3 Den økonomiske politikken

3.1 Virkemidler i den økonomiske politikken

Regjeringen vil føre en økonomisk politikk som legger til rette for høy sysselsetting, stabil økonomisk utvikling og som sikrer bærekraften i offentlige velferdsordninger. De ulike delene av den økonomiske politikken må virke sammen for å nå disse målene.

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning i Statens pensjonsfond – Utland. Samtidig understreker retningslinjene at hensynet til en stabil økonomisk utvikling skal tillegges betydelig vekt i den løpende utformingen av budsjettpolitikken. Budsjettpolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.2, mens de langsiktige budsjettutfordringene knyttet til en aldrende befolkning er nærmere behandlet i avsnitt 3.3. Den økonomiske virksomheten i kommunesektoren styres i første rekke gjennom de inntektsrammene Stortinget fastsetter. Kommuneforvaltningens økonomi omtales i avsnitt 3.4.

Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones verdi, nasjonalt og i forhold til våre handelspartnere. Den operative gjennomføringen av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsum­prisene som over tid er nær 2,5 pst. Av forskriften følger det at pengepolitikken skal bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting og til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Pengepolitikken har dermed en klar rolle i å stabili­sere den økonomiske utviklingen. Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi. Pengepolitikken er omtalt i avsnitt 3.5.

Selv om petroleumsinntektene setter Norge i en gunstig situasjon sammenliknet med mange andre land, kan disse inntektene over tid kun gi et begrenset bidrag til vår samlede velferd. Det er veksten i fastlandsøkonomien som legger grunnlaget for velferdsutviklingen i Norge. For å legge til rette for økt arbeidstilbud og fortsatt høy produktivitetsvekst må vi, som andre land, gjennomføre reformer for å sikre at arbeids- og næringslivet fungerer godt.

Et velfungerende arbeidsmarked vil bidra til høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet. Sysselsettingspolitikken må derfor innrettes slik at den bidrar til at flest mulig deltar i arbeidslivet, og til at arbeidskraften finner anvendelse der det er størst behov for den. Høy arbeidsinnsats vil også gi et vesentlig bidrag til å møte de langsiktige budsjettutfordringene knyttet til en aldrende befolkning. Sysselsettingspolitikken omtales i avsnitt 3.6.

Et hovedformål med det inntektspolitiske samarbeidet er å bidra til at kostnadsveksten i Norge ikke kommer ut av kurs i forhold til utviklingen hos våre handelspartnere. Selve gjennomføringen av inntektsoppgjørene er partenes ansvar. Inntektspolitikken omtales i avsnitt 3.7.

Regjeringens skatte- og avgiftspolitikk skal sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, og dessuten understøtte god ressursbruk og sysselsetting i hele landet. Hovedtrekkene i skatte- og avgiftsopplegget for 2008 ble omtalt i Nasjonalbudsjettet 2008. Foreslåtte endringer i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2008 og Regjeringens arbeid med grunnrentebeskatning omtales i avsnitt 3.8 og 3.10.

Norge skal være et foregangsland i arbeidet med bærekraftig utvikling. Klimaendringene er den største miljøutfordringen verdenssamfunnet står overfor. Regjeringens klimapolitikk omtales i avsnitt 3.9.

3.2 Budsjettpolitikken

3.2.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken og de budsjettpolitiske utfordringene

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Retningslinjene innebærer en frikobling mellom bruken og opptjeningen av inntektene fra uttappingen av ikke fornybare olje- og gassressurser. Statens varierende inntekter fra petroleumsvirksomheten avsettes i sin helhet i Statens pensjonsfond – Utland, mens uttaket over tid skal svare til forventet realavkastning av fondet, anslått til 4 pst.

Faktisk avkastning av Statens pensjonsfond – Utland var 4,3 pst. i 2007 målt i utenlandsk valuta. Gjennomsnittlig årsavkastning er 8,9 pst. siste fem år og 6,0 pst. siste ti år. Den gjennomsnittlige real­avkastningen siste ti år er 4,3 pst., jf. St. meld. nr. 16 (2007 – 2008) Om forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2007.

Handlingsregelen for finanspolitikken legger opp til en jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter til et nivå som kan opprettholdes over tid. Samtidig skal bruken av petroleumsinntekter det enkelte år tilpasses konjunktursitua­sjonen, jf. boks 3.1. På denne måten kan finanspolitikken bidra til forutsigbarhet, støtte opp under pengepolitikken og legge til rette for en stabil utvikling i norsk økonomi.

De første årene etter at handlingsregelen ble innført i 2001 var bruken av petroleumsinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, klart høyere enn forventet realavkastning av utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Dette må ses i sammenheng med at fondet i noen år vokste langsommere enn forventet, samtidig som både internasjonal og norsk økonomi gikk inn i en lavkonjunktur i 2001. I denne situasjonen var det lite hensiktsmessig å stramme til i budsjettpolitikken. Siden 2003 har aktiviteten i norsk økonomi tatt seg markert opp, samtidig som fondet har vokst sterkt. Bruken av petroleumsinntekter har i denne perioden økt mindre enn forventet fondsavkastning, og har siden 2006 ligget lavere enn 4 pst. av fondskapitalen.

Det er fortsatt sterkt press i norsk økonomi, og foreløpige tall fra Statistisk sentralbyrå anslår den økonomiske veksten for Fastlands-Norge i 2007 til 6 pst., den kraftigste veksten siden 1971. Norges Banks styringsrente er satt opp til 5½ pst., og pengemarkedsrentene har den siste tiden økt mer enn styringsrenten. Rentedifferansen mot utlandet er økt til om lag 1¾ prosentpoeng, samtidig som utsiktene for internasjonal økonomi er svekket, jf. nærmere omtale i kapittel 2. For ikke å overbelaste pengepolitikken, er det nødvendig å vise tilbakeholdenhet i budsjettpolitikken. I en situasjon der det fortsatt ligger an til en vekst i fastlandsøkonomien over trendvekst, vil det være i tråd med handlingsregelen at bruken av oljeinntekter fortsatt holdes klart under forventet fondsavkastning.

1) Overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond før 2006.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Også langsiktige hensyn tilsier at bruken av petroleumsinntekter ikke øker for raskt. Vi er inne i en periode der befolkningsutviklingen er forholdsvis fordelaktig for offentlige budsjetter. Med høy oljepris og rask vekst i fondskapitalen vil en budsjettpolitikk som mekanisk følger 4-prosent­banen, gi en sterk økning i bruken av oljeinntekter de nærmeste årene. Den gunstige demografiske utviklingen vil snart snu, og andelen eldre i befolkningen vil etter hvert øke raskt. Selv med en forholdsvis høy oljepris og en pensjonsreform i tråd med pensjonsforlikets rammer, viser langsiktige budsjettframskrivinger at vi etter hvert vil stå overfor store utfordringer i finanspolitikken. Avkastningen av den ekstra sparingen i Statens pensjonsfond – Utland vil således komme godt med etter hvert som veksten i utgiftene knyttet til en aldrende befolkning skyter fart.

3.2.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2007

I statsregnskapet for 2007, som ble lagt fram for Stortinget 25. april, anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2007 til 57,8 mrd. kroner. I forhold til nysaldert budsjett for 2007 er anslaget redusert med 0,8 mrd. kroner. Nedjusteringen skyldes først og fremst høyere nivå på de strukturelle skatte- og avgiftsinntektene. Forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland i 2007, anslått til 4 pst. av fondskapitalen ved inngangen til 2007, er beregnet til 71,3 mrd. kroner. Bruken av petroleumsinntekter i 2007 anslås dermed 13,5 mrd. kroner under forventet fondsavkastning.

Den reelle, underliggende utgiftsveksten basert på statsregnskapet for 2007 er beregnet til vel 2½ pst. i 2007, jf. figur 3.1A. Dette er om lag ¼ prosentpoeng lavere enn i nysaldert budsjett. Nedjusteringen er i hovedsak knyttet til at lønns­veksten og prisveksten på kjøp av varer og tjenester ble noe høyere enn tidligere lagt til grunn.

Mens det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er et mål på den underliggende bruken av petroleumsinntekter, jf. boks 3.2, bestemmer det oljekorrigerte underskuddet (slik det anslås i ny­saldert budsjett) hvor mye penger som skal overføres fra utenlandsdelen av Statens pensjonsfond til statsbudsjettet det enkelte år. Statsregnskapet for 2007 viser et oljekorrigert underskudd på 1,3 mrd. kroner. Dette er 1,5 mrd. kroner lavere enn anslått i nysaldert budsjett, noe som må ses i sammenheng med høyere skatte- og avgiftsinntekter. Statsregnskapet for 2007 gjøres dermed opp med et overskudd på 1,5 mrd. kroner, jf. tabell 3.2.

Sammenliknet med Nasjonalbudsjettet 2008 er anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2007 nedjustert med 10,7 mrd. kroner. Anslaget for statens strukturelle skatteinntekter i 2007 er oppjustert med 3,6 mrd. kroner, mens endringer i utgifter og inntekter utenom skatter og avgifter har bidratt til å redusere det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2007 med 7,1 mrd. kroner. Det lavere strukturelle underskuddet i 2007 innebærer at budsjettpolitikken i 2007 framstår som klart mindre ekspansiv enn i Nasjonalbudsjettet 2008.

Sammenliknet med det opprinnelige anslaget ved salderingen av budsjettet for 2007 er anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2007 redusert med 13,2 mrd. kroner. Det oljekorrigerte underskuddet ble 52,8 mrd. kroner lavere enn opprinnelig anslått i saldert budsjett for 2007. At det oljekorrigerte underskuddet falt mer enn det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, må ses i lys av at konjunkturutviklingen bidro til at skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien økte kraftig i 2007. Særlig har utviklingen i etterskuddsskattene fra næringslivet bidratt til å øke skatteinntektene, som følge av høy aktivitetsvekst og økt lønnsomhet i foretakene.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten ble 316,4 mrd. kroner i 2007, som er 3,3 mrd. kroner lavere enn anslått i nysaldert budsjett. Sammen med statsregnskapets oljekorrigerte underskudd på 1,3 mrd. kroner og rente- og utbytteinntekter i Statens pensjonsfond på 78,4 mrd. kroner bidro dette til at det samlede overskuddet i statsregnskapet og i Statens pensjonsfond ble 393,5 mrd. kroner i 2007, jf. tabell 3.3.

Kapitalen i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond utgjorde 2 018,5 mrd. kroner ved utgangen av fjoråret. Det er 75 mrd. kroner mindre enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2008. Nedjusteringen skyldes svak utvikling i internasjonale finansmarkeder, en noe sterkere krone og litt lavere kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten enn tidligere anslått. Forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland i 2008 er beregnet til knapt 81 mrd. kroner, om lag 3 mrd. kroner mindre enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2008. Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond, der også kapitalen i Statens pensjonsfond – Norge er inkludert, utgjorde 2 135,8 mrd. kroner ved utgangen av 2007.

3.2.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2008

Regjeringens opprinnelige forslag til statsbudsjett for 2008 innebar et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 76,8 mrd. kroner og en anslått økning i bruken av oljeinntekter fra 2007 til 2008 på 5,4 mrd. 2008-kroner. Målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien innebar dette en økning i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet tilsvarende om lag 0,3 prosentpoeng. Impulsen til økt innenlandsk etterspørsel ble vurdert å være i samme størrelsesorden. Anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2008 ble ikke endret ved salderingen av budsjettet for 2008.

Anslagene for skatter og avgifter fra Fastlands-Norge er gjennomgått på nytt på bakgrunn av ny informasjon om utviklingen i norsk økonomi og innbetalt skatt hittil i år. Samlet sett tilsier de nye opplysningene at anslaget for strukturelle skatte- og avgiftsinntekter mv. i 2008 økes med 5,9 mrd. kroner i forhold til anslagene i Nasjonalbudsjettet 2008. Dette må blant annet ses i sammenheng med høyere lønnsvekst i økonomien. Anslaget for øvrige inntekter på årets statsbudsjett er satt opp med 3,8 mrd. kroner, hovedsakelig som følge av økte utbytteinntekter. Oppfølging av en miljøavtale for NO_X-avgiften for enkelte næringer og andre endringer i skatte- og avgiftsopplegget bidrar til å redusere bokførte skatte- og avgiftsinntekter med knapt 0,5 mrd. kroner.

Norsk økonomi befinner seg i en historisk kraftig høykonjunktur. Aktiviteten i fastlandsøkonomien har økt med nærmere 5 pst. per år i gjennomsnitt de fire siste årene og kapasitetsutnyttingen er høy. I denne situasjonen har Regjeringen valgt å redusere det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2008. Forslaget til revisjon av budsjettet innebærer at det strukturelle underskuddet settes ned fra 76,8 mrd. kroner i saldert budsjett til 73,9 mrd. kroner. Bruken av oljeinntekter i 2008 vil dermed være om lag 7 mrd. kroner lavere enn forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland.

Kilde: Finansdepartementet.

Innenfor denne rammen er utgiftene på statsbudsjettet økt med 6,3 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett, medregnet 0,3 mrd. kroner i økte utgifter som allerede er fremmet for Stortinget. Økte pensjonsutgifter i helseforetakene utgjør om lag 3,5 mrd. kroner, mens utgiftsøkninger i forbindelse med lønns- og trygdeoppgjøret utgjør 2,1 mrd. kroner. Øvrige utgiftsendringer utgjør samlet sett om lag 0,4 mrd. kroner. For en nærmere omtale av de enkelte utgifts- og inntektsendringene vises det til St.prp. nr. 59 (2007 – 2008) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2008.

Hovedtrekkene i Regjeringens forslag til revidert budsjett for 2008 er:

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 73,9 mrd. kroner. Dette er om lag 7 mrd. kroner under forventet avkastning av Statens pensjonsfond – Utland. Bruken av petroleumsinntekter utgjør om lag 3,7 pst. av fonds­kapitalen ved inngangen til året.

• Målt i forhold til verdiskapingen i fastlands­økonomien øker det strukturelle underskuddet med 0,7 prosentpoeng fra 2007 til 2008. Ifølge denne budsjettindikatoren framstår dermed det reviderte budsjettet for 2008 som noe mer ekspansivt enn det opprinnelige budsjettforslaget. Målt over de to årene 2007 og 2008 samlet anslås det strukturelle underskuddet å øke med 0,9 prosentpoeng, det samme som anslått i Nasjonalbudsjettet 2008.

• Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 3¼ pst. fra 2007 til 2008. Anslaget er oppjustert med om lag 1 prosentpoeng sammenliknet med Nasjonalbudsjettet 2008. Oppjusteringen av utgiftsveksten skyldes både økte utgifter i 2008 og lavere utgifter i 2007.

• Budsjettforslaget innebærer en reell vekst i kommunenes samlede inntekter fra 2007 til 2008 på 1,4 pst., eller 3,7 mrd. kroner, regnet i forhold til regnskap for 2007.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2008 anslås til 13 mrd. kroner, jf. tabell 3.4. Med en netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten på knapt 356 mrd. kroner blir nettoavsetningen til utenlandsdelen av Statens pensjonsfond knapt 343 mrd. kroner. Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er oppjustert med nesten 54 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett. En oppjustering av anslaget for oljeprisen med 140 kroner per fat trekker anslaget opp, mens en reduksjon i produksjonsanslagene trekker i motsatt retning. Samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås til vel 424 mrd. kroner i 2008. Markedsverdien av den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond anslås til 2 427 mrd. kroner ved utgangen av 2008, hvorav om lag 2 316 mrd. kroner i Statens pensjonsfond – Utland.

3.2.4 Statens pensjonsfond og statens pensjonsforpliktelser i folketrygden

Statens pensjonsfond ble opprettet 1. januar 2006 som en overbygning over det som tidligere var Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Formålet med fondet er å understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter, jf. Ot.prp. nr. 2 (2005 – 2006). Dette er viktige hensyn fordi aldringen av befolkningen vil bidra til en kraftig vekst i utgiftene til pensjoner, helse og omsorg i årene framover, mens petroleumsinntektene om noen år vil falle markert. Staten må derfor bygge opp betydelige økonomiske reserver for å unngå en for sterk økning i den finansielle belastningen for de yrkesaktive eller kraftig nedprioritering av andre velferdsoppgaver, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.3.

Pensjonene i folketrygden finansieres løpende over statsbudsjettet etter hvert som de kommer til utbetaling (såkalt «pay-as-you-go»). Bærekraften i pensjonssystemet må derfor ses i sammenheng med bærekraften i offentlige finanser samlet. Etableringen av Statens pensjonsfond gjør i seg selv verken pensjonssystemet eller offentlige finanser mer bærekraftige. Pensjonsfondet kan imidlertid gjøre det lettere å få oppslutning om en finanspolitikk som er forsvarlig i et langsiktig perspektiv. Et større pensjonsfond vil gi grunnlag for høyere løpende inntekter fra fondet i framtiden som vil bidra til å finansiere økte utgifter til bl.a. pensjoner.

Verdien av allerede opparbeidede rettigheter til framtidige alderspensjoner fra folketrygden anslås til om lag 4 180 mrd. kroner ved utgangen av 2007. Forpliktelsene anslås å øke med i underkant av 370 mrd. kroner til vel 4 550 mrd. kroner ved utgangen av 2008, jf. tabell 3.5. Dette er 40 mrd. høyere enn anslaget i Nasjonalbudsjettet 2008, noe som må ses i sammenheng med høyere lønnsvekst i 2007 og 2008. I tillegg kommer statens forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden som anslås til vel 1 050 mrd. kroner ved utgangen av 2008. Anslagene er basert på dagens pensjonssystem og middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskriving fra 2005. 

Som følge av høye petroleumsinntekter øker kapitalen i Statens pensjonsfond i øyeblikket raskere enn folketrygdens forpliktelser til alderspensjon. De opparbeidede rettighetene til alderspensjoner er likevel fortsatt langt større enn kapitalen i Statens pensjonsfond. Inntektene fra petroleumsvirksomheten vil avta etter hvert, og dette vil trekke veksten i fondskapitalen ned, jf. figur 3.3. Pensjonsforpliktelsene vil derimot fortsette å øke i årene framover, selv med en pensjonsreform i tråd med pensjonsforliket.

En pensjonsreform i tråd med forliket i Stortinget vil redusere alderspensjonsforpliktelsene i folketrygden i forhold til gjeldende system. På usikkert grunnlag er det anslått at forslagene i St.meld. nr. 5 (2006 – 2007) isolert sett vil kunne redusere folketrygdens utgifter til alderspensjoner, målt i grunnbeløp, med om lag 12 pst. i 2050. Det er da blant annet forutsatt at ordningen med levealdersjustering av ytelsene (delingstall) gjøres gjeldende for alle alderstrygdede i folketrygden, også de som har vært uføretrygdede. Finansdepartementet kommer tilbake med oppdaterte anslag for alderspensjonsforpliktelsene basert på det nye pensjonssystemet og nye anslag for befolknings­utviklingen i forbindelse med Nasjonalbudsjettet 2009.

¹ Statens pensjonsforpliktelser i folketrygden inkluderer rettigheter til alders-, uføre- og etterlattepensjoner. Nåverdien av framtidige pensjonsutbetalinger er beregnet med utgangspunkt i en gjennomsnittlig årlig reallønnsvekst på 2 pst. og en realrente på 4 pst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Det knytter seg betydelig usikkerhet til utviklingen i lønn og rente på lang sikt. Høyere lønnsvekst gir høyere framtidige pensjonsutbetalinger og dermed høyere pensjonsforpliktelser. Samtidig vil en lavere rentesats øke den neddiskonterte verdien av pensjonsforpliktelsene. Dette kan forstås som at en i dag ville måtte ha en større rente­bærende fondskapital for å dekke de framtidige pensjonsutbetalingene.

Anslagene ovenfor er basert på en forskjell mellom rentesats og lønnsvekst – en såkalt nettorente – på 2 pst. Med en nettorente på 1,5 pst. vil alderspensjonsforpliktelsene knyttet til allerede opparbeidede rettigheter øke med om lag 10 pst. Tilsvarende vil en nettorente på 2,5 pst. innebære at alderspensjonsforpliktelsene reduseres med om lag 10 pst. Disse beregninger illustrerer at anslag for folketrygdens forpliktelser til alderspensjoner er følsomme for de forutsetninger som gjøres om lønnsvekst og rentenivå. Beregningene illustrerer imidlertid at kapitalen i Statens pensjonsfond på langt nær vil være tilstrekkelig til å finansiere framtidige alderspensjoner innenfor rimelige forutsetninger om nettorenten.

3.2.5 Budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av utviklingen i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien, bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak og utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland.

For gitt skatte- og avgiftssystem øker skatte- og avgiftsinntektene over tid som følge av vekst i skattegrunnlagene. For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skattegrunnlagene å styrke budsjettet med om lag 8 mrd. kroner per år. Det er da tatt hensyn til at økte reallønninger trekker i retning av at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er sterkere enn prisveksten for skattegrunnlagene. Som forklart i boks 3.2, kan utviklingen i skattegrunnlagene fra ett år til det neste avvike fra den underliggende veksttakten i økonomien som følge av bl.a. konjunkturbevegelser. Slike forhold søker en å korrigere for ved beregningen av det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet.

Utviklingen innenfor etablerte velferdsordninger trekker isolert sett i retning av betydelige økninger i utgiftene på statsbudsjettet i årene framover. Dette er bl.a. et resultat av folketrygdens regelverk. I Gul bok for 2008 ble det anslått at en videreføring av 2008-budsjettet isolert sett vil innebære en betydelig utgiftsvekst i de påfølgende tre årene. Fra 2008 til 2009 ble den bundne utgiftsveksten anslått til 5,7 mrd. kroner. Samtidig ble det i Gul bok anslått at lavere utbytteinntekter og nedgang også i andre inntekter utenom skatter isolert sett vil bidra til å redusere inntektssiden i budsjettet med om lag 1 mrd. kroner. For 2010 og 2011 anslås ytterligere bindinger på utgiftene tilsvarende 5 mrd. kroner årlig. Det understrekes at anslagene er usikre.

I framskrivingene ovenfor er det lagt til grunn uendret aktivitet i offentlig tjenesteproduksjon. Nye bevilgninger knyttet til økt aktivitet som følge av endringer i befolkningssammensetningen og oppfølging av varslede satsinger, herunder igangsatte opptrappingsplaner, er ikke regnet med i framskrivingene. Ved vurderingen av handlingsrommet må det også tas hensyn til at usikkerheten i anslagene øker jo lengre fram i tid en går.

Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken skal bruken av petroleumsinntekter over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland. Anslagene i denne meldingen innebærer at den raske veksten i fondskapitalen de siste årene vil fortsette noen år til, jf. tabell 3.6. Som en følge av dette anslås forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland å øke med om lag 10 mrd. 2008-kroner i gjennomsnitt per år i de fire årene 2009 til 2012. Den anslåtte utviklingen i fondskapitalen i årene framover er usikker og avhenger bl.a. av utviklingen i petroleumsprisene, faktisk avkastning av fondskapitalen i utlandet og valutakursene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den faktiske bruken av oljeinntekter må tilpasses konjunktursituasjonen og ta hensyn til de betydelige langsiktige utfordringene for offentlige finanser. En opptrapping i bruken av petroleumsinntekter i årene framover som mekanisk følger forventet fondsavkastning, vil gi sterke vekstimpulser i en periode med lite ledige ressurser i norsk økonomi. Impulsene fra finanspolitikken vil også bli klart sterkere enn lagt til grunn i St.meld. nr. 29 (2000 – 2001), jf. figur 3.4. Å følge 4-prosentbanen mekanisk vil dermed kunne gi en mindre jevn innfasing av oljepenger enn det en så for seg da handlingsregelen ble innført i 2001.

Med fortsatt sterk vekst i fondskapitalen og høy aktivitet i norsk økonomi vil det være i tråd med handlingsregelen om bruken av petroleumsinntekter i noen år øker langsommere enn den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond – Utland. Det vil også redusere behovet for vanskelige omdisponeringer når veksten i aldersrelaterte utgifter snart setter inn, jf. avsnitt 3.3.2.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.3 Utviklingstrekk i offentlige finanser

3.3.1 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

Høye petroleumsinntekter har bidratt til store overskudd i de offentlige finansene i Norge de siste 10 – 15 årene. For 2008 anslås netto finansinvesteringer i offentlig forvaltning til knapt 446 mrd. kroner mot 394 mrd. kroner i 2007, jf. tabell 3.7. Målt som andel av BNP anslås netto finansinvesteringene i offentlig forvaltning til 17,9 pst. i 2008. Dette er klart over gjennomsnittet for de siste 20 årene, jf. figur 3.5A.

