Del 2
Levende lokaldemokrati

4 Lokaldemokrati

Regjeringen ønsker et sterkt lokaldemokrati. En grunnleggende forutsetning for et godt lokaldemokrati er at kommunene har oppgaver, frihet og ressurser til å foreta egne politiske valg.

I Norge har vi sterke kommuner som spiller en nøkkelrolle i å gi innbyggerne velferdstjenester og å legge til rette for samfunnsutviklingen. Helt sentralt i denne sammenhengen er det at innbyggerne velger sine egne ledere som gjennom valgperioden ivaretar ansvaret kommunen er gitt. Gjennom valg får de folkevalgte et mandat fra innbyggerne. Ved valg stilles de til ansvar for måten de har ivaretatt mandatet i perioden siden forrige valg. Innbyggerne får dermed gode muligheter til å være med og bestemme og påvirke hvordan kommunene ivaretar sine oppgaver

En annen forutsetning for et godt lokaldemokrati er knyttet til kommunenes bruk av de handlingsmuligheter de har, med rettslig grunnlag i kommuneloven, til selv å organisere lokaldemokratiet i egen kommune. Lokalpolitikerne har et vesentlig ansvar for å sikre effektiv og ansvarlig politisk styring og sørge for at forholdet til innbyggere, frivillige organisasjoner og næringsliv ivaretas på en god måte. God politisk organisering er en forutsetning for effektiv og ansvarlig politisk styring der innbyggernes interesser og behov står i sentrum. Administrasjonen i kommunene skal legge til rette for effektiv politisk styring og effektiv iverksetting av beslutninger fattet av det lokalpolitiske lederskapet.

Kommunestyret skal på en best mulig måte ta hensyn til interessene til ulike befolkningsgrupper. Kommunestyrer hvor kvinner og menn, ulike aldersgrupper, ulike samfunnssektorer og næringer er representert, kan bidra til dette.

Det skal være et godt samspill mellom kommunen og innbyggerne. Kommunen er avhengig av politiske ledere som er bevisste sitt demokratiske ansvar. Innbyggernes medvirkning i kommunale beslutningsprosesser er derfor en viktig del av et levende lokaldemokrati. Kommunene kan på ulike måter legge til rette for at innbyggerne skal kunne påvirke når kommunen forbereder og iverksetter lokalpolitiske beslutninger.

Frie, direkte og hemmelige valg er grunnleggende verdier i det norske demokratiet. Tilliten til valginstituttet er høy i befolkningen, og regjeringen vil arbeide for at den opprettholdes. Departementet vil legge til rette for en god gjennomføring av kommune- og fylkestingsvalget i 2019.

I dette kapitlet omtales departementets arbeid med lokaldemokrati. Først omtales to tiltak knyttet til kommunereformen, prosjektet Fremtidens lokaldemokrati i nye kommuner og den nettbaserte lokaldemokrativeilederen for kommuner som er i en sammenslåingsprosess. Videre omtales departementets arbeid med digitale løsninger i samspillet mellom kommunene og innbyggerne, lansering av tiltak for balansert kjønnsrepresentasjon i lokale folkevalgte organer samt arbeidet med regelfesting av representasjonsorganer i kommunene og fylkeskommunene for unge, eldre og personer med funksjonsnedsettelse. Til slutt gis en omtale av to dokumenter som omhandler innbyggerdeltakelse og som er vedtatt av Europarådets ministerkomité.

4.1 Tiltak for lokaldemokratiet i forbindelse med kommunereformen

4.1.1 Prosjektet Fremtidens lokaldemokrati i nye kommuner

Kommunal- og moderniseringsdepartementet satte i 2017 i gang et to-årig prosjekt for å støtte kommuner som skal slå seg sammen og som ønsker å arbeide med å utvikle og fornye sitt lokaldemokrati.

Målet med prosjektet er å mobilisere og legge til rette for at kommunene vil arbeide med å utvikle og forbedre sitt lokaldemokrati som en viktig del av alt de skal gjøre i sammenslåingsfasen.

