5 Fordelingsvirkninger av skatte- og avgiftsopplegget for 2008

5.1 Innledning

Regjeringen ønsker å motvirke store forskjeller i inntekt og forbruksmuligheter. De med høye inntekter og store formuer bør bidra mer til fellesskapet gjennom skattesystemet.

Skatt er ett av flere virkemidler for å utjevne inntektsforskjeller og bedre situasjonen for dem med lave inntekter. Bruken av skattesystemet i fordelingspolitikken må ses i sammenheng med innsatsen på andre områder. Direkte støtteordninger er ofte mer målrettede enn skattesystemet for å tilgodese bestemte vanskeligstilte grupper (lavinntektsgrupper, uføre, enslige forsørgere mv.) eller husholdninger som befinner seg i bestemte livsfaser (småbarnsfamilier, studenter, pensjonister mv.).

En effektiv omfordeling av inntekt via skattesystemet forutsetter at alle inntekter skattlegges. Dersom skattepliktig inntekt ikke samsvarer med faktisk inntekt, svekkes den reelle omfordelingen av inntekt mellom personer på ulike inntektsnivåer. Svakt begrunnede fradragsordninger, særregler og mangelfulle skattegrunnlag vil i mange tilfeller begunstige grupper med høye inntekter.

Den progressive skattleggingen av arbeids- og pensjonsinntekter gjennom toppskatt og bunnfradrag bidrar til omfordeling av inntekt. I kapitalbeskatningen av personer er det lagt vekt på at alle kapitalinntekter skal være skattepliktige uten spesielle fradrag. Kapitalbeskatningen har likevel et progressivt element i formuesskatten, som både har bunnfradrag og en progressiv satsstruktur. Formuesskatten virker også inntektsomfordelende i den forstand at det er sterk samvariasjon mellom formue, herunder boligformue, og inntekt.

Fordelingspolitikk via avgiftssystemet vil normalt være mindre treffsikkert enn via direkte skatter. Det er vanligvis bedre å rette fordelingspolitikken direkte mot forskjeller i inntekt enn mot forbruk av spesielle varer og tjenester. Avgiftssystemet har derfor en mindre sentral rolle i fordelingspolitikken enn de direkte skattene.

I avsnitt 5.2 presenteres statistikk over inntekts- og formuesfordelingen samt progressiviteten i dagens skattesystem. I avsnitt 5.3 presenteres fordelingsvirkninger av Regjeringens forslag til skatteopplegg for 2008. I avsnitt 5.4 gjøres det rede for hvordan forslaget til skatte- og avgiftsendringer for 2008 slår ut i levekår og forbruksmuligheter.

5.2 Inntekts- og formuesfordelingen og skattesystemets progressivitet

Som følge av at ulike inntektsarter og formuesobjekter skattlegges ulikt, har sammensetningen av inntekt og formue i befolkningen betydning for hvordan endringer i skattesystemet påvirker fordelingen.

Figur 5.1 viser hvordan ulike inntektsarter i gjennomsnitt fordeler seg etter bruttoinntekt. Tallene er basert på selvangivelsesstatistikken for 2005. Sammensetningen av inntekt er vesentlig annerledes for personer med over 1 mill. kroner i bruttoinntekt enn for personer med lavere inntekter. Mens personer med lavere inntekter først og fremst har lønns- og pensjonsinntekt, domineres de høyere inntektene av nærings- og kapitalinntekter og særlig aksjeinntekter. Dette bildet er trolig noe forsterket av de store utbyttene i 2005 som følge av tilpasninger til skattereformen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (selvangivelsesstatistikken 2005) og Finansdepartementet.

Det er skjevfordelingen av formue som gir opphav til de største inntektsforskjellene. Figur 5.2 viser hvordan ligningsverdien av ulike formueskomponenter fordeler seg etter bruttoinntekt. Figuren viser at det er sterk samvariasjon mellom skattemessig bruttoformue og bruttoinntekt. Bruken av skattemessige verdier gjør imidlertid at formuen undervurderes i figuren ettersom enkelte formuesobjekter verdsettes vesentlig lavere enn reelle verdier. Særlig er ligningsverdiene av bolig fastsatt langt lavere enn markedsverdiene, og avviket mellom ligningsverdi og markedsverdi er i gjennomsnitt størst for boliger med høye markedsverdier.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (selvangivelsesstatistikken 2005) og Finansdepartementet.

