenester i de ulike aldersgruppene (på samme måte som i dagens nøkkel 17 ). Denne informasjonen er det tatt hensyn til i innvektingen av alderskriteriene i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg, i tillegg er det tatt hensyn til resultater fra departementets egne regresjonsanalyser.

Regresjonsanalysene viser ikke statistisk signifikante effekter av aldersgruppene under 67 år på utgiftene til pleie og omsorg, selv om vi vet at en stor andel av mottakerne av pleie- og omsorgstjenester er under 67 år. Mangel på statistisk signifikans kan ha en sammenheng med at det er samvariasjon mellom ulike alderskriterier, og at alderskriteriene kan være lite egnet til å fange opp de yngre mottakerne av pleie- og omsorgstjenester i regresjonsanalyser. Samvariasjon mellom de ulike aldersgruppene kan gjøre det vanskelig å isolere effektene på utgifter til pleie og omsorg for hver enkelt aldersgruppe.

Gjennom en ressursfordeling etter alder, basert på informasjon om den faktiske ressursbruken (IPLOS), får vi en eksakt fordeling av ressursbruken. Samtidig får man gjennom denne typen analyser ikke kontrollert for andre faktorer enn alder som påvirker variasjonene i kommunenes utgifter.

Departementet har derfor valgt å bruke et gjennomsnitt mellom vektingen i de to metodene for de eldre aldersgruppene. Restvekten er fordelt på aldersgruppene under 67 år i departementets forslag til nøkkel, jf. tabell 16.6. De yngste aldersgruppene får dermed en høyere vekt i departementets forslag enn i dagens nøkkel.

Bosettingsmønster og kommunestørrelse

Analysene Borgeutvalget la til grunn for sitt forslag viste at kommunestørrelse og bosettingsmønster har en systematisk effekt på kommunenes ressursbruk innen pleie- og omsorgssektoren. Små kommuner har høyere kostnader i institusjonsomsorgen fordi de ikke greier å utnytte stordriftsfordeler, og kommuner med spredt bosetting har kostnadsulemper innen hjemmetjenesten knyttet til lange reiseavstander. Små kommuner har også en høyere andel beboere i institusjon enn andre kommuner. Utvalget anbefalte at kostnadsulempene for små kommuner fanges opp av basiskriteriet, og at ulempene for spredt bosetting fanges opp av sonekriteriet. Dette er forhold som er felles for flere av de kommunale tjenestene, og utvalget mente at det derfor fanges best opp av simultane modeller. Kriteriene og vektene for kommunestørrelse og bosettingsmønster ble derfor av utvalget basert på SSBs analyser av kommunenes utgifter (KOMMODE-modellen).

SSBs oppdaterte analyser i KOMMODE-modellen bekrefter Borgeutvalgets antakelse om at smådriftsulemper og bosettingsmønster har betydning for kommunenes pleie- og omsorgsutgifter. På samme måte som på de øvrige sektorene har departementet tatt utgangspunkt i SSBs analyser for å fastsette vektingen av bosettingskriteriene på pleie- og omsorgssektoren (jf. kapittel 14), og vekten er delt mellom de to kriteriene sone og nabo. Vektingen er beregnet ut fra et gjennomsnitt over de siste tre årene (2006–2008).

I likhet med utvalgets analyser viser både analysene utført av SSB og departementet at det er smådriftsulemper innen pleie- og omsorgssektoren. Størrelsen på effekten av basiskriteriet varierer mellom SSBs og departementets analyser, og den varierer også over tid i SSBs analyser. Departementet legger derfor til grunn gjennomsnittet av effekten basert på departementets egne analyser og SSBs KOMMODE-modell basert på 2008-tall.

Andre faktorer

Kriteriene antall psykisk utviklingshemmede over og under 16 år ble tatt inn i delkostnadsnøkkelen når det øremerkede tilskuddet til psykisk utviklingshemmede ble innlemmet i inntektssystemet i 1998. I sin gjennomgang av delkostnadsnøklene analyserte Borgeutvalget kriteriene på samme måte som de øvrige kriteriene i kostnadsnøkkelen, og foreslo å ta ut kriteriet antall psykisk utviklingshemmede under 16 år. Videre foreslo utvalget en betydelig reduksjon i vektingen av kriteriet psykisk utviklingshemmede 16 år og over.

Departementet har vurdert kriteriene for antall psykisk utviklingshemmede både ut fra analyseresultatene og toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, og foreslår å redusere vekten på kriteriet antall psykisk utviklingshemmede over 16 år fra 18,2 til 14 pst. En vesentlig del av mottakerne av ressurskrevende tjenester er psykisk utviklingshemmede. Data innhentet av Helse- og omsorgsdepartementet i forbindelse med ordningen for ressurskrevende tjenester viser at kommuner kan ha svært høye utgifter knyttet til personer med psykisk utviklingshemming. Samtidig viser regresjonsanalysene som departementet har utført at det kunne ha vært grunnlag for en sterkere nedjustering av kriteriet i delkostnadsnøkkelen enn det departementet har foreslått. En ytterligere nedvekting kunne gi betydelig mindreinntekt til kommuner som har store utgifter til denne gruppen. Resultatene fra regresjonsanalysene kan gi grunnlag for å stille spørsmål ved utformingen av dagens kriterium, og om det er spesifikt nok i forhold til den målgruppen som en ønsker å fange opp. Departementet vil arbeide videre med å vurdere om det bør gjøres endringer i dette kriteriet, enten i forbindelse med innhenting av data eller utforming av kriteriet. Kriteriet psykisk utviklingshemmede under 16 år gir ikke signifikante effekter i regresjonsanalysene, og departementet foreslår derfor å ta ut dette kriteriet i den nye kostnadsnøkkelen.

For å ivareta variasjoner i etterspørselen av pleie- og omsorgstjenester utover alder og antall psykisk utviklingshemmede foreslo Borgeutvalget kriteriet antall ikke-gifte 67 år og over. Utvalget analyserte også dødelighetskriteriet fra dagens kostnadsnøkkel, med dette ga ikke systematisk effekt i utvalgets analyser. Departementets oppdaterte analyser viser imidlertid en sterk effekt av variasjoner i dødelighetskriteriet på kommunens utgifter til pleie og omsorg. Det er grunn til å anta at variasjoner i dødelighetskriteriet fanger opp mye av den samme utgiftsvariasjonen som andel ikke-gifte over 67 år. Det kan derfor være problematisk å benytte disse to kriteriene samtidig i regresjonsanalysene, selv om begge kriteriene har signifikant effekt når de inkluderes hver for seg. Siden kriteriene er signifikante når de inkluderes i analysene hver for seg, vurderes det som viktig å ha med begge kriteriene i delkostnadsnøkkelen, siden de også fanger opp noe ulike forhold. Dette er samme resonnement som også Rattsøutvalget gjorde 18 , og som ligger til grunn for dagens kostnadsnøkkel. Kriterievekten for de to kriteriene er beregnet ut fra koeffisienten for dødelighetskriteriet i analysen, og deretter er halvparten av den estimerte vekten lagt på dødelighetskriteriet og den andre halvparten lagt på antall ikke-gifte over 67 år. Borgeutvalget, som fant blandede effekter av dødelighetskriteriet, inkluderte ikke dødelighet i sitt forslag til delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg, men hadde en høyere vekting av antall ikke-gifte 67 år og over enn i departementets forslag til kostnadsnøkkel for pleie og omsorg.

I IPLOS finnes det andre variabler som kan være relevante i forbindelse med utformingen av delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg. På sikt kan det være nyttig å se mer på IPLOS og vurdere om man kan gjøre noe for bedre å kunne utnytte denne informasjonen også i utformingen av kostnadsnøkkelen.

Forslag til ny kostnadsnøkkel for pleie og omsorg

Departementets forslag til ny kostnadsnøkkel for pleie- og omsorgstjenester er vist i tabell 16.6, og er basert på SSBs analyse av KOMMODE-modellen, departementets oppdaterte analyser av kommunenes utgifter til pleie og omsorg og drøftingen foran. Restvekten er fordelt på kriteriet antall innbyggere under 67 år.

16.3 Helsetjenesten

Helsetjenestene grupperes på tre funksjoner i kommuneregnskapene: Funksjon 232 Forebygging, skole- og helsestasjonstjeneste, funksjon 233 Annet forebyggende helsearbeid, og funksjon 241 Diagnose, behandling og rehabilitering. I 2008 var kommunenes samlede brutto driftsutgifter til helsetjenesten, fratrukket avskrivninger, 9,8 mrd. kroner. Over 70 pst. av helseutgiftene går til diagnose, behandling og rehabilitering. Dette omfatter blant annet allmennlegetjenesten med fastlegeordningen, legekontor og legevakt, samt fysioterapi­tjenesten.

Dagens kostnadsnøkkel

Dagens kostnadsnøkkel for helsetjenesten består i sin helhet av alderskriterier, med størst vekt på aldersgruppene 0–15 år og 16–66 år. Delkostnadsnøkkelen er basert på analyser utført av Rattsøutvalget. Vektingen av kriteriene ble bestemt ut fra brukerundersøkelser basert på opplysninger i Levekårsundersøkelsen i 1991, og en utvalgsundersøkelse av helsepersonells arbeid i skole- og helsestasjonstjenesten fra 1992.