Alle kommuner som enten nylig har blitt en ny kommune, eller som skal i gang med å bygge sin nye kommune, ble invitert.

32 nye kommuner som til sammen utgjør 89 «gamle» kommuner deltar. Figur 4.1 viser hvilke kommuner som deltar.

Prosjektet har fire virkemidler:

• Departementet arrangerer to samlinger hvert år i to år. Deltakerkommunene får dermed arenaer for utveksling av erfaringer, inspirasjon og refleksjon om lokaldemokrati og medvirkning.

• Departementet har gitt Norsk Institutt for by- og regionforskning i oppdrag å gjennomføre en underveisevaluering knyttet til kommunenes arbeid. Forskerne skal blant annet innhente de nye kommunenes planer for å styrke lokaldemokratiet via en kontaktplattform (web-portal), beskrive og vurdere planene og tiltakene, samt gi kommunene tilbakemelding underveis og rapportere samlet.

• Departementet gir et tilskudd på 100 000 kroner til hver av de nye kommunene som deltar i prosjektet.

• Departementet gir tilskudd til KS til gjennomføring av en lokaldemokratiundersøkelse i kommunene som ønsker det. Undersøkelsen kan brukes som et «diagnoseverktøy» for å sammenlikne sterke og svake sider ved lokaldemokratiet i de kommunene som en skal utvikle et nytt lokaldemokrati sammen med.

Prosjektet har fire tema:

• Politisk organisering: Hvilke prinsipper kommunene velger for den politiske organiseringen i den nye kommunen, for eksempel når det gjelder sammensetningen av utvalg, styrer og råd, om de skal velge komitemodell, opprette kommunedelsutvalg eller ta i bruk ad hoc-utvalg, vil være viktig for hvordan lokaldemokratiet fungerer.

• Innbyggermedvirkning: Hvordan kommunene vil tilrettelegge for politisk deltakelse fra innbyggernes side har viktige konsekvenser for lokaldemokratiet. Skal en for eksempel velge tiltak som legger til rette for enkelte gruppers deltakelse, hvilke grupper skal eventuelt inviteres spesielt, eller skal en legge til rette for bred deltakelse?

• Arbeidsmåter: Her kan aktuelle problemstillinger være om kommunene skal legge til rette for prosedyrer der innbyggerne kan diskutere og være med og ta beslutninger i bestemte lokale saker, om en skal velge prosedyrer for å konsultere innbyggerne der innbyggerne kan gi sin tilslutning eller kritisere kommunale forslag, eller om kommunen skal samarbeide med grendeutvalg/nærmiljøutvalg?

• Digitale løsninger: Digitale verktøy kan være et godt virkemiddel i lokaldemokratiet og kan brukes på mange forskjellige måter, blant annet til å skape mer åpenhet og innsikt i lokalpolitiske saker og beslutninger, gjøre det lettere å gi og motta informasjon til/fra politikere og innbyggerne og få innbyggere til å medvirke i lokalpolitiske beslutninger mv.

4.1.2 Veileder lokaldemokrati

Sommeren 2015 lanserte departementet en egen veileder for utvikling av lokaldemokratiet i sammenslåtte kommuner. Veilederen ligger på www.kommunereform.no.

Formålet med veilederen er å gi råd om hvordan kommunene kan utvikle lokaldemokratiet i forbindelse med sammenslåingsprosessen og hva de bør ta hensyn til og tenke gjennom i denne sammenhengen.

Selv om veilederen ble utformet i forbindelse med kommunereformen og først og fremst retter seg mot kommuner i en sammenslåingsprosess, kan den være til nytte også for andre kommuner.

Departementet har satt i gang et arbeid med å oppdatere veilederen. Det legges inn nye eksempler på gode demokratitiltak og oppdaterte faktaopplysninger.

