DEL II DET HUMANITÆRE LANDSKAPET

Forstørr bilde

Foto: © Kirkens Nødhjelp/Håvard Bjelland

2 Det globale humanitære bildet

2.1 Komplekse kriser gir økte humanitære behov

I løpet av de fem årene som er gått siden forrige strategi ble lansert har de humanitære behovene økt kraftig. Antall mennesker som trenger humanitær bistand er mer enn doblet, fra 135 millioner i 2018 til over 300 millioner mennesker i 2024.3^,4

Både de akutte og langvarige krisene har blitt mer komplekse. Krisene rammer også helt nye land. De skyldes nye og tilbakevendende væpnede konflikter, klimaendringer, økende polarisering, ettervirkninger av covid-19-pandemien, geopolitiske omveltninger, demokratisk tilbakegang og fattigdom.5 Økende urbanisering bidrar til at krisene rammer flere når de inntreffer.

De fleste kriser er langvarige; et stort flertall av mennesker i nød bor i land som har hatt en FN-koordinert appell i fem eller flere år.6 Mange opplever flere kriser samtidig. Områder rammet av væpnet konflikt er ofte også mest utsatt for klimaendringer og naturkatastrofer, og minst i stand til å håndtere dem.

Det er samtidig blitt mer krevende for humanitære aktører å nå de som trenger assistanse på grunn av sikkerhetsutfordringer og byråkratiske hindringer. Væpnede aktører gjør det særlig vanskelig å få trygg tilgang til de nødlidende.7

Beskyttelsesbehovene i humanitære kriser er store og økende. Befolkningene rammes hardt også fordi deres grunnleggende rettigheter ikke respekteres og de utsettes for vold og overgrep. Marginaliserte grupper og barn er spesielt sårbare.

Seksualisert og kjønnsbasert vold er et omfattende problem i krise- og konfliktsituasjoner. Menneskehandel er også et stort problem i mange kriser.

Væpnede konflikter blir flere og varer lenger, og forårsaker store humanitære behov. Det har både blitt flere konflikter mellom stater, og konflikter som involverer ikke-statlige aktører.Kriger føres ofte i byer og tettbefolkede områder. Beleiring og isolasjon brukes i mange tilfeller som strategi av krigførende parter. Dette medfører høy dødelighet og mange skadde blant sivile, og svært mange fordrevne. Ved bruk av eksplosive våpen i tettbefolkede områder, anslås det at ni av ti ofre er sivile.8 Anslagvis ett av fem barn i verden bor i et konfliktområde eller er på flukt fra krig.9 Antall barn som mister livet eller skades på grunn av væpnet konflikt er svært høyt.

Stadig flere tvinges til å forlate sine hjem. Ifølge UNHCR var antallet fordrevne over 110 millioner mennesker ved utgangen av 2023.10 UNHCR forventer videre at over 130 millioner mennesker vil være tvunget på flukt ved slutten av 2024.11 Dette er 60 millioner flere enn ved utgangen av 2018. Over to tredeler er fordrevet i eget land. De fleste som flykter fra hjemlandet søker tilflukt i naboland som ofte har begrenset mulighet til å dekke behovene både til de fordrevne og egen befolkning.

Livsnødvendig infrastruktur ødelegges og bygges ofte ikke opp igjen, siden kriser og konflikter ikke løses. Ødeleggelsene fører til menneskelige lidelser og kan ha store og langvarige økonomiske og sosiale konsekvenser.

Antall klima- og naturrelaterte kriser har økt betydelig siden 2018. Verdens befolkning opplever stadig mer tørke, flom, skogbranner og jordskred som utløser nye humanitære behov. Klimafenomen som El Niño fører i økende grad til tørke, oversvømmelser og ekstremvær. Ifølge FNs klimapanel er klimaendringene en stadig viktigere årsak til at folk fordrives.12 Flere lokalsamfunn rammes av mange av disse krisene samtidig.

Flere og flere mennesker klarer ikke å skaffe nok mat til seg og sin familie. Ifølge Verdens matvareprogram (WFP)13 er over 300 millioner mennesker i 72 land rammet av sultkrise (IPC 3+)14 i 2024. Dette er svært høye tall og skyldes, i tillegg til årsakene nevnt ovenfor, også strukturell fattigdom og ulikhet.