Rattsøutvalget fant at kommunestørrelse og sosiale forhold hadde en viss betydning for primærlegedekningen i kommunen. Dette ble imidlertid ikke tatt inn i kostnadsnøkkelen, på grunn av at effektene var relativt små, og at fordelingsvirkningene av kompensasjon for lavt innbyggertall og sosiale forhold til dels ville motvirke hverandre.

Analyser og vurderinger

Borgeutvalget fant det godt dokumentert at små kommuner og kommuner med spredt bosetting har kostnadsulemper innen primærhelsetjenesten. Utvalget anbefalte at kostnadsulempene for små kommuner fanges opp av basiskriteriet, og at ulempene for spredt bosetting fanges opp av sonekriteriet. Dette er forhold som er felles for flere av de kommunale tjenestene, og utvalget mente at det derfor fanges best opp av simultane modeller. Kriteriene og vektene for kommunestørrelse og bosettingsmønster ble derfor basert på SSBs analyser av kommunenes utgifter (KOMMODE-modellen). SSBs oppdaterte analyser i KOMMODE og departementets nye analyser 19 bekrefter Borgeutvalgets antakelse om at smådriftsulemper og bosettingsulemper har effekt på kommunenes helseutgifter.

Når det gjelder basiskriteriet er det forskjell i størrelsen på effekten mellom KOMMODE og departementets analyser. Departementet legger derfor til grunn en effekt som er gjennomsnittet av de to modellene (se kapittel 14).

For bosettingskriteriene er det også noe ulike utslag i KOMMODE og i departementets analyser. I KOMMODE har sonekriteriet signifikant effekt, mens i departementets analyser gjelder dette nabokriteriet. De to kriteriene fanger opp ulike elementer ved bosettingsmønsteret i kommunene, og begge tas derfor med i helsenøkkelen. De to kriteriene er imidlertid høyt korrelerte, og i statistiske analyser er det vanlig å utelate én av variablene hvis det forekommer sterk korrelasjon. Det er derfor noe usikkert, ut ifra hver enkelt analyse, hvor stor effekten av hvert bosettingskriterium er. I forslag til ny kostnadsnøkkel fordeles gjennomsnittseffekten av sonekriteriet fra KOMMODE og nabokriteriet fra departementets analyser, likt på hvert kriterium.

Borgeutvalgets analyser viste ingen effekt av indikatorer for helsetilstand, og utvalget anbefalte derfor ikke at sosiale kriterier ble tatt inn i delkostnadsnøkkelen. Departementets oppdaterte analyser viser imidlertid effekt av arbeidsledige og dødelighet 20 . Hvis begge kriteriene tas med i samme modell har imidlertid bare én av disse utslag. Departementet har valgt å ta med dødelighet som kriterium for levekår, fordi det er mer intuitivt mht. påvirkning på kommunenes helseutgifter, og dessuten mer stabilt over tid. Vekten dette kriteriet får i kostnadsnøkkelen er et gjennomsnitt av effekten av arbeidsledige og dødelighet på helseutgiftene i 2008. Variabler som er testet, men som har en usikker eller ikke signifikant effekt i analysene, er antall psykisk utviklingshemmede, antall skilte og separerte, antall fattige, antall uføre og antall innvandrere med flyktningbakgrunn.

Målgruppen for primærhelsetjenesten er hele befolkningen, og kommunenes utgifter til fastlege er et tilskudd per innbygger, uavhengig av alder. Deler av primærhelsetjenesten, dvs. helsestasjon og skolehelsetjeneste, er spesielt rettet mot barn og ungdom. Borgeutvalget anbefaler derfor at det skilles mellom aldersgruppene over og under 21 år i delkostnadsnøkkelen. Departementet har fulgt denne anbefalingen, men har satt aldersskillet til 22 år slik at det samsvarer med aldersinndelingen for barnevernsnøkkelen. Dette gjør at aldersinndelingen i den samlede kostnadsnøkkelen blir mindre komplisert.

Forslag til ny delkostnadsnøkkel

Forslaget til ny delkostnadsnøkkel for helsetjenester inneholder dermed seks kriterier: to alderskriterier, et kriterium som fanger opp smådriftsulemper, to kriterier som fanger opp forhold knyttet til bosettingsmønsteret i kommunen og et kriterium som fanger opp forskjeller i levekår.

Vektingen av basiskriteriet tilsvarer et gjennomsnitt av effekten i KOMMODE og departementets analyser. Kriteriene for bosetting har fått vekt som et gjennomsnitt av sonekriteriet i SSBs og nabokriteriet i departementets analyser, og effekten fordeles likt på sone- og nabokriteriet. Vektingen av dødelighetskriteriet er hentet fra departementets analyser, der det gis et gjennomsnitt av effekten av dødelighetskriteriet og arbeidsledige i 2008. Aldersgruppen 0–22 år får i utgangspunktet samme vekt som andelen av de totale helseutgiftene som går til barn og ungdom (KOSTRA-funksjon 232 Forebygging, skole- og helsestasjonstjeneste). Resterende vekt (62,5 pst.) er fordelt på innbyggere over og under 22 år.

16.4 Barnevern

Kommunenes utgifter til barnevern grupperes på KOSTRA-funksjonene 244 Barneverntjeneste, 251 Barneverntiltak i familien og 252 Barneverntiltak utenfor familien. I 2008 fordelte sum brutto driftsutgifter ekskl. avskrivninger til barnevern seg på de ulike funksjonene som vist i tabell 16.10.

Barneverntjeneste omfatter oppfølging av vedtak som gjennomføres med ansatte eller personell engasjert i barneverntjenesten, barnevernberedskap og utgifter til sakkyndig bistand til utredning og saksbehandling. Barneverntiltak i familien omfatter utgifter til støttekontakt, tilsynsførere, besøks- og avlastningshjem osv. Barneverntiltak utenfor familien inkluderer alle tiltak som innebærer plassering utenfor foreldrehjemmet, som fosterhjem, barne- og ungdomshjem og så videre, inkludert hjelpetiltak iverksatt i tillegg til plassering.

Dagens kostnadsnøkkel

Kostnadsnøkkelen for barnevern, vist i tabell 16.11, består i dag av alderskriteriene innbyggere 0–15 år og innbyggere 16–66 år, i tillegg til kriteriet andel skilte og separerte 16–59 år.

Kostnadsnøkkelen ble sist revidert i 1997 etter Rattsøutvalgets anbefalinger (NOU 1996:1). Utvalget undersøkte hvilke faktorer som påvirker kommunenes utgifter til barnevern. SSB foretok analyser på vegne av utvalget som viste at kriteriene antall skilte og antall utskrivninger med alkoholrelaterte diagnoser hadde en statistisk signifikant effekt på barnevernsutgiftene i kommunene. På bakgrunn av dette ble kriteriet andel skilte og separerte 16–59 år tatt inn i kostnadsnøkkelen, i tillegg til alderskriterier.

Analyser og vurderinger

Borgeutvalget utførte regresjonsanalyser for å forklare variasjoner i utgiftene til barnevern per innbygger i 2003, og benyttet også SSBs resultater fra analyser i KOMMODE-modellen. Borgeutvalgets forslag til delkostnadsnøkkel besto av kriteriene antall fattige, antall barn 0–15 år som ikke bor hos begge foreldrene og innbyggere 0–21 år. Her ble vektingen for de fleste kriteriene basert på et gjennomsnitt av effektene i KOMMODE-modellen for 2003 fra SSB og utvalgets egne analyser.

Utvalget valgte å inkludere kriteriet barn 0–15 år som ikke bor hos begge foreldrene, og ikke kriteriet antall skilte og separerte 16–59 år. Begge kriteriene ga effekt på utgifter til barnevern i utvalgets analyser, men utvalget kom fram til at kriteriene er forholdsvis sammenfallende og at det derfor vil være en fordel å begrense seg til å bruke ett av dem. Utvalget betraktet antall barn som ikke bor hos begge foreldrene som et mer treffsikkert kriterium enn antall skilte og separerte, siden kriteriet skilte og separerte ikke skiller mellom skilte med og uten barn.

Departementet har foretatt nye regresjonsanalyser på utgiftsdata fra 2008 21 , og resultatene av disse går hovedsakelig i samme retning som Borgeutvalgets resultater.

I departementets analyser har kriteriet barn 0–15 år med enslig forsørger positiv effekt på utgiftene til barnevern i kommunene, og i likhet med Borgeutvalgets vurderinger har departementet valgt å inkludere kriteriet i kostnadsnøkkelen framfor kriteriet antall skilte og separerte. Kriteriene fanger i stor grad opp det samme, og det antas at antall barn 0–15 år med enslig forsørger er et kriterium med høyere validitet. Kriteriet antall skilte og separerte fanger blant annet ikke opp par som tidligere var samboere og som har valgt å flytte fra hverandre, og skiller heller ikke mellom skilte og separerte med og uten barn. Derfor er trolig antall barn med enslig forsørger et mer målrettet kriterium for å fange opp variasjoner i utgifter til barnevern.