Netto finansinvesteringer er en sentral referansestørrelse ved internasjonale sammenlikninger av offentlig finanser og benyttes også i EUs Maastricht-kriterier. Det høye nivået på netto finansinvesteringene de seneste årene må ses i sammenheng med den raske uttappingen av olje- og gassressursene og høye oljepriser. Som det framgår av figur 3.5A skiller Norges situasjon seg sterkt både fra industrilandene sett under ett og fra landene i euroområdet, hvor netto finansinvesteringene i offentlig forvaltning gjennomgående har vært negative de siste 20 årene.

Offentlig forvaltnings nettofordringer, med­regnet kapitalen i Pensjonsfondet og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, anslås til om lag 2 630 mrd. kroner ved utgangen av 2008, som tilsvarer vel 105 pst. av BNP. Som følge av det høye nivået på statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten har denne andelen økt raskt de siste årene.

I tillegg til statsbudsjettet omfatter offentlig forvaltning andre stats- og trygderegnskaper og kommuneforvaltningen, jf. tabell 3.7. Mesteparten av overskuddet i offentlig forvaltning kan føres tilbake til utviklingen i statsforvaltningen, der høye oljepriser bidrar til store overskudd i Statens pensjonsfond. For kommunesektoren bidro sterk utgiftsvekst, både i driftsutgifter og bruttoinvesteringer, til at netto finansinvesteringene ble redusert fra 0,7 mrd. kroner i 2006 til minus 12 mrd. kroner i 2007. For 2008 anslås nettofinansinvesteringene i kommuneforvaltningen til minus 14,5 mrd. kroner.

Målt som andel av Fastlands-BNP er de offentlige utgiftene i Norge om lag på linje med nivået under høykonjunkturen midt på 1980- og 1990-tallet, jf. figur 3.5B. Det er et visst konjunkturmønster i utgiftsandelen, med økninger under nedgangskonjunkturene tidlig på 1990-tallet og rett etter tusenårsskiftet. Målt som andel av BNP i alt har de offentlige utgiftene i Norge avtatt betydelig de siste årene. Dette må ses i sammenheng med at økte inntekter fra petroleumsvirksomheten har gitt sterkere vekst i BNP enn i BNP for Fastlands-Norge.

I internasjonal sammenheng framstår de offentlige utgiftene i Norge som forholdsvis høye når de måles som andel av Fastlands-BNP. Målt som andel av BNP i alt er utgiftene derimot om lag på linje med gjennomsnittet for industrilandene og klart lavere enn utgiftsnivået i euroområdet. Relativt lave utgifter i land som USA og Japan bidrar til å trekke ned gjennomsnittet for industrilandene.

Direkte sammenlikninger av nivået på offentlige utgifter i ulike land kan være vanskelig. Dette skyldes bl.a. at de enkelte land har ulik praksis for beskatning av pensjoner og andre overføringer. Landene baserer seg også i ulik grad på bruk av skattefradrag (skatteutgifter) som et alternativ til offentlige overføringer. Slike forskjeller påvirker bruttotallene for både offentlige utgifter og inntekter. I tillegg må eventuelle forskjeller ses i sammenheng med at arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor varierer fra land til land.

For Norge gir petroleumsvirksomheten et ekstraordinært bidrag til BNP, og en tilsvarende lavere offentlig utgiftsandel. Dagens høye inntekter fra petroleumsvirksomheten er imidlertid basert på uttapping av en ikke-fornybar naturressurs. Over tid vil disse inntektene gradvis avta og til slutt falle helt bort. På den annen side vil offentlige utgifter målt som andel av Fastlands-BNP overvurdere finansieringsbyrden knyttet til offentlige utgifter i Norge. Dette skyldes dels at de ressursene som nå benyttes i petroleumsvirksomheten, har en alternativ anvendelse i norsk fastlandsøkonomi. I tillegg gir oppbyggingen av kapital i Statens pensjonsfond et varig bidrag til finansiering av offentlige utgifter utover inntektene fra fastlands­økonomien.

3.3.2 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

Norge er i dag blant de landene i verden som har høyest levestandard, og vi kan vente fortsatt vekst i årene som kommer. Med en produktivitetsvekst i fastlandsnæringene framover på linje med historiske erfaringer kan inntektene per innbygger bli mer enn doblet fram mot 2060. Det er da tatt hensyn til at aldringen av befolkningen isolert sett bidrar til å dempe veksten i sysselsettingen og i verdiskapingen per innbygger.

Aldringen av befolkningen vil likevel føre til betydelige utfordringer for gjennomføringen av budsjettpolitikken etter hvert som veksten i aldersrelaterte utgifter tiltar de nærmeste tiårene. I Nasjonalbudsjettet 2007 ble det gjennomført beregninger som viste at skatte- og avgiftsnivået må økes tilsvarende rundt 7 pst. av BNP for Fastlands-Norge fram mot 2060 for å balansere offentlige budsjetter. Disse beregningene var blant annet basert på at bruken av oljepenger følger handlingsregelen for budsjettpolitikken, at gjennomsnittlig arbeidstid og sysselsettingsfrekvenser er konstante over tid for ulike befolkningsgrupper, og at dagens dekningsgrader og ressursbruk per bruker i offentlig finansierte tjenester videreføres.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Produktivitetsveksten er avgjørende for den materielle velstandsveksten, men har mindre betydning for utviklingen i statens finansielle situasjon. Ved tallfestingen av inndekningsbehovet tas det hensyn til at fortsatt produktivitetsvekst i fastlandsnæringene vil bidra til vekst i skattegrunn­laget for finansiering av offentlige velferdsordninger. Økt produktivitet og økte lønninger i privat sektor vil imidlertid også føre til økte lønnskostnader og økninger i andre lønnsavhengige utgifter for offentlig forvaltning. Samlet sett vil derfor produktivitetsveksten i liten grad påvirke inndeknings­behovet i offentlige finanser.

Boks 3.3 Nye befolkningsframskrivinger

Statistisk sentralbyrå publiserte 8. mai 2008 nye framskrivinger av befolkningen som viser at folketallet trolig vil øke sterkt fram til 2060. I middelvekstalternativet, som er basert på mellom­alternativene for levealder, fruktbarhet og nettoinnvandring, øker befolkningen fra 4,7 millioner i 2008 til rundt 6,9 millioner i 2060, jf. figur 3.7. Det er imidlertid stor usikkerhet knyttet til alle de tre faktorene som bestemmer utviklingen i folketallet. For å illustrere usikkerheten har Statistisk sentralbyrå utarbeidet en rekke alternative framskrivinger. I figur 3.7 vises i tillegg til middelvekstalternativet, et alternativ der det er lagt til grunn høyere anslag for levealder, fruktbarhet og nettoinnvandring (høyvekstalternativet) og et der det er lagt til grunn lavere anslag (lavvekstalternativet). I høyvekstalternativet øker befolkningen til 8,5 millioner i 2060, mens den i lavvekstalternativet øker til 5,3 millioner.

Den viktigste faktoren bak den forventede befolkningsveksten er at det regnes med fortsatt høy innvandring. I middelvekstalternativet er det lagt til grunn en årlig økning i nettoinnvandringen fra 39 655 personer i 2007 til 41 500 personer i 2009. Deretter antas nivået å falle til om lag 26 000 i 2020 og videre til 20 000 fra og med 2040. Til sammenlikning har den gjennomsnittlige årlige nettoinnvandringen de siste 5 årene vært på i overkant av 21 000 personer. Av en samlet befolkningsvekst i middelvekstalternativet på 46 pst. fra 2007 til 2060 kan 40 prosentpoeng føres tilbake til nettoinnvandringen etter 2007. Nettoinnvandringen styres av mange forhold som er vanskelige å forutsi på lengre sikt, og har historisk sett variert betydelig. I høyvekst- og lavvekstalternativet holdes den årlige nettoinnvandringen etter 2040 uendret på henholdsvis 32 000 og 10 000.

Økingen i forventet levealder ved fødsel bidrar også noe til befolkningsveksten fram mot 2060 i alle framskrivingsalternativene. Økingen i forventet levealder fra i dag til 2060 er for menn henholdsvis 5,8 år, 8,1 år og 9,7 år i lav-, middel- og høyvekstalternativet for levealder. De tilsvarende forutsetningene for kvinner er 4,6 år, 7,5 år og 10,0 år.

I lav- og middelvekstalternativet bidrar et samlet fruktbarhetstall på henholdsvis 1,5 og 1,85 per kvinne isolert sett til befolkningsnedgang på lang sikt. I høyvekstalternativet er det forutsatt et samlet fruktbarhetstall på 2,05, som er svært nær det fruktbarhetstallet som er nødvendig på lang sikt for å opprettholde befolkningen uten innvandring.

Befolkningsveksten i middelvekstalternativet antas nå å bli sterkere enn i framskrivingen fra 2005. I 2060 innebærer de nye framskrivingene en oppjustering av folketallet på drøyt 800 000, tilsvarende vel 13 pst., sammenliknet med den forrige befolkningsframskrivingen. Økingen skyldes først og fremst høyere anslag for nettoinnvandring, særlig fra EØS-området.

Fruktbarhetsnivået er i middelvekstalternativet også økt noe sammenliknet med framskrivingen fra 2005, fra 1,8 til 1,85 barn per kvinne. Dette er høyt i europeisk sammenheng. Forventet levealder ved fødsel i 2060 i det nye middelvekstalternativet er om lag som lagt til grunn i framskrivingen fra 2005, med en øking på kun 0,1 år for kvinner, til 90,2 år, og 0,3 år for menn, til 86,3 år.

Sammenliknet med framskrivingen fra 2005 innebærer middelvekstalternativet i de nye framskrivingene om lag samme samlede økning i antall eldre (67 år og over) og barn og unge (under 20 år) i forhold til antall personer i alderen 20 – 66 år.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I gjennomsnitt er det de yrkesaktive som finansierer inntektssikringsordninger og offentlig tjenesteyting for unge og eldre. Bærekraften i ordningene avhenger av at høy yrkesdeltaking bidrar til å begrense skattenivå og forsørgelsesbyrde. Figur 3.6A viser hvordan offentlige nettoutgifter var fordelt på ulike aldersgrupper i 2004. Pensjoner og ulike stønadsordninger samt offentlige utgifter knyttet til individrettet tjenesteyting (undervisning, helse, pleie og omsorg mv.) bidrar positivt til de aldersfordelte nettooverføringene, mens skatter og avgifter inngår med negativt fortegn. Offentlige utgifter til kollektive goder som politi, rettsvesen og forsvar omfattes ikke av de individfordelte nettooverføringene i figuren.

Beregningene av inndekningsbehovet i Nasjonalbudsjettet 2007 tok utgangspunkt i middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger fra 2005. Figur 3.6B viser at nye befolkningsframskrivinger som Statistisk sentralbyrå la fram 8. mai, innebærer om lag samme utvikling både i antall eldre (67 år og over) og antall barn og unge (under 20 år) i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder som framskrivingene fra 2005. I middelalternativet øker antall eldre fra i overkant av 20 per 100 personer i alderen 20 – 66 år i dag til 40 i 2060, dvs. en dobling i antall eldre per person i yrkesaktiv alder sammenliknet med dagens nivå. Med en videreføring av overføringsmønsteret fra 2004 vil endringene i befolkningssammensetningen bidra til en betydelig svekkelse i offentlige budsjetter.

Gjennom de siste 30 – 40 årene har økningen i den yrkesaktive andelen i befolkningen, samt økt bruk av petroleumsinntekter, bidratt til at det har vært mulig å utvide omfanget av velferdsordningene uten en tilsvarende økning i skatte- og avgiftsnivået. Framover fører økningen i forsørgelsesbyrden, målt ved antallet unge og gamle i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder, til at veksten i offentlige utgifter ved en videreføring av dagens velferdsordninger blir høyere enn veksten i verdiskaping, inntekter og skattegrunnlag. Aldringen av befolkningen vil føre til økte alderspensjonsutgifter og økte utgifter til helse og omsorg. En gradvis eldre arbeidsstyrke vil også trekke i retning av en fortsatt økning i antall uførepensjonister. Samtidig vil aldringen av befolkningen bidra til å dempe veksten i arbeidstilbudet og dermed veksten i skattegrunnlaget for finansieringen av offentlige velferdsordninger.

De nye befolkningsframskrivingene er nærmere omtalt i boks 3.3. Her vises det blant annet til at det er stor usikkerhet om hvordan innvandring vil bidra til endringer i befolkningssammensetningen. På enkelte områder vil også forutsetningene som ligger til grunn for de nye befolkningsframskrivingene kunne påvirke overføringsmønsteret i figur 3.6A. Dette vil bli nærmere vurdert i forbindelse med oppdateringen av de langsiktige makroøkonomiske framskrivingene og generasjonsregnskapsberegningene i Perspektivmeldningen 2008, som legges fram til høsten.

Når budsjettpolitikken følger handlingsregelen, vil oljeinntektene gi et varig bidrag til finansiering av offentlige velferdsordninger. Veksten i dette bidraget framover er imidlertid relativt beskjedent, og etter hvert vil finansieringsbidraget avta både som andel av offentlige utgifter og som andel av fastlands-BNP. Forutsetningene om petroleumspriser og avkastning av midlene i Statens pensjonsfond – Utland har betydning for hvor raskt dette vil skje. Virkningsberegninger presentert i Nasjonalbudsjettet 2008 illustrerer imidlertid at utslagene på inndekningsbehovet av relativt store endringer i langsiktig oljeprisnivå er i samme størrelsesorden som ved relativt moderate endringer i arbeidstilbudet. I Perspektivmeldingen 2008 vil Regjeringen komme tilbake med oppdaterte vurderinger av de statsfinansielle utfordringene.

3.4 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.4.1 Sentrale utviklingstrekk

Virksomheten i kommunesektoren styres i hovedsak gjennom inntektsrammene Stortinget fast­setter i forbindelse med de årlige statsbudsjettene. Kommuner og fylkeskommuner har selv ansvar for å tilpasse sin ressursbruk og tjenesteyting til fastsatte inntektsrammer, gitt gjeldende lover og regel­verk, herunder kommunelovens krav om balanse mellom inntekter og utgifter. Det inne­bærer at kommunene og fylkeskommunene må foreta nødvendige prioriteringer mellom de ulike oppgavene og utnytte ressursene effektivt. Samtidig har staten et overordnet ansvar for at det er samsvar mellom de oppgaver som kommunesektoren pålegges, og de ressurser som gjøres tilgjengelige.

I Nasjonalbudsjettet 2008 ble realveksten i kommunenes inntekter fra 2005 til 2008 anslått til 20,8 mrd. kroner, tilsvarende 2,7 pst. i gjennomsnitt per år. Inntektsveksten var særlig høy i 2006. Kommunesektorens samlede inntekter økte reelt med hele 5,5 pst. fra 2005 til 2006, mens kommunesektorens frie inntekter økte reelt med 6,0 pst. Den sterke veksten i 2006 skyldes både at styrking av kommuneøkonomien ble høyt prioritert i det økonomiske opplegget fra regjeringen og en uventet høy skatteinngang som kommunene fikk beholde.

I Nasjonalbudsjettet 2008 ble den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2006 til 2007 anslått til 3,0 mrd. kroner eller 1,2 pst. For de frie inntektene ble det i Nasjonalbudsjettet 2008 anslått en reell nedgang på 0,1 mrd. kroner eller 0,1 pst. fra 2006 til 2007.

Boks 3.4 Kommunesektorens inntekter i 2008

Kommunesektorens samlede inntekter i 2008 anslås nå til om lag 280 mrd. kroner. Om lag 70 pst. av inntektene gis som frie inntekter. De frie inntektene består dels av skatteinntekter og dels av rammetilskudd fra staten, jf. figur 3.7. I tillegg mottar kommunene øremerkede tilskudd fra staten. Regjeringen mener finansiering gjennom øremerkede tilskudd som hovedregel skal være forbeholdt viktige nasjonale satsingsområder i en oppstartsfase eller finansiering av oppgaver som få kommuner har ansvar for. Kommunesektoren har videre inntekter fra bl.a. gebyrer og fra staten gjennom momskompensasjonsordningen.

Inntektssystemet sikrer fordeling av rammetilskudd og utjevning av skatteinntekter mellom kommunene. I Kommuneproposisjonen 2009 presenterer Regjeringen forslag til omlegging av inntektssystemet, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.4.2.

¹ Rammetilskuddet inkluderer vel 5 mrd. kroner knyttet til tilbakeføring av selskapsskatt.

Kilde: Finansdepartementet.

Regnskapstall viser at kommunesektorens skatteinntekter i 2007 ble om lag 730 mill. kroner lavere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2008. Nedjusteringen er knyttet til likningen og skatteavregningen for inntektsåret 2006. De øremerkede overføringene til kommunene ble samtidig høyere enn lagt til grunn. Særlig ble bevilgninger til omsorgsboliger og sykehjemsplasser høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2008. Også kommunenes inntekter fra momskompensasjonsordningen ble høyere enn anslått. Dette er inntekter som holdes utenfor ved beregning av reell inntektsvekst. Høy vekst i norsk økonomi har bidratt til at kostnadsveksten for kommunal tjenesteyting har tiltatt. Prisveksten for kommunal tjenesteyting i 2007 anslås nå til 4,2 pst., en oppjustering med 0,4 prosentpoeng i forhold til anslaget i Nasjonalbudsjettet 2008. Dette bidrar isolert sett til noe lavere realvekst i inntektene. Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2007 anslås etter dette til 1,3 pst., dvs. om lag som anslått i Nasjonalbudsjettet 2008. De frie inntektene anslås å ha blitt redusert med 0,5 pst. i 2007, dvs. noe mer enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2008.

Aktiviteten i kommunesektoren har økt betydelig gjennom de siste 15 årene, både som følge av forbedringer av eksisterende tjenestetilbud og som følge av utvidelse av kommunesektorens oppgaver, jf. figur 3.9.B. Kommuneforvaltningen sto for 52 pst. av den offentlige tjenesteproduksjonen i 2007, slik denne måles i nasjonalregnskapet. I perioden fra 1995 til 2003 var veksten i aktiviteten gjennomgående høyere enn veksten i inntektene, mens i perioden fra 2004 til 2006 økte kommunesektorens inntekter forholdsvis sterkt, og betydelig mer enn aktiviteten. Deler av inntektsveksten ble dermed benyttet til å styrke kommunesektorens finansielle stilling, etter flere år med svake driftsresultater.

¹ Korrigert for oppgaveendringer, innlemminger mv.

² Aktiviteten i kommunesektoren måles som et vektet gjennomsnitt av sysselsetting, produktinnsats og investeringer.

³ Som følge av overføringen av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene til staten i 2002 starter figuren i 2003.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

For 2007 ser aktiviteten ut til å ha vokst klart mer enn inntektene. Antall sysselsatte økte med nærmere 14 000 personer eller 3 pst. i 2007, mens antall utførte timeverk økte med 3,3 pst. Innen helse- og omsorgstjenester og undervising økte antall sysselsatte personer med henholdsvis 3,8 pst. og 1,7 pst. Foreløpige nasjonalregnskapstall viser at investeringene reelt økte med 7,5 pst. i 2007. Den sterke veksten må bl.a. ses i sammenheng med Regjeringens satsing på full barnehagedekning, men også innenfor andre tjenesteområder har det vært høy vekst i de kommunale investeringene.

Målt som andel av BNP har kommunesektorens inntekter og konsum over tid holdt seg på et forholdsvis stabilt nivå, når det justeres for statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten. Kommunesektorens inntekter utgjør om lag 17 pst. av Fastlands-Norges BNP, mens sysselsettingen i sektoren utgjør i underkant av 15 pst. av samlet antall utførte timeverk i Norge. Målt i personer er kommunesektorens andel av samlet sysselsetting høyere, noe som skyldes en relativt stor andel deltidsansatte i sektoren.

Teknisk beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) bruker netto driftsresultat som hovedindikator for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat uttrykker hvor mye kommunene og fylkeskommunene kan disponere til avsetninger og investeringer etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. Ifølge TBU bør netto driftsresultat for kommunesektoren over tid i gjennomsnitt være om lag 3 pst. av driftsinntektene for å sikre tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer.

Fra slutten av 1990-tallet var netto driftsresultat lenge klart under dette nivået, og var i 2002 og 2003 nede i 0,6 pst. av driftsinntektene, jf. figur 3.9.C. Driftsresultatet ble deretter kraftig bedret fram til og med 2006. For kommunesektoren som helhet anslås netto driftsresultatet i 2007 til om lag 2,6 pst., en nedgang fra 5,5 pst. i 2006. Nedgangen i netto driftsresultat fra 2006 til 2007 må ses i sammenheng med høy aktivitetsvekst i kommunene. En relativt sterk vekst i avdrags- og renteutgifter har også bidratt til en reduksjon i driftsresultatene. Enkelte kommuners investeringer i amerikanske verdipapirer (Terra-saken) har videre bidratt til tap som får konsekvenser for driftsresultatet. Dersom en holder disse kommunene utenom, var netto driftsresultat for kommunesektoren 2,8 – 2,9 pst.

Forbedringen i kommuneøkonomien de siste årene gjenspeiles i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), som viser antall kommuner som må ha godkjenning fra Kommunal- og regionaldepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler. Antall kommuner registrert i ROBEK er kraftig redusert, fra en topp på 118 kommuner høsten 2004 til 42 kommuner i september 2007. Antall registrerte kommuner har økt til 49 i april 2008.

Kommuneforvaltningens underskudd før lånetransaksjoner økte fra slutten av 1990-tallet fram til 2003, da det utgjorde drøyt 7 pst. av de samlede inntektene. Deretter bedret resultatet seg, og i 2006 var det et overskudd før lånetransaksjoner på 0,7 mrd. kroner. Sterk utgiftsvekst i 2007, både knyttet til lønn, andre driftsutgifter og investeringer, førte til at underskudd før lånetransaksjoner ble 12 mrd. kroner i 2007. Anslått økning i underskudd før lånetransaksjoner må ses i sammenheng med høy vekst i kommunenes bruttoinvesteringer. Fra 2006 til 2007 steg bruttoinvesteringene nominelt med om lag 19 pst. for kommunesektoren sett under ett, og utgjorde om lag 12 pst. av inntektene i 2007.

3.4.2 Kommuneforvaltningens inntekter og utgifter i 2008

Kommuneopplegget i Nasjonalbudsjettet 2008 innebar en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 6,2 mrd. kroner i 2008, tilsvarende 2,4 pst., regnet fra anslått inntektsnivå for 2007 gitt i Revidert nasjonalbudsjett 2007. De frie inntektene ble anslått å øke reelt med 1,5 mrd. kroner, tilsvarende 0,8 pst. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2007, hensyntatt oppjusterte skatteanslag for 2007, ble veksten i samlede inntekter og frie inntekter anslått til henholdsvis 1,5 pst. og –0,4 pst.

På bakgrunn av statistikk for skatteinngangen hittil i år er anslaget for kommunesektorens skatteinntekter i 2008 oppjustert med om lag 1,3 mrd. kroner i forhold til anslaget gitt i Nasjonalbudsjettet 2008. Kostnadsveksten for kommunal sektor er imidlertid også oppjustert, og anslås nå til 4,8 pst., 0,6 prosentpoeng høyere enn lagt til grunn til i Nasjonalbudsjettet 2008. Samlet sett anslås nivået på kommunesektorens reelle inntekter i 2008 om lag uendret i forhold til Nasjonalbudsjettet 2008. Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2007 til 2008 anslås til 3,7 mrd. 2008-kroner, tilsvarende 1,4 pst. Den reelle veksten i frie inntekter anslås nå til 0,2 mrd. kroner eller 0,1 pst. i 2008. Blant annet som følge av noe lavere nivå for skatteinntektene i regnskapene for 2007 enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2008 er veksten i de frie inntekter oppjustert siden Nasjonalbudsjettet 2008.