2.2 Humanitær sektors oppbygning

Humanitær sektor er sammensatt av internasjonale og lokale organisasjoner med ulike mandat, kompetanser og ansvar. Norge forholder seg til det FN-ledede humanitære systemet, den internasjonale Røde Kors-bevegelsen som er forankret i humanitærretten, samt de norske humanitære organisasjonene og deres lokale partnere. Disse aktørene utfyller hverandre, og samarbeider gjennom ulike strukturer globalt og på landnivå.

• FNs kontor for koordinering av humanitær innsats (OCHA), med mandat fra FNs generalforsamling, koordinerer den humanitære innsatsen i kriserammede land gjennom det såkalte «klyngesystemet» hvor hvert operativt område (sektor) har en FN-organisasjon med relevant mandat og kompetanse som klyngekoordinator. Disse klyngene koordinerer lokale og internasjonale organisasjoners innsats. Se boks 2.1.
• FNs Høykommissær for flyktninger (UNHCR), med mandat i Flyktningkonvensjonen og FNs Generalforsamling, leder og koordinerer responsen i vertsland for flyktninger. Responsen i vertsland for flyktninger organiseres i sektorer, hvor de ulike FN-organisasjonene og andre humanitære organisasjoner bidrar med sine kompetanser og ressurser.
• Den internasjonale Røde Kors-komiteen (ICRC) har et eget mandat gitt gjennom Genèvekonvensjonene til å beskytte og hjelpe mennesker som er ofre for væpnet konflikt, og arbeider uavhengig av FN-systemet. De er del av Røde Kors- og Røde Halvmåne-bevegelsen, sammen med Det internasjonale forbundet av mer enn 190 nasjonale Røde Kors- og Røde Halvmåne-foreninger (IFRC). På landnivå er arbeidsdelingen slik at nasjonalforeningen koordinerer den samordnede innsatsen fra Røde Kors-bevegelsen, med støtte fra ICRC i konfliktsituasjoner og fra IFRC i andre humanitære kriser, herunder naturkatastrofer.

Det er i tillegg etablert nasjonale og regionale mekanismer for beredskap og respons, som særlig aktiveres i forbindelse med naturkatastrofer og helsekriser. Viktige bidrag Norge kan trekke på ved internasjonale humanitære responser er Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og EUs ordning for sivil beredskap (UCPM).

Det har vært en rekke reformer av FNs humanitære bistandsstruktur som har gjort den stadig mer effektiv og bedre i stand til å nå et høyt antall mennesker. Det er likevel enighet om at strukturen må forenkles ytterligere, og det må arbeides tettere med lokale aktører. Dette er et pågående arbeid ledet av OCHA.

Foto: © UNICEF/UN0372375/Ocon/AFP-Services

2.3 Humanitær innsats utfordres

De seneste årene er den humanitære sektoren blitt større, mer profesjonalisert og mer effektiv. Den humanitære finansieringen har økt, humanitære aktører hjelper flere mennesker enn noen gang tidligere, og innsatsen er bedre koordinert og kvalitativt bedre. Men gapet mellom behov og tilgjengelige ressurser er stort og økende. Det forventes å øke ytterligere i tiden som kommer.

Humanitær finansiering er ofte uforutsigbar og kortsiktig, mens de humanitære krisene ofte er varslede og langvarige. Dette gjør det krevende for humanitære aktører å planlegge for en lengre tidshorisont.

Sektoren utfordres også av forsøk på å politisere den humanitære bistanden. Noen organisasjoner oppfattes som vestlig baserte og orienterte, og med svak lokal forankring. Lokalbefolkning kan ha erfaringer fra tidligere kriser som skaper mistro til det internasjonale samfunnet som humanitære aktører oppfattes å være en del av. Når responsen ikke møter kriserammedes behov, og verken myndigheter, parter i konflikter eller det internasjonale samfunnet klarer å løse krisene, utfordres humanitær sektors legitimitet og relevans.

Det er oftest utenfor humanitær sektor at man kan finne løsningene på krisene som rammer befolkningene. Helhetlig politikk og samspill av virkemidler innenfor den langsiktige utviklingspolitikken, konfliktløsning og fredsbygging, humanitær innsats, samt arbeidet med klima og menneskerettigheter er nødvendig.

Bærekraftsmålene vil ikke kunne nås uten at det gjøres mer for å inkludere mennesker rammet av krise og konflikt. Prinsippet om at ingen skal utelates (Leave No One Behind15), krever økt og bedre koordinert innsats for å nå de mest sårbare.

