7 Statlig økonomistyring

7.1 Erfaringer med tilpasningen til Økonomiregelverket

Finansdepartementet har et overordnet ansvar for effektiv ressursbruk i statsforvaltningen. Dette ivaretas ved bl.a. å fastsette og forvalte felles regler for økonomiforvaltningen i departementene og i underliggende virksomheter (Økonomiregelverket) og ved å organisere et tjenestetilbud på dette området på overordnet nivå i staten. Tjenestetilbudet omfatter bl.a. økonomitjenester fra regnskapssentraler (ved hhv. Skattedirektoratet/skattefogdkontorene, Statens forvaltningstjeneste og Statens innkrevingssentral), oppfølging av leverandørene av økonomisystemer og kurstilbud fra Statskonsult.

Det någjeldende Økonomiregelverket for staten trådte i kraft i 1997. Økonomiregelverket består av hhv. et Økonomireglement for staten, fastsatt ved kongelig resolusjon, og utdypende bestemmelser i form av Funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten, fastsatt av Finansdepartementet. Blant de største reformelementene i regelverket var krav om bruk av moderne økonomisystemer og en effektivisering av betalingsformidlingen.

Finansdepartementet ønsker å styrke brukerorienteringen av departementets arbeid innen statlig økonomistyring. Økt vekt på brukertilpasning ventes å bidra til økt kvalitet og effektivitet innen statlig økonomistyring og økonomiforvaltning. Som et ledd i dette arbeidet ble det i 2000 hentet inn erfaringer fra departementene og underliggende virksomheter om deres tilpasning til Økonomiregelverket, jf. foreløpig orientering i Gul bok 2001. Arbeidet var organisert som et prosjekt ledet av Finansdepartementet (Erfaringsprosjektet), med bistand fra bl.a. Statskonsult og Statistisk sentralbyrå. Formålet med erfaringsinnhentingen var å styrke informasjonsgrunnlaget om henholdsvis status for statlige virksomheters arbeid innen økonomistyring, virksomhetenes erfaringer med tilpasningen til regelverket og erfaringer med det eksisterende tjenestetilbudet. Informasjonen danner grunnlag for å vurdere justeringer av selve Økonomiregelverket, endringer i det statlige tjenestetilbudet og av organiseringen av tjenestetilbudet på konsernnivå i staten (jf. pkt. 7.2).

Viktige områder i erfaringsinnhentingen var etatsstyring mellom departementene og statlige virksomheter, intern styring i virksomhetene, tilskuddsforvaltning, regnskapssentralenes tjenestetilbud og kompetansebehov. Gjennom en bred spørreundersøkelse fikk Finansdepartementet over 700 tilbakemeldinger. På dette grunnlaget la Erfaringsprosjektet fram resultater og tilrådinger til endringer i flere rapporter.

Hovedinntrykket fra erfaringsinnhentingen er at tilpasningsarbeidet til Økonomiregelverket har ført til en kvalitativ forbedring av økonomifunksjonen i statlige virksomheter. I tilbakemeldingen framhever virksomhetene positive effekter som tydeliggjøring av roller, ansvar og fullmakter, og en høyere prioritering og kvalitet på økonomi- og regnskapsarbeidet. På andre områder viser resultatene at det er behov for videreutvikling.

Anbefalingene fra Erfaringsprosjektet omfatter kort- og langsiktige tiltak både for å forenkle regelverkets bestemmelser og for å bedre formidlingen av regelverket. De høyest prioriterte områdene er krav til rutiner for regnskapsføring og betalingsformidling, krav til lønns- og økonomisystemer og departementenes kontrollansvar. De kortsiktige tiltakene innenfor utviklingsområdene omfatter i hovedsak endringer og forenklinger i Økonomiregelverket. Av mer langsiktige tiltak innebærer anbefalingene prioritering av veiledningsmateriale på ulike deler av regelverket og samling av eksempler på hvordan virksomhetene på en god måte kan tilpasse seg regelverkets bestemmelser («beste praksis»-eksempler).

7.2 Oppfølgingen av Erfaringsprosjektet

Ved oppfølgingen av Erfaringsprosjektet har Finansdepartementet fulgt de hovedprioriteringene som prosjektet anbefaler. De kortsiktige tilrådingene er blitt konkretisert gjennom et eget prosjekt med vekt på forenkling og videreutvikling av kravene til rutiner ved regnskapsføring og betalingsformidling. Mulige forenklinger er samtidig vurdert i lys av behovet for å ivareta kvalitet og sikkerhet på regnskapsføringen og øvrig økonomiforvaltning i statlige virksomheter.