For perioden 2005 til 2008 sett under ett anslås den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fortsatt til 20,8 mrd. kroner eller 8,3 pst. Den reelle veksten i kommunesektorens frie inntekter i denne periode anslås til knapt 10 mrd. kroner.

Inntektssystemet for kommunene

Som tidligere varslet legger Regjeringen fram et forslag til nytt inntektssystem for kommunene i Kommuneproposisjonen 2009. To utvalg har utredet inntektssystemet: Borge-utvalget la fram sine forslag til endringer i inntektssystemet i oktober 2005 i NOU 2005: 18 Fordeling, forenkling, forbedring. Sørheim-utvalget var et tverrpolitisk utvalg nedsatt av Kommunal- og regionaldepartementet som la fram sin rapport i oktober 2007. Begge rapportene har vært på offentlig høring.

Regjeringen ønsker en jevnere inntektsfordeling mellom kommunene og foreslår derfor omlegginger knyttet til skatt og inntektsutjevning. Dette omfatter økt symmetrisk inntektsutjevning, lavere skatteandel og statliggjøring av selskapsskatten. Tilbakeføring av kommunenes andel av selskapsskatten til staten og lavere skatteandel vil i tillegg til å bidra til en jevnere inntektsfordeling, gjøre kommunenes inntekter mer forutsigbare og lette den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren. Det foreslås også endringer i distriktspolitiske tilskudd og bruk av befolkningstall, samt innføring av veksttilskudd, hovedstadstilskudd og ny overgangsordning. Alle endringene foreslås innført fra 2009 og er nærmere omtalt i Kommuneproposisjonen 2009 St.prp. nr. 57 (2007 – 2008). Ny kostnadsnøkkel for kommunene vil bli lagt fram i kommuneproposisjonen for 2011. Samtidig vil det bli innført en delkostnadsnøkkel for barnehager, som ledd i at hovedtyngden av tilskuddene til barne­hager innlemmes i inntektssystemet fra og med 2011.

3.5 Pengepolitikken

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Lav og stabil inflasjon er viktig for en god økonomisk utvikling. I 2001 ble det fastsatt nye retningslinjer som etablerte fleksibel inflasjonsstyring som rettesnor for Norges Banks rentesetting, jf. boks 3.5. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. På kort og mellomlang sikt må pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Dersom det oppstår konflikt, vil Norges Bank i skjønnsutøvelsen i pengepolitikken måtte foreta en avveiing mellom disse to hensynene.

I Kredittmeldinga 2007, som ble lagt fram 18. april 2008, uttalte Finansdepartementet bl.a. følgende:

«Den underliggjande prisstiginga i 2007 var låg, og lågare enn inflasjonsmålet. Den låge inflasjonen var ikkje eit teikn på svak økonomisk utvikling, men i særleg grad eit resultat av prisfall på importerte forbruksvarer og auka konkurranse i ein del produktmarknader. Den underliggjande inflasjonen har vore svakt tiltakande sidan hausten 2006.»

Fra desember 2002 til mars 2004 ble Norges Banks styringsrente satt ned med til sammen 5¼ prosentpoeng, til 1¾ pst. Renten ble holdt på dette lave nivået fram til og med juni 2005, for deretter å bli satt gradvis opp. Styringsrenten er nå 5½ pst., etter at den ble økt med ¼ prosentpoeng på rentemøtet 23. april.

Kilde: Norges Bank, ECB og Federal Reserve.

Det lave rentenivået har medvirket til den sterke oppgangen i norsk økonomi de siste årene. Kapasitetsutnyttingen i norsk økonomi er nå svært høy, og arbeidsledigheten har falt til et lavt nivå. Den underliggende konsumprisveksten holdt seg lenge lav, men tiltakende lønnsvekst bidrar nå til høyere prisvekst på norskproduserte varer og tjenester.

¹ Indeks. 1990=100

Kilde: Norges Bank.

Norges Banks renteprognose i Pengepolitisk rapport 1/08 fra mars antyder en rentetopp på mellom 5½ og 5¾ pst. i 4. kvartal i år, og at styringsrenten deretter vil avta til om lag 5 pst. i 4. kvartal neste år. I sin pengepolitiske strategi for den påfølgende firemånedersperioden skrev Hovedstyret ved samme anledning bl.a. følgende:

«Styringsrenten bør ligge i intervallet 5 – 6 prosent i perioden fram til neste rapport legges fram 25. juni, med mindre norsk økonomi blir utsatt for uventet store forstyrrelser.»

Renteanslagene i denne meldingen er basert på terminrentene fra begynnelsen av mai, som ligger noe over Norges Banks renteprognose det nærmeste året. Uroen i internasjonale finansmarkeder har ført til et unormalt stort risikopåslag i pengemarkedsrentene både i utlandet og i Norge. Det økte påslaget har også bidratt til at bankenes innskudds- og utlånsrenter har økt raskere enn styringsrenten de siste månedene. Siden begynnelsen av 2007 har det norske rentenivået vært høyere enn et gjennomsnitt av rentenivåene hos våre viktigste handelspartnere. I markedet er det priset inn at rentedifferansen mot utlandet vil øke ytterligere noe i inneværende år, for deretter å avta neste år. Renteanslagene er nærmere omtalt i boks 2.1 i kapittel 2.

Siden høsten 2007 har den amerikanske sentralbanken (FED) redusert styringsrenten med til sammen 3¼ prosentpoeng. Den europeiske sentralbanken har holdt styringsrenten uendret siden sommeren 2007. Styringsrentene i USA og euroområdet er nå henholdsvis 2 og 4 pst.

Kronen har styrket seg gjennom det siste året, jf. figur 3.11. Målt ved konkurransekursindeksen var kronen 9. mai om lag 5 pst. sterkere enn gjennomsnittlig kurs i fjor og 9 pst. sterkere enn gjennomsnittlig kurs de siste ti årene. Kursutviklingen for norske kroner må ses i sammenheng med en generell svekkelse av amerikanske dollar og britiske pund den siste tiden, men kronen er relativt sterk også mot flere andre valutaer. I dette materialet er det lagt til grunn at den effektive kronekursen vil utvikle seg i tråd med valutakursene slik disse ble priset i terminmarkedet i begynnelsen av mai. Med en slik forutsetning vil kronen i gjennomsnitt være om lag 3¼ pst. sterkere i 2008 enn i 2007 og 1¼ pst. svakere i 2009 enn i 2008.

3.6 Sysselsettingspolitikken

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Verdiskaping og velferd avhenger av hvor godt vi bruker den. Det er et mål at flest mulig kan delta i arbeidslivet. Høy yrkesdeltakelse vil bidra til å møte behovet for arbeidskraft, hindre fattigdom og videreutvikle velferdssamfunnet. Sysselsettingspolitikkenskal legge til rette for god tilgang av arbeidskraft, lav arbeidsledighet og inkludering av grupper med lav yrkesdeltakelse. Et omfattende sikkerhetsnett og gode offentlige tjenester i barnehager, utdanning og helse bidrar til et velfungerende arbeidsmarked og høy yrkesaktivitet. Pensjonsreformen og arbeids- og velferdsreformene, herunder den nye arbeids- og velferdsforvaltningen, er sentrale elementer i strategien for å øke arbeidskraftressursene. Politikken for arbeidsinnvandring skal supplere denne strategien.

Den sterke veksten i etterspørselen etter arbeidskraft de siste årene har gitt markert nedgang i arbeidsledigheten og sterk vekst i arbeidsstyrken. Arbeidsstyrken har økt både som følge av økt yrkesdeltakelse blant nordmenn og høy arbeidsinnvandring. Yrkesdeltakelsen har aldri vært høyere. Også sammenliknet med andre land er yrkesaktiviteten i Norge høy. Den samlede arbeidsinnsatsen trekkes imidlertid ned av relativt lav arbeidstid per sysselsatt. Den lavere arbeidstiden i Norge må bl.a. ses i sammenheng med høy andel deltidsarbeid blant kvinner, og et høyt sykefravær. Samtidig begrenses arbeidskraftpotensialet av at stadig flere mottar ulike helserelaterte trygdeordninger. Det er en utfordring å snu denne trenden.

Avgangen fra arbeidslivet til helserelaterte trygdeordninger og AFP har økt betydelig siden midten av 1990-tallet, jf. figur 3.12A. Ved utgangen av 1. kvartal 2008 mottok om lag 480 000 personer uføreytelser, rehabiliterings- og attføringspenger eller AFP. Dette er moderat høyere enn på samme tid i fjor og om lag 180 000 flere enn i 1995. Samtidig anslås det trygdefinansierte sykefraværet å ha økt med mer enn 35 000 årsverk siden 1995.

Blant de trygdede er det klart flest som mottar uføreytelser, jf. figur 3.12B, selv om veksten har vært prosentvis enda større for de øvrige gruppene siden 1995. Utviklingen i uføretrygding må ses i sammenheng med utviklingen i helserelaterte korttidsytelser. Om lag 30 pst. av de som avsluttet en periode med attføring eller rehabilitering i 2007, mottok etter kort tid en uføreytelse, og i underkant av 20 pst. av de som hadde brukt opp sine sykepengerettigheter, gikk direkte over på en uføreytelse, jf. figur 3.12D. Andelen eldre i befolkningen vil øke i årene framover, noe som isolert sett trekker antall personer med uføreytelser opp. Ved utgangen av 1. kvartal 2008 var det registrert 335 200 med uføreytelser, eller 5 200 flere enn på samme tid i fjor. Samtidig var det 101 500 personer som mottok attførings- eller rehabiliteringspenger. Antall mottakere av disse korttidsytelsene har gått ned de siste årene. Det må ses i sammenheng med et godt arbeidsmarked som har bidratt til at flere mottakere av attføringspenger har kommet i jobb, samtidig som færre har gått inn i ordningen.

Ved utgangen av 1. kvartal 2008 var det registrert 45 700 AFP-pensjonister, eller 3 300 flere enn ett år tidligere. Antall AFP-pensjonister har økt kraftig gjennom mange år. På 1990-tallet var utviklingen påvirket av at aldersgrensen i ordningen ble redusert i flere omganger, og av at nye grupper fikk tilgang til ordningen. Fra inngangen til 2000-tallet og fram til utgangen av 2007 økte antallet som mottok AFP-pensjon, med hele 70 pst. Denne veksten må ses i sammenheng med at befolkningen i aldersgrupper som kan ta ut AFP, har økt, og at stadig flere voksne kvinner har tjent opp rett til AFP. Framskrivinger basert på Statistisk sentralbyrås befolkningsprognose trekker i retning av en fortsatt sterk vekst i antallet AFP-pensjonister de nærmeste årene, ikke minst som følge av at de store etterkrigskullene nå får rett til AFP. Den AFP-løsningen man har kommet fram til i privat sektor, har gode arbeidsinsentiver, i tråd med skissen Regjeringen la til grunn i Pensjonsmeldingen, St.meld. nr. 5 (2006 – 2007).

Sykefraværet holdt seg relativt stabilt fra 2006 til 2007. En moderat nedgang i første halvår i fjor ble avløst av ny oppgang i andre halvår, og i 4. kvartal lå sykefraværet vel 1½ pst. høyere enn på samme tid året før. På årsbasis avtok sykefraværet likevel med ½ pst. og utgjorde dermed i underkant av 7 pst. av alle avtalte dagsverk i 2007 ifølge sykefraværsstatistikk fra Statistisk sentralbyrå. Dette tilsvarer mer enn 135 000 årsverk. I denne meldingen er det lagt til grunn en økning i det trygdefinansierte sykefraværet, dvs. fraværet utover 16 dager, på 1 pst. fra 2007 til 2008.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) mellom Regjeringen og partene i arbeidslivet er det sentrale virkemidlet for å få ned sykefraværet. I tillegg inneholder avtalen mål og tiltak for å øke både yrkesdeltakelsen blant personer med redusert funksjonsevne og den forventede pensjoneringsalderen. Sykefraværet lå i 4. kvartal 2007 om lag 7½ pst. lavere enn på samme tid i 2001. Det er dermed fortsatt langt igjen til målet om en reduksjon på 20 pst. i sykefraværet fra 2001 til 2009.

I 2007 ble det gjennomført et nivå for arbeidsmarkedstiltakene på i underkant av 40 000 plasser, fordelt på 11 500 plasser for ordinære arbeidssøkere og 28 200 plasser for yrkeshemmede. Yrkeshemmede, dvs. arbeidssøkere som på grunn av fysisk, psykisk eller sosial funksjonshemming har vansker med å få arbeid, tilbys i tillegg attføringstiltak finansiert over folketrygden. I Nasjonalbudsjettet 2008 ble det lagt opp til et nivå for arbeidsmarkedstiltakene på 40 000 plasser i 2008.

Arbeidsmarkedet har strammet seg kraftig til i løpet av det siste året, jf. avsnitt 2.2. Så langt i år har sysselsettingen økt sterkere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2008, og anslaget for sysselsettingsvekst i inneværende år er oppjustert fra 25 000 personer til hele 60 000 personer. Samtidig har både arbeidsledigheten og antall yrkeshemmede avtatt mer enn det som ble forventet i fjor høst. Regjeringen legger stor vekt på en aktiv innsats rettet mot personer i utkanten av arbeidsmarkedet. Nye virkemidler i arbeids- og velferdsetaten, som bl.a. tidsubestemt lønnstilskudd og kvalifiseringsprogrammet bidrar til å inkludere flere i arbeidslivet. I løpet av de siste årene er tiltaksinnsatsen overfor prioriterte grupper som ungdom, innvandrere, langtidsledige og yrkeshemmede arbeidssøkere betydelig styrket ved at tiltaksomfanget er opprettholdt, samtidig som antall arbeidssøkere har avtatt. Dette har bidratt til at ledigheten blant disse gruppene har falt. I denne meldingen foreslås det å videreføre det planlagte nivået på 40 000 tiltaksplasser på årsbasis i 2008. I lys av den sterke nedgangen i antall arbeidssøkere innebærer det at innsatsen for å få flere over i jobb forsterkes ytterligere.

Arbeidsinnvandringen, særlig fra de nye EØS-landene, har økt sterkt de siste årene, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.2. Det har bidratt til å redusere presstendensene i arbeidsmarkedet og forlenge konjunkturoppgangen vi nå er inne i. Regjeringen har gjennomført flere forenklinger av utlendingsregelverket med sikte på å lette tilgangen av arbeidskraft fra utlandet. Et av disse tiltakene er en endring i overgangsordningene i EØS-området slik at arbeidstakerne fra disse landene nå kan starte i arbeid allerede etter å ha innlevert søknad om arbeidstillatelse, mens de tidligere måtte vente til søknaden var ferdigbehandlet.

Regjeringen har nylig lagt fram en stortingsmelding om arbeidsinnvandring. I denne meldingen foreslås det ytterligere tiltak som vil bidra til å lette arbeidsinnvandringen, både fra EØS-området og fra land utenfor EØS-området. De foreslåtte tiltakene vil bidra til et enklere og mer oversiktlig regelverk, bedre informasjon og forenkle søknadsprosedyren. Arbeidsinnvandringen skaper imidlertid også utfordringer i forhold til å videreføre den norske arbeidslivsmodellen kjennetegnet ved ordnede lønns– og arbeidsvilkår og rettferdig inntektsfordeling. I meldingen varsles det at arbeidet mot sosial dumping skal styrkes. Forslagene er oppsummert i boks 3.6.

3.7 Inntektspolitikken

Det inntektspolitiske samarbeidet er en sentral del av den økonomiske politikken i Norge og har bidratt til at vi de siste 30 årene har hatt lavere arbeidsledighet enn de fleste andre OECD-land. Den norske lønnsforhandlingsmodellen bygger på at lønnsveksten over tid må holdes innenfor en ramme som konkurranseutsatt sektor kan leve med.

¹ Handelsvektet gjennomsnitt.

² Inkl. kostnader til ferieutvidelser i 2000 og 2001.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) anslår veksten i gjennomsnittlig årslønn til 5,4 pst. i 2007, opp fra 4,1 pst. i 2006. Lønnsveksten i fjor var den høyeste siden 2002, og klart over gjennomsnittet for de siste ti årene på 4,7 pst. Årslønnsveksten i 2007 – ble ½ prosentpoeng høyere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2008.

Årets inntektsoppgjør er et hovedoppgjør. Så langt er det oppnådd enighet mellom NHO og LO/YS og mellom HSH og LO/YS. I begge oppgjørene er det anslått en ramme på årslønnsveksten i 2008 på 5,6 pst. Oppgjørene i staten og kommunesektoren har gått til mekling. På bakgrunn av de oppgjørene som er gjennomført så langt, legges det i denne meldingen til grunn en lønnsvekst på 5½ pst. for norsk økonomi under ett i inneværende år. Lønnsvekstanslaget er ½ prosentpoeng høyere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2008.

Sammenliknet med utlandet har timelønnskostnadene i Norge aldri vært høyere enn i dag. I 2007 var timelønnskostnadene for ansatte i industrien om lag 25 pst. høyere i Norge enn gjennomsnittet for våre viktigste europeiske handelspartnere, etter omregning til felles valuta. Dersom man ser på arbeidere i industrien, var de norske kostnadene hele 40 pst. høyere, jf. figur 3.15. Høye priser på viktige norske eksportprodukter har bidratt til at lønnsomheten likevel har vært god i konkurranseutsatte næringer sett under ett. En nedgang i prisene på norske eksportvarer, slik en ofte har opplevd ved internasjonale tilbakeslag, vil imidlertid raskt kunne endre dette bildet.

Lønnsveksten hos handelspartnerne anslås til om lag 3½ pst. i år. Dersom kronen styrker seg i tråd med anslagene i denne meldingen, innebærer dette at den kostnadsmessige konkurranseevnen vil svekke seg med 5½ pst. fra 2007 til 2008.

3.8 Skatter og avgifter

3.8.1 Innledning

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2008 foreslår Regjeringen følgende endringer på skatte- og avgiftsområdet:

• Regjeringen foreslår å øke fiskerfradraget med 35 000 kroner, dvs. til 115 000 kroner, med virkning fra 1. januar 2008. Provenytapet anslås til om lag 45 mill. kroner påløpt og 35 mill. kroner bokført i 2008. Økningen må ses i lys av forslaget om å stramme inn nettolønnsordningen for rederinæringen, jf. omtale i kapittel 3 i St.prp. nr. 59 (2007 – 2008) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2008. Forslaget om økt fiskefradrag er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 59 (2007 – 2008) Om endringar i skatte- og avgiftslovgivinga mv.

• Regjeringen foreslår å øke beløpsgrensen for fritak for arbeidsgiveravgift og beløpsgrensene i oppgjørsreglene for skattetrekk ved privat arbeid i hjemmet. Skattereglene knyttet til arbeidsoppdrag i hjemmet består av en rekke beløpsgrenser. Departementet ønsker å forenkle disse reglene slik at de ulike beløpsgrensene samordnes på en bedre måte enn i dag. Provenyvirkningene av endringene er ubetydelige. Det vises til omtale i Ot. prp. nr. 59 (2007 – 2008) Om endringar i skatte- og avgiftslovgivinga mv.

• Regjeringen foreslår å øke antall terminer for betaling av petroleumsskatt fra to til seks terminer jevnt fordelt gjennom året. Begrunnelsen er blant annet at dagens konsentrasjon av store innbetalinger to ganger i året påvirker pengemarkedsrenten. Endringen gir en liten økning i gjennomsnittlig kredittid for selskapene, og dermed et provenytap for staten på om lag 13 mill. kroner påløpt i 2008. De reduserte inntektene inngår i statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten. Forslaget ble sendt på høring med frist 14. mars 2008. Høringsinstansene hadde ingen vesentlige merknader til forslaget. For en nærmere omtale av forslaget, se Ot.prp. nr. 59 (2007 – 2008) Om endringar i skatte- og avgiftslovgivinga mv. kapittel 4.

• Regjeringen setter ned anslaget for inntekter fra NO_X-avgiften og utgifter til kompensasjon for NO_X-avgift fordi Regjeringen har kommet til enighet med 14 næringsorganisasjoner om en miljøavtale om NO_X-reduserende tiltak. Miljøavtalen gir rett til fritak for NO_X-avgift samtidig som grunnlaget for avgiftskompensasjon til næringene faller bort. Samlet reduksjon i avgiftsinntekter og kompensasjoner vil gi et netto provenytap på om lag 650 mill. kroner påløpt og 470 mill. kroner bokført i 2008. Saken er nærmere omtalt i St.prp. nr. 59 (2007 – 2008) Tileggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2008.

• Det foreslås å forskuttere punktet i klimaforliket som gjelder økte drivstoffavgifter ved å øke autodieselavgiften med 10 øre per liter og bensinavgiften med 5 øre per liter med virkning fra 1. juli 2008. Provenyøkningen anslås til om lag 145 mill. kroner påløpt og om lag 125 mill. kroner bokført i 2008. Forslaget er nærmere omtalt i St.prp. nr. 59 (2007 – 2008) Tileggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2008.

• Det foreslås å øke Kredittilsynets sektoravgifter fra tilsynsenhetene med 10 mill. kroner. Forslaget er nærmere omtalt i St.prp. nr. 59 (2007 – 2008) Tileggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2008.

De foreslåtte endringene innebærer et samlet provenytap på om lag 540 mill. kroner påløpt og om lag 370 mill. kroner bokført. Nedenfor gis det en nærmere omtale av enkelte skatte- og avgiftssaker.

Regjeringen vil videre vurdere å oppheve skattefritaket for gjensidige brann- og husdyrforsikringsselskaper med virkning fra inntektsåret 2008, i forbindelse med budsjettet for 2009. Skattefritaket savner en god begrunnelse, virker konkurransevridende og kan være problematisk på grunn av EØS-avtalens regler om statsstøtte. Det vises til nærmere omtale i Ot. prp. nr. 59 (2007 – 2008) Om endringar i skatte- og avgiftslovgivinga mv.

3.8.2 Særavgiftsutvalget

Særavgiftsutvalget ble satt ned 1. desember 2006 og leverte sin innstilling 22. juni 2007. NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene ble sendt på høring med høringsfrist 22. oktober 2007. Departementet har mottatt og gått gjennom uttalelsene som er gitt fra høringsinstansene. I omtalen nedenfor gis et kort sammendrag av utvalgets forslag og en oppsummering av høringsuttalelsene. En har lagt vekt på å gjengi høringsuttalelser som direkte kommenterer utvalgets forslag. Høringsbrevet og høringsinstansenes uttalelser i sin helhet er tilgjengelig på Finansdepartementets hjemmeside, www.regjeringen.no/nb/dep/fin. Regjeringen vil på bakgrunn av høringsrunden komme tilbake til Stortinget med nærmere oppfølging av forslagene fra utvalget i kommende budsjetter.

Utvalgets forslag

Særavgiftsutvalget vurderte hvordan dagens særavgifter ivaretar målene om å skaffe staten inntekter på en best mulig måte og korrigere for eksterne kostnader. Utvalget peker i sin innstilling på forslag til endringer i særavgiftene som kan bidra til at disse målene oppfylles i større grad. Videre gir utvalget en vurdering av hvordan særavgiftene påvirker rammebetingelsene for enkeltnæringer og fordeling av reell kjøpekraft. Utvalget er ikke enstemmig i alle sine vurderinger. Nedenfor gis det et kort sammendrag av hovedkonklusjonene fra utvalget.

Utvalget anbefaler å innføre et system med veiprising, og at drivstoffavgiftene da reduseres slik at de i større grad bare reflekterer de eksterne marginale kostnadene i spredtbygde strøk, mens veiprising reflekterer de høyere eksterne marginale kostnader i tettbygde strøk og ved godstransport.

Utvalget er delt i synet på autodieselavgiften fram til et veiprisingssystem innføres, men flertallet forslår å øke avgiften opp til et nivå som reflekterer det høye energiinnholdet i drivstoffet. Hvis det ikke blir innført veiprising, anbefaler utvalget at drivstoffavgiftene økes slik at de reflekterer de gjennomsnittlige eksterne marginale kostnadene. Et samlet utvalg foreslår at autodieselavgiften utvides til å omfatte fritidsbåter.

