1 Notat vedrørende Petroleumsfondets investeringer og folkeretten

Brev fra Petroleumsfondets Folkerettsråd 22. mars 2002

Det vises til Finansdepartementets brev til Petroleumsfondets Folkerettsråd v. leder Gro Nystuen, datert 07.01.02, hvor Folkerettsrådet bes å vurdere spørsmål angående Petroleumsfondets investeringer og folkeretten.

Vedlagt følger to notater fra Petroleumsfondets Folkerettsråd. Det ene vurderer hvorvidt en investering gjennom Petroleumsfondet vil kunne innebære et brudd på de folkerettslige forpliktelser Norge har på menneskerettighetenes område. Det andre vurderer hvorvidt en investering i selskapet Singapore Technologies Engineering kan innebære et brudd på Norges folkerettslige forpliktelser.

Med vennlig hilsen

Gro Nystuen

Siri Teigum

Finn Hvistendahl

D1.1 Notat til Finansdepartementet

Problemstilling og konklusjon

Det vises til brev fra Finansdepartementet datert 7. januar 2001, hvor Finansdepartementet ber Petroleumsfondets Folkerettsråd om å «vurdere om en investering gjennom Petroleumsfondet vil kunne innebære et brudd på de folkerettslige forpliktelsene når det gjelder menneskerettigheter.»

I det følgende vil Folkerettsrådet drøfte innholdet i statens rettslige forpliktelser i henhold til menneskerettighetskonvensjoner generelt samt foreta en gjennomgang av enkelte konkrete bestemmelser i ulike menneskerettighetskonvensjoner. Rådet vil dermed i dette notatet avgrense mot andre deler av folkeretten, som f.eks. konvensjoner av humanitærrettslig karakter.

Folkerettsrådet konkluderer med at det generelle utgangspunktet er at statene kun har ansvar for menneskerettighetsoppfyllelse der hvor de selv har jurisdiksjon. Jurisdiksjonsbegrepet er i all hovedsak territorielt. Statene har derfor ikke plikt etter menneskerettighetskonvensjonene til å bidra til gjennomføringen av menneskerettigheter i andre stater. Forpliktelsene etter menneskerettighetskonvensjonene innebærer heller ikke at stater har plikt til å unnlate å medvirke til andre staters menneskerettighetsbrudd.

I de tilfellene hvor det foreligger egne bestemmelser om internasjonal aktivitetsplikt vil det imidlertid kunne være tungtveiende grunner, også av rettslig karakter, til å unngå eller trekke investeringer som går på tvers av innholdet i aktivitetsplikten.

Begrepet menneskerettigheter

Det historiske utgangspunktet for ideen om menneskerettighetene var at man skulle sikre borgerne mot vilkårlige eller urimelige inngrep fra statens eller myndighetenes side. Dette er fortsatt kjerneområdet. I tiden etter annen verdenskrig ble slike rettigheter nedfelt i et internasjonalt avtaleverk som statene er enige om å følge. FNs Verdenserklæring om menneskerettighetene av 1948 la grunnlaget for de to påfølgende FN-konvensjoner om politiske og sivile rettigheter og om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter som ble vedtatt i 1966. I Europa fikk man den Europeiske menneskerrettighetskonvensjon allerede i 1950.

Hovedregelen er at det er statene som er pliktsubjekter i henhold til menneskerettighetskonvensjonene. Det vil si at bare stater kan sikre menneskerettigheter. Alle menneskerettighetskonvensjoner har bestemmelser som sier at statene forplikter seg til å sikre de rettigheter som er nedfelt i konvensjonen for alle som befinner seg innenfor statens jurisdiksjon. Staten er ansvarlig for alle sine organer og personer som handler på statens vegne, fra lovgiver, regjering og domstoler, ned til den enkelte byråkrat, soldat eller politimann. Dette betyr at det i utgangspunktet også bare er stater som kan brytemenneskerettighetene. Et selskap kan drive fabrikker med umenneskelige arbeidsforhold og slavekontrakter uten dermed selv å bryte menneskerettighetene folkerettslig sett. Derimot vil den staten som tillater, eller ikke treffer effektive tiltak for å hindre slike forhold, kunne være ansvarlig for de menneskerettighetsbruddene en slik drift vil innebære.

Beskyttelsen etter menneskerettighetskonvensjonene gjelder for alle individer som er borgere av eller oppholder seg i stater som har sluttet seg til menneskerettighetskonvensjonene. I tillegg kan det hevdes at mange av de sentrale menneskerettighetene har utviklet seg til å bli det man kaller folkerettslig sedvanerett, dvs. at reglene gjelder også for stater som ikke har tilsluttet seg konvensjonene.