Forstørr bilde

Figur 2.1 Det humanitære klyngesystemet

¹ Disaster situations

² IDPs (from conflict)

Kilde: OCHA

3 Internasjonal humanitærrett og humanitære prinsipper

Det rettslige rammeverket for humanitært arbeid er menneskerettighetene, flyktningkonvensjonen og humanitærretten. Disse reglene har til felles at de handler om å beskytte menneskers liv og verdighet. Humanitærretten gjelder kun i væpnet konflikt, mens menneskerettighetene gjelder alltid, både i krig og fred. Det er avgjørende at den humanitære innsatsen er basert på de rettighetene som er nedfelt i dette rettslige rammeverket. Denne rettighetsbaseringen innebærer også vekt på deltakelse, ikke-diskriminering og ansvarliggjøring i tillegg til retten til liv, mat, helse, utdanning med mer.

Humanitærretten innebærer en rekke forpliktelser for partene i væpnet konflikt, basert på et krav om balanse mellom behovet for å anvende militær makt i visse situasjoner (prinsippet om militær nødvendighet) og behovet for å forhindre/begrense de skader og lidelser som følger av militær maktbruk så langt det lar seg gjøre (prinsippet om humanitet). Denne avveiningen er reflektert i reglene og prinsippene i internasjonal humanitærrett, bl.a. i et forbud mot å rette angrep mot sivilbefolkningen, et krav om at de stridende parter må skille mellom militære mål og sivile (distinksjonsprinsippet), og et forbud mot å gjennomføre militære angrep som vil kunne føre til uforholdsmessige sivile følgeskader sett opp mot den militære fordelen som forventes oppnådd (proporsjonalitetsprinsippet). Humanitærretten inneholder også en rekke forpliktelser til å beskytte sivile og sårede uavhengig av hvilken side de tilhører, og å beskytte helsepersonell og helsefasiliteter fasiliteter, viktig sivil infrastruktur og natur og miljø. I tillegg plikter partene å tillate og legge til rette for rask og fri tilgang til humanitær bistand.

Manglende respekt for og etterlevelse av disse reglene utgjør et stort problem i mange væpnede konflikter og fører til at sivile rammes hardt. Dette forsterkes av at mange av dagens væpnede konflikter finner sted i tettbefolkede områder.

Væpnede konflikter karakteriseres oftere enn før av et fragmentert aktørbilde der det er uklart hvem som til enhver tid er stridende parter. Væpnede grupper, andre ikke-statlige aktører, terrororganisasjoner og kriminelle grupper motivert av økonomisk vinning, forholder seg ofte ikke til folkerettens regler. Dette kan skyldes manglende kunnskap. ICRCs og andre aktørers arbeid med opplæring er derfor av stor betydning for økt etterlevelse av folkeretten også fra disse gruppene. Det er også statlige aktører som bryter folkeretten i mange væpnede konflikter. Politisk vilje, i tillegg til væpnede styrkers kunnskap, trening og ledelse er avgjørende for at sivile skal beskyttes. Utviklingen av ny våpenteknologi, som autonome våpen, og bruk av utradisjonelle krigføringsmetoder som cyberangrep, bidrar også til å utfordre etterlevelsen av de etablerte reglene i humanitærretten.

Sivile og sivil infrastruktur, som sykehus og skoler, angripes ofte og det er mer krevende å få humanitær tilgang og gi beskyttelse enn før.16^,17^,18

For å sikre trygg og uhindret humanitær tilgang til sivile og fremme respekt for humanitærretten, er det nødvendig å ha dialog med de ulike partene i konflikt.

Etterlevelse av humanitærretten fører til færre sivile lidelser, forhindrer krigsforbrytelser og kan bidra til å styrke muligheten for ulike fredsinitiativ. Arbeid for å fremme respekt for humanitærretten kan dermed bidra til konfliktløsning.

Norges humanitære innsats er forankret i de humanitære prinsippene (se boks 3.3). Prinsippene er et etisk rammeverk og operativt verktøy for at humanitære aktører skal kunne nå de hardest rammede. Særlig i konfliktrelaterte kriser er prinsippene viktig for at de som er rammet skal ha tilgang til nødhjelp og beskyttelse, uten diskriminering og uavhengig av hvilken side av konfliktlinjen de oppholder seg. Det er også viktig for humanitære arbeideres sikkerhet at de ikke tar side, eller tas til inntekt for en av partenes politiske eller militære målsetninger. I bestrebelsene for helhetlig innsats er det viktig at det tas hensyn til de humanitære aktørenes behov for å arbeide i tråd med prinsippene. Dette er særlig viktig der myndighetene er part i konflikt.