Utvalget mener at alle trafikanter bør betale avgifter som tilsvarer kostnadene de påfører samfunnet i form av ulykker, kø, støy, veislitasje og utslipp til luft. Utvalget foreslår at alternative drivstoff skal betale den samme drivstoffavgiften som bensin og autodiesel målt per energienhet. I en introduksjonsfase vil nye, alternative drivstoff vanskelig kunne konkurrere mot de tradisjonelle drivstoffene. Utvalget mener at støtte til etablering av infrastruktur for nye drivstoff er best egnet til å fremme bruk av slike drivstoff.

Et flertall i utvalget anbefaler å oppheve fritakene og de reduserte satsene i CO₂-avgiften, og at utslipp av CO₂ som ikke omfattes av kvotesystemet fra 2008, vurderes innlemmet i kvotesystemet eller ilegges CO₂-avgift.

Et samlet utvalg mener at Norge bør arbeide internasjonalt for å inkludere utslippene fra internasjonal luftfart og skipsfart i Kyoto-protokollen. Utvalget mener videre at Norge må arbeide for å endre internasjonalt regelverk slik at disse utslippene lar seg beskatte.

Utvalget er samlet i sitt syn på bruksuavhengige bil- og båtavgifter og foreslår at nivået på engangsavgiften reduseres over tid, at det innføres en miljødifferensiert årsavgift, og at det utredes om vektårsavgiften kan erstattes med et system for veiprising for tyngre kjøretøy. Videre foreslår utvalget å fjerne omregistreringsavgiften, og at omsetning av brukte kjøretøy legges inn under merverdiavgiftssystemet ved at det innføres et system med avansemoms. Utvalget foreslår at det innføres en progressiv struktur i båtmotoravgiften.

Utvalget anbefaler en miljøfaglig gjennomgang av deponiavgiften, og et flertall foreslår å redusere deponiavgiften slik at den reflekterer den marginale skadekostnaden ved deponering. Utvalget foreslår også å utvide grunnlaget for avgiften på forbrenning av avfall til å omfatte forbrenningsanlegg i industrien. Et samlet utvalg mener avfallsavgiftene må overveltes avfallsbesitter gjennom en bedre differensiering av de kommunale avfallsgebyrene, og anbefaler en gjennomgang av forurensningsloven for å pålegge kommunene dette.

Et flertall i utvalget kan ikke se at det per i dag er miljøfaglige grunner til å opprettholde grunnavgiften på engangsemballasje. Dette flertallet peker på at avgiften er konkurransevridende og foreslår å fjerne avgiften. Et samlet utvalg foreslår at miljøavgiftssatsen for drikkevareemballasje av metall reduseres til nivået for avgiften på plast.

Utvalget mener at målet med grunnavgiften på fyringsolje og el-avgiften ikke er presist nok formulert til at utvalget kan anbefale endringer i avgiftene, utover at el-avgiften bør utvides til å omfatte alle husholdninger.

Et flertall i utvalget foreslår at satsene i alkoholavgiftene økes noe, og et samlet utvalg anbefaler at tiltak for å begrense illegal import skjerpes.

Et flertall i utvalget anbefaler å fjerne tax free-ordningen for alkohol og tobakk og muligheten for å grensehandle med disse varene uten forenklet fortolling. Hvis dette viser seg å være vanskelig, anbefaler flertallet subsidiært at tax free-handel ved ankomst på lufthavn i Norge og særskilte dispensasjonsordninger for såkalte «korte ruter» mellom Norge og Sverige bør avvikles. Utvalget mener at det ikke bør åpnes for utbredelse av tax free-ordningen til andre transportformer, herunder tog og buss.

Utvalget anbefaler at avgiften på sjokolade- og sukkervarer, avgiften på alkoholfrie drikkevarer og avgiften på sukker erstattes med en mer generell avgift på sukker i mat- og drikkevarer. Utvalget anbefaler at de nevnte avgiftene beholdes i en begrenset overgangsperiode fram til de kan erstattes av en generell avgift på sukker.

Utvalget foreslår at dokumentavgiften utformes som en rent fiskal avgift, og at grunnlaget utvides til borettslagsboliger og aksjeboliger mv. Utvalget foreslår også at næringslivet fritas fra dokumentavgift. Over tid foreslår utvalget en gradvis nedtrapping av dokumentavgiften, og at dette ses i sammenheng med en tilsvarende økning i bolig- og eiendomsbeskatningen.

Utvalget vurderte også hvorvidt det kan være hensiktsmessig å innføre avgifter på nye områder. Et område utvalget peker på, er landbruk og annen bioproduksjon. Biologisk produksjon er ofte forbundet med eksterne kostnader for miljøet, og utvalget mener prinsipielt at miljøeffekter på alle områder hører inn under området for miljørettede særavgifter. Jord- og skogbruk står for om lag 9 pst. av de norske klimagassutslippene, og utvalget mener at jord- og skogbruk bør ilegges virkemidler på lik linje med andre næringer. Utvalget peker imidlertid på at før det innføres miljøavgifter i disse sektorene, må eksisterende virkemidler vurderes.

Utvalget vurderte også virkemidler for et bedre kosthold. Utvalget påpeker at avgifter som virkemiddel for et bedre kosthold må vurderes opp mot andre virkemidler, f.eks. informasjons- og holdningskampanjer.

Drivstoffavgifter

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Norges Automobilforbund (NAF), Maskinentreprenørenes forbund, Norges Taxiforbund, Norges Skogeierforbund, Samferdselsdepartementet (SD) og Norges Lastebileier-Forbund (NLF) er negative til utvalgets forslag om å øke dieselavgiften. Motforestillingene begrunnes bl.a. med distriktshensyn og hensynet til norske transportbedrifter og resten av næringslivet næringsliv. På den annen side er Norsk Astma- og Allergiforbund (NAAF), Naturvernforbundet og Sosial- og helsedirektoratet po­sitive til en økning av autodieselavgiften. Direktoratet mener at avgiften burde økes ytterligere fordi ikke alle eksternaliteter er hensyntatt. Alle høringsinstansene som har uttalt seg om veiprising, slutter seg til utvalgets forslag om at ulike systemer for veiprising utredes nærmere med sikte på å oppnå raskt implementerbare løsninger.

Statens forurensingstilsyn (SFT) er enig med utvalget i at en del eksterne kostnader er på samme nivå for kjøretøy som bruker alternativt drivstoff, som for kjøretøy som bruker bensin eller diesel. SFT mener imidlertid at satsing på infrastrukturtiltak bør kombineres med økonomiske stimuli i form av lavere avgiftsnivå i en oppstartsfase. Norges Taxiforbund, NAF og Naturvernforbundet mener at avgiften på alternative drivstoff bør være lavere enn på andre drivstoff.

Naturvernforbundet er positive til at autodieselavgiften utvides til å omfatte fritidsbåter. SFT mener at miljøperspektivet taler for autodieselavgift på alle fartøy, men at konkurranseforhold og hvilke substitutter som finnes til diesel, må vurderes. Kongelig Norsk Båtforbund og Norges Fiskarlag er negative til forslaget.

CO₂-avgift

SFT mener at det bør foretas en generell vurdering av CO₂-avgiften med sikte på å heve nivået på avgiften. Naturvernforbundet mener at CO₂-avgiften på sektorer uten kvoteplikt bør økes til samme nivå som for bensin, og er mot utvalgets forslag om å redusere CO₂-avgiften på bensin og mineralolje. Forbundet er også mot at CO₂-avgiftene harmoniseres på nivå med en antatt kvotepris på 200 kroner fordi dette i praksis vil bety reduksjon av flere av avgiftene på kort sikt.

Både SD og SFT støtter lik prising av CO₂-utslipp, men SFT mener at det i enkelte tilfeller vil være hensiktsmessig med dobbeltregulering i form av både kvoter og avgift og styringseffektive virkemidler. SFT påpeker videre at CO₂-avgift på gass i transportsektoren bør utredes nærmere. Norges Skogeierforbund og Fiskebåtredernes Forbund er mot å avvikle hhv. den lave satsen for treforedlings-, fiskemel- og sildemelindustrien og fritaket for fiske og fangst i nære farvann. Norges Fiskarlag er også negative til CO₂-avgift på fiske og fangst. Sosial- og helsedirektoratet støtter forslaget om at utslipp av CO₂-utslipp som ikke omfattes av kvotesystemet fra 2008, innlemmes i kvotesystemet eller ilegges CO₂-avgift. Direktoratet er positive til utvalgets forslag om å oppheve fritak og lave satser i CO₂-avgiften.

Høringsinstansene som har uttalt seg om utvalgets oppfordring om at Norge bør arbeide internasjonalt for å inkludere internasjonal luftfart og skipsfart i Kyotoprotokollen og å endre det internasjonale regelverket slik at disse utslippene lar seg avgiftslegge, er positive til dette.

El-avgiften

NHO er positive til utvalgets forslag om å utvide el-avgiften til å omfatte alle husholdninger. Kommunenes Sentralforbund (KS) mener at formålet med el-avgiften bør klarlegges nærmere før det foretas eventuelle endringer i avgiften. Dette støttes av Norsk Petroleumsinstitutt (NP) som mener at hensikten med avgiftssystemet for energibærerere bør avklares. Fremtiden i våre hender og Naturvernforbundet er for en dobling av el-avgiften.

Avgift på sluttbehandling av avfall

SFT og KS mener at det er behov for å vurdere grunnlaget for fastsettelsen av deponiavgiften på nytt, også i lys av endringene på avfallsområdet de siste årene. Maskinentreprenørenes Forbund er for at deponier som tilfredsstiller kravene i avfallsforskriften, får redusert satsen til det de omtaler som et kostnadseffektivt nivå, mens Norsk industri, Naturvernforbundet og Oslo kommune er mot å redusere avgiften.

SFT mener det bør foretas en helhetlig vurdering før avgiftsgrunnlaget for forbrenning av avfall utvides, bl.a. med tanke på innsamling av farlig avfall. KS er enig i at forbrenningsanlegg som blir omfattet av kvotesystemet, bør fritas fra CO₂-elementet i forbrenningsavgiften, mens Norsk Industri er mot en utvidelse av avgiftsgrunnlaget.

Avgifter på drikkevareemballasje

SFT, Norsk Industri, Vin- og Brennevinleverandørenes Forening (VBF) og NHO er positive til uvalgets forslag om å fjerne grunnavgiften på engangsemballasje. Norges Colonialgrossisters Forbund (NCF) er også for å avvikle grunnavgiften på engangsemballasje og påpeker at det ikke er dokumentert at grunnavgiften har positiv miljøeffekt, og at avgiften er konkurransehemmende. Actis og Naturvernforbundet mener imidlertid at avgiften bør opprettholdes. Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund (NNN) mener at grunnavgiften på engangsemballasje bør beholdes både av hensyn til miljøet og for å verne arbeidsplasser. SFT og NHO er positive til forslaget om å redusere miljøavgiften på metallemballasje.

Bil- og båtavgifter

NHO og NAF er positive til å redusere engangsavgiften, og NAF påpeker at avgiften bør baseres på CO₂-utslipp. Naturvernforbundet er mot en reduksjon av nivået for engangsavgiften. NHO er positive til forslaget om at omregistreringsavgiften erstattes av merverdiavgift på avanse. En del høringsinstanser har påpekt at de er positive til utvalgets forslag om en miljødifferensiering av årsavgiften.

NHO og Naturvernforbundet er positive til forslaget om å innføre en progressiv båtmotoravgift. Norges Fiskarlag og Kongelig Norsk Båtforbund er imidlertid negative til en slik avgift.

Dokumentavgift

NHO er positive til utvalgets forslag om å innføre dokumentavgift for borettslag mv. og frita næringslivet. Huseiernes Landsforbund, Norske Boligbyggelag, Skattebetalerforeningen og Eiendomsmeglerforetakenes Forening er prinsipielt for en fjerning av avgiften, mens de to sistnevnte støtter subsidiært utvalgets forslag.

Alkoholavgifter

NNN mener at alkoholavgiftene bør senkes av hensyn til grensehandelen. NHO og VBF er mot en økning av avgiftene på alkohol, mens Bryggeri- og Drikkevareforeningen er mot en økning av avgiftene på øl. Actis og Sosial- og helsedirektoratet støtter utvalgets forslag om å øke alkoholavgiftene.

NHO er mot å oppheve tax free-ordningen, mens VBF mener at provenyinntektene fra en eventuell oppheving av tax free-ordningen på alkohol må brukes til å redusere de norske alkoholavgiftene. Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) på sin side tilrår ikke at ordningen med avgiftsfri innførsel av alkohol og tobakk oppheves på nåværende tidspunkt. Tobakkindustriens Felleskontor (TIF) mener at tax free-ordningen bør videreføres, og viser bl.a. til at opphevelse av ordningen kan øke faren for grensehandel. Landsforeningen for Hjerte- og Lungesyke (LHL), Actis og Naturvernforbundet støtter flertallet i utvalgets prinsipielle syn om at tax free-ordningen bør avvikles.

Gradert sukkeravgift

HOD, LHL og Kostforum støtter utvalgets forslag om å utrede en generell avgift på sukker som kan erstatte avgiften på sjokolade, sukker og alkoholholdige drikkevarer. Nasjonalt råd for ernæring støtter også forslaget om en gradert sukkeravgift, men er mot å fjerne sjokoladeavgiften. Norske Sjokoladefabrikkers Forening mener at sjokoladeavgiften bør fjernes, og at man ikke bør vente på utredningen av en sukkeravgift. NHO er også i utgangspunktet positive til en gradert sukkeravgift, men mener i likhet med HSH at avgiften på sjokolade- og sukkervarer bør oppheves. Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) påpeker at en gradert sukkeravgift vil kunne medføre en rekke nye underoppdelinger i tolltariffen. TAD viser til at en slik avgift må være tilstrekkelig kontrollerbar, og at unntak må presiseres.

3.8.3 Kulturmomsutvalget

Kulturmomsutvalget ble nedsatt ved kongelig resolusjon 1. desember 2006. Utvalget skulle gjennomgå merverdiavgiftsregelverket på kultur- og idrettsområdet, herunder frivillig sektor med sikte på å utvide avgiftsgrunnlaget og forenkle bestemmelsene. Utvalget overleverte sin utredning NOU 2008: 7 Kulturmomsutvalget – Utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet den 26. februar 2008. Kulturmomsutvalgets konklusjoner kan sammenfattes i følgende punkter:

• Et enstemmig utvalg anbefaler en modell (breddemodellen) for utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet. Breddemodellen innebærer en opphevelse av unntaket for adgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangementer mv. og unntaket for rett til å utøve idrettsaktiviteter (merverdiavgiftsloven §§ 5 første ledd nr. 5 og 5 første ledd nr. 12).

• Behovet for å skjerme frivillig virksomhet som følge av den utvidelsen av merverdiavgiftsgrunnlaget som breddemodellen innebærer, ivaretas gjennom en forhøyelse av den særskilte registreringsgrensen for veldedige og allmennyttige organisasjoner fra dagens 140 000 kroner til 300 000 kroner. Samtidig anbefaler utvalget at det etableres en frivillig registreringsordning for organisasjoner med avgifts­pliktig omsetning mellom 140 000 kroner og 300 000 kroner.

• Et enstemmig utvalg anbefaler at de tjenestene som etter breddemodellen gjøres avgiftspliktige, innlemmes i merverdiavgiftssystemet med en sats på 8 pst.

• Basert på innsamlet tallgrunnlag fra 2006 anslår utvalget at en breddemodell med en sats på 8 pst. kombinert med en skjerming for veldedige og allmennyttige organisasjoner, vil gi et provenytap for staten på om lag 640 mill. kroner.

• Det var utenfor utvalgets mandat å anbefale om eller i hvilken grad provenybortfallet skal dekkes inn. Utvalget skulle kun peke på hvordan dette kan gjøres. Utvalget peker på at tapet kan dekkes inn ved å foreta trekk i overføringene til de deler av sektoren som mottar offentlige overføringer, eller ved å benytte den ordinære merverdiavgiftssatsen på 25 pst. for de deler av sektoren som bidrar til det største provenytapet, og som har høy omsetning.

Kulturmomsutvalgets utredning er sendt på alminnelig høring. Høringsfristen er satt til 30. juni 2008. I forbindelse med høringen er det opplyst at Regjeringen vil ta stilling til utvalgets forslag og høringsinnspillene som ledd i fremtidige budsjettfremleggelser.

Under arbeidet med utvalgets innstilling ble det slått fast at det lå utenfor Kulturmomsutvalgets mandat å ta stilling til nivået på det offentliges støtte til frivillig sektor, herunder en ordning med et generelt merverdiavgiftsfritak (nullsats) for frivillige organisasjoner. Fra Finansdepartementet er det uttalt at endringer i merverdiavgiftsloven i forhold til frivillig sektor bør behandles i sammenheng med det samlede skatte- og avgiftsopplegget som presenteres i Regjeringens budsjetter. Kulturmomsutvalgets innstilling er en viktig del av bakgrunnsmaterialet for Regjeringen ved vurdering av spørsmålet om nullsats og frivillige organisasjoner.

3.8.4 ESA og grunnavgiften på engangsemballasje

Drikkevareemballasje som ikke kan brukes om igjen i sin opprinnelige form (engangsemballasje), blir ilagt en grunnavgift. Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer ble innført 1. januar 1994. I 2008 er avgiftssatsen 0,97 kroner per enhet. Drikkevareemballasje til melkeprodukter og drikkevarer fremstilt av kakao og sjokolade er fritatt fra avgiften. Drikkevareemballasje er i tillegg ilagt en miljøavgift som er avhengig av emballasjetype og returandel.

EFTAs overvåkningsorgan (ESA) åpnet ved brev av 13. juni 2007 formell sak mot Norge om at grunnavgiften på engangsemballasje er i strid med EØS-avtalen artikkel 14 (letter of formal notice). Artikkel 14 forbyr diskriminerende avgiftsbehandling mellom innenlandske og utenlandske produkter. Norge la fram sine synspunkter på grunnavgiften i brev 13. september 2007 til ESA. I brev 16. april 2008 mottok Finansdepartementet ESAs grunngitte uttalelse (reasoned opinion). ESA fastholder at grunnavgiften på engangsemballasje er i strid med EØS-avtalen artikkel 14 som en diskriminerende avgift. I sin uttalelse har ESA framhevet at diskrimineringen gjelder grunnavgiften på emballasje til brus og vann. ESAs begrunnelse er at grunnavgiften i hovedsak rammer utenlandske drikkevarer så lenge disse av praktiske årsaker er tappet på engangsemballasje. Norske produsenter kan unngå avgiften ved å bruke ombruksemballasje. ESA mener videre at det ikke er dokumentert at ombruksemballasje er mer miljøvennlig enn engangsemballasje (som kan gjenvinnes).

I tidligere svar til ESA har Regjeringen fremholdt at grunnavgiften kan forsvares opprettholdt som en miljøavgift. Regjeringen har vist til at EF-domstolen har bekreftet at diskriminerende avgiftsbehandling kan være lovlig dersom diskrimineringen kan begrunnes som en tilfeldig konsekvens av en differensiering ut fra objektive grunner som er forenlig med det indre marked. Miljøhensyn kan være et slikt hensyn. Det er videre vist til at grunnavgiften ble innført i 1994 som en miljøavgift, og ut fra begrunnelsen Stortinget har gitt, må avgiften fremdeles anses som en miljøavgift. Fra norsk side er det videre vist til at grunnavgiften bygger på et prinsipp om at ombruk skal settes høyere enn gjenvinning. Dette følger også av «avfallshierarkiet» etter avfallsdirektivet og emballasjedirektivet i EU. Prinsippet støtter derfor opp om utformingen av grunnavgiften.

Frist for ESAs grunngitte uttalelse er 16. juni 2008. Regjeringen vil vurdere uttalelsen nærmere og svare ESA innen fristen.

3.8.5 Omregistreringsavgift og avansemoms

I St.prp. nr. 1 (2007 – 2008) Skatte-, avgifts-, og tollvedtak ble det vist til at det har vært et forslag på høring om å erstatte omregistreringsavgiften med merverdiavgift på omsetning av brukte kjøretøy (avansemoms) og eventuelt kombinere dette med å innføre en begrenset særavgift på eierskifte. Av omtalen framgår at det kom inn flere motforestillinger mot forslaget i høringsrunden, og at departementet trengte tid til å vurdere disse nærmere før forslaget eventuelt ble presentert for Stortinget.

Motforestillingene mot forslaget går delvis ut på at forslaget kan bidra til å vri omsetningen av brukte biler fra salg gjennom avgiftspliktige forhandlere og over til salg mellom privatpersoner. Det har også kommet flere innvendinger som refererer seg til manglende nøytralitet ved avgiftsleggingen av personkjøretøy.

Dagens merverdiavgiftsregelverk er ikke nøytralt i forhold til anskaffelse og omsetning av personkjøretøy. Dette skyldes dels at det ikke er fradragsrett ved anskaffelse av personkjøretøy til avgiftspliktig virksomhet, og dels at det er omregistreringsavgift i stedet for merverdiavgift ved omsetning av brukte kjøretøy. I motsetning til merverdiavgiften kan ikke næringsdrivende trekke fra omregistreringsavgiften. Begge disse regelsettene bidrar til en avgiftsbelastning på den næringsdrivendes hånd. Dette er ikke tråd med prinsippet om at merverdiavgiften skal være en avgift på endelig forbruk.

Forslaget om avansemoms vil bare i noen grad løse disse problemene. Etter departementets foreløpige vurdering synes det ikke hensiktsmessig å gjennomføre høringsforslaget i den form forslaget ble sendt på høring. Som det fremgår ovenfor er ikke problemene rundt den avgiftsmessige behandlingen av personkjøretøy av ny dato, og departementet har ved flere anledninger mottatt innspill om regelendringer. Blant annet har Finansieringsselskapenes Forening kommet med endringsforslag. Innspillene kan i hovedsak oppsummeres i følgende punkter:

I. Innføre merverdiavgiftsystemet fullt ut ved kjøp av personkjøretøy. Dette innebærer en generell adgang til å føre inngående merverdiavgift til fradrag ved kjøp av personkjøretøy til bruk i avgiftspliktig virksomhet.

II. Innføre avansemoms ved omsetning av brukte kjøretøy.

III. Fjerne omregistreringsavgiften, slik at man får nøytralitet i avgiftsbelastningen for nye biler versus brukte biler og bruktimporterte biler.

IV. Innføre en uttaksmoms etter firmabilbeskatningsmodellen ved bruk av personkjøretøy til privat bruk.

Forslagene innebærer omfattende endringer for å oppnå et system som virker mer nøytralt. Det er nærliggende å se problemstillingene knyttet til den avgiftsmessige behandlingen av personkjøretøy i sammenheng med forslaget om å erstatte omregistreringsavgiften med avansemoms. I en slik vurdering må hensynet til nøytralitet bl.a. veies opp mot målet om et hensiktsmessig avgiftssystem, hva som er administrativt og kontrollmessig forsvarlig, og mot budsjetthensyn. Departementet vil vurdere innspillene nærmere før en tar endelig stilling til om det skal fremmes et forslag for Stortinget om å erstatte omregistreringsavgiften med avansemoms.

3.8.6 Forbedret markedsadgang for Swaziland

Norge gir tollpreferanser til utviklingsland gjennom GSP-ordningen (Generalized System of Preferences). Med virkning fra 1. januar 2008 legges som hovedregel OECDs DAC-liste til grunn for utvelgelse av hvilke land som skal kunne omfattes av den norske GSP-ordningen. Denne listen grupperer land etter brutto nasjonalinntekt (BNI) per innbygger, og er dermed et objektivt grunnlag for valg av hvilke tollpreferanser det enkelte land skal få. Gjennom GSP gis de minst utviklede landene (MUL), samt små lavinntektsland i henhold til DAC-listen, toll- og kvotefri adgang til det norske markedet. Større lavinntektsland og mellominntektsland har mer moderate tollpreferanser.