4.2 Digitale løsninger for levende lokaldemokrati

4.2.1 Bruk av digitale verktøyer for innbyggermedvirkning

Vi har sett en økende interesse for bruk av digitale løsninger når kommunene vil kommunisere med innbyggerne og trekke innbyggerne med i politiske beslutningsprosesser. Internasjonalt finnes i dag mange forskjellige løsninger tilpasset ulike former for medvirkning og formål for medvirkningen. Eksempel på slike løsninger kan være deltakende budsjettering knyttet til bruk av penger, innbyggere som inviteres til å komme med forslag til hvordan en konkret sak skal løses eller løsninger for å samle inn underskrifter. Dette er løsninger som kan bidra til at flere innbyggere kan bidra inn i politiske prosesser. Samtidig må slike løsninger være en del av en bredere demokratipolitikk i kommunen, hvor det er bevissthet om at innbyggernes medvirkning og innspill i politiske prosesser vil bidra til bedre beslutninger. Digitale løsninger kan ofte med fordel også kombineres med andre ikke-digitale løsninger for involvering som kommunene bruker.

Det er på denne bakgrunn departementet har satt i gang et forprosjekt for å skaffe seg et bedre kunnskapsgrunnlag om bruk av digitale verktøy i lokaldemokratiet både i Norge og internasjonalt. Det er firmaet Funka som står for gjennomføringen av prosjektet i samarbeid med departementet. I denne sammenhengen skal Funka sammen med departementet velge ut og redegjøre nærmere for om lag fem ulike digitale verktøy som kan brukes til demokratiformål. Tanken er at kommunene skal få informasjon om verktøy som de kan arbeide videre med. Prosjektresultatet skal foreligge i løpet av våren 2018.

4.2.2 Minsak.no

Etter kommuneloven § 39 a kan innbyggerne i en kommune eller fylkeskommune fremme innbyggerforslag. Kommunestyret eller fylkestinget plikter selv å ta stilling til forslaget dersom minst 2 prosent av innbyggerne står bak forslaget. Likevel er 300 underskrifter i kommunen eller 500 i fylket alltid tilstrekkelig.

Med utgangspunkt i denne bestemmelsen lanserte departementet i 2013 en nettportal, minsak.no, som gjør det mulig for innbyggerne i alle kommuner og fylkeskommuner å fremme innbyggerforslag på Internett. Nettsiden gjør det også mulig å debattere og kommentere forslag som kommer inn. Nettsiden modereres av departementet. Det har i mindre grad vært nødvendig å fjerne forslag og innlegg som strider med sidens formål eller mot krav til god nettatferd.

I 2017 lanserte departementet en versjon av nettportalen tilpasset bruk på mobiltelefon. I mars 2018 ble det lansert en samisk versjon.

Siden opprettelsen av nettsiden i 2013 har det blitt sendt inn 319 forslag til kommunene og fylkeskommunene. Oslo er kommunen med flest innsendte forslag og har i denne femårsperioden mottatt 66 saker via nettsiden. Til sammen 1 339 saker er opprettet, mange av dem er trukket og enda flere har ikke oppnådd det nødvendige antallet underskrifter. Det har vært et betydelig antall besøkende på nettsiden. I perioden fra 1. mars 2016 til 1. mars 2017 var det om lag 284 000 besøk på nettsiden og 200 000 brukere, mens det i perioden fra 1. mars 2017 til 1. mars 2018 var om lag 354 000 besøk og 251 000 brukere.1

4.3 Kommunebarometer på representasjon av kvinner i lokalpolitikken

Departementet lanserte 8. mars 2018 et kommunebarometer som blant annet viser andelen kvinner i alle kommunestyrene i Norge.

Bakgrunnen for tiltaket er et ønske om å bidra til å endre den skjeve kjønnsrepresentasjonen i mange norske kommunestyrer. Selv om kvinneandelen har økt over tid, og kvinneandelen i kommunestyrene i snitt fremdeles er relativt høy sammenliknet med de fleste andre europeiske land, har utviklingen stagnert ved de siste valgene. Ved lokalvalgene i 2007 og 2011 var om lag 38 prosent av kommunestyrerepresentantene kvinner. Ved siste valg gikk andelen kvinner i kommunestyrene svakt opp til 39 prosent i landsgjennomsnitt.