Figur 5.3 gir et bilde på hvordan skattebyrden (skatt som andel av bruttoinntekt) er fordelt mellom personer på ulike inntektsnivå. Figuren viser at skattesystemet er progressivt, dvs. at gjennomsnittsskatten øker med inntekten. Progressiviteten er sterkere for lavinntektsgrupper enn for høyinntektsgrupper.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

5.3 Fordelingsvirkninger av skatteopplegget for 2008

Regjeringens forslag til skatteopplegg for 2008 vil styrke omfordelingen og bidra til at de med størst skatteevne betaler mer til fellesskapet. Dette skyldes at de foreslåtte lettelsene treffer bredt, mens skatteskjerpelsene i hovedsak vil berøre få personer med relativt høy skatteevne. Spesielt gjelder dette endringene i formuesskatten.

Formuesskattens fordelingsegenskaper er i dag svekket fordi formuesobjekter verdsettes ulikt. Regjeringen foreslår derfor å fjerne aksjerabatten. Det foreslås også å øke ligningsverdiene av bolig, fritidseiendom og annen fast eiendom utenom landbrukseiendom og kraftverk for å ta hensyn til siste års prisstigning, jf. avsnitt 2.2.4. Provenyet benyttes til å øke bunnfradraget i formuesskatten med 130 000 kroner til 350 000 kroner for enslige og med 260 000 kroner til 700 000 kroner for ektepar. Regjeringen har dermed økt bunnfradraget samlet med om lag 200 000 kroner for enslige og 400 000 kroner for ektepar siden 2005.

Tabell 5.1 viser gjennomsnittlig endring i skatt som følge av Regjeringens forslag til skatteopplegg for 2008, fordelt etter bruttoinntekt. Enkelte av de foreslåtte endringene er ikke inkludert i tabellen, jf. senere omtale.

Beregningene viser at fordelingsprofilen er styrket med forslaget til skatteopplegg for 2008 sammenliknet med lønnsjusterte 2007-regler. De med bruttoinntekt under 1 mill. kroner får i gjennomsnitt uendret eller redusert skatt, mens personer med over 1 mill. kroner i bruttoinntekt i gjennomsnitt får en betydelig skjerpelse.

Den tydelige fordelingsprofilen av forslaget skyldes først og fremst endringene i formuesskatten. Personer med lave og midlere bruttoinntekter får i gjennomsnitt redusert eller om lag uendret formuesskatt, mens de med høyere inntekter får en skjerpelse. Dette skyldes at fjerningen av aksjerabatten først og fremst rammer personer med høy inntekt, mens en økning i bunnfradraget kommer alle med skattepliktige formuer til gode. Mange med relativt små skattepliktige formuer, herunder pensjonister som i stor grad har formuen plassert i bankinnskudd, vil slippe formuesskatt. Om lag 180 000 (16 pst.) færre personer vil betale formuesskatt med forslaget, herunder om lag 90 000 pensjonister.

I tabellen er endringen i formuesskatt fordelt på alle personer. Om lag to tredeler av skattyterne betaler i dag ikke formuesskatt. Dersom man ser på endringen i formuesskatt kun for dem som blir berørt, innebærer forslaget i gjennomsnitt en lettelse på mellom 300 og 600 kroner for personer med bruttoinntekt under 600 000 kroner. For formuesskattytere med bruttoinntekt i intervallet 600 000-750 000 kroner innebærer forslaget i gjennomsnitt om lag uendret formuesskatt, mens de med bruttoinntekt mellom 750 000 kroner og 1 mill. kroner i gjennomsnitt får en skjerpelse på 500 kroner. Formuesskattytere med bruttoinntekt i intervallene 1-2 mill. kroner, 2-3 mill. kroner og over 3 mill. kroner, får en gjennomsnittlig skatteøkning på hhv. om lag 2 500 kroner, 8 200 kroner og 32 600 kroner.