Etter DAC-listen er Swaziland et mellominntektsland og har derfor moderate tollpreferanser på bl.a. kjøtt. Botswana og Namibia har høyere BNI per innbygger enn Swaziland, men får likevel eksportere inntil 2 700 tonn kjøtt tollfritt til Norge gjennom et særlig unntak i GSP-ordningen. Gjennom en frihandelsavtale mellom EFTA og SACU (Southern African Customs Union – Botswana, Namibia, Lesotho, Sør-Afrika og Swaziland) får i tillegg Botswana og Namibia en tollfri kvote på 500 tonn kjøtt.

Ved behandlingen av budsjettet for 2008 ba utenrikskomiteen om at: «Regjeringen ser på muligheten for å sikre likere behandling mellom små økonomier i det sørlige Afrika». Norge argumenterer ofte for et regelbasert internasjonalt system som kan fremme rettferdig global styring. En bør derfor fra norsk side være forsiktig med å etablere ytterligere særregler for enkeltland. Regjeringen mener imidlertid at særbehandlingen av Botswana og Namibia kan fremstå som urimelig i forhold til Swaziland. For å rette opp skjevheten mellom Botswana, Namibia og Swaziland, samt etterkomme utenrikskomiteens ønske om likere behandling mellom små økonomier i det sørlige Afrika, vil Regjeringen komme tilbake med mulige forslag om forbedret markedsadgang for Swaziland i budsjettet for 2009.

3.8.7 EU-regler om forhåndsvarsling av varer

Endringer i EUs tollregelverk fra og med 1. juli 2009 innebærer blant annet krav om elektronisk forhåndsvarsling av vareførsel mellom EU og tredjeland, herunder Norge. Dette skal skje innenfor nærmere angitte tidsfrister. Vareførselen skal risikovurderes og kvalitetssikres etter nye bestemmelser av EUs tollmyndigheter. Bakgrunnen for regelendringene er kampen mot helse- og miljøfarer og terrorisme. Endringene er vedtatt av Europaparlamentet og Rådet ved forordning (EF) nr. 648/2005 av 13. april 2005. Nærmere gjennomføringsbestemmelser er vedtatt ved Kommisjonsforordning (EF) nr. 1875/2006 av 18. desember 2006.

Fra og med 1. januar 2008 startet EU-landene sertifisering av økonomiske operatører. De som blir autorisert, vil kunne få visse lettelser fra 1. juli 2009, blant annet i hvilke opplysninger som skal avgis i elektronisk forhåndsvarsling.

I utgangspunktet er det aktører i EU som blir pålagt varslingsplikt til EUs tollmyndigheter etter EU-regelverket. Det betyr at aktører i EU ved inn- og utførsel av varer fra og til tredjeland, må avgi flere opplysninger til EUs toll-myndigheter enn i dag, og på et tidligere tidspunkt. Indirekte antas endringene i EU å kunne få betydning for aktører i Norge som må sikre at handelspartneren i EU får tilstrekkelig informasjon til å varsle EUs tollmyndigheter innen de angitte tidsfristene.

Norske myndigheter er for tiden i dialog med Kommisjonen om alternative tilpasninger for Norge. Siktemålet er en avtale med EU som sikrer at reglene ikke skaper unødvendige hindringer for vareførselen mellom Norge og EU. En avtale om lettelser for vareførselen mellom Norge og EU vil kunne inngås innenfor EØS-avtalen.

Departementet anser det viktig å holde berørte aktører løpende orientert om saken. Et kontaktforum med næringslivet er derfor etablert i regi av Toll- og avgiftsdirektoratet.

3.9 Regjeringens klimapolitikk

FNs klimapanel konkluderer i sin fjerde hovedrapport at menneskeskapte klimagassutslipp er hovedårsaken til den globale oppvarmingen de siste 50 år. Dersom det ikke gjennomføres tiltak for å begrense utslippene, vil de samlede utslipp av klimagasser, inklusive endret opptak i skog, ifølge OECD øke med over 50 pst. fra 2005 til 2050, jf, figur 3.14. I-landene, som representerer 18 pst. av jordas befolkning, står for 40 pst. av dagens utslipp samtidig som det anslås at utviklingslandene vil stå for fire femdeler av veksten fram mot 2050. De forventede klimaendringene vil medføre alvorlige skadevirkninger for mennesker og miljø. Fattige land vil rammes særlig hardt, bl.a. gjennom oversvømmelser og redusert tilgang på drikkevann.

Regjeringen vil at Norge skal være et foregangsland i klimapolitikken og en pådriver i arbeidet for en ny og mer ambisiøs internasjonal klimaavtale. Utgangspunktet for en slik avtale bør være at den globale temperaturøkningen skal holdes under 2°C sammenliknet med førindustrielt nivå. Å begrense temperaturøkingen til 2°C vil ifølge OECD kreve at samlede globale utslipp blir redusert med minst 50 pst. fra dagens nivå innen 2050.

Norge har et forpliktende mål om karbonnøytralitet som innebærer at vi senest i 2050 skal sørge for globale utslippsreduksjoner som motsvarer våre gjenværende utslipp av klimagasser. Som en del av en global og ambisiøs klimaavtale, der også andre industriland tar på seg store forpliktelser, vil Norge forplikte seg til et mål om karbonnøytralitet senest i 2030.

I Kyoto-perioden, som omfatter årene 2008 – 2012, vil Norge redusere sine utslipp med 10 prosentpoeng mer enn det som følger av Kyoto-avtalen. Overoppfyllelsen vil skje gjennom utslippsreduserende tiltak i andre land, i hovedsak i utviklingsland. Basert på dagens kvotepriser representerer dette en satsing på om lag 5 mrd. kroner over Kyoto-perioden. I tillegg bevilges det over bistandsbudsjettet for 2008 midler til klimatiltak i utviklingsland innenfor områder som ikke er inkludert i Kyoto-avtalen. Med dagens kvotepriser og videreføring av bevilgningsnivået for 2008 vil den samlede satsingen dermed utgjøre 7 – 8 mrd. kroner over Kyoto-perioden.

Regjeringen har erklært at den vil støtte prosjekter mot avskoging i utviklingsland med opp til 3 mrd. kroner per år, som skal finansieres innenfor en økende norsk bistandsramme. Bevilgningene fastsettes i den årlige budsjettprosessen. Det er en forutsetning at det etableres tilfredsstillende mekanismer, for eksempel i regi av FN eller Verdensbanken, som kan sertifisere og håndtere store overføringer til skogtiltak på en betryggende måte. I en startfase vil det derfor være nødvendig å bruke ressurser på å utvikle regelverk, overvåkings- og kontrollordninger, bl.a. gjennom demonstrasjons- og pilotprosjekter. For 2008 er det foreslått å sette av 400 mill. kroner til skogtiltak i utviklingsland.

Kilde: OECD.

I Klimameldingen gikk Regjeringen inn for at Norge fram til 2020 skal ta ansvar for å redusere de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 pst. av Norges utslipp i 1990. I meldingen anslo Regjeringen at det var realistisk å ha et mål om å redusere utslippene i Norge med 13 – 16 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til forventede utslipp uten nye tiltak, inkludert muligheten til å regne inn opptak av CO₂ i norsk skog. I klimaavtalen mellom Regjeringen og opposisjonen fra januar 2008 ble intervallet fra Klimameldingen utvidet til 15 – 17 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Endringen må ses i sammenheng med sterkere satsing på bl.a. fornybar energi, forskning og teknologiutvikling og ytterligere tiltak for å redusere utslipp i transportsektoren. Dette innebærer i tilfelle at om lag to tredjedeler av Norges totale utslippsreduksjoner gjennomføres nasjonalt. I klimaforliket var det enighet om å øke autodieselavgiften med 10 øre per liter og bensinavgiften med 5 øre per liter i statsbudsjettet for 2009. Regjeringen foreslår at denne endringen gjennomføres allerede fra 1. juli 2008, jf. St.prp. nr. 59 (2007 – 2008). Regjeringen foreslår, som følge av klimaforliket, å øke bevilgningen til forskning og utvikling innen fornybare energikilder og karbonfangst og lagring med 70 mill. kroner i 2008. Videre foreslår Regjeringen å bevilge 30 mill. kroner til finansiering av et forhandlingsmøte under FNs klimakonvensjon i Ghana i 2008. Det tas også sikte på at Norge vil arrangere og stå som vertskap for et internasjonalt seminar om karbonfangst og -lagring. Det foreslås å avsette 10 mill. kroner til dette formålet over UDs budsjett.

EUs kvotesystem er et viktig element i Norges opplegg for å overholde Kyoto-protokollens forpliktelser, jf. Ot.prp. nr. 66 (2006 – 2007) Om endringer i klimakvoteloven m.m. I St.prp. nr. 1 (2007 – 2008) for Finansdepartementet ble det framhevet at Norges tilpasning til EUs kvotedirektiv ikke er endelig avklart. For 2008 ble det beregningsmessig lagt til grunn at staten selger 12 mill. tonn i EUs kvotemarked. I proposisjonen ble det vist til at pågående samtaler med EU-kommisjonen og våre EFTA-partnere kunne tilsi at dette salgsvolumet kunne være for høyt. Den norske planen for tildeling av kvoter til virksomheter som er underlagt kvoteplikt, ble oversendt ESA 28. mars for godkjenning. Ved tilslutning til EUs kvotehandelssystem har Regjeringen lagt vekt på at Norge skal tilføre kvotemarkedet betydelig færre kvoter enn antatte utslipp fra de kvotepliktige norske bedriftene. Salgsvolumet anslås nå til rundt 7 mill. tonn som et årlig gjennomsnitt. Det presiseres at det endelige tallet ikke er avklart før den norske tildelingsplanen er godkjent av ESA. Ved redusert statlig salg reduseres også volumet av statens kvotekjøp over tid tilsvarende. Med lavere tildeling enn bedriftenes forventede utslipp anslås statens kvotekjøp til 6 – 7 mill. tonn som et årlig gjennomsnitt. Konsekvensene for statens kjøp og salg av kvoter er omtalt under kap. 4638 Salg av klimakvoter i St. prp. nr. 59 (2007 – 2008).

Siden 1990 har utslippene av klimagasser i Norge økt med om lag 11 pst. Ifølge foreløpige regnskapstall fra Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn var utslippene på 55 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2007. Veksten i utslippene av klimagasser etter 1990 skyldes høyere utslipp av CO₂, først og fremst fra petroleumsvirksomhet og transport. Utslippene av andre klimagasser enn CO₂ er kraftig redusert i samme periode. Dette skyldes i hovedsak lavere utslipp av PFK fra produksjon av aluminium og lavere utslipp av SF₆ fra produksjon av magnesium.

I Nasjonalbudsjettet 2007 ble utslippene av klimagasser anslått til i underkant av 59 mill. tonn CO₂-ekvivalenter både i 2010 og i 2020. I tråd med internasjonale retningslinjer for rapportering under Klimakonvensjonen var framskrivingene basert på gjeldende politikk. Videre var det lagt til grunn tekniske forutsetninger om utviklingen i energipriser, bruken av kraft i kraftintensiv industri og inndekning av kraftbalansen. Det ble lagt til grunn ett gasskraftverk med CO₂-håndtering.

I Nasjonalbudsjettet 2008 ble det vist til at ny informasjon siden Nasjonalbudsjettet 2007 samlet sett trakk i retning av at økningen i utslippene fram mot 2010 kan bli noe mindre enn tidligere anslått. Foreløpige utslippstall for 2006 og gjennomføring av tiltak for å redusere de nasjonale utslippene siden Nasjonalbudsjettet 2007 trakk samlet sett i retning av en nedjustering av de framskrevne utslippene til rundt 58 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2010 og 57 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020.

De nye utslippstallene for 2007 viser en økning på nesten 3 pst. sammenliknet med 2006. Utenom utslippene knyttet til de midlertidige oppstartsproblemene på Melkøya, der det ble sluppet ut 1,6 mill. tonn CO₂ i 2007, støtter de foreløpige 2007-­tallene opp under en nedjustering av de framskrevne utslippene. Regjeringen vil legge fram opp­daterte utslippsframskrivinger i Perspektivmeldingen 2008.

Prisen på utslippskvoter i EUs kvotemarked gir et utgangspunkt for å anslå kostnadene ved å oppfylle Regjeringens mål i klimapolitikken. I et alternativ med en ambisiøs internasjonal klimaavtale anslår EU kvoteprisen til 37 euro per tonn CO₂-ekvivalenter i 2020, tilsvarende om lag 300 kroner. Dette er også i tråd med den prisutviklingen som Sternrapporten anslår i en utslippsbane der konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren stabiliseres på rundt 550 ppm. Basert på en kvotepris på 300 kroner per tonn kan kostnaden ved det norske klimamålet anslås til rundt 7 mrd. kroner i 2020 sammenliknet med referansebanen. Det er da lagt til grunn en gjennomsnittspris for nasjonale tiltak lik den internasjonale kvoteprisen. I sin fjerde hovedrapport anslår FNs klimapanel kostnadene ved å nå togradersmålet til i underkant av 3 pst. av globalt BNP i 2030 og om lag 5½ pst. i 2050. Kostnadene vil imidlertid kunne variere mye fra land til land. Også makroøkonomiske modellberegninger foretatt av Finansdepartementet tyder på at kostnadene ved store nasjonale utslippsreduksjoner kan være betydelige, jf. St.meld. nr. 34 (2006 – 2007) Norsk klimapolitikk.

Den store usikkerheten som er knyttet til kvotepris, tiltakskostnader og enkelttiltaks utslippsreduserende potensial, understreker behovet for bruk av sektorovergripende økonomiske virkemidler som kvoter og avgifter, både nasjonalt og i en framtidig internasjonal avtale.

Internasjonale tiltak mot klimagassutslipp, vil påvirke det globale forbruket av fossile brensler. Tiltakene vil isolert sett trekke i retning av å redusere produsentlandenes inntekter fra olje- og gassutvinning. Utviklingen i oljeprisen avhenger imidlertid av en rekke forhold, herunder også OPEC-landenes respons på endringer i markedsforholdene. Dersom OPEC-landene reduserer tilbudet av olje, vil det isolert sett bidra til å dempe utslaget i produsentprisene.

3.10 Investeringsincentiver for fornybar energi

3.10.1 Bakgrunn og oppsummering

Tilnærmet all kraftproduksjon i Norge er basert på vannkraft. Vannkraftproduksjonen er i et normalår beregnet til om lag 122 TWh. I tillegg kommer produksjon av vindkraft som i 2007 var på om lag 0,9 TWh. Regjeringen har som mål at årsproduksjonen av fornybar energi, samt energieffektivisering, skal økes med 30 TWh fra 2001 til 2016.

I statsbudsjettet for 2008 ble det foreslått endringer som sikret nøytraliteten i grunnrenteskatten. En nøytral grunnrenteskatt hindrer ikke utbygging av lønnsom kraftproduksjon, men vil kun sikre fellesskapet en rimelig andel av inntektene fra kraftverk med høy lønnsomhet. Flertallet i finanskomiteen sluttet seg til Regjeringens forslag om bl.a. adgang til å samordne ny, negativ grunnrenteinntekt på foretaksnivå, fjerne risikotillegget i rentene som gjelder ved beregning av grunnrenteskatt, reduksjon av nedre grense for beregning av grunnrenteinntekt til 1 500 kVA og å øke grunnrenteskattesatsen til 30 pst.

Flertallet ba samtidig Regjeringen om å legge fram en bred vurdering av incentivene for økt miljøvennlig utbygging av vannkraft og annen fornybar energi i Revidert nasjonalbudsjett 2008, jf. Innst. O. nr. 1 (2007 – 2008):

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag til endring i skatteloven VI § 18 – 3 tiende ledd.

Flertallet slutter seg til Regjeringens forslag om endringer i kraftverksbeskatningen. Flertallet vil peke på de innspill som er mottatt i høringsprosessen fra bl.a. Småkraftforeninga og Energibedriftenes Landsforening. Flertallet viser videre til Regjeringens uttrykte målsetting om en sterk satsing på ny fornybar energi med samlet mål om 30 TWh i økt fornybar energiproduksjon og energieffektivisering fra 2001 til 2016.

Flertallet ber Regjeringen om å legge fram en bred vurdering av incentivene for økt miljøvennlig utbygging av vannkraft og annen fornybar energi i Revidert nasjonalbudsjett for 2008. Spesielt ber flertallet om å få tilbakemelding på om det kan være forhold som hindrer en samfunnsmessig fornuftig opprusting, fornying og bygging av anlegg for fornybar kraft.»

I tråd med anmodningen fra finanskomiteens flertall legger departementet med dette fram en bred vurdering av incentiver for økt utbygging av vannkraft og annen fornybar energi. Det gis en oversikt over utbyggingspotensial, ulike teknologier og kostnader ved de ulike teknologiene for fornybar energi. Videre vurderes virkningene skattesystemet og de konsesjonsbaserte ordningene (konsesjonsavgift og konsesjonskraft) har på investeringsincentivene for vannkraftutbygginger.

Gjennomgangen viser at de vesentligste fiskale hindringene for nye, lønnsomme vannkraftutbygginger er knyttet til konsesjonskraft, konsesjons­avgift og eiendomsskatt. Årsaken er at disse ordningene i stor grad er uavhengige av lønnsomheten i kraftverkene og dermed kan hindre utbygging av prosjekter som har lav, men positiv samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Dette er imidlertid ordninger som gir vertskommunene en andel av verdiskapingen samt virker som en kompensasjon for ulemper av vannkraftproduksjon.

Grunnrenteskatt og ordinær selskapsskatt er derimot basert på overskuddet i kraftverket. Dagens grunnrenteskatt er nøytralt utformet og hindrer dermed ikke samfunnsøkonomisk lønnsomme utbygginger.

Regjeringen foreslår følgende tiltak:

• Fjerne skattemessige hindre for opprusting og utvidelse av eksisterende kraftverk. Opprusting og utvidelse av kraftverk er viktig for å nå målene om økt utbygging av fornybar energi. I høst ble det varslet at departementet ville komme tilbake med ev. tiltak for å fjerne skattemessige vridninger for opprusting og utvidelse av eksisterende kraftverk. Departementet har nå sendt på høring et forslag til unntaksregel som vil fjerne skattemessige vridninger og legge til rette for slike investeringer.

• Innføre en årlig utbetalingsordning av skatteverdien dersom selskapet har ny negativ grunnrenteinntekt. Departementet vil i statsbudsjettet for 2009 legge fram en ordning for årlig utbetaling av fradragsverdien i grunnrenteskatten dersom selskapet har ny, negativ grunnrenteinntekt (oppstått etter 2006). Dette vil sikre små utbyggere like tidlige fradrag som større selskap, og kan dermed bedre deres likviditet. I petroleumssektoren har tilsvarende ordninger bidratt til økt aktivitet fra mindre aktører. En slik utbetalingsordning vil ikke påvirke grunnrenteskattens nøytralitetsegenskaper.

• Departementet vil vurdere fradrag i grunnrenteinntekten for driftskostnader i byggetiden og komme tilbake med forslag i statsbudsjettet for 2009.

• Etter en samlet vurdering vil Regjeringen øke nedre grense for plikt til å beregne grunnrente­inntekt tilbake til 5 500 kVA for alle kraftverk.

• En begrensende faktor for fremdriften i utbygging av fornybar energi er Norges vassdrags- og energidirektorats (NVE) kapasitet til konsesjonsbehandling. I tillegg til den effektiviseringen som pågår, foreslår Regjeringen i St.prp. nr. 59 (2007 – 2008) å øke NVEs bevilgning med 10 mill. kroner for dette formålet.

• I tråd med klimaforliket foreslås å øke bevilgningen til forskning og utvikling innen fornybare energikilder og karbonfangst og lagring med 70 mill. kroner i 2008.

Det største potensialet for økt utbygging av vannkraft er knyttet til utbygging av småkraftverk samt opprusting og utvidelser av eksisterende kraftverk , jf. figur 3.17. Regjeringens forslag er derfor målrettet mot de områdene hvor potensialet for økt utbygging er størst.

Utviklingen i kraftmarkedet og kraftprisen er beskrevet i avsnitt 3.10.2. I avsnitt 3.10.3 omtales ulike teknologier for fornybar energi og anslag på tilhørende investeringskostnader. I avsnitt 3.10.4 vurderes kraftverksbeskatningen med særlig vekt på om elementer i skattesystemet kan hindre samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer. I avsnitt 3.10.5 drøftes eiendomsskatten og i avsnitt 3.10.6 gjennomgås konsesjonssystemet og hvordan ordningene med konsesjonskraft og konsesjonsavgift påvirker investeringsincentivene for vannkraft. I avsnitt 3.10.7 beskrives virkningene på lønnsomheten av ulike skatter. Støtteordningene for fornybar energi omtales i avsnitt 3.10.8. Enkelte utredninger om kraftverksbeskatningen omtales i avsnitt 3.10.9, mens det i avsnitt 3.10.10 drøftes enkelte innspill departementet har mottatt fra kraftbransjen. Departementets forslag til oppfølging er det redegjort for i avsnitt 3.10.11.

3.10.2 Kraftmarkedet

Norsk kraftproduksjon består hovedsakelig av vannkraft. Produksjon av kraft fra vannfall har en lang historie i Norge, og de tidligste vannkraftverkene ble etablert for over 100 år siden.

Innføringen av energiloven i 1991 la grunnlaget for omfattende endringer i norsk kraftforsyning. Energiloven bygger på en markedsbasert kraftomsetning. I forbindelse med innføringen av energiloven ble Statskraftverkene delt, og kraftanleggene skilt ut av statsforvaltningen og lagt til statsforetaket Statkraft SF. Overføringsnettet ble lagt til Statnett SF.

I dag har Norge, gjennom overføringsnett og kabler, nettforbindelser til Danmark, Sverige, Finland og Nederland. De nordiske landene er en del av et felles kraftmarked, og store deler av den produserte kraften omsettes på den nordiske kraftbørsen Nord Pool. Spotprisen for perioden 2002 – 2008 og forwardpris per 13. mai er vist i figur 3.15. I perioder vil det være flaskehalser i nettet, og Norden deles opp i flere prisområder. Prisene i områdene vil da avvike fra systemprisen i en periode. Systemprisen er regnet ut som om det ikke var flaskehalser internt i det nordiske kraftmarkedet.

Store deler av de langsiktige prisene på kraft blir bestemt i bilaterale avtaler, men det omsettes også standardiserte forwardkontrakter for de nærmeste årene på Nord Pool. Prisen på forwardkontraktene på Nord Pool er den stiplete delen av kurven på figur 3.15. Figuren illustrerer at markedet nå forventer kraftpriser på over 40 øre per kWh i årene som kommer.

3.10.3 Aktuelle teknologier for økt utbygging av fornybar energi

Fornybar energi er et samlebegrep for en gruppe energikilder med enkelte felles egenskaper. Elektrisitetsproduksjon fra fornybare energikilder basert på vann, vind, biobrensel, bølger eller solenergi gir ikke klimagassutslipp. Med unntak av forbrenning av biobrensel har fornybare energikilder ikke lokale utslipp til luft. Videre kan tilgangen på en ikke uttømmelig, rimelig innsatsfaktor (for eksempel vannkraft, vind eller bølge) isolert sett bidra til kostnadseffektiv energiproduksjon. Mange fornybare energikilder kan imidlertid være kostbare. Det må også sikres at fornybare energikilder ikke gir uakseptable miljøulemper i form av naturinngrep, fortrengsel av annen aktivitet eller tap av biologisk mangfold. En økning av fornybar energiproduksjonen vil isolert sett gi en midlertidig forbedring av forsyningssikkerheten. Totalt sett er det innen kategorien «fornybar energi» kun klimaeffekten som er felles egenskap. 

Norge er rikt på fornybare energiressurser, og det teoretiske potensialet for utnyttelse av fornybare energikilder er stort. Samtidig er det begrensninger på hvor stor del av potensialet som kan utnyttes i dag. Disse begrensningene kan ha sitt utspring i at teknologiene for å utnytte potensialet ennå ikke er modne, negative virkninger for miljø- og andre samfunnsinteresser, eller at kostnadene gjør prosjektene ulønnsomme. I tillegg kommer begrensninger i overføringskapasiteten for elektrisitet og begrensninger knyttet til at infrastruktur for vannbåren varme er lite utbygd.

Kilde: Olje- og energidepartementet, Nord Pool og Norges Bank.