Dette skjuler likevel store variasjoner mellom kommunene. Mange kommunestyrer fikk etter lokalvalget i 2015 en kvinneandel på under 30 prosent. I tillegg har kvinner i liten grad erobret de ledende posisjonene i kommunepolitikken. Andelen ordførere som er kvinner var 22 prosent etter valget i 2011. Dette steg til 28 prosent ved valget i 2015.

Kommunestyrene er i tillegg ofte rekrutteringsbase for vervene til utvalg, styrer og råd. Underrepresentasjon av kvinner i kommunestyret kan spre seg til utvalg, råd og styrer, og derfor er det viktig med god kjønnsfordeling i rekruttering og nominasjon til lokalpolitikken.

Statistisk sentralbyrå innhenter i forbindelse med hvert lokalvalg informasjon om alle kommunestyrerepresentantene. Dette gir statistikk over kvinnerepresentasjon i politiske organ som kommunestyrene og formannskapene, antall kvinnelige ordførere og andel kvinner med stemmetillegg i kommunene, m.m.

Kommunebarometeret er publisert på regjeringen.no. og gir en enkel og lett tilgjengelig illustrasjon av hvordan alle kommuner kommer ut på en eller flere indikatorer for kvinnerepresentasjon i lokalpolitikken. Barometeret vil fungere slik at kommunene lett kan finne egen kommune og sammenlikne seg med andre. Det kan i seg selv være en kilde til inspirasjon og føre til at lokalpartiene får et visst press på seg for å komme på nivå med de beste.

Departementet vil også lansere en motivasjonskampanje for å styrke kvinnerepresentasjonen i lokalpolitikken. Målgruppen for en motivasjonskampanje er først og fremst de lokale partiene og listene for å få dem til å ta ansvar for å sikre kjønnsmessig balanse i kommunestyrer og andre kommunale tillitsverv. Forskning viser at dersom et listeforslag har økt kvinnerepresentasjon som mål, må kvinner nomineres høyt opp på listene.

4.4 Medvirkningsorganer – forskrifter til ny bestemmelse om råd for eldre, personer med funksjonsnedsettelse og ungdom

Stortinget vedtok ved lov 16. juni 2017 nr. 62 en ny § 10 b i kommuneloven om råd for eldre, personer med funksjonsnedsettelse og ungdom. Departementet har i vår fremmet en lovproposisjon om ny kommunelov for Stortinget. Den allerede vedtatte § 10 b i kommuneloven om råd inngår i dette helhetlige lovforslaget. Det skal utarbeides og fastsettes tre forskrifter til medvirkningsbestemmelsene, én knyttet til hvert råd. Arbeidet med forskriftene må dermed sees i sammenheng med vedtakelsen av ny kommunelov.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil involvere organisasjoner som representerer eldre, personer med funksjonsnedsettelse og ungdom i det videre arbeidet ved å sende forskriftene på alminnelig høring. Målet er å ha på plass et regelverk for medvirkningsordninger til kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019.

4.5 Arbeid med lokaldemokrati i Europarådet

4.5.1 Retningslinjer for sivilsamfunnets deltakelse i politiske beslutningsprosesser vedtatt i Europarådet

Ministerkomiteen i Europarådet vedtok 17. september 2017 Retningslinjer for sivilsamfunnets deltakelse i politisk beslutningsprosesser. Retningslinjene omhandler sentrale verdier ved demokratiet og hvorfor og hvordan sivilsamfunnet, både organiserte interesser og enkeltindivider, bør ha anledning til å bidra i politiske prosesser.

Retningslinjene understreker at det endelige ansvaret for å ta beslutninger ligger hos offentlige myndigheter som både har offentlig autoritet og demokratisk legitimitet til å gjøre det. Men det er samtidig ønskelig at myndighetene legger til rette for at innbyggerne og organisasjoner på ulike måter kan delta i politiske beslutningsprosesser.