Norges forpliktelser

Norge har sluttet seg til de aller fleste internasjonale menneskerettighetskonvensjoner av betydning. Den konvensjonen som har størst praktisk betydning i Norge er Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK), bl.a. fordi den har en overvåkningsmekanisme som er mer inngripende enn de fleste andre konvensjoner, Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD). Norge er pliktig til å følge eventuelle avgjørelser fra denne domstolen. Norge har videre sluttet seg til de sentrale FN-konvensjonene, som FN-konvensjonene om politiske og sivile rettigheter (SP), om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), om rasediskriminering, om kvinnediskriminering, om tortur, om barns rettigheter. Videre har Norge sluttet seg til en rekke ILO-konvensjoner bl.a. om arbeidslivsrettigheter, barnearbeid og urfolks rettigheter. Norge har også sluttet seg til en rekke andre konvensjoner på menneskerettighetsområdet, men det vil føre for langt å gi en uttømmende oppregning av disse her. Disse konvensjonene har neppe særlig relevans for problemstillingen om hvorvidt investeringer kan være i strid med menneskerettighetsforpliktelser utover det som drøftes nedenfor.

Menneskerettighetskonvensjonene er i stor grad bygd opp over samme lest. Felles for dem er at de innledningsvis forplikter statene til å sikre alle under sin jurisdiksjon de rettigheter som er nedfelt i den enkelte konvensjon. Dernest følger selve rettighetene - relativt kortfattet og generelt utformet. Avslutningsvis har de fleste menneskerettighetskonvensjoner bestemmelser om gjennomføring, oppfølgingsmekanismer, ikrafttredelse osv.

Dette vil si at Norge i utgangspunktet bare er forpliktet til å sikre menneskerettighetene til de individer som befinner seg under norsk jurisdiksjon. Finansdepartementets spørsmål om hvorvidt investeringer gjennom Petroleumsfondet kan føre til brudd på Norges menneskerettighetsforpliktelser avhenger derfor av hva som ligger i begrepet jurisdiksjon.

Jurisdiksjon

Begrepet jurisdiksjon deles som regel opp i tre underkategorier, nemlig lovgivningsjurisdiksjon, domsjurisdiksjon og tvangsjurisdiksjon. På sitt eget territorium har staten alle disse tre formene for jurisdiksjon fullt ut. Det finnes et eget regelsett om hva slags jurisdiksjon kyststater har i ulike soner utover i havet, men det er neppe noen grunn til å gå nærmere inn på dette her. Det som er interessant for denne framstillingen er i hvilken grad stater kan ha jurisdiksjon utenfor sitt eget territorium. Det er avgjørende for spørsmålet om stater kan sikre eller bryte menneskerettighetene i andre stater.

Stater har hverken doms- eller tvangsjurisdiksjon utenfor sitt eget territorium. Når det gjelder lovgivningsjurisdiksjon, har man adgang til å bestemme at visse handlinger som foretas i utlandet skal være straffbare, både for norske og utenlandske borgere. Men statene kan altså ikke pågripe, dømme eller fengsle noen utenfor sitt territorium uten etter særlig avtale med den staten hvis territorium den mistenkte oppholder seg på. Har en person hjemmehørende i Norge foretatt en handling som er definert som straffbar selv om den er begått i utlandet, jfr. straffelovens § 12, kan staten normalt ikke foreta rettslige skritt overfor vedkommende før han eller hun kommer tilbake til Norge.

Det har vært hevdet at når stater bruker sin tvangsmakt utenfor territoriet, uavhengig av om slik tvangsbruk er rettmessig eller ikke, kan dette medføre at de utøver en faktisk jurisdiksjon som kan gi dem ansvar for brudd på menneskerettighetene utenfor sitt eget territorium. I en klage til EMD, datert 20. oktober 1999 1, hevdet en gruppe serbiske statsborgere at deres menneskerettigheter var blitt krenket gjennom NATOs bombing av hovedkvarteret til Radio Television Serbia den 23. april samme år. Hovedargumentet var at når en stat bombet en annen fikk den angripende stat ansvaret for utøvelse av faktisk jurisdiksjon i forhold til enkeltpersoners rett til (bl.a.) liv i den angrepne stat. EMD avviste klagen, bl.a. under henvisning til at konvensjonspartenes jurisdiksjon først og fremst må forstås som territoriell. Militære eller andre handlinger av tvangsmessig karakter utenfor eget territorium førte ikke til ansvar for menneskerettigheter for en stat, med unntak for særlige tilfeller hvor handlingen var foretatt overfor personer med en særlig tilknytning til den stat som utfører handlingene. Domstolen sier eksplisitt at «[T]he Convention was not designed to be applied throughout the world, even in respect of the conduct of Contracting States.» 2