Aktørene i humanitær sektor kan bli satt under press for å følge politiske føringer fra stridende parter, egne myndigheter og givere. Dette kan gjøre det krevende for dem å ivareta humanitære prinsipper. Det kan også svekke den generelle respekten for prinsippene, og redusere tilgangen til ulike grupper i sårbare situasjoner. Tett dialog med partnere rundt disse dilemmaene er viktig.

Det har de senere årene kommet mange nye aktører, både givere og operative organisasjoner, som ikke vektlegger rammeverket for humanitær bistand etablert gjennom FN. Det er viktig at de etablerte organisasjonene og giverne fremmer kunnskap og respekt for de humanitære prinsippene overfor de nye aktørene.

Prinsippene om humanitet og upartiskhet er grunnleggende etiske forpliktelser som definerer selve formålet med den humanitære innsatsen. De er virkemidler for å kunne få tillit og tilgang til å gi beskyttelse og humanitær assistanse på en upartisk måte. Nøytralitet og uavhengighet er av mer operasjonell karakter og hvordan de best etterleves, avhenger av konteksten. Nettopp fordi det ikke alltid finnes enkle svar på utfordringene de humanitære aktørene står overfor og de valgene som må tas, ønsker Norge å legge til rette for en erfaringsbasert tilnærming for å sikre at den humanitære innsatsen når de mest sårbare.

Utenriksdepartementet har utarbeidet en veileder i samråd med flere norske humanitære organisasjoner. Formålet med veilederen er å styrke respekten for de humanitære prinsippene og bidra til at partnere arbeider i tråd med disse. Veilederen skal være et levende verktøy som skal bidra til gjensidig læring og økt forståelse og ble oppdatert i 2024.

Humanitær innsats finner ofte sted i områder med væpnet konflikt. I mange krisesituasjoner kan militær tilstedeværelse ivareta sivilbefolkningens sikkerhet. Fredsbevarende styrker med mandat for beskyttelse av sivile kan spille en viktig rolle. Det er avgjørende å sikre god dialog mellom militære styrker og humanitære aktører for å fremme beskyttelse og unngå utilsiktede militære angrep. Informasjonsdeling om humanitære aktiviteter, sivile og sivil infrastruktur («deconfliction») må fungere. Samvirket mellom humanitære, andre sivile institusjoner og militære aktører kan tidvis være utfordrende for prinsipiell humanitær innsats hvis det bidrar til uklarhet om roller, ansvar og målsetninger. Dette gjelder spesielt når militære styrker/fredsbevarende personell i uniform deltar i humanitært rettede oppgaver. Sammenblanding av roller mellom humanitære, politiske og militære aktører kan svekke befolkningens tillit til humanitære organisasjoner. Dette kan øke risikoen for angrep på humanitære hjelpearbeidere. Enkelte stater bruker også nødhjelp som del av en politisk eller militær strategi.

For å redde liv kan det likevel være nødvendig med militær støtte til humanitære operasjoner, både når det gjelder logistikkstøtte og sikker tilgang til nødlidende. Bruk av militære kapasiteter i konfliktsituasjoner innebærer dilemmaer. Norge har støttet utarbeidelse av internasjonale retningslinjer19 for å bidra til at internasjonal og utenlandsk militær støtte i humanitære kriser er basert på en tydelig rolledeling. Selv om militære bidrag kan fylle humanitære gap må engasjementet begrenses til unntakssituasjoner og være tett koordinert med humanitære aktører og vertslandet.

Norges sanksjonspolitikk ligger fast. Norges syn er at det er multilaterale, og rettslig bindende sanksjoner vedtatt av Sikkerhetsrådet, eller andre tiltak som det er bred internasjonal oppslutning om, som har størst legitimitet og tvangskraft til å påvirke en stat eller andre aktører som truer fred og sikkerhet. Norge har sluttet opp om EUs restriktive tiltak med noen få unntak. Det er viktig at sanksjonsregimer ikke får negative utilsiktede konsekvenser og hindrer humanitære aktører i sitt arbeid. Norge støtter innføring av humanitære unntak i alle sanksjonsregimer, hvor dette er relevant. En forutsetning for dette er god dialog med og etterrettelighet fra humanitære partnere for å redusere risiko for misbruk og avledning av midler. Videre skal Norge arbeide for at alle tiltak mot terrorisme skjer i samsvar med humanitærretten, rettsstatsprinsipper og menneskerettighetene.