Retningslinjene bygger på og utfyller en rekke dokumenter utarbeidet av Europarådet om demokrati, menneskerettigheter, deltakelse og frivillige organisasjoners rolle i samfunnslivet.

Formålet med retningslinjene er å styrke og legge til rette for deltakelse for individer, organisasjoner og sivilsamfunnet generelt i politiske beslutningsprosesser.

I retningslinjene understrekes menneskerettigheter, rettsikkerhet, tilslutning til grunnleggende demokratiske prinsipper, forsamlingsfrihet, organisasjonsfrihet og ytringsfrihet blant vilkårene for effektiv sivilsamfunnsdeltakelse. Det vektlegges også at sivilsamfunnet i et pluralistisk samfunn trenger anerkjennelse og støtte for selv å kunne bidra i samfunnsutviklingen.

Staten sammen med kommunene og fylkeskommunene har et ansvar for å legge til rette for at sivilsamfunnet trekkes inn i politiske beslutningsprosesser. Både på nasjonalt og lokalt nivå er det på ulike måter lagt til rette for ulike former for involvering både fra innbyggerne og sivile organisasjoner. Dette er ordninger som bør videreføres og utvikles.

Departementet vil oversette retningslinjene til norsk, informere om dem på regjeringen.no og ellers i aktuelle fora.2

4.5.2 Revisjon av rekommandasjon om innbyggernes deltakelse i lokalt offentlig liv

I 2001 vedtok Europarådets ministerkomité en anbefaling til medlemsstatene (Rekommandasjon Rek (2001) 19) Innbyggernes deltakelse i lokalt offentlig liv.3

Rekommandasjonen var en henstilling til medlemsstatene om å arbeide for at lokale myndigheter legger til rette for at innbyggerne trekkes med i politiske beslutningsprosesser som gjelder innbyggerne og lokalsamfunnet. Å involvere innbyggerne vil bidra til å legitimere beslutningene og skape større tilfredshet samt bidra til mer effektive lokale beslutninger.

I 2016 bestemte Europarådet å gjennomgå og vurdere den eksisterende anbefalingen og behovet for å gjennomføre endringer bl.a. i lys av utviklingen av nye deltakelsesformer, nye teknologiske muligheter og en større bevissthet om sosiale skjevheter i deltakelse. Ministerkomiteen vedtok rekommandasjonen 21. mars 2018

Det pekes på at lokaldemokratiet utsettes for et forventningspress og at innbyggerne tar i bruk nye virkemiddel i sitt engasjement. Et generelt utviklingstrekk i Europa er svekket tillit til folkevalgte organer. For blant annet å holde legitimiteten til politiske beslutningsprosesser oppe, er det behov for at offentlige institusjoner engasjerer seg overfor innbyggerne på nye måter.

På samme måte som rekommandasjonen som ble vedtatt i 2001, vil den reviderte versjonen bli oversatt til norsk og det vil bli formidlet informasjon om den på regjeringen.no og i andre aktuelle fora.

5 Forholdet mellom stat og kommune

Regjeringen vil legge til rette for levende lokalsamfunn i hele landet gjennom å spre makt og bygge samfunnet nedenfra. Rammestyring skal fortsatt være hovedprinsippet for statens styring av kommunesektoren. Rammestyring bidrar til at kommunene skal ha et handlingsrom som gir folk og lokalsamfunn frihet til å styre sin egen hverdag og samfunnsutvikling. I tillegg til at denne friheten har en egenverdi, legger nærheten lokalpolitikerne har til lokalsamfunnets behov og utfordringer, til rette for at ressursene brukes der de gjør mest nytte og at tjenestene kan tilpasses den enkelte på en ubyråkratisk måte.