Finansdepartementet fastsatte på dette grunnlaget 23. august 2001 reviderte Funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten (kap. 1-10). Det reviderte regelverket trådte i kraft fra 1. september. Siktemålet med endringene er raskt å oppnå redusert ressursbruk til grunnleggende regnskapsoppgaver i virksomhetene.

Ved revisjonen er det åpnet for elektronisk mottak av dokumenter og elektronisk viderebehandling internt i virksomheten. Dette vil gi mindre ressurskrevende rutiner ved f.eks. behandling av fakturaer, blant annet i tilfeller der virksomheten er lokalisert flere steder. Det gir også muligheter for regnskapssentralene til å tilby effektive løsninger uavhengig av virksomhetens lokalisering.

Videre har en klargjort mulighetene for å utøve skjønn i tilretteleggingen av økonomifunksjonen på virksomhetsnivå ut i fra vesentlighet og risiko. Dette skjer både ved nye formuleringer i regelverket og ved at noen obligatoriske krav er tatt ut eller forenklet. Gjennom dette er den enkelte virksomhetsleder sitt ansvar for å etablere økonomirutiner tilpasset virksomhetens behov blitt tydeligere.

For mindre virksomheter uten komplisert økonomiforvaltning gir adgangen til virksomhetstilpasning grunnlag for å vurdere forenkling av rutinene ved f.eks. utbetalinger. En har søkt å bidra til redusert ressursbruk og sårbarhet i økonomifunksjonen hos disse virksomhetene ved at færre personer behøver å være involvert ved en utbetaling fra virksomheten. Det åpnes også for at f.eks. en regnskapssentral kan ivareta noen flere enkeltoppgaver for virksomheten.

Finansdepartementet vil videreføre arbeidet med å forenkle og videreutvikle Økonomiregelverket med utgangspunkt i de mer langsiktige tilrådingene fra Erfaringsprosjektet. En gjennomgang av hele regelverket planlegges avsluttet innen utgangen av 2002. Parallelt vil det bli arbeidet med materiale i form av veiledninger og eksempler på beste praksis.

I tillegg til arbeidet med Økonomiregelverket og veiledningsmateriale, er Finansdepartementet i kontakt med regnskapssentralene om videreutvikling av deres tjenestetilbud overfor virksomhetene, bl.a. i lys av den foretatte revisjonen av Økonomiregelverket. Finansdepartementet tar også sikte på å bistå fagdepartementer ved vurdering av ulike tiltak som kan gi en mer effektiv organisering av økonomifunksjonen i deres underliggende virksomheter, med særlig vekt på de mindre virksomhetene.

7.3 Andre tiltak for å styrke økonomistyringen

I Gul bok 2001 ble ulike utviklingstiltak for å bedre økonomistyringen og øke kompetansen på statlig regnskapsføring omtalt. Blant tiltakene var et seminartilbud for ledere i departementene og underliggende virksomheter. Opplegget ble utarbeidet av Finansdepartementet i samarbeid med Skattedirektoratet, eksterne konsulenter og Statskonsult. Formålet med seminarene var å øke fokus og bevisstheten rundt lederansvaret for økonomistyringen i egen virksomhet. I løpet av høsten 2000 og fram til sluttføringen våren 2001 deltok om lag 1 000 personer på seminarene.

Finansdepartementet har i samarbeid med Skattedirektoratet avholdt regionale seminarer for regnskapsmedarbeidere i staten. Formålet med seminarene har vært å etablere læringsarenaer for medarbeiderne og gi anledning til gjensidig erfaringsutveksling mellom deltakerne. Finansdepartementet har gitt Skattedirektoratet i oppdrag å forberede en oppfølging i form av nye seminarer høsten 2001.

Finansdepartementet arbeider med et oppdatert veiledningsmateriale i statlig regnskapsføring. Veiledningen skal kunne brukes som hjelpemiddel i det løpende regnskapsarbeidet i den enkelte virksomhet. Veiledningen vil inneholde eksempler på hvordan den enkelte virksomhet kan velge å tilrettelegge sin økonomistyring. Deler av materialet har vært forelagt ulike aktører til kommentarer, og dette vil være allment tilgjengelig i første del av 2002.