4 Helhetlig innsats

Humanitære kriser og væpnede konflikter har sammensatte årsaker. Vi kan ikke forebygge, avhjelpe eller løse dem med humanitære virkemidler alene. I mange samfunn er det behov for konfliktløsning, utvikling, forebygging, humanitær respons og gjenoppbygging samtidig.

Å møte dette fordrer helhetlig innsats. Norge og de fleste av våre partnere arbeider i tråd med OECD-DACs anbefaling om å prioritere forebygging, mekling og fredsbygging, investere i utvikling der det er mulig mens man sikrer at umiddelbare humanitære behov dekkes – gjerne omtalt som «trippel neksus» eller helhetlig innsats.20 Formålet er å bidra til å redusere sårbarhet og humanitære behov over tid, at kriserammet befolkning i større grad klarer seg selv, begrense humanitære konsekvenser av væpnet konflikt og legge grunnlag for forebygging og løsning av konflikter gjennom politiske prosesser.

Nye kriser treffer hardest i allerede sårbare samfunn preget av fattigdom, svake institusjoner, klimaendringer, forringelse av økosystemer og/eller væpnet konflikt. For å bidra til motstandsdyktige og stabile samfunn og svare på humanitære behov, må vi bruke alle våre politiske virkemidler og se dem i sammenheng.

De humanitære aktørene jobber med et stadig mer langsiktig perspektiv som følge av at krisene er mer langvarige. De ivaretar akutt respons og søker mer bærekraftige løsninger for å sikre tjenester og beskyttelse. I tillegg til den humanitære innsatsen, er det behov for å investere i forebyggende tiltak og arbeid for å løse de underliggende årsakene til kriser og væpnet konflikt. Det samme gjelder sårbarhet for naturkatastrofer. Virkemidlene innenfor utvikling, konfliktløsning og fredsbygging, samt andre relevante politikkområder må tas i bruk også i kriserammede samfunn. Helhetlig innsats er helt avgjørende på områder som matsikkerhet, utdanning og helse. Det er også avgjørende i innsatsen for å støtte mennesker rammet av klimaendringer og svekkede økosystemer, samt for å finne varige løsninger for fordrevne og støtte deres vertssamfunn.

Norge skal arbeide for mer samordnet politikk mellom humanitær bistand, utviklingssamarbeid og fredsbygging for å forebygge og redusere risikoen for langvarige humanitære kriser.

Intensjonene om helhetlig innsats må omsettes i praktisk politikk. Hvert kapittel i strategiens del 3 identifiserer konkrete oppfølgingstiltak for humanitær innsats og humanitær politikk som vil bidra til mer helhetlig innsats. Dette må sees i sammenheng med tiltak i andre relevante strategier, særlig for klimatilpasning, matsikkerhet og bærekraftig bruk og bevaring av natur.

4.1 Samspillet mellom humanitær innsats, fredsarbeid og langsiktig utviklingspolitikk

Vi må legge økt vekt på samspillet mellom humanitær innsats, konfliktløsning og fredsinnsats. De humanitære krisene inntreffer i stor grad i stater og lokalsamfunn med væpnet konflikt. Dette understreker behovet for politiske løsninger og konfliktløsning på nasjonalt og lokalt nivå. Manglende beskyttelse av sivile gjør at befolkingen utsettes for lidelser og overgrep som kan undergrave tillit og grunnlag for varige og fredelige løsninger.

Norge investerer betydelige ressurser i konfliktløsning, fred og forsoningsprosesser. Dette arbeidet er viktig for å redusere humanitære behov. Vi må videre anerkjenne og finansiere lokale aktører som driver konfliktforebygging og konfliktløsning gjennom dialog og megling. Mange av disse gjennomfører tiltak som reduserer konflikter, tilrettelegger integrering av internt fordrevne og reintegrering av flyktninger og gjør lokalsamfunn mer motstandsdyktige. Reduksjon av konflikt er en viktig forutsetning for utvikling.