På samme måte som Borgeutvalgets analyser, viser departementets analyser en tydelig effekt av kriteriet antall fattige 22 i kommunen. Dette tilsier at antall fattige bør tas inn som kriterium i kostnadsnøkkelen for barnevern. Borgeutvalget inkluderte også innbyggere 0–21 år i sitt forslag til nøkkel. Departementet har valgt å bruke alderskriteriet innbyggere 0–22 år, siden barnevernloven omfatter tiltak for barn og unge opp til og med fylte 23 år.

Forslag til ny kostnadsnøkkel for barnevern

Basert på resultatene fra analysene presenteres et forslag til ny kostnadsnøkkel for barnevern, vist i tabell 16.12. Vektingen av kriteriene antall barn 0–15 år med enslig forsørger og antall fattige er foretatt på grunnlag av variablenes forklaringskraft i regresjonsanalysene. Den resterende vekten er lagt på kriteriet innbyggere 0–22 år.

16.5 Sosialhjelp

Ansvaret for sosialtjenester er etter lov om sosiale tjenester som hovedregel lagt til kommunene. Kommunene har ansvaret for generelle oppgaver som forebyggende virksomhet, samarbeid med andre deler av forvaltningen og frivillige organisasjoner, bosted for vanskeligstilte, sosiale tjenester, økonomisk stønad til de som ikke kan sørge for sitt livsopphold og særlige tiltak overfor rusmisbrukere. Ansvaret omfatter de som til enhver tid oppholder seg i kommunen, uavhengig av bostedskommune.

I 2008 utgjorde kommunenes brutto driftsutgifter til sosialhjelp om lag 8,8 mrd. kroner. Sosialhjelpsutgiftene blir regnskapsført på tre funksjoner i KOSTRA: 242 Råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid, 243 Tilbud til personer med rusproblemer og 281 Økonomisk sosialhjelp.

Kommunenes sosialhjelpsutgifter er i hovedsak finansiert gjennom de frie inntektene til kommunene. I tillegg får kommunene kompensasjon for sosialhjelpsutgifter til flyktninger som har vært bosatt i Norge i mindre enn fem år gjennom integreringstilskuddet.

Dagens kostnadsnøkkel

Dagens kostnadsnøkkel for sosialhjelp bygger på analyser gjennomført av Kommunal- og regionaldepartementet og Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) i 2003, og arbeidet til Rattsøutvalget.

Analysene til Rattsøutvalget viste at variabler som beskrev sosioøkonomiske forhold i kommunene var egnet til å fange opp variasjoner i kommunenes sosialhjelpsutgifter, og utvalget foreslo derfor en kostnadsnøkkel bestående av kriteriene skilte og separerte 16–59 år, arbeidsledige 16–59 år og innvandrere fra ikke-vestlige land.

I 2003 ble det innført et midlertidig storbytilskudd i inntektssystemet i påvente av at det ble utviklet kriterier som fanget opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til personer med rus og/eller psykiske problemer da man antok at dette var et særlig stort problem i storbyene. I 2004 ble sosialhjelpsnøkkelen endret, og urbanitetskriteriet ble innført for bedre å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til personer med rus og/eller psykiske problemer. Urbanitetskriteriet er folketall opphøyd i 1,2, og må ses på som en indikator som fanger opp en rekke sosioøkonomiske forhold som påvirker kommunenes rus- og psykiatriutgifter, og som ikke blir fanget opp gjennom de øvrige kriteriene, i følge St.meld. nr. 6 (2003–2004). Det midlertidige storbytilskuddet som ble innført i 2003 ble avviklet etter innføringen av urbanitetskriteriet i kostnadsnøkkelen. Fra 2004 har kostnadsnøkkelen for sosialhjelp bestått av fire kriterier, denne er vist i tabell 16.14.

Borgeutvalgets analyser

Borgeutvalget utførte egne regresjonsanalyser av kommunenes utgifter til sosialhjelp (målt per innbygger) i 2003, og støttet seg også på analyser utført av SSB. SSB benyttet en simultan modell (KOMMODE-modellen) i sine analyser av kommunenes ressursbruk i 2003. Målet med analysene var å identifisere faktorer som kan forklare variasjoner i etterspørselen etter sosialhjelpstjenester mellom kommuner, og faktorer som kan forklare hvorfor kostnadene per sosialhjelpsmottaker varierer mellom kommunene. I tillegg støttet utvalget seg på resultater fra tidligere analyser av bruk av sosialhjelp på individnivå og på kommunenivå. Analyseresultatene viste at variabler som beskriver sosioøkonomiske forhold, opphopning av sosiale problemer blant innbyggerne og graden av urbanitet er egnet til å forklare variasjoner i ressursbruk til sosialhjelp mellom kommuner. Under følger en gjennomgang av utvalgets analyser.

Familiestatus

Analyser på individnivå har påvist at familiestatus har betydning for hvor mye man mottar i sosialhjelp. Enslige er oftere sosialhjelpsmottakere enn gifte og samboende. En medvirkende årsak til dette kan være at hushold som bare består av ett voksent medlem har større problemer med å mestre økonomisk risiko, som for eksempel arbeidsledighet, enn hushold som består av to voksne medlemmer. Dette kan øke sjansen for at enslige blir sosialhjelpsmottakere. Det er mangelfull offentlig statistikk over antall enslige i kommunene, det har sammenheng med at samboende ofte teller som enslige. Det finnes imidlertid tall over antall skilte og separerte.

Utvalgets analyser viste at en ekstra skilt og separert i alderen 16–59 år virker utgiftsdrivende på kommunenes utgifter til sosialhjelp. Siden andelen skilte øker med kommunestørrelse, bidrar antageligvis dette kriteriet til også å fange opp bakenforliggende faktorer knyttet til rus og psykiatri. Problemer knyttet til rus og psykiatri er trolig større i store kommuner enn i små kommuner. Basert på analysene foreslo utvalget at skilte og separerte 16–59 år inngår som kriterium i kostnadsnøkkelen.

Arbeidsledighet

Analyser utført av SSB og utvalget dokumenterte også at kommunenes sosialhjelpsutgifter øker med økende andel arbeidsledige. Utvalget foreslo derfor at det totale antallet arbeidsledige inngår som kriterium i kostnadsnøkkelen.

Innvandrere

Analysene til utvalget og SSB viste at en høy andel innvandrere med kort botid virket utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. I og med at kommunene får kompensasjon for sosialhjelpsutgiftene til flyktninger gjennom integreringstilskuddet (de første fem årene de er bosatt i kommunen), mente utvalget at denne gruppen innvandrere ikke bør inngå som kriterium i kostnadsnøkkelen. Analysene viste ingen sammenheng mellom ikke-vestlige innvandrere som har bodd i Norge i mer enn fem år og kommunenes sosialhjelpsutgifter.

Fattigdom

Det finnes ikke klart etablerte og allment aksepterte definisjoner på hva som menes med fattigdom eller hvordan den best kan måles. Utvalget ba derfor SSB om å utvikle et mål på antall fattige som kan brukes i arbeidet med å estimere variasjoner i kommunenes utgifter til sosialhjelp.

SSB har i tallfestingen av fattigdom tatt utgangspunkt i husholdsstatistikk for inntekt etter skatt (eksklusive sosialhjelp). I tallfestingen av antall fattige er det benyttet regionspesifikke fattigdomsgrenser. Dette er gjort for å få tatt hensyn til at boligprisene og de økonomiske kostnadene for å delta i samfunnslivet avhenger av bosted. Fattige er definert som personer med en inntekt som er lavere enn halvparten av medianinntekten i de ulike regionene. Studenter og formuende holdes utenfor ved beregningen av antall fattige. Målet på fattigdom er nærmere beskrevet i rapporten Sammenligning av simultane og partielle analyser av kommunenes økonomiske atferd (Langørgen m.fl. 2005).

Utvalgets analyser viste at kommunenes sosialhjelpsutgifter øker med antall fattige. Utvalget anbefalte derfor at fattigdom ble innført som kriterium i sosialhjelpsnøkkelen.

Uføre

Analyser utført av SSB og utvalget indikerte at en høy andel uførepensjonister virket utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. Utvalget foreslo derfor at uførepensjonister 18–49 år innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen.

Utdanningsnivå

Analyser på individnivå har vist at personer med lav utdanning mottar mer i sosialhjelp enn personer med høyere utdanning. Imidlertid fant man ikke sammenheng mellom utdanningsnivået i kommunene og kommunenes sosialhjelpsutgifter i analysene til utvalget og SSB.