Det må antas at det samme rettslige utgangspunkt vil gjelde også de øvrige menneskerettighetskonvensjoner Norge er part til. I utgangspunktet vil dette altså si at Norge kun er forpliktet til å sikre menneskerettighetene til de personer som befinner seg på norsk territorium. Personer som arbeider i eller på annen måte berøres av bedrifter som Petroleumsfondet har investert i utenfor Norge er derfor som den store hovedregel ikke under norsk jurisdiksjon. Det påhviler ingen umiddelbar forpliktelse til å sikre menneskerettighetene i andre land. Eventuell indirekte finansiering av andre staters menneskerettighetsbrudd via Petroleumsfondet innebærer derfor ikke brudd på menneskerettighetskonvensjoner fra den norske stats side.

Slik Petroleumsfondets investeringsmandat er utformet, utelukker ikke dette eksplisitt at fondet kan gjøre investeringer i bedrifter som har virksomhet i Norge. Hvis slik virksomhet fører til brudd på menneskerettighetene i Norge, er dette selvsagt den norske stats ansvar fullt ut, uavhengig av fondets investering i bedriften.

Aktivitetsforpliktelser

Den ovennevnte hovedregel om at menneskerettighetsforpliktelser er avgrenset til egen jurisdiksjon kan i visse tilfeller tenkes å bli noe modifisert. Enkelte menneskerettighetskonvensjoner inneholder særlige bestemmelser som tilsier at statenes forpliktelser strekker seg lengre enn det som er hovedregelen. Dette kan være bestemmelser som pålegger statene å bidra til internasjonalt samarbeid for å bekjempe f.eks. seksuell utnyttelse av barn (FNs konvensjon om barns rettigheter, av 20. November 1989, artikkel 34), eller barnearbeid (ILO-konvensjon 182 av 17. juni 1999 om forbud mot og umiddelbare tiltak for å avskaffe de verste former for barnearbeid, artikkel 8). Når statene er pålagt en plikt til å delta i internasjonalt samarbeid for å bekjempe noe, vil det kunne gjøres gjeldende at det stemmer dårlig overens med denne forpliktelsen hvis den samme staten skulle stille kapital til disposisjon for bedrifter som er involvert i produksjon eller annen virksomhet som man har påtatt seg å bekjempe. For å avgjøre om en slik mulig undergraving av internasjonalt samarbeide kan utgjøre folkerettsbrudd er det nødvendig å gå inn på de konkrete bestemmelser som kan være aktuelle.

Folkerettsrådet har foretatt en gjennomgang av de ovennevnte seks FN-konvensjoner og de Europaråds- og ILO-konvensjoner som antas kan være relevante i denne drøftelsen. De bestemmelser som inneholder en internasjonal aktivitetsplikt som vil kunne ha betydning i denne sammenhengen er drøftet nedenfor.

Barnekonvensjonens artikkel 34 og 35

Som nevnt ovenfor, ligger det ikke i Barnekonvensjonen noen generell forpliktelse for partene til å unnlate å bidra til andre staters menneskerettighetsbrudd. Spørsmålet er om bestemmelsen om aktivitetsplikt kan utgjøre noe unntak fra denne hovedregelen.

Barnekonvensjonens artikkel 34 lyder i norsk oversettelse:

«Partene påtar seg å verne barnet mot alle former for seksuell utnytting og seksuelt misbruk. For dette formål skal partene i særdeleshet treffe alle nødvendige nasjonale, bilaterale og multilaterale tiltak for å hindre:

1. At noen tilskynder eller tvinger et barn til å delta i noen form for ulovlig seksuell virksomhet;

2. At noen utnytter barn ved å bruke dem til prostitusjon eller annen ulovlig seksuell praksis;

3. At noen utnytter barn ved å bruke dem i pornografiske forestillinger eller i pornografisk materiale.»

Artikkel 35 inneholder en tilsvarende formulering om multilaterale tiltak for å bekjempe «bortføring og salg av eller handel med barn for et hvilket som helst formål og på en hvilken som helst måte.»