I tillegg til endringene i formuesskatten foreslår Regjeringen også andre endringer som i gjennomsnitt gir netto lettelser på de fleste inntektsnivåene. Dette gjelder bl.a. økt foreldrefradrag, økt fradrag for fagforeningskontingent og innføringen av en ny individuell pensjonsordning.

Tabellene 5.2-5.4 illustrerer fordelingsvirkningene av forslaget for de sosioøkonomiske gruppene lønnstakere, trygdede og selvstendig næringsdrivende. Noe forenklet kan man si at alle personer over 17 år er plassert i en sosioøkonomisk gruppe avhengig av om hovedinntekten består av hhv. lønn, trygd eller næringsinntekt.

Lønnstakere er den klart største sosioøkonomiske gruppen og utgjør nesten 55 pst. av alle personer over 17 år, jf. tabell 5.2. Fordelingsvirkningene for lønnstakere er forholdsvis lik som for hele befolkningen, med uendret eller redusert skatt i gjennomsnitt for dem med bruttoinntekt under 1 mill. kroner, og betydelige skjerpelser for dem med høyere inntekt.

Trygdede utgjør om lag 28 pst. av befolkningen (17 år og eldre), jf. tabell 5.3. Denne gruppen omfatter bl.a. alders- og uførepensjonister samt enslige forsørgere med overgangsstønad. Det store flertallet av trygdede får lettelser med Regjeringens forslag. Dette skyldes i stor grad at mange pensjonister betaler formuesskatt, og at økningen i bunnfradraget i formuesskatten får større betydning for denne gruppen enn de foreslåtte grunnlagsutvidelsene. Antallet pensjonister som betaler formuesskatt, anslås å gå ned med 20 pst. Samlet reduseres formuesskatten for pensjonister med om lag 230 mill. kroner. Utover endringene i formuesskatten gir Regjeringens forslag enkelte skjerpelser for denne gruppen. Dette skyldes at særfradraget for alder og uførhet holdes nominelt uendret, og at formuestillegget i skattebegrensningsregelen øker. Formuestillegget i skattebegrensningsregelen øker fordi nedre grense holdes nominelt uendret samtidig som formuesskattegrunnlaget utvides.

Selvstendig næringsdrivende utgjør om lag 4 pst. av befolkningen (17 år og eldre), jf. tabell 5.4. Forslaget innebærer i gjennomsnitt uendret eller redusert skatt for selvstendig næringsdrivende med bruttoinntekt under 500 000 kroner, og økt skatt for dem med høyere inntekter. Selvstendig næringsdrivende med middels høye inntekter får gjennomgående noe større skjerpelser enn andre personer på samme inntektsnivå. Dette skyldes bl.a. den foreslåtte økningen i trygdeavgiften for næringsinntekt utenom primærnæring, som må ses i sammenheng med de bedrede trygderettighetene for denne gruppen. Økt nedre grense i jordbruksfradraget vil gi lettelser til dem med lave inntekter.

Beregningene knyttet til de samlede skatteendringene er utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE. Modellen er basert på et utvalg skattytere fra Inntektsstatistikken for husholdninger for 2005, framført til 2008. Dette innebærer at beregningene er usikre, jf. boks 5.1 for en nærmere beskrivelse av LOTTE-modellen.

Regjeringen foreslår også enkelte skatteendringer som ikke kan analyseres i LOTTE-modellen. Dette gjelder bl.a. forslagene om innstramming i 80-prosentregelen og endringer i rederibeskatningen. Begge forslagene vil berøre relativt få, svært velstående skattytere.

Innstrammingen i 80-prosentregelen vil ha svært gode fordelingsvirkninger. Selv en person med svært lav alminnelig inntekt, må i dag ha en betydelig formue for å få nedsatt skatt med 80-prosentregelen. Eksempelvis må en enslig minstepensjonist uten andre inntekter ha en skattepliktig nettoformue på om lag 7 mill. kroner før 80-prosentregelen slår inn. Forslaget vil derfor først og fremst berøre dem med størst formuer.