Statens forvaltningstjeneste har inngått rammeavtaler med leverandører av i alt 3 ulike lønns- og personalsystemer (Agresso Lønn og Personal, Formula Lønn og Personal og SAP HR). Rammeavtalene er et tilbud til statlige virksomheter som velger å anskaffe slike systemer selv og bidrar til å forenkle deres anskaffelse. Avtalene bygger på Arbeids- og administrasjonsdepartementets funksjonelle kravspesifikasjon for statlige lønns- og personaldatasystemer.

Rammeavtalene om anskaffelse av økonomisystemer som Statens forvaltningstjeneste hadde inngått på vegne av staten, løp ut i 2000. Det er ikke inngått nye rammeavtaler for økonomisystemer. Oppfølgingen fra statens side vil i stedet skje i form av et tilbud overfor leverandørene om testing av systemene mot kravene i Finansdepartementets funksjonelle kravspesifikasjon for statlige økonomisystemer. Bakgrunnen for omleggingen er et ønske om et bredere tilbud av økonomisystemer tilpasset statens krav og at relativt få virksomheter benyttet rammeavtalene ved anskaffelse av nytt økonomisystem.

De omtalte tiltakene finansieres i hovedsak ved bevilgninger som er stilt til disposisjon over kap. 1630 Tiltak for å styrke den statlige økonomiforvaltningen.

7.4 Sentralt statsregnskap mv.

Erfaring med nytt system for føring av det sentrale statsregnskapet

Ny systemløsning for føringen av det sentrale statsregnskapet ble tatt i bruk høsten 1999. Rapporteringen til det sentrale statsregnskapet skal etter dette som hovedregel gjøres ved at regnskapsrapportene sendes inn elektronisk. I løpet av 2000 og 2001 er elektronisk rapportering gradvis blitt innført, og ved kommende årsskifte antas det at om lag 400 av samlet rundt 500 regnskapsrapporter vil være elektroniske. Erfaringene med den nye rapporteringsmåten er gode. Et samlet regnskap kan sammenstilles raskere og med mindre ressursbruk enn tidligere. Overgangen til nye økonomisystemer og elektronisk innrapportering har gitt automatiserte løsninger som bidrar til bedre kvalitet på innholdet i rapportene og at rapportene foreligger til rett tid.

Fond

En rekke fond har tidligere stått under Finansdepartementets fellesforvaltning med Norges Bank som regnskapsfører. Det enkelte fagdepartement har hatt ansvaret for bruken av midlene. Finansdepartementet fastsatte i 1999 nærmere regler for Økonomiregelverkets rekkevidde for forvaltning av fond. Samtidig ble det besluttet at ordningen med fellesforvaltning i Norges Bank skulle opphøre og at det enkelte departement selv skulle ha ansvaret for økonomiforvaltningen av fondene. Norges Bank tilbyr fortsatt tjenester til departementene knyttet til forvaltningen av fondene. De to siste årene har det blitt foretatt en fullstendig gjennomgang av alle de ordningene som var samlet under fellesforvaltningen, både for å skille ut fondene fra legater og stiftelser og å overføre ansvaret for fondene til det enkelte fagdepartement. Legatene og stiftelsene er skilt ut og vil bli forvaltet i henhold til stiftelsesloven. Arbeidet med å avvikle fellesforvaltningen av fond antas å kunne avsluttes i inneværende år.

Andre forhold

Norges Bank utfører også en del andre oppgaver for sentralforvaltningen knyttet til bl.a. leieboerinnskudd, mindre utlån og andre fordringer. Finansdepartementet og Norges Bank foretar nå en felles gjennomgang av disse oppgavene med sikte på å forenkle og effektivisere rutinene.

7.5 Offentlig utvalg for å vurdere budsjetteringsprinsipper og flerårig budsjettering av statsbudsjettet

Dagens budsjetteringssystem baserer seg på «kontantprinsippet», dvs. et system der statens utgifter og inntekter budsjetteres og regnskapsføres det året de innbetales/utbetales. Dette systemet skiller seg fra bedriftsøkonomiske regnskapsprinsipper der inntekter og utgifter regnskapsføres det året de påløper. I bedriftsøkonomiske regnskap fordeles også kapitalutgifter utover investeringenes levetid i form av avskrivninger på kapital, mens statlige investeringer i sin helhet belastes statsbudsjettet det året investeringene foretas. Deler av statens årlige kapitalkostnader framkommer dermed ikke av statsbudsjettet eller statsregnskapet. Dagens kontantprinsipp innebærer at budsjett og regnskaper gir mangelfull informasjon til å følge opp og vurdere effektiviteten i offentlig forvaltning.