Storbyproblematikk og opphopning av sosiale problemer

Storbyene har gjennomgående høyere sosialhjelpsutgifter enn mindre kommuner. I analysen til SIRUS ble det i samarbeid med SSB undersøkt hvordan man best kunne spesifisere storbydimensjonen i sosialhjelpsnøkkelen. Man kom fram til at urbanitetskriteriet (folketall opphøyd i 1,2) var best egnet til å fange opp sammenhengen mellom kommunestørrelse og kommunenes sosialhjelpsutgifter. SSB og Borgeutvalgets analyser av kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2003 indikerte også at urbanitetskriteriet i dagens sosialhjelpsnøkkel er egnet til å fange opp noe av utgiftsvariasjonene mellom kommunene. Det tyder på at det er forhold i de største byene som virker utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter og som ikke fullt ut kan forklares av kriterier som antall innvandrere, skilte og separerte, arbeidsledige og fattige. Ut i fra analysen er det imidlertid vanskelig å si nøyaktig hva som ligger bak den observerte sammenhengen mellom urbanitetskriteriet og kommunenes utgifter. Et problem er at det ikke finnes gode nok data på forhold som antakeligvis virker utgiftsdrivende på sosialhjelp, slik som rusmisbruk og psykiatri. Et annet problem med urbanitetskriteriet er at det ikke skiller mellom kommuner med om lag samme innbyggertall, men ulikt omfang av sosiale problemer. Borgeutvalget testet ut alternativer til å benytte urbanitetskriteriet. Når større byer gjennomgående har høyere sosialhjelpsutgifter enn mindre kommuner kan det skyldes en opphopning av levekårsproblemer i de største byene, det vil si at levekårsproblemene virker sammen og forsterker hverandre. «Opphopningseffekter» vil si at problemene ikke «summerer seg», de «forsterker seg». Det er vanskelig å fange opp slike problemer utelukkende ved hjelp av additive kriterier. Utvalget undersøkte derfor hvorvidt ulike opphopningsindekser kan erstatte urbanitetskriteriet i sosialhjelpsnøkkelen, og fant at en opphopningsindeks bestående av kriteriene skilte/separerte, arbeidsledige og fattige er egnet til å forklare forskjeller i sosialhjelpsutgifter mellom kommunene. Analysene viste at en modell som inkluderer opphopningsindeksen, har like stor forklaringskraft som en modell som inkluderer urbanitetskriteriet.

Borgeutvalget la på bakgrunn av analysene fram to forslag til kostnadsnøkkel for sosialhjelp. Alternativ 1 består av kriteriene skilte og separerte, arbeidsledige 16–24 år, antall fattige, uførepensjonister og urbanitetskriteriet. I alternativ 2 benyttes opphopningsindeksen (av skilte/separerte, arbeidsledige 16–59 år og fattige), antall uførepensjonister og antall innbyggere 16–66 år.

Nye analyser av kommunenes utgifter til sosialhjelp

Kommunal- og regionaldepartementet har analysert kommunenes utgifter til sosialhjelp i 2008 23 . I likhet med Borgeutvalget, viser analysene at antall skilte og separerte, antall arbeidsledige, antall fattige og antall uførepensjonister i alderen 18–49 virker utgiftsdrivende på kommunenes utgifter til sosialhjelp. I likhet med Borgeutvalget finner man ingen effekt av utdanningsnivå.

Analyser av ikke-vestlige innvandrere med lang botid (over 5 år) både med og uten flyktningbakgrunn, gir ikke signifikante effekter. Dette er i samsvar med analysene til Borgeutvalget. Derimot når man skiller mellom innvandrere med og uten flyktningbakgrunn, gir analysene av innvandrere med flyktningbakgrunn signifikante og positive effekter. Kriteriet som er testet er flyktninger med botid over 5 år, siden disse ikke mottar integreringstilskudd. Siden kommunene mottar kompensasjon gjennom integreringstilskuddet for sosialhjelpsutgiftene til flyktninger med botid under 5 år, bør ikke denne gruppen inngå som kriterium i kostnadsnøkkelen. For øvrig er det kontrollert for effekten av personer som mottar integreringstilskudd i alle analysene av sosialhjelp.

Opphopningsindeksen av skilte, ledige og fattige gir positive og signifikante effekter i analysene. Urbanitetskriteriet gir også positive og signifikante effekter. Det er ikke entydig hvilken av disse to variablene som gir den beste forklaringsmodellen. Borgeutvalget inkluderte ikke urbanitetskriteriet og opphopningsindeksen samtidig i analysene. Når vi inkluderer begge variablene i analysene får vi signifikante effekter av begge variablene, og en modell med høyere forklaringskraft, enn når vi inkluderer kun én av variablene i modellen.

Opphopningsindeksen og urbanitetskriteriet er svakt korrelert, noe som kan tyde på at de fanger opp ulike faktorer som påvirker kommunenes utgifter til sosialhjelp. Dette kan skyldes at de to kriteriene fanger opp ulike hensyn, både med tanke på kommunestørrelse og omfanget av sosiale problemer i kommunene. Dette er også i tråd med funn i rapporten Storbyfaktorer i inntektssystemet. Storbyenes egenart og konsekvenser for kommunal tjenesteproduksjon (Asplan Viak og Telemarksforskning (januar 2006)). Dette taler for at både opphopningsindeksen og urbanitetskriteriet inngår som kriterier i sosialhjelpsnøkkelen.

Forslag til ny kostnadsnøkkel

Forslag til ny kostnadsnøkkel for sosialhjelp er vist i tabell 16.15 og bygger på resultatene fra analysene av 2008-tall. Kostnadsnøkkelen består av kriteriene antall uførepensjonister 18–49 år, flyktninger uten integreringstilskudd, urbanitetskriteriet, opphopningsindeksen og antall innbyggere 16–66 år. Vektingen av antall uførepensjonister, urbanitetskriteriet og opphopningsindeksen er basert på de ulike variablenes forklaringskraft i analysene. Den resterende vekten er lagt på kriteriet innbyggere 16–66 år.

16.6 Administrasjon, landbruk og ­miljøvern

Kommunenes utgifter til administrasjon, landbruk og miljøvern føres på KOSTRA-funksjonene 100 Politisk styring, 110 Kontroll og revisjon, 120 Administrasjon, 121 Forvaltningsutgifter i eiendomsforvaltningen, 130 Administrasjonslokaler og 180 Diverse fellesutgifter. De samlede administrasjonsutgiftene inkl. landbruk og miljøvern i kommunenes utgiftsbehov i 2008 anslås til i underkant av 19 mrd. kroner, jf tabell 16.16.

Dagens kostnadsnøkkel

Det øremerkede tilskuddet til kommunal landbruksforvaltning ble innlemmet i inntektssystemet i 1997. Det ble de første årene fordelt med en egen fordeling utenfor utgiftsutjevningen (tabell C). Midlene ble i 2002 lagt inn i utgiftsutjevningen, men kostnadsnøkkelen ble ikke endret før i 2004 da det ble innført en egen delkostnadsnøkkel for landbruk og miljøvern.

Fordelingen av miljøvernmidlene bygger på en analyse utført av ECON i 2002 24 . Resultatene viste at kommunenes utgifter til miljø i hovedsak kan forklares med variasjoner i antall innbyggere og at mindre kommuner har smådriftsulemper. Smådriftsulempene fanges opp av basiskriteriet. Til grunn for utformingen av landbrukskriteriet ligger en analyse som en arbeidsgruppe, bestående av representanter fra Kommunal- og regionaldepartementet, Miljøverndepartementet, Landbruksdepartementet og Kommunenes sentralforbund, foretok av fordelingen av det tidligere øremerkede tilskuddet til landbruksforvaltningen.

Kommunenes utgifter til administrasjon fanges opp av basiskriteriet og andel innbyggere. Basiskriteriet fanger opp at det er smådriftsulemper knyttet til kommunaladministrasjon. Alle kommuner må ha en viss minimumsadministrasjon.

Den felles kostnadsnøkkelen for administrasjon, landbruk og miljøvern (jf. tabell 16.17), består av følgende kriterier: basiskriteriet, antall innbyggere og landbrukskriteriet. Landbrukskriteriet er igjen sammensatt av fire kriterier, antall landbrukseiendommer, totalt areal i kommunen, antall driftsenheter og dyrket areal.

Landbrukskriteriet i dagens nøkkel fordeler om lag 650 mill. kroner, på bakgrunn av kriteriene som vises i tabell 16.17 (2008-tall). Det er til dels store variasjoner i kommunenes indekser på landbrukskriteriet, noe som betyr at for enkelte kommuner betyr landbrukskriteriet forholdsvis mye.

Miljøverndelen utgjør en svært liten del av kostnadsnøkkelen, om lag 180 mill. kroner. Beløpet fordeles etter andel innbyggere og basiskriteriet.

Analyser og vurderinger

Borgeutvalget foreslo å ta ut landbrukskriteriet av nøkkelen og kun bruke kriteriene antall innbyggere og basiskriteriet. Utvalget utførte analyser av de fire komponentene i landbrukskriteriet hver for seg på ulike utgiftsbegreper. Dette ble begrunnet i at det er vanskelig å identifisere kommunenes utgifter til landbruk når en kun bruker «rene» administrasjonsutgifter («det smale utgiftsbegrepet»). Det vil si KOSTRA-funksjon 100, 120 og 130. Det ble derfor også analysert på et «bredere» utgiftsbegrep (funksjoner som kan inneholde utgifter til landbruk og miljø, men som også inkluderer utgifter til næringsvirksomhet, byggesaksbehandling, tiltaksarbeid og turistinformasjon m.m.). I denne analysen fant de en sammenheng mellom areal, antall driftsenheter og utgifter. Deres forslag til kostnadsnøkkel ble likevel basert på det «smale utgiftsbegrepet», fordi «det brede utgiftsbegrepet» blant annet inneholder utgifter til næringsutvikling m.m. som ikke bør kompenseres i utgiftsutjevningen. I analysen av «det smale utgiftsbegrepet» fant de kun sammenheng med areal, og på denne bakgrunn ble landbrukskriteriet foreslått fjernet. Også kostnadsnøkkelen som Kommunal- og regionaldepartementet nå har foreslått er basert på det «smale» utgiftsbegrepet. Siden 2003 har det vært endringer i KOSTRA, blant annet har noen av funksjonene blitt splittet opp. Det «smale utgiftsbegrepet» omfatter i dag funksjon 100, 110, 120, 121, 130 og 180.