Juridisk rammestyring betyr at kommunene får reell handlefrihet ved gjennomføring av lovpålagte oppgaver. I forslaget til ny kommunelov, som ble lagt fram for Stortinget i mars, foreslås det å lovfeste det kommunale selvstyret og prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunesektoren. Lovforslaget legger til rette for fortsatt juridisk rammestyring. Økonomisk rammestyring innebærer at kommunesektoren i størst mulig grad finansieres gjennom frie inntekter (rammetilskudd og skatteinntekter), slik at prioriteringene kan gjøres lokalt. Dette innebærer at øremerkede tilskudd kun skal benyttes i særskilte tilfeller. En ekspertgruppe har kartlagt og vurdert nærmere 250 øremerkede tilskudd. Regjeringen har en ambisjon om en reduksjon i antall øremerkede tilskuddsordninger og har igangsatt en grundig gjennomgang av ekspertgruppens forslag.

Kommunene har som planmyndighet stor handlefrihet i arealplanleggingen. Andelen planer møtt med innsigelse er redusert siden 2013, og Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i et flertall av sakene avgjort innsigelsene helt eller delvis i samsvar med kommunens vedtak. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å samordne og dermed begrense statlige myndigheters innsigelser til kommunale planer.

I dette kapittelet omtales saker av overordnet karakter som har betydning for forholdet mellom staten og kommunene.

5.1 Ny kommunelov

Regjeringen la nylig fram forslag til ny kommunelov, som fortsatt vil legge grunnlaget for juridisk rammestyring av kommunene, jf. Prop. 46 L (2017–2018). Kommuneloven er en rammelov for all kommunal virksomhet, med regler om kommunal organisering, styring og kontroll og saksbehandlingsregler som legger til rette for åpenhet og tillitsskapende forvaltning.

I lovforslaget er det blant annet foreslått å lovfeste det kommunale selvstyret og prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunesektoren. Dette er nytt sammenliknet med dagens lov. Til sammen vil de to bestemmelsene om selvstyret og om prinsippene si noe om hva kommuner er og om rammene for kommuner som selvstendige og selvstyrte organer som samtidig er en sentral del av et nasjonalt system.

Det er viktig at kommuneloven er enkel og tilgjengelig. Den leses og brukes av både kommunens administrasjon og folkevalgte, innbyggerne og av statlige myndigheter. Regjeringen har i lovforslaget lagt vekt på å gi loven et innhold, en struktur og et språk som så langt det lar seg gjøre ivaretar hensynet til enkelhet og tilgjengelighet.

Det er innenfor rammeverket i kommuneloven kommunene utøver sine viktige roller som tjenesteyter, demokratisk arena, myndighetsutøver og samfunnsutvikler. For at kommunene skal kunne utøve disse rollene på en god måte, må de ha regler for organisering, saksbehandling, økonomiforvaltning og mer.

I lovforslaget legger regjeringen opp til å videreføre kommunenes vide adgang til å organisere både den administrative og folkevalgte delen av virksomheten slik de selv mener det er hensiktsmessig. Dette er avgjørende for å legge til rette for gode lokale løsninger. Regjeringen legger videre opp til at saksbehandlingsreglene skal ivareta hensynet til åpenhet og gjennomsiktighet. Dette er viktig av hensyn til demokratisk deltakelse og kontroll. Det er også foreslått regler som setter kommunene i enda bedre stand til å styre og kontrollere egen virksomhet. God styring og kontroll er en forutsetning for å kunne opprettholde framtidig handlingsfrihet.

5.2 Oppfølging av områdegjennomgang av øremerkede tilskudd til kommunesektoren

Regjeringen mottok i desember 2017 en rapport fra ekspertgruppen som gjennomførte områdegjennomgangen av øremerkede tilskudd til kommunesektoren. Ekspertgruppen fikk i mandat å gi en oversikt over dagens situasjon og identifisere utfordringer og forbedringsområder. Ekspertgruppen ble i tillegg bedt om å vurdere forenklinger i forvaltningen og synliggjøre innsparinger på minst 10 prosent, samt synliggjøre mulige omstruktureringer på minst 10 prosent, som tilsvarer om lag 5 mrd. kroner.