Budsjettbehandlingen i Norge er i hovedsak ettårig, selv om langsiktige budsjettspørsmål drøftes i nasjonalbudsjettet, revidert nasjonalbudsjett og langtidsprogrammet. En del land arbeider ut fra flerårige budsjetter, med ulik grad av bindinger for de budsjettene som ikke gjelder neste år, men de påfølgende årene. Behovet for å bedre kontrollen med utviklingen i budsjettet og for å skape mer forutsigbare rammebetingelser for de institusjoner som får sin økonomi fastlagt gjennom budsjettet, anføres ofte som et argument for at en i større grad bør se budsjettbehandlingen i et flerårig perspektiv. Spørsmålet om å integrere dagens langsiktige sektorplaner i den årlige budsjettprosessen bør også vurderes i en slik sammenheng.

Bruken av kontantprinsippet har sin bakgrunn i etterkrigstidens motkonjunkturpolitikk. Offentlig regnskapsføring var før 2. verdenskrig basert på en målsetning om balanse i de offentlige finansene. Den engelske økonomen John Maynard Keynes kritiserte dette da han påpekte det offentliges ansvar for å føre en aktiv motkonjunkturpolitikk. I etterkrigstiden, med blant annet utviklingen av nasjonalregnskapet, har det på bakgrunn av denne kritikken vært lagt stor vekt på statlig økonomisk planlegging og offentlig stabiliseringspolitikk. Statsbudsjettets inntekter, hovedsakelig skatter og avgifter; er i en langsiktig sammenheng et virkemiddel for å frigjøre realressurser i samfunnet for å skape rom for offentlige velferdsgoder. Etterspørselsreguleringen i de årlige budsjettene har vært brukt aktivt i konjunkturpolitikken.

I de senere årene er det fokusert sterkere på mål- og resultatstyring i offentlig forvaltning. Det er imidlertid fortsatt vanskelig å definere og ikke minst verdsette offentlig tjenesteproduksjon. Offentlige regnskaper belyser i dag kostnadene ved tjenesteproduksjonen og ikke verdien av produktet. Dette vil fortsatt være en stor utfordring når en skal gjennomføre effektivitetsstudier for offentlig sektor.

Det er likevel viktig at de som foretar beslutninger knyttet til gjennomføring av statlig tiltak kan ta sine avgjørelser ut fra riktig prising av de ressurser som brukes. Mangelfull føring av kapitalkostnader stiller offentlig forvaltning overfor for lave alternativkostnader i bruk av kapital i forhold til andre innsatsfaktorer. En slik incentivstruktur kan føre til dårlig ressursutnyttelse og effektivitetstap.

I internasjonale organisasjoner som FN, OECD og IMF, og i flere av OECDs medlemsland, har det i noen år pågått en diskusjon og vurdering av prinsipper for budsjettering og regnskap i offentlig forvaltning. Per i dag har om lag halvparten av OECDs medlemsland enten i noen grad tatt i bruk bedriftsøkonomiske prinsipper eller planlegger å innføre dem. Det er vanlig at slike prinsipper først tas i bruk i regnskapet for så senere å bli introdusert i budsjettsammenheng.

De land som har gått over til bedriftsøkonomiske budsjetteringsprinsipper har vært opptatt av reformer i forvaltningen blant annet for å fremme ansvar for resultater ved bruk av offentlige midler. Det er da viktig å inkludere kapitalkostnader fullt ut, og periodisere disse kostnadene ved tjenesteproduksjon riktig.

Spørsmålet om langsiktig budsjettering er behandlet av utvalget som evaluerer Stortingets budsjettreform av 1997. Utvalget anbefaler at spørsmålet om mer langsiktighet i budsjettbehandlingen utredes nærmere, og foreslår at Regjeringen tar initiativ til at en slik utredning gjennomføres. OECD har ved flere anledninger, blant annet ved landhøringen av Norge fra februar 2001, pekt på at en lengre tidshorisont i den norske budsjettprosessen ville være fordelaktig.

Utvalget mente at sentrale spørsmål i denne sammenheng er:

• Forholdet til grunnlovens § 75 pkt. a som fastsetter at vedtak om skatter og avgifter bare gjelder for ett år av gangen.

• Antall år som skal inngå i et ev. langtidsbudsjett.

• Om langtidsbudsjettene skal være detaljerte, eller om de skal presenteres på et mer overordnet nivå.