De foreslåtte endringene i rederibeskatningen vil innebære at 2/3 av opparbeidede skatteforpliktelser i selskapene på anslagsvis 21 mrd. kroner gradvis kommer til beskatning. Økningen i bokførte skatteinntekter anslås til 1,4 mrd. kroner i 2008. Det er normalt inntekter på personnivå som er interessante i et fordelingsperspektiv, og det er ikke vanlig å tillegge endringer i selskapsbeskatningen fordelingsmessig betydning. Det er vanskelig å fastlå hvordan endringer i selskapsbeskatningen slår ut i inntektsfordelingen for personer. Når det gjelder rederinæringen, er det likevel liten tvil om at kapitaleierne i denne næringen i gjennomsnitt befinner seg svært høyt i inntekts- og formuesfordelingen. En eventuell ettergivelse av den opparbeidede skatteforpliktelsen på 21 mrd. kroner ville derfor hatt svært uheldige fordelingsvirkninger.

Boks 5.2 Fordelingsvirkninger - endringer i forbruksmuligheter og velferd

I beregningsmetoden som er brukt i avsnitt 5.3, benyttes skattepliktig bruttoinntekt som inntektsbegrep og grunnlag for inndeling i inntektsgrupper. Det gir ikke nødvendigvis et fullstendig uttrykk for hvordan skatteendringene slår ut i endrede forbruksmuligheter og velferd. Personer som bor sammen, kan dele på faste kostnader, for eksempel til bolig, bil og strøm, mens personer uten egen inntekt kan ha forbruksmuligheter ved å tilhøre en husholdning hvor andre har inntekter. I avsnitt 5.4 presenteres beregninger som tar hensyn til dette.

For å ta hensyn til stordriftsfordeler og forsørgeransvar tilordnes hvert medlem av husholdningen en såkalt ekvivalentinntekt. Ekvivalentinntekten skal i prinsippet uttrykke inntekten et husholdningsmedlem måtte hatt som enslig for å ha samme forbruksmuligheter som et medlem av en større husholdning. I fordelingsberegningene rangeres så alle personer etter sin ekvivalentinntekt.

For å beregne ekvivalentinntekten benyttes ulike ekvivalensskalaer. Felles for de fleste ekvivalensskalaer er at ekvivalentinntekten uttrykkes ved EI = HI/P^ßEI, der HI er husholdningens samlede inntekt og P^ßEI er antall personer opphøyd i en faktor ßEI som ligger mellom 0 og 1. Høy ßEI angir små stordriftsfordeler (ßEI = 1 gir ingen stordriftsfordeler). I beregningene i dette kapitlet benyttes den såkalte kvadratrotskalaen. Kvadratrotskalaen har vært mye brukt, blant annet i en rekke offentlige utredninger. Hver person i husholdningen tilordnes en forbruksvekt tilsvarende kvadratroten av antall personer i husholdningen, dvs. at ßEI = 0,5. Det innebærer f.eks. at en husholdning på fire personer bare trenger dobbel så høy inntekt som en énpersonshusholdning for å ha like forbruksmuligheter.

Eksemplene i tabell 5.5 viser beregnet ekvivalentinntekt for hhv. en husholdning på fire og en husholdning på to.

Tabell 5.5 Eksempler på beregnet ekvivalentinntekt for hhv. en husholdning på fire og to

Eksempel 1: Par med to barn			Eksempel 2: Par uten barn
Inntekt (kroner)			Inntekt (kroner)
Voksen med inntekt	450 000		Voksen med inntekt	450 000
Voksen med inntekt	350 000		Voksen med inntekt	350 000
Barn	0
Barn	0
Sum	800 000		Sum	800 000
Ekvivalentinntekt pr. person (800 000/√4 )	400 000		Ekvivalentinntekt pr. person (800 000/√2)	565 685

Figur 5.4 viser det samlede nivåetpå skatter og avgifter pr. person med dagens regler, målt i pst. av ekvivalentinntekten og fordelt på ulike inntektsgrupper. Befolkningen er rangert etter stigende ekvivalentinntekt i ti like store grupper (inntektsdesiler). Husholdningsmedlemmene i eksempel 1 ovenfor vil f.eks. havne i inntektsgruppe 7, og husholdningsmedlemmene i eksempel 2 vil havne i inntektsgruppe 9. Figuren viser at personer med lave forbruksmuligheter (lav ekvivalentinntekt) også har lavere skatte- og avgiftsbelastning enn personer med høye forbruksmuligheter. Mens figur 5.3 illustrerer progressiviten i skattesystemet som skatt i prosent av skattbar bruttoinntekt, illustrerer figur 5.4 skatt og avgift i forhold til ekvivalentinntekten, som altså i større grad er ment å gi et bilde av en persons forbruksmuligheter.