Langsiktig utviklingsarbeid og stabiliseringsinnsats kan, i motsetning til den humanitære innsatsen, gjøre noe med de grunnleggende årsakene til konflikt og sårbarhet. Fattigdomsbekjempelse, institusjonsbygging, godt styresett, menneskerettigheter og likestilling er avgjørende. Utviklings- og stabiliseringsaktører kan styrke myndigheters og lokalsamfunns evne til selv å håndtere og forebygge kriser, utvikle varslings- og beredskapssystemer, og sikre grunnleggende tjenester til befolkningen.

Utviklingsaktører bør tidlig inn i humanitære kriser, både med ekspertise og mer bærekraftige finansieringsmodeller. Dette gjelder også for støtte til mennesker på flukt og deres vertssamfunn. Her spiller FN og utviklingsbankene en viktig rolle. Det er behov for større fleksibilitet og risikotoleranse for ikke å oppnå planlagte resultater i den langsiktige bistanden når den brukes i sårbare stater og regioner. Derfor bør forebygging og reduksjon i omfang av humanitære kriser være et eksplisitt mål for utviklingsarbeidet i tillegg til utviklingsmål som fattigdomsbekjempelse. Mange av organisasjonene som Norge støtter arbeider med brede mandater; både humanitært, langsiktig utviklingssamarbeid og fredsinnsats.

Et velfungerende FN og samarbeid med ikke-statlige organisasjoner og nasjonale og lokale myndigheter der det er mulig, er viktig for å sikre effektiv og helhetlig innsats. Her spiller FNs stedlige koordinator, som i land med humanitære kriser også er humanitær koordinator, en sentral rolle.

I sårbare og konfliktrammede land legger Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene særlig vekt på partnerskap mellom FN, privat sektor og sivilt samfunn. Verdensbanken har de siste årene økt sin tilstedeværelse og styrket tiltak i kriserammede land og vedtatt nye verktøy for kriseberedskap og respons. Dette er et arbeid Norge støtter. Norge er også pådriver for det stadig tettere samarbeidet mellom FN og Verdensbanken om konfliktforebygging og fredsbygging.

4.2 Helhetlig innsats mot sult

Foto: © WFP/Gabriela Vivacqua

Forebygging er avgjørende for å håndtere den globale sultkrisen. I utgangspunktet skal dette være en del av langsiktig bistand, men det krever ofte helhetlig innsats der både langsiktige utviklings-, humanitære og fredsbyggingsaktører må samarbeide med lokale myndigheter og det internasjonale samfunn. Å forebygge voldelig konflikt, og å bidra til å skape fred i områder som er rammet av krig og uro, vil redusere risikoen for sultkriser. De mest sårbare befolkningene må beskyttes langt bedre mot matkriser og bruk av sult som krigføringsmetode må bekjempes.21 Økt matsikkerhet kan forebygge humanitære katastrofer og reduserer humanitære behov.22 Tiltak for tilpasning til klimaendringene må prioriteres. Vår bistand skal bidra til å bygge motstandskraftige lokalsamfunn som kan unngå matmangel og sultkatastrofer. Det krever økt kapasitet på kriseberedskap, styrking av sosiale sikkerhetsnett og forsikringsordninger mot ekstremvær.

4.3 Beredskap og forebygging av naturkatastrofer

Foto: © UNHCR/Andrew McConnell

Forebygging, beredskap og gjenoppbygging etter naturkatastrofer, inkludert klimarelaterte hendelser, er sentralt i utviklingspolitikken. Den humanitære kriseresponsen må knyttes tett til alle faser av dette arbeidet, med mål om å redusere de humanitære konsekvensene.

Sendai-rammeverket inneholder et internasjonalt sett med omforente mål og indikatorer for katastrofeforebygging. Det har også løftet forebygging og beredskap høyere på den internasjonale agendaen. FNs organ for katastrofereduksjon (UNDRR) samordner arbeidet med katastrofeforbygging i FN-systemet og har ansvaret for implementering av Sendai-rammeverket.

Det er en klar sammenheng mellom klimatilpasning, ivaretakelse av natur, forebygging av klima- og naturkatastrofer og behovet for humanitær innsats. Forebygging og beredskap mot ekstremvær, jordskjelv og andre naturfenomen koster, men katastroferespons og gjenoppbygging koster langt mer. Fattige land og sårbare grupper rammes spesielt hardt.