• Hvordan og når slike budsjett skal presenteres for Stortinget, og hva Stortinget bør inviteres til å fatte vedtak om.

• I hvilken grad et langtidsbudsjett skal binde opp framlegget av senere års budsjetter, og hvilke muligheter Regjeringen og Stortinget skal ha til å foreslå/gjøre endringer i budsjettet i løpet av budsjettåret.

• Muligheten for å integrere dagens langsiktige sektorplaner i den årlige budsjettprosessen i form av flerårig budsjettering.

Det er ikke utført noen systematisk gjennomgang av behovet for reform av det norske budsjettsystemet, og hvilke muligheter og problemer som kan fremkomme ved en eventuell slik reform. På denne bakgrunn har Regjeringen drøftet behovet for en faglig kartlegging av muligheter og konsekvenser av statlige budsjetteringsprinsipper og spørsmålet om langsiktig budsjettering, og har besluttet å sette ned et utvalg for å utrede problemstillingene nærmere.

Valget av budsjetteringsprinsipp for statsbudsjettet må baseres på hva slags informasjon vi ønsker å hente ut av budsjett og regnskap, og er i mindre grad et teknisk valg av «riktige» eller «beste» føringsprinsipper. I utvalgets mandat pekes det på tre formål for statsbudsjettet:

• Statsbudsjettet skal fungere som et administrativt system for å fordele budsjettmidler og gi et grunnlag for kontroll av at midlene er brukt i samsvar med forutsetningene.

• Det skal være et finanspolitisk verktøy som skal bidra til en forsvarlig makroøkonomisk utvikling.

• Det skal bidra til effektiv bruk av statens midler.

En eventuell overgang fra kontantprinsippet til bedriftsøkonomiske prinsipper vil være et stort løft for statsforvaltningen. Det vil kreve vesentlig høyere regnskapskompetanse i departementene, og vil kreve omlegging av dagens IKT-systemer som brukes i budsjettarbeidet.

7.6 Styring av statlige investeringsprosjekter

Tiltak for å forbedre styringen med store statlige investeringsprosjekter er omtalt i avsnitt 7.4 i Gul Bok for 2000 og for 2001. I sistnevnte proposisjon ble det bl.a. redegjort for oppfølgingen av kravet om ekstern kvalitetssikring av alle investeringer med kostnadsanslag over 500 mill. kroner som ble innført med virkning fra 1. januar 2000. Det ble herunder opplyst at Finansdepartementet hadde inngått rammeavtale om kvalitetssikring med 4 navngitte firmaer den 22. juni 2000. Videre ble overgangsordninger ved oppstartingen av kvalitetssikringsregimet omtalt.

Ved fremleggelsen av Gul Bok for 2001 var det foretatt bestilling på rammeavtalen for 5 prosjekter. Ingen av oppdragene var fullført pr. 1. september 2000. Status per 1. september 2001 er at det er foretatt bestilling på 11 nye prosjekter, slik at det samlede antall er kommet opp i 16. Av disse er sluttrapport avgitt for 13 prosjekter.

Erfaringene med den eksterne kvalitetssikringen har så langt vært gode. Finansdepartementet er på denne bakgrunn innstilt på å benytte en opsjon på ett års forlengelse av rammeavtalen, dvs. til ut året 2002. Rammeavtalen inneholder ytterligere én opsjon på ett års forlengelse. Hvorvidt denne opsjonen skal benyttes vil det bli tatt stilling til i 2002.

Gjennom rammeavtalen er det instituert et Prosjektstyringsforum med deltagelse fra de 4 eksterne firmaene, de involverte fagdepartementer og Finansdepartementet. I tillegg til løpende erfaringsutveksling, arbeides det i forumet med bl.a. å forbedre beslutnings- og styringssystemer og -dokumentasjon på overordnet nivå. Dette er etter Finansdepartementets oppfatning viktige områder å prioritere. Kvalitetssikringene som har vært gjennomført indikerer også at det her er et forbedringspotensial generelt. Finansdepartementet vil, etter å ha innhentet fagdepartementenes råd, vurdere hvorledes en i praksis best mulig kan nyttiggjøre seg Prosjektstyringsforumets anbefalinger.