Det som skiller disse bestemmelsene fra de andre bestemmelser i konvensjonen, er pålegget om å treffe ikke bare nasjonale, men også bilaterale og multilaterale tiltak. Med multilaterale tiltak må man i denne sammenheng anta at det menes internasjonalt mellomstatlig samarbeid for å bekjempe og forhindre bl.a. alle former for seksuell utnytting av barn. Partene har altså en folkerettslig plikt til å «treffe tiltak», det vil si en aktivitetsplikt. Etter ordlyden vil passivitet på dette punktet i teorien altså kunne betraktes som brudd på konvensjonen. I realiteten vil det imidlertid være svært vanskelig å påpeke konkrete brudd på aktivitetsplikten fordi den i seg selv er så uklar. Konvensjonen gir anvisning på at statene skal treffe «alle nødvendigenasjonale, bilaterale og multilaterale tiltak» for å hindre seksuell utnyttelse av barn i ulike sammenhenger (vår utheving). De må antas at det i stor grad er opp til statene selv å avgjøre hvilke nasjonale tiltak som til enhver tid er nødvendige eller mest hensiktsmessige for å bekjempe barneprostitusjon m.v. Dette gjelder også de ulike formene for multilateralt samarbeid som det vises til i bestemmelsen. Det er ingen anvisninger på hva dette samarbeidet skal bestå i. Når aktivitetsplikten er såvidt uklar, vil det etter forholdene være vanskelig å påpeke konkrete brudd på disse bestemmelsene. Så vidt Rådet kjenner til, har ikke Barnekonvensjonens overvåkningsorgan (Barnekomiteen) hittil påtalt brudd etter bestemmelsene.

Det rettslige utgangspunktet er likevel at ren passivitet fra statenes side vil kunne utgjøre brudd på artikkel 34 og 35. Faktisk motarbeiding av konvensjonens formål gjennom f.eks. investeringer i selskaper som er involvert i produksjon av barneporno e.l. vil derfor kunne sies å harmonere svært dårlig med bestemmelsene. Spørsmålet er om en slik mangel på harmoni vil kunne utgjøre et konvensjonsbrudd. I henhold til Wienkonvensjonen om traktater, artikkel 31, skal en traktat tolkes i samsvar med ordlyden. Man skal derfor være svært tilbakeholden med utvidende fortolkninger av traktattekster. At passivitet på det multilaterale plan kan være forbudt, betyr ikke at man fra det kan slutte at visse former for konvensjonsundergravende aktivitet i utlandet også må være forbudt.

Imidlertid skal man i henhold til samme bestemmelse i Wienkonvensjonen også tolke traktaten i overensstemmelse med traktatens gjenstand og formål. Dette trekker naturligvis i retning av å innfortolke et pålegg om ikke aktivt å motarbeide konvensjonens formål gjennom å tjene penger på konvensjonsstridige tiltak i andre land. Det er tvilsomt om slike formålsbetraktninger alene kan føre til konstatering av rettsbrudd når det ikke ellers objektivt foreligger brudd på en konvensjonsforpliktelse. Det må imidlertid legges til grunn at aktivitetspliktsbestemmelsen er noe mer enn en ren formålsbestemmelse.

Selv om fondet bare kan eie 3% av aksjene i et selskap, vil dette kunne hevdes å bidra til at selskapet kan drive sin virksomhet. Investeringer i selskaper som er ansvarlig for handlinger nevnt i Barnekonvensjonens artikkel 34 a), b) eller c) og artikkel 35 bør derfor unngås dersom man skal avverge påstander om opptreden i strid med Barnekonvensjonens formål. I praksis vil dette kunne ha betydning for investering i selskaper som produserer barneporno, samt hoteller eller andre institusjoner som driver barneprostitusjon eller andre former for seksuell utnyttelse av barn. Det spiller i denne sammenhengen ingen rolle hvordan eiersammensetningen i en slik bedrift er.

Rådet finner det etter dette svært lite sannsynlig at investeringer gjennom Petroleumsfondet vil føre til at det konstateres brudd på artikkel 34 eller 35 i Barnekonvensjonen. Konvensjonen sier som nevnt ingen ting om at konvensjonspartene plikter å unnlate å medvirke til andre staters menneskerettighetsbrudd. Likevel er det vanskelig å kategorisk avvise at finansiering av aktiviteter som strider mot aktivitetspliktens formål kan hevdes å utgjøre brudd på konvensjonen. Det er ikke utenkelig at Barnekomiteen vil kunne komme til å avgi uttalelser som går langt i retning av å konstatere brudd på artikkel 34 eller 35 for en stat hvis det kunne godtgjøres at den aktuelle staten faktisk bidro til finansiering av f.eks. barnepornografi.