Det er stor usikkerhet i anslagene for utbygging av fornybar energi, bl.a. fordi den teknologiske utviklingen er usikker. Dette gjelder særlig energikilder som er lite utnyttet, men hvor Norge har et stort teknisk potensial (for eksempel havbasert vindkraft).

Miljøhensyn tilsier at det teoretiske potensialet ikke fullt ut vil realiseres. Identifisering og tallfesting av miljøkostnader er komplisert, og en vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet kan ofte være usikker og gjenstand for skjønn. Ved konsesjonsbehandlingen veies fordeler og ulemper mot hverandre. De negative virkningene av et energitiltak kan være avhengig av hvordan anlegget utformes og hvilke avbøtende tiltak som gjøres. I konsesjonsbehandlingen legges det stor vekt på å tilpasse prosjektene slik at virkningene for miljø og andre samfunnsinteresser er akseptable. Slike tilpasninger og avbøtende tiltak medfører ofte en lavere energiproduksjon og lønnsomhet enn det utbygger har lagt til grunn i sin konsesjonssøknad. Dersom energitiltakets ulemper vurderes å være større enn fordelene, gis det ikke konsesjon.

Figur 3.16 illustrerer kostnadene ved ulike teknologier, med et usikkerhetsspenn, slik de er anslått av Energibedriftenes Landsforening (EBL) og Econ Pöyry. Det er vannkraft som i dag er den billigste teknologien av de fornybare energikildene. Vindkraft på land, bioenergi og havbasert vindkraft har høyere kostnader, mens andre teknologier fremdeles er umodne med høye kostnader.

Kilde: Energibedriftenes Landsforening og Econ Pöyry.

Det er en betydelig interesse for utbygging av vann- og vindkraft, og de siste årene har det kommet et stort volum av meldinger og søknader om konsesjon, jf. tabell 3.8. Det store volumet nye saker har ført til at kapasiteten til konsesjonsbehandling i dag er en begrensende faktor for fremdriften i utbyggingen. Tabell 3.8 gir en oversikt over status for fornybar elektrisitetsproduksjon fra vann- og vindkraft.

Vannkraft

Vannkraft er den fornybare energiressursen som i størst grad er utnyttet i Norge, og hvor potensialet er kartlagt best. Av det totale potensialet på om lag 205 TWh per år er det bygget ut en årlig produksjonskapasitet på om lag 122 TWh. Det er da teoretisk mulig å øke produksjonen med om lag 83 TWh per år. Over halvparten av dette er i vernede vassdrag. Av figur 3.17 fremgår det at om lag 18 TWh per år av det potensialet som ikke ligger i vernede vassdrag, er i små kraftverk under 10 MW.

Kilde: NVE.

For øvrig er om lag 11 TWh per år opprustings- og utvidelsesprosjekter (O/U-prosjekter) eller ny kraftproduksjon over 10 MW. Deler av dette potensialet er prosjekter som inngår i Samla Plan kategori II, og som i utgangspunktet ikke kan konsesjonsbehandles nå. Om lag 7 TWh per år er ulike typer vannkraftprosjekter som myndighetene har gitt konsesjon til, eller som det er søkt konsesjon om, men som ikke er utbygd ennå. Produksjons­kapasiteten som kan bygges ut, vil være lavere enn potensialet gjengitt over fordi hensynet til miljø og andre samfunnsinteresser gjør at noen prosjekter reduseres eller ikke får konsesjon, at det ikke er tilstrekkelig nettkapasitet, eller at prosjektene ikke er lønnsomme. Videre gjøres det oppmerksom på at potensialet for O/U-prosjekter er usikkert, og at NVE arbeider med en oppdatering av potensialet for O/U-prosjekter.

Figur 3.18 viser kostnadskurver for ulike typer vannkraftutbygginger utarbeidet av NVE.

I kostnadskurvene er det beregningsteknisk lagt til grunn 40 års levetid. Som kalkulasjonsrente benyttes 6,5 pst. De årlige driftskostnadene er satt til 1 pst. av utbyggingskostnaden uten renter i byggetiden. Kurvene tar utgangspunkt i prosjektenes investeringskostnad og driftskostnader. Utbyggere vil imidlertid også stå overfor kostnader som kurvene ikke tar hensyn til. Utgifter til nett blir ofte beregnet i konsesjonssøknaden av utbygger, men denne nettkostnaden tar ikke høyde for anleggsbidrag som utbygger kan bli pålagt å betale i konsesjonsvilkårene. Nettkostnader er derfor bare delvis tatt høyde for i kostnadskurvene. For kraftverk hvor det kan gjennomføres O/U-prosjekter, tar kostnadskurvene ikke hensyn til alternativkostnaden av at kraftverkets produksjon reduseres under gjennomføringen av prosjektet. Størrelsen på denne alternativkostnaden avhenger av hvor mye produksjonen reduseres og kraftprisene i ombyggingsperioden.

I tillegg kan det i konsesjonsvilkårene bli stilt krav til at utbygger gjennomfører andre avbøtende tiltak for at miljø- og andre samfunnsinteresser blir ivaretatt. De avbøtende tiltakene medfører ofte at prosjekter blir redusert i konsesjonsbehandlingen, noe som reduserer produksjonen sammenlignet med det teoretiske potensialet. I tillegg kan de avbøtende tiltakene føre til at kostnadene per kWh blir høyere enn utbygger har estimert i søknaden. I enkelte tilfeller pålegges utbygger i konsesjonsvilkårene å sette av en sum til et næringsfond eller utføre en veibygging. Disse kostnadene er det heller ikke tatt hensyn til i kostnadskurvene. Konsesjonsprosessen fører derfor ofte til at kostnadene øker, mens produksjonsvolumet reduseres. Begge deler trekker i retning av at kostnadene per kWh blir høyere enn kurvene i figur 3.18 indikerer.

Eiendomsskatt, konsesjonskraft og konsesjonsavgifter er ikke lønnsomhetsavhengige og vil være med på å øke kostnaden ved et prosjekt. Jf. avsnitt 3.10.7 der det i et eksempel viser at nødvendig kraftpris for at større kraftverk skal være lønnsomt etter skatt øker med 5 øre per kWh pga. disse ordningene. Disse kostnadene er heller ikke reflektert i figur 3.18.

Kilde: NVE.

Kostnadskurvene i figur 3.18 er splittet opp i småkraft, ny stor kraft og O/U-prosjekter. I tillegg er det vist en kurve for alle prosjekter. Figur 3.18 indikerer at vel 11 TWh per år i 2006 hadde kostnader inntil 20 øre per kWh. Disse kostnadene inkluderer utbyggings-, driftskostnader og alternativ avkastning på kapitalen. Det inkluderer ikke miljøkostnader, fulle nettkostnader, ikke lønnsomhetsbaserte skatter og virkning av andre konsesjonsvilkår som omtalt over. Dersom forventet kraftpris dekker alle kostnader for selskapet vil det være lønnsomt å bygge ut årlig produksjonskapasitet på vel 11 TWh. Tilsvarende kan det være lønnsomt å bygge ut i størrelsesorden 26 TWh dersom kraftprisen dekker kostnader på 30 øre per kWh samt andre forhold kurvene ikke tar hensyn til. Dette betyr likevel ikke at hele dette potensialet vil bli bygget ut, fordi miljøhensyn og andre samfunns­interesser kan tilsi at prosjektene ikke får konsesjon eller blir redusert i konsesjonsbehandlingen. Dette gir lavere energivolum og høyere kostnader per kWh enn det kurvene viser.

Figur 3.18 sier ikke noe om når utbyggingen vil finne sted. Prosjektene har ulik grad av modenhet. Utbyggere av et vannfall står også overfor et valg om når de ønsker å sette i gang bygging av et kraftverk. Usikkerhet rundt fremtidige priser og kostnader gjør at utbygger må velge mellom å investere i dag eller på et senere tidspunkt. Dette kan føre til at utbygginger som isolert sett er lønnsomme nå, kan bli forskjøvet pga. forventninger om enda høyere lønnsomhet på et senere tidspunkt. Over tid vil alle lønnsomme utbygginger bli realisert.

Vindkraft

Norge har betydelige vindressurser og derfor også et stort potensial for produksjon av elektrisitet basert på vindressursene. Det samlede fysiske landbaserte vindkraftpotensialet i Norge er anslått til i størrelsesorden 200 TWh per år. Størstedelen av dette tekniske potensialet er ikke realiserbart på grunn av miljømessige, økonomiske og systemtekniske forhold.

Ved utgangen av 2007 var det 15 vindkraftverk i drift i Norge. Disse hadde en installert effekt på om lag 360 MW, og kraftproduksjonen var 0,9 TWh i 2007. NVE har gitt konsesjon til ytterligere 17 vindkraftverk på land, med samlet installert effekt på 1 400 MW og en forventet årsproduksjon på 4,2 TWh. Av disse er to prosjekter under bygging og 11 prosjekter er til klagebehandling i Olje- og energidepartementet (OED). Det er OEDs ambisjon å avklare klagesakene innen utgangen av 2008. For de resterende fire av vindkraftprosjektene med konsesjon er det ikke tatt endelig investeringsbeslutning. Interessen for å bygge vindkraft i Norge er stor, og NVE har 49 vindkraftprosjekter til konsesjonsbehandling. I tillegg kommer et stort antall forhåndsmeldinger.

ENOVA har siden 2002 gitt 787 mill. kroner i investeringsstøtte til 11 vindkraftparker med forventet produksjon på vel 1,5 TWh per år. Syv av prosjektene som har fått tilsagn om investeringsstøtte, er i drift, to er under bygging, mens to fortsatt er i prosjekteringsfasen. ENOVAs hovedmål for vindkraft er en årlig produksjon av 3 TWh vindkraft innen 2010.

Landbasert vindkraft er en mer moden teknologi og er nærmere kommersiell lønnsomhet enn havbasert vindkraft og solenergi. Lønnsomheten i vindkraftprosjektene varierer. Den viktigste årsaken til at prosjektene har ulik lønnsomhet er forskjellige vindforhold ved ulike lokaliseringer. I følge Fornybar Energi 2007 (et informasjonshefte utgitt av NVE, Enova, Norges forskningsråd og Innovasjon Norge) lå investeringskostnadene for et vindkraftprosjekt i 2006 på minst 8 000 – 11 000 kroner per kW inkludert nettilknytning. Det er vanlig å anta at drifts- og vedlikeholdskostnader er om lag 2 til 3 pst. av investeringskostnadene de første årene, for deretter å øke noe. I informasjonsheftet fra 2007 er de samlede kostnadene for vindkraft i 2006 anslått til å variere mellom 30 og 60 øre per kWh.

De siste årene har utbyggere rapportert til NVE at de totale kostnadene ved utbygging av vindkraft har steget kraftig. En stor del av utbyggingskostnaden er selve turbinkostnaden. Prisene på vindturbiner er svært prisfølsomme for blant annet råvareprisen på stål som har økt betydelig de siste årene. I tillegg har det vært høy etterspørsel etter vindturbiner på grunn av stor satsning på fornybar energi i mange land, og kostnadene i anleggsbransjen har økt på grunn av høy aktivitet i norsk økonomi. Dette har vært kostnadsdrivende for vindkraftinvesteringer. Kostnadene for vindkraft i 2008 er derfor høyere enn anslagene fra 2006 indikerer.

Havbasert vindkraft

Det teoretiske potensialet for havbasert vindkraft er svært stort, men store havdyp utenfor Norge gjør slik utbygging krevende. NVE har anslått potensialet på vannområder med dybder på inntil 20 meter til om lag 30 000 MW. Dette tilsvarer en årlig produksjon på om lag 80 TWh når minsteavstanden til land er 1 km. Økes maksimaldybden til 50 meter anslås potensialet til hele 55 000 MW eller ca. 150 TWh, jf. NVE-rapport 1/2007 «Vindkraftpotensialet utenfor norskekysten». Det forskes på teknologi for å utnytte vindenergi der havdybden er på mer enn 80 meter. Potensialet for havbasert vindkraft vil i vesentlig grad begrenses av nettkapasitet, kraftsystemets stabilitet, hensynet til fiskeriinteresser og arealbeslag.

StatoilHydro har utviklet et konsept for havbasert vindkraft (Hywind) som vil bruke flytende vindmøller til havs. I september 2006 fikk Hywind-prosjektet konsesjon fra NVE til å plassere en flytende vindmølle, som et demonstrasjonsprosjekt, i havområdet utenfor Karmøy. Enova ga i 2007 59 mill. kroner i støtte til Hywind som etter planen skal være i drift i 2009.

NVE har tre konsesjonssøknader for vindparker til havs til behandling. Disse tre parkene er lokalisert utenfor Møre og Romsdal og har en installert effekt på til sammen 1 500 MW.

Teknologien for havbasert vindkraft er umoden og kostbar. Det er store utfordringer knyttet til installasjon, nettilknytning, fundamentering og drift/vedlikehold. Fornybar Energi 2007 anslår at investeringskostnadene i dag ligger om lag 50 til 100 pst. høyere enn for landbaserte anlegg.

Bioenergi

Regjeringen la 1. april 2008 fram en bioenergistrategi. Målet for bioenergistrategien er å sikre målrettet og koordinert virkemiddelbruk for økt utbygging av bioenergi med 14 TWh innen 2020. Dette kan være energi i form av kraft- eller varmeproduksjon. Til sammenlikning ble bruken av bioenergi i 2006 anslått til om lag 14,5 TWh per år.

Det er gjennomført en rekke utredninger av potensialet for bioenergi. Det teoretiske potensialet er meget høyt, men store deler av bioenergiressursene er lite tilgjengelig for energiformål. Bioenergi omfatter en rekke ulike råstoff og sluttprodukter, og kan anvendes i ulike samfunnssektorer. Det eksisterer derfor ulike verdikjeder, som delvis er sammenkoblet. Innenfor hver enkelt verdikjede vil det være ulike utfordringer.

I dag er det hovedsaklig avfallsressurser, biprodukter fra skogsindustri og skogsved som nyttes til bioenergi. Det er gode muligheter for å øke tilgangen på bioenergi fra avfalls-, skogs- og jordbrukssektoren. Tall for kostnader og potensial varierer, og det er stor usikkerhet knyttet til dette.

På etterspørselssiden er det i dag industrien, med et forbruk på om lag 4,5 TWh per år, og i husholdningene, med et vedforbruk på noe over 6 TWh per år, som står for mesteparten av bruken av bioenergi. Noe går også til produksjon av elektrisitet og varme i større anlegg, blant annet i fjernvarmeanlegg. I industri og husholdninger er det muligheter for betydelig økt bruk. Utviklingen vil i stor grad avhenge av utviklingen i prisforholdet mellom bioenergi og andre energikilder og energibærere. I tillegg kommer mulighetene for å ta i bruk bioenergi i fjernvarmeanlegg, nærvarmeanlegg og i lokale varmesentraler. Utfordringene på dette området knytter seg blant annet til at infrastruktur for vannbåren varme er lite utbygd. På lengre sikt vil kraftproduksjon basert på biomasse kunne bli mer aktuelt. Lønnsomheten avhenger av at det finnes avsetning for varme. Biomasse kan i årene fremover også bli aktuelt i transportsektoren, ved foredling til biodrivstoff.

Annen fornybar energi

Norge har store fornybare energiressurser som i dag i liten grad er utnyttet til elektrisitetsproduksjon. Dette gjelder i første rekke marine fornybare energikilder som offshore vind, bølge, tidevann og saltkraft. Også fotovoltaiske solceller har flere bruksområder, men regnes til de umodne teknologiene for storskala kraftproduksjon i Norge. Bioenergi, avfall og geotermisk energi representerer også store muligheter for kraftproduksjon, men i Norge vil det være mest aktuelt å utnytte dette til varmeproduksjon i fjernvarmeanlegg eller mindre varmesentraler.

Det er knyttet stor usikkerhet til kostnadene for kraftproduksjon basert på de umodne energikildene. Mange av teknologiene for kraftproduksjon basert på de marine fornybare energiressursene er i dag på demonstrasjonsstadiet, og det er fortsatt behov for mye forskningsinnsats og innovasjon før man kan gå over mot en kommersiell fase. Det internasjonale energibyrået (IEA) skisserte i 2006 kostnader for havbasert vindkraft fra om lag 45 øre per kWh til om lag 120 øre per kWh, mens det for tidevann og bølgekraft skisseres et kostnadsbilde fra om lag 55 øre per kWh til om lag 130 øre per kWh. Dette er beregnet med 15 års tilbakebetalingstid for investeringen.

Umodne teknologier kan få støtte gjennom både Enovas investeringsstøtteprogrammer og gjennom Norges forskningsråds RENERGI-program. Forskningsrådet og Enova har også et felles program kalt «Innovative energiløsninger» for å sikre god koordinering mellom virkemiddelaktørene. RENERGI-programmet ble gjennom statsbudsjettet for 2008 tilført om lag 160 mill. kroner, hvorav 100 mill. kroner over Olje- og energidepartementets budsjett. Enova brukte i 2007 om lag 75 mill. koner på støtte til prosjekter innen utvikling av ny teknologi.

3.10.4 Investeringsincentiver og skatt

Generelt om skatt og investeringsincentiver

Næringsvirksomhet i Norge er som hovedregel underlagt felles regler for beskatning av overskudd. Skattepliktig overskudd skattlegges som alminnelig inntekt med 28 pst. Investeringskostnadene kommer gradvis til fradrag som årlige avskrivninger. Avskrivningssatsene skal i prinsippet tilsvare faktisk økonomisk verdifall i løpet av et år. Underskudd kan fremføres nominelt uten rente. Det norske skattesystemet er i stor grad karakterisert ved skattemessig likebehandling og brede skattegrunnlag. Dette bidrar til at investeringene blir foretatt der de kaster mest av seg for samfunnet. Eiendomsskatt, som er en frivillig kommunal skatt, vil også kunne bli ilagt næringsvirksomhet som benytter grunn, bygninger eller andre faste installasjoner.

Fornybare energikilder utenom vannkraft er underlagt den ordinære bedriftsbeskatningen. Det er dermed ingen særlige skattemessige forhold som påvirker investeringsincentivene i bedrifter som produserer annen fornybar energi.

Enkelte næringer gir opphav til særskilt høy avkastning. Denne avkastningen kan skyldes at de utnytter en begrenset naturressurs eller mer markedsmessige forhold. I Norge skattlegges den ekstraordinære avkastningen i petroleums- og vannkraftsektoren. Særskilt høy avkastning skattlegges også generelt gjennom skjermingsmodellen for aksjeinntekter. De særskilte skattereglene for vannkraftproduksjon er nærmere omtalt nedenfor.

Hovedtrekk i beskatningen av vannkraftverk

Kraftskattereformen av 1997 var en oppfølging av skattereformen i 1992. Formålet var å innføre et skattesystem basert på kraftforetakenes lønnsomhet, slik at skattesystemet i minst mulig grad skulle påvirke investeringsbeslutningene til selskapene. Det ble derfor lagt stor vekt på at det faktiske overskuddet skulle beskattes med ordinær selskapsskatt som for annen næringsvirksomhet. I tillegg ble det innført skatt på grunnrente fra produksjon av vannkraft. For en generell beskrivelse av prinsippene for en nøytral grunnrenteskatt vises det til avsnitt 2.3.2 i St. prp. nr. 1 Skatte-, avgifts- og tollvedtak (2007 – 2008).

Etter 1997 har det vært gjennomført noen mindre endringer i regelverket knyttet til skatt på utnyttelse av vannkraft, men hovedprinsippene ligger fast. Endringene i kraftverksbeskatningen har ført til at grunnrenteskatten har blitt mer nøytral.

Skattereglene for kraftforetak består i hovedtrekk av:

• Skatt på overskudd (alminnelig inntekt) på 28 pst. i likhet med annet næringsliv.

• Grunnrenten fastsettes som en normert markedsverdi av det enkelte kraftverks produksjon i inntektsåret fratrukket driftsutgifter, konsesjonsavgift, eiendomsskatt og avskrivninger. I tillegg gis det fradrag for en friinntekt som skal hindre at alternativavkastningen blir ilagt grunnrenteskatt. Eventuell gjenstående negativ grunnrenteinntekt kan fremføres med rente og nye underskudd (underskudd oppstått etter 2006) kan samordnes mot overskudd i andre kraftverk i foretaket. Grunnrenteskattesatsen ble økt fra 27 til 30 pst. fra og med 2007. Den nedre grensen for betaling av grunnrenteskatt ble samtidig redusert fra 5 500 kVA til 1 500 kVA. Kraftverk med påstemplet merkeytelse under 5 500 kVA, og som har søkt om konsesjon før 5. oktober 2007 er imidlertid nå fritatt for grunnrenteskatt.

• Av kraftverk med påstemplet merkeytelse over 5 500 kVA beregnes det en naturressursskatt på 1,3 øre per kWh av gjennomsnittet av det enkelte kraftverks samlede produksjon over de siste syv inntektsårene. Naturressursskatten er fradragsberettiget krone for krone mot skatt på alminnelig inntekt og vil derfor i hovedsak virke som en omfordeling av skatt fra staten til kommuner og fylker. Naturressursskatten fordeles med 1,1 øre til kommunen og 0,2 øre til fylkeskommunen som kraftverket ligger i.

• Kommunene kan skrive ut eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg på tilsvarende måte som for annen næringseiendom. Det er imidlertid særskilte regler for å verdsette slike anlegg. For kraftverk over 10 000 kVA beregnes eiendomsskatten til kommunene som inntil 0,7 pst. av formuesverdien av verket. Formuesverdien beregnes på grunnlag av gjennomsnittlige historiske inntekter og kostnader samt anslag på fremtidig investeringsbehov. Skattegrunnlaget kan ikke være lavere enn 0,95 kroner per kWh av gjennomsnittlig produksjon de siste syv årene og ikke høyere enn 2,35 kroner per kWh. For småkraftverk (kraftverk under 10 000 kVA) beregnes eiendomsskatten på grunnlag av skattemessig verdi av investeringene.

• Særskilte driftsmidler i kraftverkene (dammer, tunneler, kraftstasjoner, maskinteknisk utrustning, generatorer og enkelte andre driftsmidler) avskrives lineært. Andre driftsmidler avskrives etter saldometoden. Avskrivningsreglene påvirker særlig skatt på overskudd og grunnrenteskatten, men indirekte også eiendomsskatten.

Tabell 3.9 viser en oversikt over skatteinntekter fra kraftsektoren.

Grunnrenteskattens virkning på incentiver til kraftverksinvesteringer

En nøytralt utformet grunnrenteskatt vil ikke påvirke selskapenes investeringsincentiver. Det innebærer at dersom prosjektet er lønnsomt før skatt vil det også være lønnsomt etter skatt. På den andre siden skal et prosjekt som er ulønnsomt før skatt, også være ulønnsomt etter skatt. På denne måten vil selskapene ha incentiver til å bygge ut de ressursene som er lønnsomme for samfunnet.

I vurderingen av grunnrenteskatten fokuseres det på virkningen for et marginalt lønnsomt prosjekt. Et marginalt lønnsomt prosjekt får akkurat dekket alle relevante kostnader og den alternative avkastning på kapitalen. I ordinær næringsvirksomhet vil forventet avkastning ofte være lik alternativavkastningen siden konkurranse vil presse marginene ned og selskapene kan derfor ikke forvente ekstraordinær avkastning. Et marginalt prosjekt har dermed nåverdi lik null og selskapet får den avkastningen de ville ha fått ved en alternativ plassering av kapitalen med samme risiko. En nøytralt utformet grunnrenteskatt vil for et marginalt lønnsomt prosjekt ikke redusere prosjektets verdi etter skatt og dermed ikke svekke investeringsincentivene for selskapene. For et prosjekt med høyere lønnsomhet vil grunnrenteskatten redusere den ekstraordinære verdien, men prosjektet vil fortsatt være lønnsomt etter skatt. En nøytral grunnrenteskatt vil derfor ikke påvirke selskapenes investeringsincentiver.