SSB har gjennom KOMMODE-modellen utført analyser innenfor en simultan modell for perioden 2001–2008. Dette betyr at utgiftene innen de ulike sektorene analyseres i sammenheng. I disse analysene av administrasjonssektoren fant de statistisk signifikant utslag av landbrukskriteriet i alle årene etter 2004 og i 2001. SSBs analyser tilsier isolert sett en høyere vekting av landbrukskriteriet enn i dagens kostnadsnøkkel. SSB analyserte også komponentene i landbrukskriteriet hver for seg og fant noe blandede resultater. Areal hadde stort sett en signifikant positiv effekt på utgiftene i alle årene og antall landbrukseiendommer var signifikant positiv i noen av årene. Antall driftsenheter og dyrket mark hadde en negativ effekt på utgiftene. Disse utslagene skyldes at utgiftsdataene det analyseres på omfatter flere utgiftskomponenter enn utgifter til landbruk.

Forslag til ny kostnadsnøkkel

På grunn av usikkerheten i utgiftsdataene og analyseresultatene foreslås det etter en samlet vurdering å holde vekten på landbrukskriteriet uforandret i delkostnadsnøkkelen for administrasjon, landbruk og miljøvern.

Analysene viser at smådriftsulempene i kommunaladministrasjon bør vektlegges høyere, og basiskriteriet vektes opp i tråd med analyseresultatene i KOMMODE-modellen. Vektingen er et gjennomsnitt av beregnede kostnadsvekter for de siste tre år (2006–2008).

På oppdrag fra Miljøverndepartementet har Telemarksforskning 25 gjort en vurdering av om det finnes andre kriterier som fanger opp kommunenes utgifter innen miljøområdet på en bedre måte enn dagens kriterier. Det konkluderes med at dette er vanskelig, og det foreslås derfor at miljøvern fortsatt fanges opp av basiskriteriet og antall innbyggere.

Resultater fra KOMMODE-modellen er dokumentert i vedlegg 6, tabell 6.1.

17 Samlet ny kostnadsnøkkel for kommunene

Departementet har gått gjennom alle eksisterende delkostnadsnøkler i kostnadsnøkkelen for kommunene, og foretatt nye analyser av alle sektorer. Forslag til nye delkostnadsnøkler på eksisterende sektorer i utgiftsutjevningen er omtalt i kapittel 16 i denne proposisjonen. I tillegg er det nå utarbeidet en delkostnadsnøkkel for barnehager (jf. kapittel 15).

Departementets forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene består av sektorene:

• Barnehage

• Grunnskole

• Pleie og omsorg

• Helsetjenester

• Sosialhjelp

• Barnevern

• Administrasjon, landbruk og miljø

17.1 Sektorenes vekt i samlet kostnadsnøkkel

Vekten til den enkelte delkostnadsnøkkelen i samlet kostnadsnøkkel bestemmes ut fra sektorens andel av kommunenes netto driftsutgifter (eksklusive avskrivninger) i 2008. Tabell 17.1 viser den enkelte sektorens andel av samlet kostnadsnøkkel, bakgrunnstall og korrigeringene som er gjort. Det framgår også hvilke KOSTRA-funksjoner som er regnet med i de ulike delkostnadsnøklene.

Sektorvektene er basert på den enkelte sektors størrelse i 2008, korrigert for endringer i kommunenes utgifter etter 2008. Endringer det er korrigert for i beregningen av nye sektorvekter er:

• Vekten til delkostnadsnøkkelen for grunnskole er vektet opp på grunn av at timetallet i grunnskolen ble økt i 2009 og 2010, og at det ble lagt inn midler til forsterket opplæring/tidlig innsats med helårsvirkning fra 2010.

• Vekten til delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg er vektet ned på grunn av at den delvise innlemmingen av vertskommunetilskuddet til psykisk utviklingshemmede ble reversert i 2009.

• Vekten til administrasjonsnøkkelen er justert for å ta hensyn til at Oslo er både kommune og fylkeskommune, og at det er vanskelig å skille kommunale og fylkeskommunale administrasjonsutgifter fra hverandre. Av kommunesektorens samlede administrasjonsutgifter er kommunenes andel om lag 89 pst. Det legges derfor til grunn at den kommunale andelen av Oslos samlede administrasjonsutgifter er på et tilsvarende nivå.

Barnehager ligger ikke inne i utgiftsutjevningen i dag, og når sektoren skal innlemmes må vektingen av sektoren i samlet kostnadsnøkkel fastsettes. I tillegg til det øremerkede tilskuddet bruker kommunene også frie inntekter til finansiering av barnehagesektoren. For å fastsette sektorens andel i forhold til de øvrige sektorene må man ta hensyn til begge deler. Størrelsen på sektoren vektes ut fra størrelsen på brutto driftsutgifter, og utviklingen innen barnehagesektoren ses i sammenheng med utviklingen i grunnskolesektoren. For barnehagesektoren tar man utgangspunkt i bruttoutgifter, fordi det øremerkede tilskuddet da er inkludert. På bakgrunn av korrigerte brutto driftsutgifter i 2008 beregnes et anslag på driftsutgifter 2010 for henholdsvis barnehage og grunnskole (framskrevet fra 2008). Beregninger departementet har gjort viser at forholdstallet mellom grunnskole og barnehage i 2010 er om lag 1,83. Grunnskolesektoren gis da en sektorandel i størrelsesorden 1,83 relatert til driftsutgiftene på barnehagesektoren.

17.2 Forslag til samlet kostnadsnøkkel for kommunene

Dagens kostnadsnøkkel, vist i tabell 17.2, er i hovedsak bygget på analyser utført av Rattsøutvalget på midten av 1990-tallet, mens forslaget til ny kostnadsnøkkel er basert på data fra 2008. Dette gir endringer både i hvilke kriterier som inkluderes, og vektingen av de ulike kriteriene. Endringer i kostnadsnøklene avspeiler endringer i kostnadsforhold ved å yte kommunale tjenester samt endringer i tjenestespekter og tjenestenes sammensetning. Et bedre datagrunnlag og bedre metoder betyr at variasjoner mellom kommunene bedre kan fanges opp enn tidligere.

Departementets forslag til ny samlet kostnadsnøkkel for kommunene, inkludert ny delkostnadsnøkkel for barnehager, er vist i tabell 17.3.

Endringer i forhold til dagens kostnadsnøkkel

I dette avsnittet omtales kort de viktigste endringene i forslaget til ny kostnadsnøkkel sammenlignet med dagens kostnadsnøkkel. Dagens kostnadsnøkkel er ikke direkte sammenlignbar med ny kostnadsnøkkel, siden barnehager er inkludert i forslaget til ny kostnadsnøkkel.

Basiskriteriet, som ivaretar smådriftsulemper, får en relativt sett høyere vekt i forslaget til ny kostnadsnøkkel. I dagens kostnadsnøkkel ligger basiskriteriet inne i delkostnadsnøklene for grunnskole og administrasjon, landbruk og miljø. I forslaget til ny kostnadsnøkkel er basiskriteriet også inne i delkostnadsnøkkelen for pleie- og omsorgssektoren og i delkostnadsnøkkelen for kommunehelsetjenesten.

I dagens kostnadsnøkkel er det tre ulike bosettingskriterier; beregnet reisetid, nabo og sone. I forslaget til ny nøkkel foreslås det å fjerne kriteriet for beregnet reisetid. Beregnet reisetid er et mål på innbyggernes samlede reisetid til kommunesenteret (definert som den grunnkretsen rådhuset ligger i). For de aller fleste kommuner vil det imidlertid ikke være aktuelt kun å organisere de kommunale tjenestene i kommunesenteret. I tråd med resultatene fra flere analyser fjernes kriteriet fra kostnadsnøkkelen, og kostnadsulemper knyttet til bosettingsmønster fanges nå i sin helhet opp av sone- og nabokriteriet.

De nye analysene viser, i tråd med Borgeutvalgets forslag, at bosettingsmønster også har betydning innenfor pleie- og omsorgssektoren og helsetjenesten. I ny kostnadsnøkkel inngår bosettingskriteriene også på disse sektorene, i tillegg til i grunnskolenøkkelen. Relativt sett går vektingen av bosettingskriteriene ned i forhold til dagens kostnadsnøkkel, men sammensetningen av kriteriene er endret. Nedgangen skyldes en kraftig nedjustering av bosettingskriteriene i grunnskolenøkkelen, på grunn av at man har gått bort fra den normative grunnskolenøkkelen basert på Agdermodellen.