Ved siden av det løpende kvalitetsarbeidet gir erfaringene med kvalitetssikringsregimet også grunnlag for å bearbeide større problemstillinger av grunnleggende, langsiktig karakter med spesiell vekt på de tidlige fasene i store prosjekter. Finansdepartementet bidrar finansielt og ledelsesmessig i forprosjektet for et nytt forskningsprogram, Concept-programmet, som har fokus på nettopp dette problemkomplekset. Programmet er forankret ved NTNU, men vil også trekke inn et vidt spekter av andre forskningsmiljøer. Hovedfinansieringskilde er Norges forskningsråd.

7.7 Oppfølging av arbeidet med statens rolle som eier

Regjeringen varslet i Langtidsprogrammet 2002-2005 at organiseringen og formålet med statens eierskap skal gjennomgås som et ledd i arbeidet med fornyelse og effektivisering av offentlig sektor.

En klargjøring og styrking av eierrollen kan bidra til større legitimitet og effektivitet i utøvelsen av statens roller, og dermed gi større verdiskaping for fellesskapet. I tråd med omtalen i Langtidsprogrammet, har Regjeringen påbegynt arbeidet med å gjennomgå og klargjøre målene for de ulike statlige selskapene og formålet med statens eierskap i det enkelte selskapet. Med utgangspunkt i at en vurderer statens eierskap i hvert enkelt selskap for seg, vil Regjeringen også legge vekt på at selskapene bør gis en organisasjonsform som er tilpasset bedriftens formål og utfordringer. Regjeringen vil vurdere spørsmålet om å flytte eierskap til et eget eierdepartement for de selskapene hvor det forretningsmessige formålet er dominerende, og en vil vurdere spørsmålet om opprettelse av ett eller flere eierskapsorgan som ivaretaker av statens eierskap.

I denne proposisjonen redegjøres det for oppfølgingen av statens rolle som eier på følgende punkter:

• Hovedlinjer for statens eierstyring ved bruk av avkastningskrav, utbyttepolitikk, verdsetting av ikke-børsnoterte selskaper, evaluering av styrer og sammensetning av styrer, jf. punkt 7.7.1

• Mulighetene for å bidra til større fleksibilitet i eieroppfølgingen av enkelte selskap ved å utvide Regjeringens fullmakter (salg av aksjer mv), jf. punkt 7.7.2.

7.7.1 Generelle virkemidler for eierstyring

I St.meld. nr. 40 (1997-98) om eierskap i næringslivet omtales viktige faktorer for styring av statlige selskaper, herunder krav til avkastning og utbyttepolitikk. Også i de seneste årenes budsjettdokumenter er bruk av avkastningskrav og utbyttepolitikk fremhevet som en vesentlig del av eierstyringen av statlige selskaper.

Med statlige selskaper forstås i denne sammenheng selskaper som helt eller delvis er eid av staten, herunder ordinære aksjeselskaper, statsaksjeselskaper, statsforetak og særlovselskaper. Dersom særskilte grunner taler for det, kan det for enkelte selskaper gjøres helt eller delvis unntak fra hovedprinsippene om avkastningskrav og utbyttepolitikk.

Avkastningskrav

Staten har som eier investert store beløp i de statlige selskapene i form av historisk innskutt kapital og tilbakeholdt overskudd. Denne kapitalen kunne staten alternativt brukt til andre formål. Kapitalen har derfor en kostnad som tilsvarer kapitalens alternative verdi. Staten bør på denne bakgrunn stille krav til avkastning i de statlige selskapene.

Avkastningskravet defineres som den forventede avkastningen eieren kunne ha oppnådd ved en alternativ plassering med tilsvarende risiko. Kravet bør stilles i forhold til selskapets avkastning etter skatt på egenkapitalen. Som hovedregel bør avkastningskravet konkretiseres gjennom en tallfesting, eventuelt ved et intervall. En praktisk tilnærming for beregning av avkastningskravet vil være å benytte den såkalte kapitalverdimodellen. Ved bruk av denne modellen må beregning av krav til avkastning ta utgangspunkt i anslåtte eller faktiske markedsverdier for selskapene.

Kravet til avkastning bør normalt ligge fast over en periode på 3-5 år før det revideres. Avkastningskravet bør imidlertid justeres før dersom det skjer vesentlige endringer i de faktorene som påvirker kravet.

Det er viktig å synliggjøre statens kostnad ved å ha verdier bundet i form av egenkapital for selskapet og for politiske beslutningstakere. Regjeringen, ved de ulike eierdepartementene, bør derfor formidle eiers krav til avkastning til selskapet og regelmessig omtale dette i dokumenter til Stortinget.