Grunnrenteskatten for kraftverk er etter endringene i 2007 nøytralt utformet. En nøytralt utformet grunnrenteskatt hindrer ikke utbygging av lønnsomme kraftverk. Grunnrenteskatten vil imidlertid sikre staten en større del av overskuddet i prosjekter med høy lønnsomhet enn før regelendringene. På den andre siden vil muligheten for samordning av negativ grunnrenteinntekt mv. medføre at staten tar en større del av tapet for prosjekter som blir ulønnsomme. Manglende sikkerhet for fradrag i prosjekter med tap kunne tidligere hindre gjennomføring av samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter. Før 2007 var det ikke mulig å samordne negativ grunnrenteinntekt fra ett kraftverk med positiv grunnrenteinntekt fra andre kraftverk selskapet eide. Selskapet hadde derfor en risiko for å ikke få utnyttet skattefradraget dersom kraftverket aldri kom i grunnrenteskatteposisjon. Dette måtte selskapene ta høyde for, og grunnrenteskatten kunne derfor tidligere hindre gjennomføring av samfunnsmessig lønnsomme prosjekter. Muligheten til samordning av negativ grunnrenteinntekt mv., innebærer at staten tar en like stor del av overskuddet som av ev. underskudd i vannkraftverk. Staten står da overfor den samme risiko som selskapet, og det overføres ikke lenger risiko for grunnrenteskattedelen til selskapet. Så lenge det ikke overføres risiko fra staten til selskapet, skal det ikke kompenseres for risiko i fremføringsrenten og friinntekten. Det er dette som er bakgrunnen for at risikotillegget i fremføringsrenten og friinntekten ble fjernet. Det vises til boks 3.7 og 3.8 for en nærmere redegjørelse av betydningen av sikkerhet for fremtidige fradrag i grunnrenteskatten.

Figur 3.19 illustrerer egenskapene til grunnrenteskatten etter gjeldende regler for 2008. Figuren viser lønnsomheten etter skatt for et prosjekt med lav, moderat og høy lønnsomhet. Den første søylen i hver kategori viser lønnsomhet etter skatt dersom det ikke hadde vært grunnrenteskatt for kraftverket, mens den andre søylen viser lønnsomheten etter skatt når det også er tatt hensyn til grunnrenteskatt. I nåverdiberegningene i figur 3.19 er ulike deler av kontantstrømmen verdsatt med det relevante avkastningskravet. For å få en fullstendig verdsetting er det nødvendig å verdsette fremtidige skattefradrag i grunnrenteskatten med et risikofritt avkastningskrav, og de øvrige delene med et relevant risikojustert avkastningskrav. Når selskapene har full sikkerhet for fremtidige fradrag i grunnrenteskatten, vil en forenklet nåverdiberegning med et felles avkastningskrav ikke lenger gi en korrekt og fullstendig verdsetting.

Dagens grunnrenteskatt har de samme egenskaper som om en statlig medeier i prosjektet tar like stor del av opp- og nedside. For å vurdere grunnrenteskattens egenskaper er det viktig å se hva som skjer med prosjekter med ulik lønnsomhet:

Figur 3.19 viser at dersom prosjektet blir ulønnsomt, vil tapet for selskapet bli mindre med grunnrenteskatt enn uten grunnrenteskatt. Årsaken er at staten har sikret selskapet fullt fradrag i grunnrenteskatten for alle kostnader selv om prosjektet skulle gå med tap, jf. også illustrasjonen i boks 3.8.

Ved moderat lønnsomhet vil grunnrenteskatten i liten grad påvirke lønnsomheten for selskapet. Grunnrenteskatten vil dermed ha liten innvirkning på selskapenes vurdering av et prosjekt med moderat lønnsomhet.

Dersom lønnsomheten er høy, vil grunnrenteskatten sikre staten en høyere andel av de ekstraordinære verdiene. Den økte grunnrenteskatten vil imidlertid aldri føre til at prosjektet blir ulønnsomt etter skatt. Den høyere skatteandelen i prosjekter med høy lønnsomhet er i samsvar med grunnrenteskattens formål om å sikre fellesskapet en rimelig andel av overskuddet i prosjekter med høy lønnsomhet.

Kilde: Finansdepartementet.

Endringene i forbindelse med statsbudsjettet for 2008 legger til rette for at selskapene gjennomfører samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer. På denne måten har endringene bidratt til at en kan nå målet for satsingen på fornybar energi, samtidig som fellesskapet sikres en rimelig del av overskuddet i prosjekter med høy lønnsomhet.

3.10.5 Eiendomsskatten

For kraftverk over 10 000 kVA fastsettes eiendomsskatten til kommunene med en sats på inntil 0,7 pst. av formuesverdien av kraftanlegget. Formuesverdien beregnes på grunnlag av gjennomsnittlige historiske inntekter med fradrag for kostnader samt anslått fremtidig investeringsbehov. Skattegrunnlaget kan ikke være lavere enn 0,95 kroner per kWh middelproduksjon og ikke høyere enn 2,35 kroner per kWh middelproduksjon. For kraftverk under 10 000 kVA (såkalte småkraftverk) beregnes eiendomsskatten på grunnlag av skattemessig verdi av investeringene per 1. januar i ligningsåret.

Eiendomsskatt på produksjonsanlegg utgjør en ekstrakostnad for kraftforetakene og vil dermed bidra til å redusere avkastningen etter skatt på investeringer i kraftproduksjon. I utgangspunktet skulle ikke denne ekstrakostnaden være spesiell for kraftnæringen, ettersom også annen næringseiendom kan ilegges eiendomsskatt. Gitt at eiendomsskattegrunnlaget for både kraftproduksjonsanlegg og annen næringseiendom tilsvarte markedsverdien, burde ikke eiendomsskatten føre til vridninger mellom ulike realinvesteringer innenfor den enkelte kommune som har innført eiendomsskatt. I praksis vil imidlertid eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg ofte fremstå som en særlig skatt for vannkraftproduksjon. Dette har sammenheng med at så godt som alle kraftkommuner har innført eiendomsskatt med høy sats, mens mange andre kommuner ikke ilegger eiendomsskatt eller gjør bruk av såkalt reduksjonsfaktor (f.eks. 60, 70 eller 80 pst. av markedsverdien). Samlet eiendomsskatt fra kraftverk inkl. nettanlegg, utgjør om lag like mye som eiendomsskatten på alt annet næringsliv, selv om kraftforsyningen bare utgjør om lag 3 pst. av samlet bruttoprodukt for fastlandsnæringene i 2007.

Eiendomsskatten bidrar isolert sett til at investeringsincentivene for vannkraft svekkes og kan dermed bidra til at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer ikke blir gjennomført, jf. også avsnitt 3.10.7. De uheldige investeringsincentivene til eiendomsskatten er også drøftet i Econ Pöyrys rapport «Vilkår for ny kraftproduksjon» (Rapport 2007 – 097).

3.10.6 Investeringsincentiver og konsesjonssystemet mv.

I konsesjonsvilkårene for de fleste større vannkraftverk er det bestemmelser om konsesjonskraft og konsesjonsavgifter som gir kommunene og fylkeskommunene kraft/inntekter fra vannkraftproduksjon. Bestemmelsene er hjemlet i industrikonsesjonsloven, vassdragsreguleringsloven og vannressursloven.

Industrikonsesjonslovens bestemmelser gjelder for kraftverk over 4 000 naturhestekrefter, noe som sjelden vil omfatte småkraftverk. Småkraftverk blir også i liten grad berørt av vassdragsreguleringsloven fordi reguleringer i vassdrag i liten grad forekommer som følge av et småkraftverk. Vannressurslovens bestemmelser for konsesjonsavgifter gjelder for kraftverk med en produksjon over 40 GWh per år, noe som også kan omfatte store småkraftverk. Generelt kan det sies at småkraftverk sjelden må avstå konsesjonskraft eller betale konsesjonsavgift.

Konsesjonskraft og konsesjonsavgift vil være aktuelt for de fleste tilfeller med opprusting og utvidelser av eksisterende større kraftverk. Inntektene fra konsesjonskraft og konsesjonsavgifter gir vertskommuner en andel av verdiskapingen, og virker også som en kompensasjon for ulemper ved vannkraftproduksjon.

Konsesjonskraft

Med konsesjonskraft forstås den delen av kraftproduksjonen som eierne av et vannkraftverk i henhold til gitte konsesjoner er pålagt å levere til kommunene som er berørt av utbyggingen, eventuelt også fylkeskommunen og staten. Formålet var opprinnelig å sikre kommunene tilstrekkelig kraft til alminnelig forsyning til en rimelig pris.

Konsesjonæren skal avgi inntil 10 prosent av kraftproduksjonen, beregnet etter spesielle regler, til kommuner og fylkeskommuner og inntil 5 prosent til staten. Staten har ikke benyttet sin rett til å ta ut konsesjonskraft. Utbyggingskommunene kan ikke ta ut en større mengde enn det som tilsvarer forbruket i alminnelig forsyning innen kommunen. Fylkeskommunen har en rett til å ta ut en konsesjonskraftmengde som tilsvarer differansen mellom 10 prosent av kraftproduksjonen og kommunenes uttak. Totale konsesjonskraftforpliktelser utgjør om lag 8,5 TWh årlig, hvorav anslagsvis 6 TWh avgis under konsesjoner gitt etter 1959. I 2006 utgjorde verdien av konsesjonskraft om lag 2,6 mrd. kroner.

Prisen som betales for konsesjonskraft, skal tilsvare om lag produksjonsomkostningene eller selvkost av leveransen. For konsesjoner gitt etter 1959 fastsettes prisen av Olje- og energidepartementet i henhold til selvkost i et representativt utvalg av kraftverk som er bygget ut etter 1959. Selvkost i nye vannkraftverk i dag er i all hovedsak betydelig høyere enn dette gjennomsnittet. De viktigste kostnadskomponentene i selvkost er drifts- og vedlikeholdskostnader, kapitalkostnader og skattekostnader med unntak av grunnrenteskatt samt ordinær inntektsskatt på ekstraordinær avkastning. For 2008 er konsesjonskraftprisen for kraftverk med konsesjon gitt etter april 1959 fastsatt til 9,48 øre per kWh

Prosjekter som er marginalt lønnsomme før avståelse av konsesjonskraft, vil måtte avstå konsesjonskraft til den fastsatte selvkostprisen i stedet for markedsprisen. Dette kan føre til at marginalt lønnsomme prosjekter ikke er lønnsomme for selskapene etter avståelse av konsesjonskraft. Dette må imidlertid veies opp mot hensynet om å gi lokalsamfunnene en del av verdiskapingen fra vannkraftprosjekter.

Konsesjonsavgifter

Ved tillatelser gitt etter vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven skal det pålegges årlige avgifter til stat og kommuner. I tillegg følger det av vannressursloven at det skal betales konsesjonsavgift fra kraftverk med en produksjon over 40 GWh per år.

Konsesjonsavgiftsmidlene danner et særskilt fond for hver kommune som skal anvendes til fremme av næringslivet i kommunen. Konsesjonsavgiftene til staten inngår i statens konsesjonsavgiftsfond. I 2006 ble det totalt betalt 640 mill. kroner i konsesjonsavgifter.

Konsesjonsavgiftene fastsettes på bakgrunn av kraftmengden, som beregnes etter spesielle regler. Avgiftssatsen blir skjønnsmessig vurdert for hver konsesjon, basert på skadeomfang og utbyggingens lønnsomhet. Satsene blir indeksjustert hvert femte år.

Konsesjonsavgiftene betales uansett om kraftverket har et overskudd før avgiftene beregnes eller ikke, noe som betyr at avgiftene direkte påvirker lønnsomheten i kraftverkene. Et kraftverk som er lønnsomt før konsesjonsavgiftene, kan derfor bli ulønnsomt etter betaling av konsesjonsavgifter. Dette må imidlertid veies opp mot hensynet til å gi lokalsamfunnene en del av verdiskapingen samt kompensere dem for ulemper av vannkraftproduksjon.

Konsesjonsbehandlingen

Konsesjonsbehandlingen av små vannkraftverk (under 10 MW), vindkraftanlegg og kraftledninger er delegert til NVE. Avgjørelsene kan påklages til OED. Vannkraftverk med installert effekt over 10 MW med dertil hørende reguleringer og overføringer behandles av OED og vedtas av Kongen eller Stortinget. Vannkraftverk som ikke berører allmenne interesser i nevneverdig grad, kan etableres uten konsesjon. Tiltakshaver kan få konsesjonsspørsmålet vurdert av NVE som egen sak. Vannkraftverk som ikke er konsesjonspliktige, behandles av kommunen som byggesak.

Styrking og effektivisering av NVEs konsesjonsbehandling gjennom flere år har ført til at effektiv behandlingstid per sak er redusert de siste årene, og antallet ferdigbehandlede søknader per år er stigende. Likevel har etterslepet og saksbehandlingstiden økt de siste årene. Lang saksbehandlingstid påvirker tiden det tar fra et prosjekt blir planlagt til det blir klargjort om prosjektet får konsesjon, og utbygger eventuelt kan ta investeringsbeslutning.

De siste årene har antallet meldinger og søknader om konsesjon til nye produksjons- og overføringsanlegg økt kraftig. Over 130 vindkraftprosjekter og nesten 400 småkraftprosjekter er under behandling hos NVE og OED i dag. Det er positivt at interessen for å bygge ut fornybar energi er stor, og at det er mange konsesjonssøknader. Det store omfanget av prosjekter skaper imidlertid utfordringer for NVEs saksbehandlingskapasitet, og mange saker blir liggende uavklart i lang tid.

NVEs kapasitet på konsesjonsbehandling av energitiltak ble styrket i 2007 og i statsbudsjettet for 2008. Videre er det gjort tiltak for å effektivisere konsesjonsbehandlingen. Det er utarbeidet retningslinjer og veiledningsmateriell som skal gi bedre kvalitet på søknadene og økt forutsigbarhet i saksbehandlingen. NVE har gjennomført tiltak for å effektivisere rutinene sine.

Regjeringen legger til grunn at effektivisering av saksbehandlingen ikke må gå på bekostning av kvaliteten. Et ensidig fokus på å redusere NVEs behandlingstid for konsesjonssøknader vil ikke være forsvarlig. Det kreves tid og ressurser for å gjennomføre forsvarlige, helhetlige vurderinger og en behandling som inkluderer konsekvensutredninger, høringer, folkemøter og befaringer innenfor lovfastsatte krav. Utbygging av fornybar energi har i varierende grad negative virkninger for miljø og andre samfunnsinteresser. Disse virkningene avhenger av hvordan prosjektene utformes og hvilke krav som stilles til avbøtende tiltak ved konsesjonsvedtak. Det bør være høy grad av sikkerhet om at en konsesjon til utbygging står seg for ettertiden.

For å bruke eksisterende saksbehandlerkapasitet hos NVE mest mulig rasjonelt er det i St.prp. nr. 1 (2007 – 2008) presisert at konsesjonsbehandling av prosjekter som kan bidra til å styrke forsyningssikkerheten, skal tildeles størst andel av de tilgjengelige ressurser. Det innebærer at NVE skal gi førsteprioritet til kraftledninger i sentral- og regionalnettet, dernest prioriteres vannkraft og fjernvarmeanlegg. Dette betyr ikke at andre, lavere prioriterte sakstyper (herunder vindkraft) legges bort, men at saker innenfor de prioriterte saksområdene vil få en større andel av tilgjengelige ressurser. I klimaforliket er det lagt til grunn at, fram til et pliktig sertifikatmarked er på plass, vil investeringsstøtte til fornybar kraft innenfor dagens notifiserte ordning styrkes gjennom å åpne for høyere støttenivå for å utløse nye prosjekter. I lys av dette vil prioriteringene av NVEs saksbehandlingskapasitet bli vurdert på nytt. En faktor ved prioritering av prosjekter er også at NVE skal legge til rette for en hensiktsmessig koordinering av nye produksjons- og nettanlegg, herunder samordne konsesjonsbehandlingen i utvalgte regioner.

Kilde: Finansdepartementet.

3.10.7 Virkningene på lønnsomheten av ulike skatter

I lønnsomhetsvurderinger vil selskapene ta hensyn til alle relevante kostnader og fiskale ordninger som ikke er overskuddsbaserte. Betydningen av de ulike elementene er illustrert i figur 3.20 som viser den kraftprisen som er nødvendig for at et tenkt prosjekt skal være lønnsomt å bygge ut for selskapet.

Det illustrerte eksemplet viser nødvendig kraftpris for å dekke alle kostnader og alternativ avkastning etter skatt. Prosjektet har relativt høye investeringskostnader (4,5 kroner per kWh årsproduksjon). Investeringer, alternativ avkastning med tilsvarende risiko (antatt 6,5 pst. nominelt etter ordinær skatt) og driftskostnader har derfor betydelig vekt. For dette prosjektet er det nødvendig med en kraftpris på knapt 31 øre per kWh for at prosjektet skal være lønnsomt etter ordinær selskapsskatt.

For kraftverk over 4 000 naturhestekrefter vil det normalt settes vilkår om konsesjonsavgift og konsesjonskraft. Småkraftverk vil sjelden omfattes av disse ordningene. Konsesjonskraft og konsesjonsavgift vil imidlertid påløpe for de fleste opprustings- og utvidelsesprosjekter i eksisterende kraftverk over 4 000 naturhestekrefter. Figur 3.20 illustrerer effekten ved en eventuell konsesjonsavgift på 0,5 øre per kWh og en konsesjonskraftforpliktelse på 10 pst. av produksjonen. Effekten av konsesjonsvilkårene ville i dette tilfellet være at kraftprisen må være om lag 3 øre per kWh høyere for at prosjektet skal være lønnsomt etter skatt.

De fleste kommuner krever full sats i eiendomsskatt for vannkraftverk (7 promille), som vil påløpe uavhengig av lønnsomheten i prosjektet. I eksempelet vil eiendomsskatten medføre at kraftprisen må være 2 øre per kWh høyere for at prosjektet skal være lønnsomt etter skatt. Eiendomsskatten er her beregnet på basis av skattemessige verdier som vil ligge til grunn for småkraftverk. Ved oppgradering-/utviding eller nyinvestering i større vannkraftprosjekter vil eiendomsskatten beregnes ut fra den lønnsomhetsbaserte metoden.

Grunnrenteskatten er basert på overskuddet i prosjektet og vil bare ha effekt for prosjekter med høy lønnsomhet. Grunnrenteskatten vil derfor aldri medføre at selskapet må ha en høyere kraftpris for at prosjektet skal være lønnsomt å bygge ut for selskapet.

Den samlede effekten av konsesjonsavgift, konsesjonskraft og eiendomsskatt i dette eksempelet er at kostnadene etter skatt øker med om lag 5 øre per kWh. I eksemplet må selskapet dermed minst forvente en langsiktig kraftpris på 36 øre per kWh for at prosjektet skal være lønnsomt å bygge ut etter skatt. Eksempelet illustrerer at de ikke-lønnsomhetsbaserte fiskale ordningene (konsesjonskraft, konsesjonsavgift og eiendomsskatt) kan ha vesentlig virkning på selskapenes incentiver til investeringer i samfunnsøkonomisk lønnsomme vannkraftprosjekter.

3.10.8 Støtteordninger for fornybar energi

Redegjørelse for eksisterende støtteordninger for fornybar energi

Regjeringens satsing på omlegging av energibruk og energiproduksjon tar utgangspunkt i Soria Moria-erklæringen, klimameldingen og klimaforliket. Regjeringens visjon er at Norge skal være en miljøvennlig energinasjon, og være ledende innenfor utviklingen av miljøvennlig energi. Satsing på energieffektivisering, varme og elektrisitet fra fornybare energikilder er sentrale elementer i denne politikken. Statsforetaket Enova og Energifondet er det viktigste verktøyet for å stimulere til en målrettet energiomlegging. Hovedmålet til Enova er en langsiktig utvikling av markedet for fornybar energi og energieffektivisering. Enova skal gjennom sin virkemiddelbruk utløse prosjekter som gir ny miljøvennlig energiproduksjon og energisparing tilsvarende 12 TWh per år innen utgangen av 2010, i forhold til 2001.  Fra 2001 til 2007 har Enova gitt tilsagn om støtte til prosjekter som forventes å gi et energiresultat på 10,1 TWh per år. Av dette er om lag 5 TWh per år fra produksjon av fornybar energi, mens om lag 5 TWh per år er knyttet til energieffektivisering

Støtteordning for vindkraft

Enova utlyste investeringstøtteordningen for vindkraft 21.4.2008. Ordningen er forbedret og lanseres i tråd med målsettingen om 3 TWh per år økt produksjon av vindkraft innen utgangen av 2010, sammenliknet med 2001. Fram til i dag har Enova gitt tilsagn om investeringsstøtte for vel 1,5 TWh per år vindkraft. Investeringstøtteordningen baserer seg på å gi utbyggerne en normalavkastning på investeringen. Det forutsettes konkurranse blant prosjektene, og at de mest kostnadseffektive prosjektene vil bli støttet. Støttebeløpene vil derfor variere fra prosjekt til prosjekt, ut fra de respektive prosjektenes produksjons- og kostnadstall.

Støtteordninger for fornybar varmeproduksjon

Det er fastsatt et mål om at Enova skal bidra til 4 TWh per år økt utbygging av fornybar varme innen utgangen av 2010, sammenlignet med 2001. Ved utløpet av 2007 hadde Enova oppnådd et kontraktsfestet resultat for fornybar varme på om lag 2,6 TWh per år. I 2008 har Enova lagt om og styrket sine programmer på varmeområdet. Varmesatsingen er nå delt inn i tre programmer: fjernvarme nyetablering, infrastruktur for fjernvarme og lokale energisentraler. Det registreres stigende interesse for utbygging av fjernvarme og lokale energisentraler. Satsingen forventes å øke i 2008 sammenlignet med tidligere år.

Støtteordninger for mer effektiv energibruk

Enova har støtteordninger rettet mot mer effektiv energibruk i industri, bygg, boliger og i anlegg. I perioden 2001 – 2007 har Enova oppnådd kontraktsfestede resultater på i overkant av 2 TWh per år innen bygg, bolig og anlegg. Gjennom industriprogrammet har Enova oppnådd et kontraktsfestet resultat på noe over 2,7 TWh per år i samme periode. Enova har gjennomført studier som viser at det er mulig å utløse betydelige resultater i årene fremover.

Endret støtteform for vind– og vannkraft

Høsten 2006 la Regjeringen opp til å innføre en ny støtteordning for fornybar elektrisitet, jf. St.meld. nr. 11 (2006 – 2007). Etter planen skulle ordningen settes i verk fra 1. januar 2008. I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 34 (2006 – 2007), om norsk klimapolitikk ble det i januar 2008 enighet om at Norge skulle gjenoppta forhandlingene med Sverige om et felles pliktig elsertifikatmarked for fornybar elektrisitet. I påvente av et pliktig, svensk-norsk elsertifikatmarked er Enovas investeringsstøtte forbedret. Enova kan støtte fornybar el-produksjon med unntak av vannkraft. Den planlagte elstøtteordningen vil som følge av dette ikke tre i kraft som planlagt.

Hjemfallsordningen

I konsesjoner for vannkraftutbygging etter industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven settes det vilkår om hjemfall for private aktører. Hjemfall innebærer at vannfallet og kraftanlegget tilfaller staten vederlagsfritt ved utløpet av konsesjonsperioden. Bakgrunnen for vilkåret om hjemfall har vært å sikre offentlige eierskap av vannkraftressursene.

26. juni 2007 avgjorde EFTA-domstolen at Norges praktisering av hjemfallsreglene var i strid med EØS-avtalen. For å komme ut av traktatbruddssituasjonen ble det vedtatt en provisorisk anordning den 10. august 2007. Regjeringen vil foreslå endringer i industrikonsesjonsloven for å få loven i samsvar med EØS-avtalen. Regjeringens forslag vil bygge på konsolideringsmodellen, som medfører en ytterligere styrking av det offentlige eierskapet til vannkraftsektoren. Regjeringens forslag om offentlig eierskap vil bare gjelde en begrenset del av småkraftprosjektene siden småkraftverk sjelden ligger over konsesjonsgrensen på 4 000 naturhestekrefter.

For flere opplysninger rundt hjemfallsordningen og konsolideringsmodellen vises det til høringsnotat fra Olje- og energidepartementet av 14. mars 2008 og høringsmerknader.