I forslaget til ny kostnadsnøkkel er det en annen aldersinndeling enn i dagens kostnadsnøkkel. Dette skyldes blant annet den nye delkostnadsnøkkelen på barnehagesektoren. Gruppen 16–22 år er også skilt ut som egen gruppe, i dagens kostnadsnøkkel er disse inne i gruppen 16–66 år. En slik inndeling har sammenheng med at innen primærhelsetjenesten er deler av tjenestene (helsestasjon og skolehelsetjeneste) spesielt innrettet mot barn og ungdom. Også på barnevernområdet er en slik inndeling fornuftig, med tanke på at barnevernloven omfatter tiltak for barn og unge opp til og med fylte 23 år.

Det blir flere levekårsvariabler og sosiale kriterier i forslaget til ny kostnadsnøkkel. I sosialhjelpsnøkkelen inkluderes en opphopningsindeks for levekårsproblemer og kriteriet for uføre 18–49 år. Analysene viser at en høy andel uføre virker utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. Opphopningsindeksen fanger opp at storbyer gjennomgående har større sosialhjelpsutgifter enn mindre kommuner. Opphopningsindeksen består av antall skilte, ledige og fattige.

Barn 0–15 år med enslig forsørger inkluderes i barnevernsnøkkelen i stedet for skilte og separerte 16–59 år. Dette er to sammenfallende kriterier som begge har signifikant effekt på variasjoner mellom kommuner i utgifter til barnevern, men førstnevnte kriterium ansees som mer treffsikkert.

For en mer detaljert gjennomgang av samtlige endringer på de ulike sektorene vises det til kapittel 16. Der gis en detaljert gjennomgang av hver delkostnadsnøkkel, inkludert analyser og vurderinger i forbindelse med valg av kriterier og vektingen av disse. Analyseresultatene og kriteriene er dokumentert i vedlegg 6.

18 Endring i øvrige elementer i inntektssystemet

Oppdaterte analyser og modeller, samt bedre datagrunnlag, gjør at det nye forslaget til kostnadsnøkkel for kommunene på en bedre måte enn dagens nøkkel fanger opp de faktiske ufrivillige forskjellene mellom kommunene i etterspørsel og kostnader ved å tilby velferdstjenester.

Dette gir grunnlag for å justere de regionalpolitiske elementene i inntektssystemet. Det foreslås å opprette et nytt storbytilskudd for Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim, mens småkommunetilskuddet og Nord-Norge- og Namdalstilskuddet foreslås noe redusert.

Inntektsforskjeller er en av de viktigste årsakene til ulikheter i tjenestetilbudet mellom kommunene. For å legge til rette for et mer likeverdig tjenestetilbud rundt i landet, foreslår derfor regjeringen å senke skattens andel av kommunenes samlede inntekter fra 45 til 40 pst for kommunene. Det bidrar til en jevnere inntektsfordeling mellom kommunene. Utjevningen av skatteinntekter mellom kommunene skal økes til 60 pst. i 2011. Begge disse endringene vil medføre en jevnere inntektsfordeling mellom kommunene, ettersom ulikheter i skatt vil ha mindre påvirkning på kommunenes samlede inntekter.

Innenfor veksten i frie inntekter for 2011 avsettes 400 mill. kroner til skjønnstilskuddet. Midlene skal fordeles av Kommunal- og regionaldepartementet som en delvis kompensasjon til alle kommuner som taper over 100 kroner per innbygger på endringene i inntektssystemet.

Anslåtte fordelingsvirkninger av endringene i de regionalpolitiske elementene og skatt i inntektssystemet er presentert i kapittel 19 og vedlegg 7.

Småkommunetilskuddet

Småkommunetilskuddet het før 2009 regionaltilskudd, og ble innført i forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1997. Ved omleggingen i 1997 ble vekten av basiskriteriet, som ivaretar smådriftsulemper, halvert i kostnadsnøkkelen. Dette medførte en betydelig omfordeling fra små kommuner til større kommuner. For å sikre at små kommuner skulle kunne opprettholde sitt tjenestetilbud, ble de kompensert for tapet gjennom opprettingen av regionaltilskuddet.

Småkommunetilskuddet gis i dag til kommuner med færre enn 3 200 innbyggere, og som har hatt en gjennomsnittlig skatteinntekt per innbygger de siste tre år som er lavere enn 120 pst. av landsgjennomsnittet. I 2010 er satsen 5,7 mill. kroner per kommune. Kommunene i tiltakssonen (alle kommuner i Finnmark og sju kommuner i Nord-Troms) får tilskudd etter forhøyet sats, 11,2 mill. kroner per kommune i 2010, dersom de oppfyller de øvrige kriteriene for småkommunetilskuddet.

I det nye forslaget til kostnadsnøkkel blir basiskriteriet vektet opp. Dette betyr at smådriftsulemper blir bedre ivaretatt i utgiftsutjevningen, og det gir grunnlag for å redusere nivået på dagens småkommunetilskudd. Det foreslås at satsene for småkommunetilskuddet reduseres med 1 mill. kroner fra og med 2011. Dette tilsvarer om lag effekten av økt vekt på basiskriteriet.

Reduksjonen i bevilgningen til småkommunetilskuddet vil bli overført til innbyggertilskuddet, og fordeles med et likt beløp per innbygger til alle landets kommuner.

Nord-Norge- og Namdalstilskuddet

Med innføringen av en ny oppdatert kostnadsnøkkel for kommunene vil kommunene på en bedre måte enn tidligere få kompensert for utgifts- og etterspørselsforhold som påvirker kommunenes kostnader. Dette betyr at også utfordringene for kommunene i Nord-Norge og Namdalen fanges bedre opp i kostnadsnøkkelen, og at behovet for et særskilt tilskudd til disse kommunene er noe redusert. Etter en samlet vurdering foreslås det å redusere det særskilte tilskuddet til kommuner i Nord-Norge og Namdalen med 10 pst. Reduksjonen vil bli gjennomført ved at satsen per innbygger for Nord-Norge- og Namdalstilskuddet reduseres med 10 pst. Reduksjonen i bevilgningen til Nord-Norge- og Namdalstilskudd som følge av endringen, vil bli overført til innbyggertilskuddet og fordeles til alle landets kommuner etter antall innbyggere.

Skattens andel av samlede inntekter og varslet opptrapping av skatteutjevningen

Den viktigste forklaringen på forskjeller i tjenestetilbud mellom kommunene er forskjeller i inntekter. Gjennom inntektssystemet sikres det i prinsippet full utjevning av kostnadsforskjellene mellom kommunene. Skatteinntektene utjevnes imidlertid bare delvis. Med sikte på større grad av inntektsutjevning og dermed et mer likeverdig tjenestetilbud, legges det i denne proposisjonen fram forslag om å redusere skatteandelen for kommunene fra 45 til 40 pst. gjennom å redusere den kommunale skattøren.

Inntekter fra skatt utgjør en betydelig andel av kommunenes samlede inntekter, og variasjon i skatteinngang forklarer derfor en betydelig del av inntektsforskjellene mellom kommuner. I 2010 anslås det at i underkant av 45 pst. av kommunenes samlede inntekter vil komme fra skatt. Skatteinntekter er svært ulikt fordelt mellom landets kommuner, og skatteinntekten per innbygger varierer fra mellom 60 til 260 pst. av landsgjennomsnittet. 364 av landets kommuner hadde i 2009 skatteinntekter per innbygger som lå under landsgjennomsnittet. Foruten kraftkommunene er det i hovedsak kommuner i Oslo-området og i Stavangerregionen som har skatteinntekter over landsgjennomsnittet. Kraftkommunene har en betydelig andel av sine skatteinntekter fra naturressursskatten. Det foreslås ingen endringer i naturressursskatten.

Gjennom inntektssystemet blir forskjeller i skatt delvis utjevnet gjennom inntektsutjevningen, hvor skattesterke kommuner får et trekk i rammetilskuddet mens skattesvake kommuner får et tillegg. Det er to forhold som avgjør skattens betydning på inntektsnivået i en kommune; graden av utjevning og andelen av inntekter som kommer fra skatt.

Hensynet til lokal forankring av inntektene, og nærhet mellom innbyggernes bidrag gjennom skatt og tilbud av tjenester, taler isolert sett for at en høy andel av kommunenes inntekter skal komme fra egne skatteinntekter. På den andre siden taler hensynet til likeverdig tjenestetilbud i alle landets kommuner for at andelen av inntekter fra skatt reduseres, eller at utjevningen av forskjeller i skatt mellom kommunene skal være ambisiøs. Skatteinngangen i egen kommune og på landsbasis er forbundet med usikkerhet, og hensynet til forutsigbarhet taler isolert sett for at en lavere andel av inntektene bør komme fra skatt. Graden av utjevning og nivået på skatteandelen må også ses i sammenheng med de oppgavene kommunene har. Det er liten forståelse for store forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommuner innenfor sektorer som grunnskole og pleie- og omsorgstjenester.

Utjevningen av skatteinntekter mellom kommuner har de siste årene, som varslet i kommuneproposisjonen for 2009, blitt trappet opp. I 2008 var den symmetriske inntektsutjevningen 55 pst., i 2009 var den 57 pst. og i 2010 er den 59 pst. I 2011 vil den trappes opp til 60 pst. I tillegg til den symmetriske utjevningen er det i inntektsutjevningen en tilleggskompensasjon for kommuner med skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet.