Selv om en investering ikke nødvendigvis utgjør konvensjonsbrudd, vil investeringer som strider mot aktivitetspliktens formål konstituere en lite lojal oppfølging av konvensjonen. Slike betraktninger vil kunne utgjøre et rettslig argument mot å foreta investeringer i selskaper som driver aktivitet som fører til seksuell utnyttelse av barn. Bestemmelsen om internasjonal samarbeidsplikt sammen med konvensjonens formål bør derfor tas i betraktning av Finansdepartementet i en eventuell helhetsvurdering av hvorvidt enkelte investeringsobjekter bør trekkes ut av Petroleumsfondets investeringsunivers.

Valgfri tilleggsprotokoll til Barnekonvensjonen om salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi

I den valgfrie tilleggsprotokollen til Barnekonvensjonen om salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi av 25. mai 2000 er det også en bestemmelse om internasjonalt samarbeid. Her heter det (i artikkel 10) at «statene skal ta alle nødvendige skritt for å styrke det internasjonale samarbeidet gjennom multilaterale, regionale og bilaterale tiltak for straffeforfølgelse, tiltale og straff av de som er ansvarlige for handlinger som involverer salg av barn, barneprostitusjon, barnepornografi og barnesex-turisme.» Videre heter det bl.a. at statene skal fremme et sterkere internasjonalt samarbeid for å bekjempe de underliggende årsakene som bidrar til slik utnyttelse av barn. Artikkel 10 (4) sier at stater «som er slik stilt at de har mulighet til det, skal bidra med finansiell, teknisk eller annen hjelp gjennom eksisterende multilaterale, regionale eller bilaterale eller andre programmer.»

Det er tvilsomt om denne bestemmelsen går utover det som allerede fremgår av Barnekonvensjonen artikkel 34. Når bestemmelsens operative begrep er «fremme» og «styrke» (statenes internasjonale samarbeid) kan dette se ut til å være svakere formuleringer enn artikkel 34 som pålegger statene konkret å «treffe tiltak for å hindre utnyttelse».

Det kan spørres om forpliktelsen til å yte økonomisk og annen bistand i henhold til artikkel 10 (4) utgjør en aktivitetsplikt som går lenger enn aktivitetsplikten for øvrig fordi den gir anvisning på konkrete tiltak. Forpliktelsen er imidlertid fastsatt overfor en uspesifisert gruppe stater (»states in a position to do so»), og kan ikke leses som en resultatforpliktelse om å bidra med bestemte beløp. Bestemmelsen kan heller leses som en anvisning på at de statene som føler seg forpliktet bør bidra med økonomisk eller annen hjelp gjennom eksisterende programmer.

Ut over dette vil drøftelsen av om investeringer av Petroleumsfondet vil kunne være i strid med denne bestemmelsen måtte bli nokså lik drøftelsen som gjelder Barnekonvensjonens artikkel 34 og 35. Selv om en investering ikke nødvendigvis utgjør konvensjonsbrudd folkerettslig sett, vil investeringer som strider mot aktivitetspliktens formål også her kunne hevdes å konstituere en lite lojal oppfølging av konvensjonsforpliktelsen, og bør vurderes på samme måte som når det gjelder Barnekonvensjonens artikkel 34 og 35.

ILO-konvensjon nr 182 om forbud mot og umiddelbare tiltak for å avskaffe de verste former for barnearbeid

Artikkel 8 i denne konvensjonen sier at «medlemsstatene skal treffe egnede tiltak for å hjelpe hverandre å iverksette bestemmelsene i denne konvensjon gjennom økt internasjonalt samarbeid og/eller bistand, herunder støtte til sosial og økonomisk utvikling, programmer for fattigdomsbekjempelse og allmennutdanning.» Artikkel 1 sier at partene forplikter seg til å forby og bekjempe de verste former for barnearbeid. De verste former for barnearbeid» er definert i konvensjonens artikkel 3 som

• alle former for slaveri eller tvunget arbeid inkludert tvungen rekruttering av barn til væpnet konflikt,

• bruk av barn til prostitusjon og pornografi,

• bruk av barn til ulovlige handlinger, bl.a. for produksjon og handel med narkotika og

• «arbeid som på grunn av sin art eller de omstendigheter det utføres under, kan være til skade for barnets helse, sikkerhet eller moral.» Barn er definert som alle personer under 18 år.

Også her vil man kunne argumentere med at investeringer i virksomheter som drives ved hjelp av «de verste former for barnearbeid» vil være i strid med konvensjonens målsettinger. Spørsmålet er om slike investeringer vil kunne utgjøre et brudd på aktivitetsplikten.