For børsnoterte selskaper måles oppnådd avkastning ved hjelp av markedsverdier. For ikke-børsnoterte selskaper må oppnådd avkastning måles ved eksterne verdianslag som innhentes med jevne mellomrom. For alle selskaper beregnes i tillegg regnskapsmessig avkastning.

Verdivurderinger foretas først og fremst for å få et anslag på markedsverdien og verdiutviklingen i selskapet, men har verdi utover dette. Eksempelvis er det viktig å få avdekket eksterne faktorer som påvirker lønnsomheten. Dette er av betydning ved vurdering av styrets og ledelsens innsats i selskapet.

Dersom oppnådd avkastning ikke er tilfredsstillende bør det ansvarlige departement ta dette opp med styret slik at nødvendige tiltak blir gjennomført.

Hvis det er knyttet spesielle samfunnsmessige eller sektorpolitiske mål knyttet til eierskapet av enkelte selskap, bør eventuelle kostnader knyttet til disse målene kompenseres mest mulig direkte f.eks. ved at det inngås avtale om at staten betaler selskapet for å utføre oppgaver som ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme. Slike selskap bør ikke kompenseres gjennom redusert avkastningskrav. En slik form for subsidiering vil gjøre egenkapitalen rimeligere, noe som både kan føre til generelt dårligere ressursutnyttelse i hele selskapet og vridninger i selskapenes kostnadsstruktur. I tillegg er det viktig at regjering og Storting i størst mulig grad får seg forelagt de budsjettmessige konsekvensene av ulike beslutninger, og kan se disse i sammenheng med andre politiske prioriteringer.

Eventuelle utfordringer med å anslå kostnaden ved ulike sektorpolitiske oppgaver som pålegges statlige selskap blir den samme enten en velger å senke avkastningskravet til selskapet eller en foretar direkte kompensasjon.

Utbyttepolitikk

Det må utformes en konkret utbyttepolitikk for det enkelte selskap. Utbyttepolitikken bør ligge fast over en periode på 3-5 år. Vesentlige endringer i selskapets rammebetingelser kan imidlertid gi grunnlag for å endre utbyttepolitikken i perioden.

For de fleste statlige selskapene har det hittil enten vært praktisert en utbyttepolitikk hvor utbyttet beregnes som en andel av selskapets årsoverskudd, eller en utbyttepolitikk hvor utbyttet beregnes utfra en andel av egenkapitalen, begrenset oppad til en prosentandel av årsoverskuddet.

For å sikre god ressursutnyttelse, bør utbyttepolitikken utformes slik at den gir statlige selskaper insentiver til å oppnå høyest mulig langsiktig verdiskapning. Først og fremst for de ikke-børsnoterte selskapene vil insentivene til å oppnå gode resultater bli best ivaretatt når utbyttet beregnes uavhengig av overskuddet det enkelte år. Dette vil også gi større grad av forutsigbarhet for selskapet og staten som eier. Regjeringen mener derfor at utbyttet i mange tilfeller bør beregnes som en andel av verdien av selskapets egenkapital. For å ta hensyn til år med dårlige resultater bør i tillegg utbyttet begrenses oppad til 75 pst. av overskuddet etter skatt. Dersom selskapet legger frem et dårlig resultat, får det beholde en relativt liten andel av overskuddet, mens selskapet får beholde alt det overskytende dersom resultatet overstiger et visst nivå.

Regjeringen vil åpne for at det kan benyttes ulike modeller for utbyttepolitikk i ulike selskaper. Avhengig av selskapenes finansielle stilling og situasjon forøvrig, kan utbytte fastsettes som andel av årsresultat.

Utbyttenivået bør fastsettes etter en konkret vurdering av selskapets situasjon. Det bør bl.a. tas hensyn til selskapets lønnsomme investeringsmuligheter, utbyttenivået i konkurrerende selskaper og hvordan aksjemarkedet forventes å oppfatte utbyttenivået (for de børsnoterte selskapene).

Det er en sammenheng mellom utbyttepolitikk og avkastningskrav. For selskaper hvor det kan være vanskelig eller lite hensiktsmessig med aktiv eieroppfølging, kan utbyttepolitikken ha betydning som et bidrag til at avkastningskravet oppnås.

Det vises til kapittel 3.4 Renteinntekter og utbytte foran som gir oversikt over anslått utbytte fra de statlig eide selskapene i 2002.