For å sikre en jevnere fordeling av inntekter mellom landets kommuner og utjevne uønskede forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene, foreslår regjeringen å redusere skattens andel av samlede inntekter for kommunene til 40 pst. fra 2011. Hensynet til at kommunene skal kunne tilby et likeverdig tjenestetilbud og ha forutsigbare rammer, må telle mer enn hensynet til lokal forankring av inntektene. En reduksjon av inntekter fra skatt vil bli oppveid av en økning i innbyggertilskuddet. Innbyggertilskuddet fordeles med et likt beløp per innbygger, og vil derfor føre til en jevnere fordeling av inntekter mellom kommunene enn inntekter gjennom skatt, selv etter inntektsutjevning. Forslaget vil isolert sett medføre en inntektsreduksjon for kommuner med skatt per innbygger over landsgjennomsnittet, mens det vil gi en inntektsøkning for kommuner med skatt per innbygger under landsgjennomsnittet.

Endringer i skatt omfattes ikke av inntektsgarantitilskuddet. Fordelingsvirkningene av denne endringen vil dermed få fullt gjennomslag allerede fra 2011.

Storbytilskuddet

Den nye kostnadsnøkkelen vil på en bedre måte enn dagens nøkkel fange opp de faktiske forskjellene i etterspørsel og kostnader ved å tilby velferdstjenester. En mer rettferdig nøkkel vil legge til rette for at kommunene kan gi mer likeverdige velferdstjenester, blant annet gode barnehager, et godt grunnskoletilbud og en god pleie- og omsorg.

De største byene har likevel særlige utfordringer knyttet til urbanitet og høy befolkningskonsentrasjon. Store byer vil i kraft av sin størrelse ha særskilte utfordringer knyttet til blant annet sosiale forhold og levekår, ikke minst knyttet til rusproblemer og psykiatri, og tilrettelegging av infrastruktur og arealbruk. Siden disse problemene er knyttet til de største byene, noe som utgjør en meget liten gruppe, er det vanskelig å fange opp utfordringene rundt urbanitet fullt ut i en kostnadsnøkkel.

Det foreslås derfor å innføre et eget storbytilskudd som omfatter de fire største byene; Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger. Siden storbyutfordringene oppstår i byer av en viss størrelse, er det naturlig å avgrense storbytilskuddet til å gjelde disse fire byene.

Storbytilskuddet til Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger foreslås fordelt med et likt beløp per innbygger. Tilskuddet finansieres gjennom dagens hovedstadstilskudd til Oslo som fylkeskommune. Den delen av hovedstadstilskuddet som er knyttet til barnevernsoppgaver holdes utenom. Dette innebærer at Oslo ikke lenger vil få noe særskilt hovedstadstilskudd, men motta et storbytilskudd på linje med de tre andre største byene. Dette er naturlig siden de største byene deler felles storbyutfordringer. For Oslo vil innføringen av et felles storbytilskudd til de fire største byene innebære en reduksjon i dagens hovedstadstilskudd med om lag 171 mill. kroner.

Tapskompensasjon gjennom skjønnstilskuddet

Innenfor veksten i frie inntekter for 2011 avsettes 400 mill. kroner til skjønnstilskuddet. Midlene skal fordeles av Kommunal- og regionaldepartementet til de kommuner som taper mer enn 100 kroner per innbygger på omleggingen av inntektssystemet, dvs. totale virkninger av ny kostnadsnøkkel, redusert skatteandel og endring i regionale tilskudd.

Foreløpig fordeling av midlene er vist i kapittel 19 og vedlegg 7. Endelig fordeling av de 400 millioner kroner vil bli presentert i Grønt hefte for 2011. Tapskompensasjonen ligger deretter fast inntil neste revisjon av kostnadsnøklene.Kommunene vil bli gitt en delvis kompensasjon etter samme prosentsats for tap ut over 100 koner per innbygger.

19 Totale fordelingseffekter

De nye kostnadsnøklene gjenspeiler endringene i utgiftsbehov siden kostnadsnøklene sist var gjenstand for en helhetlig revisjon i 1997. Samtidig betyr et bedre datagrunnlag og forbedrede metoder at variasjoner kommunene i mellom fanges opp i større grad enn før. Endringer i kostnadsnøklene gir fordelingsvirkninger. De foreslåtte endringene i kostnadsnøkkelen gir derfor grunnlag for å foreta noen justeringer i de regionalpolitiske tilskuddene. I tillegg er skatteandelen foreslått justert ned. Endringene i kostnadsnøkkelen og regionalpolitiske tilskudd (småkommunetilskudd, Nord-Norge- og Namdalstilskudd og storbytilskudd) er omfattet av inntektsgarantitilskuddet. Inntektsgarantitilskuddet sikrer at ingen kommuner får en vekst i rammetilskuddet fra et år til det neste som er lavere enn 300 kroner per innbygger under landsgjennomsnittlig vekst i kroner per innbygger. Endringer i skatteandel og i skjønnsmidler fanges ikke opp av inntektsgarantitilskuddet.

I dette kapittelet vises totale fordelingsvirkninger av forslagene til endring i inntektssystemet for kommunene gruppert etter innbyggertall, tabell 19.1. Tall for enkeltkommuner er vist i vedlegg 7. Kolonnene 1-10 i tabell 19.1 tilsvarer kolonnene i tabellen over enkeltkommuner i vedlegg 7.

Departementet vil presisere at fordelingsvirkningene som er vist her er foreløpige, og at den endelige fordelingen av rammetilskuddet for 2011 ikke vil foreligge før i statsbudsjettet til høsten.

Fordelingsvirkningene som er oppgitt i tabell 19.1 og i tabellen i vedlegg 7 er i kroner per innbygger basert på innbyggertall per 1. januar 2009.

Tabellforklaring

Kolonne 1

Kolonne 1 viser innbyggertall per 1.1.2009.

Kolonne 2

Kolonne 2 viser den isolerte effekten av at tilskudd til barnehage innlemmes i rammefinansieringen og fordeles etter delkostnadsnøkkel for barnehage. Beregningen er foretatt ved å fordele de øremerkede tilskuddene fra 2008 etter ny delkostnadsnøkkel for barnehage med kriteriedata for 2008.

Kolonne 3

Kolonne 3 viser den samlede fordelingseffekten av forslaget til ny kostnadsnøkkel, inkludert delkostnadsnøkkelen for barnehage.

Fordelingseffektene er beregnet på kriteriedata og utgiftsbehov for 2008.

Kolonne 4

Kolonne 4 viser fordelingseffekten ved å redusere satsen for småkommunetilskuddet for alle kommuner som mottar tilskuddet med 1 million kroner, og fordele disse midlene med et likt beløp per innbygger til alle landets kommuner. Fordelingsberegningen tar utgangspunkt i de kommunene som mottar tilskuddet i 2010 og innbyggertall fra 1. januar 2009.

Kolonne 5

Kolonne 5 viser fordelingseffekten av at Nord-Norge- og Namdalstilskuddet reduseres med 10 pst. og at disse midlene fordeles med et likt beløp per innbygger til alle landets kommuner. I beregningen er det benyttet satser for tilskuddet fra 2010 og innbyggertall per 1. januar 2009.

Kolonne 6

Et nytt storbytilskudd til Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger er vist i kolonne 6. Finansiering av storbytilskuddet gjøres gjennom et trekk i hovedstadstilskuddet til Oslo som fylkeskommune. For Oslo vil innføringen av et felles storbytilskudd til de fire største byene innebære en reduksjon i dagens hovedstadstilskudd med om lag 171 mill. kroner. Den delen av hovedstadstilskuddet som er knyttet til barnevernsoppgaver holdes utenom.

Storbytilskuddet er fordelt etter innbyggertall per 1. januar 2009. Størrelsen på det endelige tilskuddet vil bli fastsatt i statsbudsjettet på grunnlag av oppdaterte innbyggertall.

Kolonne 7

Kolonne 7 viser virkning av å redusere kommunenes skatteandel fra 45 til 40 pst. Beregningene er foretatt på skatte- og innbyggertall for 2009. I beregningen er det forutsatt at skattens andel av kommunenes samlede inntekter i 2009 var 45 pst., og at denne skal reduseres til 40 pst. i 2011. Den reelle fordelingsvirkningen av en nedgang i skattens andel av samlede inntekter vil ikke kunne beregnes før samlet skatteinngang og fordeling av skatt for 2011 er klar i februar 2012. Denne beregningen er derfor kun ment som en illustrasjon av forventede fordelingseffekter av redusert skatteandel. I beregningen er den symmetriske inntektsutjevningen holdt konstant på 59 pst. Det ble i kommuneproposisjonen for 2009 varslet at den symmetriske inntektsutjevningen vil bli økt fra 59 pst. i 2010 til 60 pst. i 2011. Endringen i inntektsutjevning er ikke inkludert i denne beregningen som kun viser den isolerte effekten av redusert skatteandel.

I beregningene er nedgangen i skatt i sin helhet foretatt på skatt fra personer. Naturressurskatten som ligger til grunn for beregningen er fra 2008, siden dette er de siste fullstendige tallene som foreligger. En nedgang i andelen inntekt fra skatt generelt vil ikke medføre en nedgang i naturressursskatt da denne ikke er påvirket av den kommunale skattøren. Naturressursskatten inngår som en del av skatt på alminnelig inntekt og formue.