På samme måte som under de forutgående drøftelser må det kunne legges til grunn at Petroleumsfondets investeringer som bidrar til konvensjonsbrudd i andre stater vil harmonere dårlig med aktivitetsplikten og konvensjonens formål, selv om de ikke utgjør brudd på Norges forpliktelser i konvensjonens forstand. På samme måte som under drøftelsen av Barnekonvensjonens artikkel 34 og 35 vil formålsbetraktninger også her innebære at investeringer i strid med konvensjonens formål må kunne betraktes som en lite lojal oppfyllelse av konvensjonsforpliktelsene.

Formålsbestemmelser

En rekke konvensjoner har formålsbestemmelser som handler om å sikre ulike typer av menneskerettigheter for ulike grupper og på ulike områder. Investeringer i utlandet vil i utgangspunktet ikke være i strid med slike formålsbestemmelser folkerettslig sett, fordi statenes juridiske forpliktelser begrenser seg hva de foretar seg innen sin egen jurisdiksjon. En lojal oppfyllelse av en konvensjons formål tilsier likevel at man søker å handle i tråd med konvensjonens formål både på eget og andre staters territorium.

Konklusjon

Petroleumsfondets Folkerettsråd vil etter dette konkludere med at det generelle utgangspunktet er at statene kun har ansvar for menneskerettighetsoppfyllelse der hvor de selv har jurisdiksjon. Jurisdiksjonsbegrepet er i all hovedsak territorielt. Statene har derfor ikke plikt etter menneskerettighetskonvensjonene til å bidra til gjennomføringen av menneskerettigheter i andre stater. Forpliktelsene etter menneskerettighetskonvensjonene innebærer heller ikke at stater har plikt til å unnlate å medvirke til andre staters menneskerettighetsbrudd. Investeringer av Petroleumsfondet i utenlandske bedrifter vil derfor i utgangspunktet ikke utgjøre brudd på forpliktelsene etter menneskerettighetskonvensjoner.

Enkelte konvensjoner inneholder særskilte regler om aktivitetsplikt i internasjonalt samarbeid for å fremme konvensjonens formål. Det finnes få holdepunkter for å anta at investeringer i utenlandske selskaper som medvirker til konvensjonsstridige formål vil kunne komme til å bli klassifisert som brudd på aktivitetsplikten. Imidlertid kan det ikke utelukkes at f.eks. internasjonale overvåkningsorganer i særlige tilfeller vil kunne komme til en slik konklusjon. I de tilfellene hvor det foreligger egne bestemmelser om internasjonal aktivitetsplikt vil det derfor kunne være tungtveiende grunner, også av rettslig karakter, til å unngå eller trekke investeringer som åpenbart går på tvers av innholdet i aktivitetsplikten.

D1.2 Notat til Finansdepartementet

Problemstilling og konklusjon

Det vises til brev fra Finansdepartementet datert 7. januar 2001, hvor Finansdepartementet ber Petroleumsfondets Folkerettsråd om å «vurdere om investeringer i selskapet Singapore Technologies Engineering kan innebære et brudd på Norges folkerettslige forpliktelser.»

Det legges til grunn at det eventuelle folkerettsbrudd Finansdepartementet sikter til relaterer seg til selskapets påståtte befatning med produksjon av antipersonell landminer. Spørsmålet vil derfor bli drøftet i lys av Norges internasjonale forpliktelser på dette området.

Rådet konkluderer med at det med stor grad av sannsynlighet må legges til grunn at selskapet Singapore Technologies Engineering (STE) er involvert i produksjon av antipersonell landminer. Selv om en investering i den beskjedne størrelsesorden det er tale om neppe betyr mye fra eller til for STE, legges det til grunn at den likevel i vid forstand kan sies å bidra til at selskapet kan drive sin virksomhet. Fordi medvirkningsbestemmelsen i Antipersonellminekonvensjonen går langt i å forby enhver form for bistand, oppmuntring eller påvirkning til konvensjonsstridig produksjon, legges det til grunn at selv en beskjeden investering vil kunne betraktes som brudd på konvensjonens artikkel 1 (1) c) jfr. b).

Begrunnelsen for denne vurderingen fremgår nedenfor.

Sakens faktum

Norges Bank ba i brev til Singapore Technologies Engineering 20. april 2001 om å få opplyst om selskapet produserte landminer. Svaret fire dager senere fra datterselskapet, Singapore Technologies Kinetics (STK), var at selskapet ikke produserte landminer for eksport. Spørsmålet om selskapet (eller noen av selskapene i konsernet) produserte landminer ble således ikke direkte besvart.