Styrets rolle

Styrets forretningsmessige oppgave kan deles inn i strategisk ledelse, fastsettelse av rammebetingelser for organisasjonen og kontroll av operativ ledelse (jf. SNF 56/95 og NOU 1991:26). Styret kan vektlegge oppgavene ulikt avhengig av virksomhetens art, men alle bør i prinsippet utføres og kan hver for seg utgjøre uavhengige kriterier for å evaluere hvordan styret utfører sine oppgaver.

Aksjeloven inneholder formelle regler for styrets oppgaver, forhold mellom eiere, styret og daglig ledelse i aksjeselskaper.

Det ligger et betydelig ansvar på de enkelte selskapenes styrer og bedriftsforsamlinger. Styret, sammen med administrerende direktør, er ansvarlig for forvaltningen av selskapets verdier. Utvikling og omstilling av selskapets drift og virksomhet, vurdering av større prosjekter og langsiktig strategi er viktige styreoppgaver. Styret er ansvarlig for å ansette, eventuelt om nødvendig også si opp, administrerende direktør. Et allsidig og kompetent styre gir bedriften ressurspersoner som administrerende direktør og bedriften ellers kan søke råd hos i spesielle saker. Valget av personer til disse verv er derfor en viktig arbeidsoppgave for eierdepartementene.

Det legges vekt på å velge personer til styrene med bred erfaring fra samfunnsliv, næringsliv og industri, gjerne også fra eksportvirksomhet, markedsføring, forretningsjuss og finansiering. Styret får også medlemmer valgt av og blant de ansatte. Ved dette søker man å få satt sammen et best mulig kvalifisert styre til å lede selskapets virksomhet.

I tillegg til de generelle forretningsmessige oppgavene som må antas å være felles for alle typer selskaper, kan det for statlig eide selskaper også være pålagt oppgaver for styret som er knyttet til bredere samfunnsinteresser, sektorpolitikk mv. For flere sentrale statsselskaper har vedtektene en bestemmelse som pålegger styret å forelegge for generalforsamlingen saker som antas å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning (§ 10). En bestemmelse med beslektet innhold er fastsatt for statsforetak i statsforetaksloven § 23 annet ledd.

Styret i statlige selskaper skal ivareta statens interesser innenfor de rammer som er gitt av regjering og Storting. Ved utvelgelse av styremedlemmer bør en bl. a. vurdere hvordan sammensetningen av styret kan bidra til å ivareta disse eierinteressene på best mulig måte:

• Unngå balanserende styreverv (ledere som sitter i hverandres styrer)

• Unngå for lik bakgrunn, utdanning, kjønn og alder i styre og ledelse

• Passende blanding av styremedlemmer med kort og lang tjenestetid i forhold til ledelsens tjenestetid

• Høyt nok antall styremedlemmer til at samarbeidet med ledelsen ikke blir så tett at lederen kan «kontrollere» styremedlemmene.

For mange statlige selskap, er det praksis at styrene fungerer relativt uavhengig av eierdepartementene. For å øke bevisstheten omkring styresammensetningens betydning, og for å undersøke hvordan det enkelte styre ivaretar eiers interesser, vil Regjeringen foreta jevnlige styreevalueringer. For ikke-børsnoterte selskap kan en eventuelt gjennomføre slike vurderinger i sammenheng med at det foretas regelmessige verdivurderinger.

7.7.2 Utvidelse av fullmakter

Staten bør være i stand til å foreta eierdisposisjoner på en slik måte at ikke statens eierskap i seg selv blir en konkurranseulempe. I situasjoner med restrukturering, fusjoner og oppsplitting av selskaper innenfor de bransjene hvor også statlige selskaper deltar, kan det være behov for at staten kan ta raske beslutninger om f.eks. aksjetransaksjoner. Det foreslås derfor at en legger til rette for at det kan fremmes forslag til Stortinget i form av romertallsvedtak som gir Regjeringen fullmakter til å f.eks. selge aksjer i et selskap inntil et gitt nivå. Slike fullmakter bør ikke utformes og praktiseres som et pålegg fra Stortinget, men bør innebære at Regjeringen gis handlefrihet til å foreta eierdisposisjoner som ligger innenfor fullmakten hvis Regjeringen mener det vil være forretningsmessig forsvarlig.

Det tas sikte på at fullmakter av denne type presenteres samlet.

Regjeringen fremmer slike forslag til fullmaktsvedtak for enkelte av statens selskaper under Nærings- og handelsdepartementet, jf. St.prp. nr. 1 (2001-2002) Nærings- og handelsdepartementet.