Som det framgår av figuren, bidrar avgiftene til å svekke progressiviteten. Dette skyldes delvis at bruttoinntekt benyttes som inntektsbegrep i beregningene. Personer med høy bruttoinntekt betaler en større andel av bruttoinntekten i skatt enn personer med lav bruttoinntekt, og har dermed en mindre andel disponibelt til forbruk. Det er inntekten etter skatt (og sparing) som kan forbrukes, og dermed belastes med avgifter. For en person med høy bruttoinntekt vil dermed avgiftene utgjøre en mindre andel av bruttoinntekten enn for en person med lav bruttoinntekt. Dersom beregningene var basert på inntekt etter skatt (disponibel inntekt), ville avgiftsbelastningen fordelt seg forholdsvis likt i de ulike inntektsgruppene.

Beregningene er statiske og fanger dermed ikke opp utviklingen over tid. Studier viser at livsinntekten er mye jevnere fordelt enn årsinntekten, og at antall personer med særlig lav inntekt et enkelt år er langt høyere enn antall personer med særlig lav inntekt over flere år.

5.4 Betydningen av skatte- og avgiftsopplegget for husholdningenes velferd

I dette avsnittet presenteres beregninger som også tar hensyn til størrelsen på husholdningen og den samlede husholdningsinntekten. Videre tas det hensyn til at også avgiftsendringer påvirker konsummulighetene.

Husholdninger med flere personer trenger som regel lavere inntekt pr. person for å ha samme konsummuligheter som en énpersonhusholdning. Dette har sammenheng med at det er stordriftsfordeler knyttet til en rekke utgifter i husholdninger, for eksempel lys og oppvarming, hvite- og brunevarer, kommunale avgifter m.m. Samtidig vil konsummulighetene pr. person bli lavere når én eller flere av medlemmene i husholdningen er uten inntekt. I de følgende beregningene tas det hensyn til dette ved å korrigere for antallet personer i husholdningene. Beregningene tar også hensyn til stordriftsfordeler i husholdninger med flere personer ved å beregne en persons ekvivalentinntekt, jf. boks 5.2. Dette inntektsbegrepet er ment å gi uttrykk for en persons forbruksmuligheter. En person kan eksempelvis ha lav ekvivalentinntekt fordi hennes egen bruttoinntekt er lav, eller fordi hun har forsørgeransvar for andre medlemmer av husholdningen som ikke har inntekt.

Figur 5.5 viser endring i skatt og avgift pr. person i prosent av ekvivalentinntekten, fordelt på inntektsgrupper. I figuren er befolkningen rangert etter stigende ekvivalentinntekt i ti like store grupper (inntektsdesiler). Inntektsgruppe 1 representerer de 10 pst. med lavest forbruksmuligheter, mens inntektsgruppe 10 representerer de 10 pst. med høyest forbruksmuligheter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Figuren viser at forslaget innebærer netto skatte- og avgiftslettelser for inntektsgruppene 1-9, mens den øverste inntektsgruppen vil få en netto skjerpelse. Inntektsgruppe 2 får den største lettelsen.

De fleste skatte- og avgiftsforslagene som direkte berører husholdningene, er innarbeidet i beregningene. Avgiftsforslagene omfatter husholdningenes andel av økt grunnavgift på fyringsolje, miljødifferensieringen av årsavgiften, avgiftsøkningen på autodiesel, reduksjonen i passgebyret, samt avgiftsøkningen på snus og mindre endringer i engangsavgiften. Samlet sett gir disse endringene små utslag på forbruksutgiftene i alle inntektsgrupper. Det er betydelig usikkerhet knyttet til å beregne fordelingsvirkninger av avgiftsendringer. En slik analyse krever at det tas hensyn til virkningen av avgiftene på priser på ulike forbruksvarer, hvordan forbruket er sammensatt for husholdninger på ulike inntektsnivåer og eventuelle endringer i forbruksmønsteret som følge av prisendringer.