Landmine Monitor 3 rapporterer at Singapores forsvarsdepartement ved to anledninger 4 har bekreftet at selskapet Singapore Technologies Kinetics (STK) produserer antipersonell landminer til Singapores eget forsvar. Det er ikke rapportert om eksport. Det anses derfor ikke tvilsomt at STE gjennom datterselskapet STK er ansvarlig for produksjon av antipersonell landminer.

Rettslig vurdering

Rådet har i forbindelse med tolkningen av bestemmelsene i Antipersonellminekonvensjonen basert seg på relevante folkerettslige rettskilder og fulgt de alminnelige folkerettslige regler om traktattolkning. I denne forbindelse betyr det at selve traktatteksten har stått sentralt. Videre har man vurdert det beskjedne tilfang av litteratur som foreligger om konvensjonen. Det finnes foreløpig lite konkret statspraksis som klargjør vanskelige tolkningsspørsmål, og ingen doms- eller annen praksis fra internasjonale overvåkningsorganer.

Artikkel 1 i Konvensjon om forbud mot bruk, lagring, produksjon og overføring av antipersonellminer om ødeleggelse av slike miner av 3 desember 1997 (Antipersonellminekonvensjonen) lyder slik:

Article 1

General obligations

1 Each State Party undertakes never under any circumstances:

(a) To use anti-personnel mines;

(b) To develop, produce, otherwise acquire, stockpile, retain or transfer to anyone, directly or indirectly, anti-personnel mines;

(c) To assist, encourage or induce, in any way, anyone to engage in any activity prohibited to a State Party under this Convention.

2 Each State Party undertakes to destroy or ensure the destruction of all anti-personnel mines in accordance with the provisions of this Convention.

Spørsmålet er for det første om aktiviteten til Singapore Technologies Engineering dekkes av gjerningsbeskrivelsen i artikkel 1 (1) b), og for det andre om eventuelle investeringer av norske statlige midler i selskapet i så fall kan konstituere brudd på artikkel 1 (1) c).

Forbudet i bokstav b) omfatter det å utvikle, produsere, på annen måte fremskaffe 5, lagre, beholde eller overføre antipersonellminer, direkte eller indirekte. Både utvikling av enkeltminer og mer systematisk produksjon av antipersonellminer er omfattet av forbudet.

Utviklingdekker prosessen fram til produksjon. Det spiller ingen rolle hvor omfattende produksjonen er eller om den foregår kommersielt eller privat. Produksjon av deler som brukes til fremstilling av antipersonellminer vil også etter omstendighetene kunne falle inn under forbudet. Hvis det f.eks. er klart at en bestanddel bare brukes til antipersonellminer, vil produksjonen av en slik del falle inn under forbudet.

Begrepet «acquire» eller fremskaffeomfatter flere av de andre alternativene. Både utvikling og produksjon vil være å fremskaffe, i likhet med kjøp og import. Uttrykket «fremskaffe» vil i tillegg kunne dekke mindre åpenbare alternativer som det å låne, stjele, underslå, m.v. Poenget er at alle former for fremskaffelse av slike miner skal rammes av konvensjonen.

I tillegg rammes all lagringav antipersonellminer. Dette forbudet er modifisert av en fireårsfrist fra det tidspunkt konvensjonen trådte i kraft for den enkelte statspart (Artikkel 4). Alternativet «retain» eller «beholde» vil i de aller fleste tilfeller være dekket av begrepet lagring.

Det siste begrepet overføre eller «transfer» omfatter både kjøp og salg, herunder import og eksport, av antipersonellminer. I tillegg vil fysisk transport av antipersonellminer etter forholdene kunne være dekket av dette begrepet. I henhold til konvensjonsteksten rammes både direkte og indirekte utøvelse av alle de ovennevnte alternativene.

I henhold til bokstav c) forplikter statspartene seg til «aldri under noen omstendighet å bistå, oppmuntre eller påvirke noen, på noen som helst måte, til å delta i en aktivitet som er forbudt for en part etter denne konvensjonen». Denne medvirkningsbestemmelsen går etter sin ordlyd langt i forby enhver form for mulig medvirkning til bl.a. produksjon av antipersonell-miner. Blant annet medfører den at det er forbudt for statsparter å medvirke til produksjon m.v. selv om dette foregår i stater som ikke er part til konvensjonen.