Norge støtter finansiering av klimarobust gjenoppbygging gjennom flere kanaler. Gjenoppbygging inngår i arbeidet med tap og skade knyttet til klimaendringene, og er del av finansieringsordningene iverksatt etter COP28, inkludert det nyopprettede fondet for tap og skade.

De humanitære aktørene kan spille en rolle i forebyggings- beredskaps- og gjenoppbyggingsarbeid, men det er primært utviklingsaktørene som må ta dette videre, i samarbeid med lokale myndigheter.

I strategiperioden vil vi støtte innsats for forebygging, risikoreduksjon, naturbeskyttelse og klimatilpasning som ledd i en helhetlig tilnærming for å redusere sårbarhet og humanitære behov.

Boks 4.2 Handling i forkant av kriser – varslingsbasert innsats

Formålet med varslingsbasert innsats er å redusere de humanitære konsekvensene av ekstreme værhendelser gjennom tiltak i forkant av at hendelsen inntreffer. Om lag halvparten av alle katastrofer kan forhåndsvarsles, og om lag en fjerdedel kan varsles med stor grad av sikkerhet.23 For å kunne sette i gang tiltak i forkant, er det behov for gode analyser av vær og klima, og hvordan tørke og flom tidligere har påvirket matproduksjon og matsikkerhet for ulike deler av befolkningen. Styrking av nasjonal og lokal kapasitet i vær- og klimavarsling er derfor viktig.

Norge støtter varslingsbasert innsats på tvers av klima-, utviklings- og humanitær sektor, inkludert gjennom Verdens Matvareprogram (WFP) og FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO). Handling i forkant av kriser er nå en integrert del av FNs nødhjelpsfond CERF og Røde Kors-bevegelsens nødhjelpsfond DREF.

Forstørr bilde

Figur 4.1 Figuren er en skissemessig framstilling av de ulike stadiene i varslingsbasert innsats.

4.4 Dilemmaer i samspillet

For å sikre kriserammet befolkning tilgang til grunnleggende tjenester kan humanitære organisasjoner påta seg ansvaret for å opprettholde infrastruktur og tjenester som normalt er myndighetenes ansvar. Det er ofte gode grunner til at humanitære organisasjoner påtar seg slike oppgaver, inkludert tidlig gjenoppbygging. Dette gjelder særlig der den politiske situasjonen utelukker samarbeid med myndighetene og utviklingsaktører ikke er til stede. Deres innsats kan bidra til at systemene ikke kollapser, og er nødvendig for å redde liv og lindre nød. Det kan også bidra til mer effektiv bruk av ressurser. Å forhindre systemkollaps vil bidra til at man ikke må innføre enda dyrere avbøtende tiltak for å dekke befolkningens grunnleggende behov.

Humanitære aktører bør ikke bli sittende med dette ansvaret over tid. Dette vil kunne ta kapasitet fra andre og mer akutte kriser, og humanitære aktører risikerer å bli oppfattet som partiske fordi de blir tett knyttet til myndighetene. I langvarige konfliktsituasjoner står de humanitære aktørene overfor vanskelige dilemmaer dersom arbeidet de gjør oppfattes å bidra til opprettholdelse av konflikt og autoritære regimer. Det kan være tilfelle dersom stridende parter eller myndigheter bruker ressurser på krigføring eller undertrykking, og overlater ansvaret for grunnleggende tjenester til humanitære organisasjoner. Det må alltid være en forutsetning at den humanitære innsatsen gjennomføres i tråd med de humanitære prinsippene. Ansvar og rollefordeling mellom ulike aktører må være tydelig.

Det er viktig at organisasjonene, der det er mulig og formålstjenlig, samhandler med og etter hvert overfører oppgaver til myndigheter eller aktører som har kompetanse og ressurser til å utføre langsiktig utviklingsarbeid. Dette er nødvendig for at den humanitære innsatsen skal kunne fases ut.

Mer effektiv og samordnet innsats i skjæringsfeltet mellom humanitær innsats, utvikling og fredsbygging krever også endringer hos givere som Norge. Dette kan eksempelvis handle om større grad av koordinering og samarbeid i forvaltningen av midler til disse innsatsene ikke minst på landnivå. Norske utenriksstasjoner spiller en sentral rolle ved å bidra med helhetlige vurderinger og analyser.