3.10.9 Tidligere utredninger om kraftverksbeskatningen

Kraftverksbeskatningen har vært vurdert tidligere både av Finansdepartementet og av andre, jf. bl.a.:

• NOU 1992: 34 Skatt på kraftselskap

• Ot. prp. nr. 23 (1995 – 96) Skattlegging av kraftforetak

• «Kraftskatt i Norden» Rapport 27/2000 Econ Pöyry (Utarbeidet for Energiforsyningens Fellesorganisasjon)

• Bye T. og E. Fjærli, Dagens skattesystem i kraftsektoren –finnes det bedre alternativer. Rapporter 2003/3. SSB

• St. prp. nr. 1 (2003 – 2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak

• St. prp. nr. 1 (2004 – 2005) Skatte-, avgifts- og tollvedtak

• St. prp. nr. 1 (2007 – 2008) Skatte-, avgifts- og tollvedtak

• «Konsekvenser av statsbudsjettet for investeringer i småkraftverk». Notat 2007 – 073. Econ Pöyry. Utarbeidet for Småkraft AS.

• «Vilkår for ny kraftproduksjon». Rapport 2007 – 097. Econ Pöyry Utarbeidet for Olje– og energidepartementet

• «Provenyvirkninger av bunnfradrag for nye kraftverk» Memo til Småkraftforeninga. Econ Pöyry 2008

• «Beskatningen av norsk vannkraftproduksjon – noen komparative illustrasjoner» Memo til EBL. Econ Pöyry april 2008.

I Econ Pöyrys rapport om vilkår for ny kraftproduksjon heter det bl.a. at:

«Skattesystemet er i hovedsak ikke noe vesentlig hinder for investeringer i kraftproduksjon, selv om det finnes mindre elementer som kan forbedres».

Econ Pöyry peker på følgende områder hvor reglene kan forbedres: manglende sikkerhet for å få nyttiggjort skatteverdien av negativ grunnrenteinntekt, terskelverdien for fritak for grunnrenteskatt og skattereglene for opprusting og utvidelser av kraftverk.

I rapporten viser Econ Pöyry også til at eiendomsskatten og konsesjonskraftordningen kan medføre at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer ikke blir gjennomført. For øvrig påpekes det at det er behov for å styrke koordineringen mellom kraftproduksjon og nett, dvs. forbedringer i konsesjonsbehandlingen.

I rapporten «Konsekvenser av statsbudsjettet for investeringer i småkraftverk» skriver Econ Pöyry at de foreslåtte endringene i kraftverks­beskatningen i teorien gjør systemet fullstendig nøytralt:

«Forslaget til endringer i grunnrenteskatten er på denne måten helt i tråd med logikken bak lignende endringer i petroleumsbeskatningen fra 2002 og innføringen av aksjonærmodellen fra 2006, som begge baserer seg på risikofri rente for skjerming av normalavkastning og fremføring av ubenyttede skattefradrag. Selv om petroleumsbeskatningen og aksjonærbeskatningen skiller seg fra kraftskattesystemet på andre måter, er det likevel viktig å være klar over parallellene på dette punktet. Fjerningen av risikotilleggene er derfor konsistent med nylige endringer i andre deler av skattesystemet.»

Econ Pöyry mener likevel at det vil være en residual politisk risiko for at skattesystemet kan bli endret i fremtiden, og at de investeringsbaserte fradragene derfor ikke er fullstendig sikre likevel. I rapporten vises det også til at det er kostnader til drift og prosjektutvikling i byggetiden som ikke er fradragsberettiget mot grunnrenteskatten. Videre hevder Econ Pöyry at systemet vil favorisere store aktører med brede porteføljer av vannkraftverk i forskjellige skatteposisjoner og gode vilkår med hensyn til kredittilgang. Econ Pöyry peker også på at utbyggere har incentiver til å gjøre skattemotiverte endringer av verksstørrelsen under den foreslåtte nedre grenseverdien for grunnrenteskatt.

3.10.10 Innspill fra kraftbransjen

Etter at statsbudsjettet for 2008 ble lagt fram har det kommet en rekke innspill angående bl.a. den nedre grensen for beregning av grunnrenteinntekt, bruken av risikofri rente i fremførings- og friinntektsrenten og innføring av et bunnfradrag. Nedenfor diskuteres innspill som departementet har mottatt om disse temaene.

Nedre grense for å betale grunnrenteskatt

Alle kraftverk over en viss størrelse er pliktig til å beregne grunnrenteinntekt, og dersom grunnrenteinntekten er høyere enn friinntekten, må kraftverket betale grunnrenteskatt på 30 pst. Grensen for å beregne grunnrenteinntekt var i 2006 på 5 500 kVA (påstemplet merkeytelse), men ble i forbindelse med statsbudsjettet for 2008 senket til 1 500 kVA. Tabell 3.10 illustrerer noen størrelsesforhold for småkraftverk.

Den nedre grensen i kraftverksbeskatningen kan føre til at selskapene nedjusterer merkeytelsen under grensen slik at årsproduksjonen blir lavere enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt. For å unngå en slik tilpasning må den nedre grensen fjernes helt.

Beregninger departementet har gjort indikerer at det eksisterer et potensiale for produksjonstap ved skattemessige tilpasninger rundt den gamle grensen på 5 500 kVA.

I Ot.prp. nr. 31 (2007 – 2008) foreslo Regjeringen etter en fornyet vurdering at nedre grense likevel ikke burde endres for utbygde og planlagte småkraftverk. Forslaget ble vedtatt og innebærer en mykere overgang slik at den tidligere nedre grensen på 5 500 kVA skulle beholdes for eksisterende og planlagte kraftverk. Avgrensingskriteriet er om søknad om konsesjon eller melding er regi­strert hos vassdragsmyndigheten senest 5. oktober 2007.

Bunnfradrag for nye småkraftverk

Småkraftforeninga har lansert et forslag om bunnfradrag på inntil 20 GWh for nye småkraftverk. Småkraftforeninga foreslår at bunnfradraget utformes ved at grunnrenteinntekten avkortes for den andelen av årsproduksjonen som ligger under et produksjonsvolum på 20 GWh per år. Bunnfradraget gis kun til nye småkraftverk, dvs. ikke til kraftverk over 10 000 kVA og kun til nye kraftverk over nedre grense på 1 500 kVA. Et slikt bunnfradrag har etter departementets vurdering en rekke uheldige effekter.

Siden grunnrenteskatten ikke reduserer verdien av marginalt lønnsomme prosjekter vil Småkaftforeningas forslag ikke gi incentiver til ny, lønnsom utbygging.

For prosjekter med høy lønnsomhet vil forslaget gi en vesentlig økning i lønnsomheten etter skatt. Figur 3.21 viser først skattefordelen for et lite småkraftverk med god lønnsomhet, deretter et medium småkraftverk med god lønnsomhet og til slutt et medium småkraftverk med høy lønnsomhet. Det fremgår at de største skattelettelsene vil gå til medium og store småkraftverk med høy lønnsomhet .

Forslaget om bunnfradrag vil heller ikke fjerne incentiver til skattemessige tilpasninger. Forslaget vil gi incentiver til oppdeling av nye utbygginger for å oppnå flere bunnfradrag,  og nedjustering av større kraftverk under grensen på 10 000 kVA for å oppnå bunnfradrag. Dessuten vil selskapene få incentiver til å bygge om eller utvide eksisterende kraftverk på en slik måte at de defineres som nye kraftverk med rett til bunnfradrag. Småkraftforeningas forslag vil derfor også gi produksjonstap og redusert samfunnsmessig lønnsomhet ved fremtidige utbygginger.

Forslaget vil over tid gi et betydelig provenytap. Et bunnfradrag, på samme nivå som den tidligere nedre grensen for grunnrenteskatt (5 500 kVA), vil gi langt større provenytap siden grunnrenteskatten også reduseres for verk over nedre grense. Provenyanslag for fremtidige utbygginger er svært usikre fordi det avhenger av utbyggingstakten, utbyggingskostnad, kraftpris mm. Provenyeffekten de første årene vil være liten, men vil øke gradvis. Når et potensial på 5 TWh ny småkraft er kommet i drift, kan provenytapet av bunnfradraget anslås til i størrelsesorden 100 mill. kroner per år. På lengre sikt er potensialet for nye småkraftverk langt større enn 5 TWh, og provenytapet vil derfor bli høyere over tid.

Kilde: Finansdepartementet.

Påslag i rentene for friinntekt og fremføring av negativ grunnrenteinntekt

EBL har i et innspill til Finansdepartementet argumentert for at det bør gjeninnføres risikopåslag i renten for beregning av friinntekt i grunnrenteskatten.

Selskapene har nå full sikkerhet for fremtidige skattefradrag i grunnrenteskatten, og et risikopåslag ville derfor være en systemmessig feil. Den risikofrie renten i friinntekten og fremføring har en parallell i den risikofrie renten i skjermingsmodellen for aksjeinntekter. Et risikopåslag vil etter departementets vurdering ikke gi incentiver til ny, lønnsom utbygging, men gi et stort provenytap fra lønnsomme kraftverk som allerede er i drift.

I dag beregnes friinntekten av skattemessige verdier i kraftverk på om lag 85 mrd. kroner. Et risikopåslag i friinntekten på 1 prosentpoeng vil dermed føre til en total årlig redusert grunnrenteskatt på om lag 255 mill. kroner. Siden bare en del av kraftverkene er i grunnrenteskatteposisjon, vil provenytapet de første årene være i størrelsesorden 135 mill. kroner pr år. Et høyere risikopåslag vil øke provenytapet tilsvarende.

Når det argumenteres for at manglende risikopåslag vil hindre nye utbygginger, innebærer det i så fall at selskapene gjør en forenklet beregning som fører til at de undervurderer verdien av prosjektet etter skatt. Med de endringer som ble gjort i statsbudsjettet for 2008, er det riktig å verdsette sikre fremtidige skattefradrag med en risikofri rente etter skatt for å få en fullstendig og korrekt verdsetting. Bruk av forskjellige avkastningskrav for verdsetting av prosjekter med ulik risiko er vanlig for selskapene. Selskapene må nå bruke denne metodikken for å få en korrekt verdsetting av ulike deler av kontantstrømmen fra et kraftprosjekt.

Figur 3.22 illustrerer at effekten av en korrekt beregningsmetode er vesentlig. Den første søylen viser at prosjektet er samfunnsmessig lønnsomt før skatt. I den andre søylen vises lønnsomheten ved forenklet, felles diskontering av hele kontantstrømmen som undervurderer lønnsomheten etter skatt. Prosjektet ville da fremstå som ulønnsomt etter skatt. Den siste søylen viser en fullstendig og korrekt verdsetting, der det skilles mellom de sikre fremtidige skattefradragene og øvrig kontantstrøm. Det er rimelig å anta at selskapene over tid vil bygge ut lønnsomme prosjekter for å maksimere sine overskudd. Grunnrenteskattens egenskaper er nærmere omtalt i avsnitt 3.10.4.

3.10.11 Departementets forslag til oppfølging

Endringene som ble vedtatt i høst, er viktige fordi de sikrer at grunnrenteskatten gir økonomisk korrekte incentiver. Regjeringen ønsker likevel å legge fram tiltak knyttet til grunnrenteskatten som kan bidra til ytterligere å sikre incentiver til å bygge ut fornybar energi innenfor rammene av et nøytralt system for grunnrenteskatten. Dette gjelder skattereglene for opprustings- og utvidelsesprosjekter, behandlingen av driftskostnader i bygge­tiden og innføring av en årlig utbetaling av fradragsverdien i grunnrenteskatten dersom selskapet har negativ grunnrenteinntekt. I tillegg til endringene i skattereglene, kan tiltak for å øke effektiviteten i saksbehandling og konsesjonsprosesser i NVE også bidra til raskere utbygging av fornybar energi. I tråd med klimaforliket foreslås å øke bevilgningen til forskning og utvikling innen fornybare energikilder og karbonfangst og lagring med 70 mill. kroner i 2008.

Endringene som ble innført i høst, og de forslagene som vurderes i denne meldingen, innebærer også at de fleste av de punktene som Econ Pöyry (i flere notater skrevet på oppdrag fra kraftbransjen) har pekt på som mulige ikke-nøytrale elementer i kraftverksbeskatningen, nå er ivaretatt. Regjeringen vil komme tilbake med detaljerte skatteforslag i statsbudsjettet for 2009, med sikte på at forslagene kan gjøres gjeldende f.o.m. 2008.

Kilde: Finansdepartementet.

Skattemessige barrierer for opprusting og utvidelser av kraftverk

Opprusting og utvidelse av eksisterende kraftverk utgjør et betydelig potensiale for ny, fornybar energi. Opprustings- og utvidelsesprosjekter (O/U-prosjekter) knyttet til eksisterende kraftverk kan imidlertid medføre at det for skatteformål anses etablert et nytt kraftverk. I slike tilfeller kan gammel, negativ grunnrenteinntekt (dvs. negativ grunnrenteinntekt beregnet for inntektsåret 2006 og tidligere) beregnet i det eksisterende verk, ikke fremføres og samordnes med positiv grunnrenteinntekt i det nye kraftverket som anses etablert ved O/U-prosjektet. Selv om fremføringsadgangen for gammel negativ grunnrenteinntekt er i behold i det opprinnelige kraftverket, vil denne fremføringsadgangen ha liten eller ingen verdi dersom produksjonen i dette verket nedlegges. Dette kan medføre at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter ikke blir gjennomført, eller blir gjennomført på en mindre hensiktsmessig måte. Etter departementets oppfatning er det behov for å endre regelverket slik at skattereglene ikke er til hinder for gjennomføring av samfunnsøkonomisk lønnsomme O/U-prosjekter. En regelendring vil bedre incentivene for en samfunnsmessig god utnyttelse av vannressursene i allerede utbygde vassdrag.

I Ot. prp. nr. 1 (2007 – 2008) Skatte- og avgiftsopplegget for 2008 – lovendringer, ble det varslet at departementet ville komme tilbake til dette spørsmålet. Finansdepartementet har nå sendt på høring et forslag om enkelte endringer i kraftverksbeskatningen i forbindelse med opprustings- og utvidelsestiltak. I høringsnotatet foreslås en særskilt unntaksregel om utvidet anvendelse av gammel negativ grunnrenteinntekt.

En årsak til at det settes i gang O/U-prosjekter i gamle kraftverk er at disse ble bygget med en annen teknologi, og at anleggene var tilpasset andre forhold i kraftforsyningen enn de som gjelder i dag. O/U-prosjekter vil således kunne være av høyst ulik teknisk karakter og omfang. I NOU 1998: 11 Energi- og kraftbalansen i Norge mot 2020 er det gitt følgende definisjon av opprusting og utvidelse (O/U-prosjekter) i vannkraftverk:

«Opprusting omfatter:

• Å redusere falltapene, blant annet ved å utvide tverrsnittene i vannveiene

• Å modernisere og automatisere kraftverkene for å øke den totale virkningsgrad, redusere driftsutgiftene og forbedre driftssikkerheten

Utvidelse omfatter:

• Å overføre vann fra hittil ikke utnyttede felt, eller føre vann fra ett felt til et annet som kan nytte det bedre

• Å øke eksisterende magasiner eller etablere nye

• Å øke fallhøyden, enten ved å bygge helt nye kraftverk eller ved å heve overvannet og/eller senke undervannet

• Å øke maskininstallasjonen/slukeevnen for å få mer disponibel effekt under topplast og redusere flomtapene»

Departementet er kjent med at skatteetaten har til behandling spørsmål knyttet til adgangen til fortsatt fremføring av negativ grunnrenteinntekt i forbindelse med at det foretas oppgraderingsinvesteringer for bedre utnyttelse av vannfall/vassdrag med eksisterende kraftverk. Basert på en konkret vurdering vil ulike prosjekter som faller inn under denne definisjonen, kunne medføre at det anses etablert et nytt kraftverk etter den definisjon av kraftverk som benyttes for grunnrenteskatteformål. Ulike O/U-prosjekter vil således kunne få ulik skattemessig behandling. Dersom det anses bygget et nytt kraftverk, vil gjeldende kraftverksdefinisjon i kombinasjon med samordningsforbudet medføre at gammel negativ grunnrenteinntekt fra det opprinnelige verk ikke kan fremføres mot positiv grunnrenteinntekt fra det nye kraftverk.

Departementet foreslår innført en særskilt unntaksregel om utvidet anvendelse av gammel, negativ grunnrenteinntekt i skatteloven. Forslaget medfører at gammel, negativ grunnrenteinntekt i eksisterende verk kan fremføres og fradragsføres mot fremtidig positiv grunnrenteinntekt i det nye kraftverket skattyter anses å ha etablert som følge av opprusting eller utvidelser (som definert ovenfor) knyttet til det eksisterende verk den gamle negative grunnrenteinntekten er beregnet ved. Det foreslås at unntaksregelen bare skal gjelde nye kraftverk, dvs. i de tilfellene hvor skattyter første gang har aktivert kostnader med virkning for friinntektsgrunnlaget for det nye verk i inntektsåret 2008 eller senere år.

Forslaget ble sendt på høring den 15. mai 2008.

Driftskostnader i byggetiden

Skattegrunnlaget for en nøytral overskuddsbasert grunnrenteskatt er brutto inntekter fratrukket alle relevante kostnader, herunder kostnader til prosjektering, drift og kapitalslit. I tillegg gis det fradrag for en friinntekt som skal hindre at alternativavkastningen blir beskattet med grunnrenteskatt.

Etter gjeldende rett gis det fradrag i grunnrenteinntekten for påløpte driftskostnader som har sammenheng med produksjonen ved kraftverket. Det gis imidlertid ikke fradrag i grunnrenteinntekten for driftskostnader og bl.a. eiendomsskatt påløpt i byggetiden. Kraftverket må med andre ord være satt i drift før det er anledning til å trekke fra driftskostnader.

I Ot. prp. nr. 1 (2006 – 2007) presiserte departementet at selskapene kunne beregne friinntekt fra det tidspunkt det investeres i driftsmidler som kan knyttes til produksjonen i kraftverket og uavhengig av det tidspunkt driftsmidlene faktisk blir satt i produksjon. Investeringskostnadene hensyntas fra og med det inntektsår det oppstår en ubetinget forpliktelse til å dekke eller innfri kostnaden.

Etter en nærmere vurdering har departementet kommet til at også driftskostnader og bl.a. eiendomsskatt i byggetiden bør være fradragsberettiget i grunnrenteinntekten. Departementet vil vurdere fradrag for disse kostnadene og komme tilbake med konkrete forslag til endringer i forbindelse statsbudsjettet for 2009.

Årlig refusjon av skatteverdien av negativ grunnrenteinntekt

Fra mindre utbyggere har det vært hevdet at de har en skattemessig ulempe fordi de ikke kan samordne ny, negativ grunnrenteinntekt mot positiv grunnrente i andre kraftverk. Selv om mindre utbyggere etter gjeldende rett er sikret fullt fradrag i grunnrenteskatten i fremtiden, foreslås en endring slik at disse fradragene kan få effekt løpende på tilsvarende måte som samordningen for de større kraftselskapene.

En løsning som bl.a. vil legge til rette for nye småkraftutbyggere, er å åpne for en årlig utbetaling av fradragsverdien i grunnrenteskatten dersom selskapet har ny, negativ grunnrenteinntekt (oppstått etter 2006). I en slik ordning vil en utbygger som et år har negativ grunnrenteinntekt, få utbetalt 30 pst. av den negative grunnrenteinntekten i forbindelse med årets ligning. I den utstrekning skatteverdien utbetales, kan den negative grunnrenteinntekten ikke fremføres til fradrag i senere år. Dette vil sikre små utbyggere like tidlige fradrag som større selskap som kan samordne. Dermed vil forslaget bedre likviditeten for små utbyggere. Dette vil gi tidligere fradrag for små, nye utbyggere, selv om det ikke vil endre nåverdien av de samlede investeringsfradragene. En slik utbetalingsordning vil derfor ikke påvirke grunnrenteskattens nøytralitetsegenskaper.

Noen viktige effekter ved en slik ordning er:

• De første driftsårene kan fradragene inkl. friinntekt være så store at grunnrenteinntekten blir negativ. Etter dagens regler må den negative grunnrenteinntekten fremføres, og selskapet vil måtte vente på å få utnyttet skattefradragene dersom den ikke kan samordnes med positiv grunnrenteinntekt i skattyters øvrige verk. Ved årlig utbetaling vil skatteverdien av den negative grunnrenteinntekten utbetales løpende, og likviditeten til selskapet vil dermed kunne styrkes de første årene.

• I år med svært lave kraftpriser kan et selskap med ett eller få kraftverk oppleve at inntekten blir så lav at de får underskudd, og at beregnet grunnrenteinntekt blir negativ. Etter dagens regler må selskapet fremføre negativ grunnrenteinntekt med rente, og vente på å få utnyttet fradragene for den negative grunnrenteinntekten. Med forslaget om refusjon vil skatteverdien av negativ grunnrenteinntekt utbetales løpende slik at selskapets lønnsomhet styrkes i år med svært lave kraftpriser.

• En årlig utbetaling av negativ grunnrenteinntekt vil også tydeliggjøre at selskapet har full sikkerhet for fremtidige fradrag. Det blir da klarere at fremtidige fradrag i grunnrenteskatten må verdsettes med et risikofritt avkastningskrav etter skatt. Det kan også være enklere for selskapene å forklare sine eiere og långivere at fremtidige skattefradrag er risikofrie.

I petroleumssektoren har en lignende utbetalingsordning for letekostnader vært et effektivt virkemiddel for økt aktivitet fra mindre aktører. Ordningen har også bidratt til en sterk vekst i antallet nye aktører på norsk sokkel. Siden 2000 har det kommet 48 nye, og fortsatt eksisterende, selskaper som er blitt prekvalifisert som rettighetshaver eller operatør på norsk sokkel. Utbetalingsordningen er én av flere faktorer som har bidratt til denne veksten i antallet nye selskaper. I 2006 var det 30 selskaper utenfor skatteposisjon som fikk refundert skatteverdien av letekostnader. Til sammenligning var det i 2006 totalt 66 aktive selskaper som var pliktige til å beregne petroleumsskatt.

Regjeringen foreslår derfor en ordning med årlig utbetaling av fradragsverdien i grunnrenteskatten dersom selskapet har ny, negativ grunnrenteinntekt (oppstått etter 2006). Departementet vil arbeide videre med detaljutformingen av en slik ordning med sikte på konkrete forslag i statsbudsjettet for 2009.

Nedre grense for beregning av grunnrenteinntekt økes til 5 500 kVA også for nye kraftverk

Regjeringen foreslår å sette den nedre grensen for plikt til å beregne grunnrenteinntekt tilbake til 5 500 kVA også for nye kraftverk. Nye småkraftverk under 5 500 kVA vil dermed ikke bli ilagt grunnrenteskatt. Forslaget innebærer dermed at nedre grense for grunnrenteskatt blir den samme for nye kraftverk som for eksisterende kraftverk. Departementet vil komme tilbake med forslag til endringer i forbindelse med statsbudsjettet for 2009.

Effektivisering av prosessen med konsesjonssøknader

En begrensende faktor for fremdriften i utbygging av fornybar energi i dag, er kapasitet i NVE til å behandle nye konsesjonssøknader. Det har blitt en kø av konsesjonssøknader som venter på behandling i NVE. Det er ønskelig å øke antall konsesjonsvedtak per år. Dersom hele den store søknadsmengden skulle ha blitt behandlet uten opphold i NVE, ville imidlertid trolig andre flaskehalser ha oppstått i utbyggingsfasen. 

Mye er allerede gjort for å øke effektiviteten i saksbehandlingen og konsesjonsprosessene i NVE. OED vil i tiden fremover gå gjennom konsesjonssystemet for å sikre at gode prosjekt blir raskt og effektivt behandlet. Et sentralt prinsipp er at effektivisering av saksbehandlingen ikke skal gå på bekostning av kvaliteten.

Regjeringen foreslår i St.prp. nr. 59 (2007 – 2008) å øke bevilgningene til NVE med 10 mill. kroner. Dette vil styrke NVEs kapasitet til konsesjonsbehandling med ti stillinger, og NVE kan oppgradere IKT-systemer som bl.a. skal bidra til å effektivisere konsesjonsbehandlingen .