Ut ifra konklusjonen ovenfor om at Singapore Technologies Engineering med stor sannsynlighet er involvert i produksjon av antipersonellminer eller deler som bare brukes til antipersonellminer er det nokså klart at denne virksomheten faller innenfor gjerningsbeskrivelsen i forbudet i artikkel 1 (1) b). Ettersom staten Singapore ikke er part til Antipersonellminekonvensjonen fører ikke dette til folkerettsbrudd for Singapores egen del. Konvensjonsparter som medvirker til slik produksjon i Singapore vil imidlertid bryte sine konvensjonsforpliktelser til ikke å «bistå... på noen som helst måte» til slik produksjon, selv om den ikke er ulovlig i Singapore.

Medvirkningsbestemmelsen i artikkel 1 (1) c) sier ingenting om hvilke former for medvirkning som rammes. Bestemmelsen er vidt utformet og må antas å ta sikte på å ramme alle former for medvirkning. I henhold til artikkel 1 (1) bokstav c) sammenholdt med bokstav b) vil medvirkning til både direkte og indirekte utvikling og produksjon av antipersonellminer rammes av forbudet.

Spørsmålet er om investeringer i selskapet Singapore Technologies Engineering (STE) kan oppfattes som medvirkning i konvensjonens forstand. Det legges til grunn at det er det heleide datterselskapet Singapore Technologies Kinetics (STK) som står for den omstridte produksjonen. STK må etter Folkerettsrådets vurdering kunne identifiseres med STE. I tillegg til eierstrukturen, kan det trekkes frem at STK presenterer seg gjennom morselskapets internettsider og brosjyremateriell. En forespørsel fra Norges Bank angående landmineproduksjon som var stilet til Singapore Technologies Engineering 6 ble som nevnt besvart direkte fra Singapore Kinetics 7. Det synes derfor uproblematisk å legge til grunn at Singapore Technologies Engineering gjennom sitt datterselskap direkte eller indirekte deltar i produksjon av antipersonellminer.

Spørsmålet er om investeringer fra Petroleumsfondets side kan betraktes som å «assist, encourage or induce in any way» til produksjon. Eierandelene Petroleumsfondet erverver i et enkelt selskap kan i henhold til regelverket fondet er underlagt ikke overskride 3%. Det betyr at Petroleumsfondet normalt ikke vil oppnå verken formell eller reell innflytelse over selskaper fondet investerer i. Det følger dessuten av retningslinjene for Petroleumsfondets virksomhet at fondet normalt ikke skal utøve sine aksjonærrettigheter. Det kan imidlertid vanskelig stilles noe krav om at investeringen skal være av en viss størrelsesorden for å kunne rammes av konvensjonen. I henhold til Wienkonvensjonen om traktatrett, artikkel 31, skal en konvensjon tolkes etter sin ordlyd og i samsvar med konvensjonens gjenstand og formål. Verken konvensjonens ordlyd eller formål støtter en slik innskrenkende fortolkning.

Medvirkningsforbudet er heller ikke begrenset til bare å ramme nytegning av aksjer slik at selskapet tilføres «ny» kapital. Poenget er, etter Folkerettsrådets oppfatning, at enhver pengeplassering i et selskap kan oppfattes som en form for støtte til selskapet, selv om beløpene relativt sett er lave. Bare det faktum at Petroleumsfondet overhodet investerer i et selskap vil for eksempel kunne bidra til at andre stater eller investorer følger etter. Og selv om en pengeplassering i et selskap er så beskjeden at den muligens ikke når terskelen for å rammes av forbudet mot at stater «assist» i landmineproduksjon, vil den trolig uansett rammes av alternativene «encourage or induce in any way». Det å sitte med aksjer i Singapore Technologies Engineering så lenge selskapet (eller dets datterselskap) fortsetter å produsere antipersonellminer kan etter Folkerettsrådets oppfatning derfor rammes av medvirkningsbestemmelsen i artikkel 1 (1) c).

Spørsmålet om hvorvidt medvirkning i strid med konvensjonen også vil kunne rammes av den norske gjennomføringsloven (lov av 17.juli 1998 nr. 54) faller utenfor rammene av Finansdepartementets spørsmål, som spesifikt gjelder hvorvidt Norge gjennom investeringer av Pertroleumsfondet kan komme til å bryte folkerettsligeforpliktelser.

Konklusjon

Rådet vil etter dette konkludere med at selv beskjedne plasseringer i selskapet Singapore Technologies kan innebære et brudd på medvirkningsforbudet i Antipersonellminekonvensjonens artikkel 1 (1) c) jfr, b).