Kolonne 8

I 2011 vil departementet fordele 400 mill. kroner i skjønnstilskudd til kommuner som taper mer enn 100 kroner per innbygger på de totale endringene i inntektssystemet (kolonne 3+4+5+6+7). Tilskuddet finansieres av veksten i frie inntekter, og en foreløpig fordeling er vist i kolonne 8. Endelig fordeling vil ikke foreligge før i statsbudsjettet til høsten, da man vil beregne fordelingen med oppdaterte kriteriedata. Denne fordelingen skal ligge fast til neste revisjon av kostnadsnøklene.

Kolonne 9

Totale systemvirkninger av alle endringene i kolonne 3–8 er vist i kolonne 9.

Kolonne 10

Kolonne 10 viser en illustrasjon på førsteårsvirkning av alle endringer, inkludert inntektsgarantitilskuddet. Teknisk er det lagt til grunn en vekst i frie inntekter på 2,5 mrd. kroner til kommunene. Av veksten på 2,5 mrd. til kommunene, går 0,4 mrd. til finansieringen av skjønnstilskuddet til kommuner som taper på omleggingen av inntektssystemet vist i kolonne 7, mens 2,1 mrd. kroner fordeles med et likt beløp per innbygger.

Overgangsordningen i inntektssystemet er i dag utformet som et helhetlig inntektsgarantitilskudd (INGAR), som sikrer kommunene mot en brå endring i rammetilskuddet fra et år til det neste. Inntektsgarantitilskuddet er utformet slik at ingen kommuner skal ha en beregnet vekst i rammetilskuddet fra et år til det neste som er lavere enn 300 kroner under beregnet vekst på landsbasis i kroner per innbygger. For en nærmere omtale av INGAR vises det til Grønt hefte 2010. I kolonne 10 er det tatt med et anslag på effekten av inntektsgarantitilskuddet i forhold til de særskilte endringene som er foreslått i denne proposisjonen. Endelig inntektsgarantitilskudd vil imidlertid ikke være kjent før utregningen av rammetilskuddet i forbindelse med statsbudsjettet.

Som tabell 19.1 viser tjener i snitt kommunene med under drøyt 7 100 innbyggere og Oslo på ny kostnadsnøkkel, mens de andre storbyene og større kommuner i snitt kommer negativt ut av forslaget til ny kostnadsnøkkel. Imidlertid vil det være kommuner som tjener og kommuner som taper på endringene i alle grupper.

I forslaget til kostnadsnøkkel er sosiale kriterier og andre kriterier som beskriver variasjoner i levekår vektlagt høyere enn i dagens nøkkel. Disse fordeler seg ikke jevnt kommunene imellom: For de mindre kommunene bidrar en høy andel uføre, psykisk utviklingshemmede og ugifte over 67 år, samt høyere dødelighet, til å skape større behov for kommunale tjenester i disse kommunene. Blant storbyene er det først og fremst Oslo som skiller seg ut med en høy andel fattige, arbeidsledige, innvandrere med flyktningbakgrunn og dødelighet. Blant fylkene er det særlig Finnmark som skiller seg ut med en høy verdi på dødelighetskriteriet og en høy andel skilte og separerte, arbeidsledige og uføre.

En av grunnene til at mindre kommuner tjener på ny kostnadsnøkkel er at basiskriteriet, som er et mål på kommunestørrelse, vektes opp i ny nøkkel i forhold til i dagens nøkkel. Det innføres et basiskriterium i pleie- og omsorgsnøkkelen og i helsenøkkelen. Videre får basiskriteriet økt vekt i administrasjons- og landsbruksnøkkelen, mens den får redusert vekt i grunnskolenøkkelen. I sum fører endringene til økt vekt på basiskriteriet. Små kommuner tjener også på endringer i bosettingskriteriene gjennom at sone- og nabokriteriet 26 tas inn i de samme delkostnadsnøklene.

Det øremerkede driftstilskuddet til barnehager er i dag aktivitetsbasert og fordelt etter antall plasser. I tillegg gis det betydelige midler gjennom skjønnstilskuddet til kommuner som har hatt sterk aktivitetsvekst etter 2003. Hvilke kommuner som har en høy eller lav barnehageutbygging har sammenheng med mange faktorer, blant annet kommunenes økonomi. Og denne fordelingen kan derfor ikke gjenskapes gjennom objektive kriterier (antall barn i alt, utdanningsnivå og kontantstøtte). I snitt kommer mellomstore kommuner og storbyer utenom Oslo ut med tap på innlemmingen av de øremerkede tilskuddene. Det er særlig kommuner som har god uttelling på skjønnstilskuddet som taper. For øvrig er kostnadsnøkkelen for barnehage gitt en egen omtale i kapittel 15.

Endring i delkostnadsnøkkelen for grunnskole gir også isolert sett betydelige omfordelingseffekter. Dagens nøkkel er basert på en normativ modell (Agder-modellen) utviklet på 1990-tallet, som beregnet et fiktivt timetall basert på forutsetninger om reglene for klassedeling (som nå er avviklet), maksimal reisetid til skole og skolestørrelse. Den nye nøkkelen er basert på analyse av faktiske utgifter til grunnskole, noe som isolert sett fører til en nedvekting av bosettingskriteriene og basiskriteriet. Denne endringen går i favør av større kommuner, mens særlig kommuner med lange reiseavstander taper på dette.

Når de ulike delkostnadsnøklene vektes sammen til en samlet kostnadsnøkkel, gjøres dette på bakgrunn av totale utgiftsandeler (netto driftsutgifter) fra KOSTRA for de sektorer som omfattes av utgiftsutjevningen. Kommunenes oppgaver og prioriteringer har endret seg siden siste hovedrevisjon av kostnadsnøkkelen, og den enkelte sektors vekt i samlet nøkkel vil bli påvirket av dette. At sektorene vektes forskjellig i den nye nøkkelen gir fordelingsvirkninger uavhengig av endringene i delkostnadsnøklene.

Når det gjelder endringene i de politiske elementene vil kommuner med under 3 200 innbyggere isolert tape på at småkommunetilskuddet reduseres. Dette tapet veies opp av at basiskriteriet vektes opp i ny kostnadsnøkkel. Kommunene i Nord-Norge- og Namdalen vil isolert sett få et trekk i rammetilskuddet om Nord-Norge- og Namdalstilskuddet reduseres. Midlene overføres til innbyggertilskuddet og fordeles med et likt beløp per innbygger til alle landets kommuner og gir dermed økt tilskudd til kommunene som ikke mottar småkommunetilskudd eller Nord-Norge- og Namdalstilskudd.

Nytt storbytilskudd gir en økning på om lag 316 kroner per innbygger til Bergen, Trondheim og Stavanger. Endelige tall vil foreligge i statsbudsjettet basert på oppdaterte befolkningstall. Finansiering av storbytilskuddet gjøres gjennom å avvikle hovedstadstilskuddet til Oslo som fylkeskommune. Trekket utgjør 353 mill. kroner eller 614 kroner per innbygger for Oslo, og gir da en netto virkning på -298 kroner per innbygger for Oslo siden Oslo også får storbytilskuddet. Siden storbytilskuddet finansieres i sin helhet gjennom dagens hovedstadstilskudd, påvirker ikke storbytilskuddet de andre kommunene.

Fordelingen av 400 mill. kroner i skjønnstilskudd til kommuner som taper mer enn 100 kroner per innbygger på endringene i inntektssystemet, vil dempe de negative effektene av de ulike endringene for kommuner som i sum kommer ut med tap.

Skattesvake kommuner tjener på å redusere dagens skatteandel for kommunene til 40 pst. Alle kommunegrupper under 20 000 innbyggere tjener på denne endringen, og de minste kommunegruppene tjener mest. Særlig kommuner i Oslo- og Stavanger-regionen taper på å redusere skatteandelen, siden disse kommunene har skatteinntekter som ligger over landsgjennomsnittet. Av kommunene med innbyggertall over 20 000 innbyggere er det 15 kommuner som har skatteinntekter over landsgjennomsnittet og derfor vil tape på lavere skatteandel, mens 36 kommuner har skatteinntekter under landsgjennomsnittet og vil tjene på at skattens andel av samlede inntekter går ned. For eksempel anslås kommunene Moss og Eidsvoll å tjene rundt 135 kroner per innbygger på å redusere skatteandelen.

I beregningene er det teknisk lagt til grunn en vekst på 2,5 mrd. kroner til kommunene. Av denne veksten går 400 mill. kroner til finansieringen av skjønnstilskuddet til kommuner som taper på endringene i inntektssystemet, vist i kolonne 7. Resten av veksten på 2,1 mrd. kroner er fordelt med et likt beløp per innbygger og utgjør 438 kroner per innbygger for alle landets kommuner. Den samlede førsteårsvirkningen inkluderer også inntektsgarantitilskuddet. Med veksten som er lagt til grunn i denne beregningen og inntektsgarantitilskuddet, får de aller fleste kommunene en økning i rammene, også etter at det er tatt høyde for omfordelingene som følger av de foreslåtte endringene i inntektssystemet.