I rapporten fremholder ekspertgruppen at det er bred politisk tilslutning til at kommunesektoren i hovedsak skal rammestyres og dermed at øremerkede tilskudd kun skal benyttes i særskilte tilfeller. Etter ekspertgruppens syn gir dagens situasjon med nærmere 250 tilskuddsordninger en dårlig og lite effektiv statlig styring av kommunesektoren. Ekspertgruppen har foreslått en rekke tiltak som:

• rydder opp i dagens uoversiktlige mengde av tilskudd

• bidrar til en bedre etterlevelse av dagens retningslinjer

• gir en mer hensiktsmessig forvaltning.

Ekspertgruppen viser til at Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder om statlig styring av kommunesektoren omfatter retningslinjer for når øremerking kan benyttes og krav til utforming av øremerkede tilskudd. Ekspertgruppen vurderer at retningslinjene i all hovedsak er gode, men mener hovedproblemet er at disse i for liten grad etterleves. Det foreslås derfor at dagens retningslinjer presiseres og suppleres for å sikre bedre etterlevelse.

Ekspertgruppen mener det er behov for en kraftig reduksjon i antallet tilskuddsordninger. Det er kartlagt 247 tilskuddsordninger hvor kommunesektoren mottar midler og/eller forvalter tilskudd. Ekspertgruppen har vurdert alle tilskuddsordningene opp mot de eksisterende kriteriene for opprettelse og avvikling av tilskudd. Vurderingen er basert på sentrale kjennetegn ved ordningene som er innrapportert av departementene i kartleggingen til Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) og Direktoratet for økonomistyring (DFØ) (Difi-notat 2017:3/DFØ-notat 6/2017). På grunnlag av denne gjennomgangen har ekspertgruppen foreslått at 64 ordninger bør innlemmes i rammetilskuddet (tilsvarende 12,2 mrd. kroner) og at 38 ordninger bør slås sammen til færre og større ordninger.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er enige med ekspertgruppen i at nærmere 250 ordninger er en klar indikasjon på at dagens retningslinjer for statlig styring av kommunesektoren ikke etterleves. Ekspertgruppens anbefalinger skal derfor vurderes nærmere i tråd med intensjonene i regjeringserklæringen om å «[g]jennomgå og forenkle øremerkede ordninger, slik at det gis større handlingsrom for kommunene og mindre byråkrati i stat og kommune.»

Ekspertgruppen har foreslått at dagens retningslinjer presiseres og fastsettes som et regelverk i form av et rundskriv. Bakgrunnen for forslaget er å sikre økt etterlevelse. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil sette i gang et arbeid med å se nærmere på retningslinjene for å bidra til økt etterlevelse. Hovedprinsippet skal fortsatt være økonomisk og juridisk rammestyring av kommunesektoren.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener ekspertgruppens forslag til innlemminger gir et godt grunnlag for videre arbeid. Ekspertgruppen har ikke sett på effekter av den enkelte tilskuddsordning. Det har derfor vært et behov for å sortere hvilke tiltak som kan følges opp på kort sikt og hvilke som krever ytterligere utredning. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har derfor i samråd med alle berørte departementene igangsatt et arbeid med å gjennomgå og vurdere forslagene fra ekspertgruppen. Et øremerket tilskudd kan isolert sett ha god effekt, men samtidig ha uheldige virkninger for andre tjenesteområder i kommunene. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil gjennomgå alle forslagene og tar sikte på å komme tilbake med en samlet plan for innlemminger senest i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2020.

Ekspertgruppen har også foreslått at 38 av dagens tilskuddsordninger bør samles i færre og større ordninger. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurderer at sammenslåing av tilskuddsordninger er et godt grep og at dette vil kunne gi en rekke positive effekter utover en reduksjon i antall øremerkede ordninger, som økt oppmerksomhet om tilskuddsordningenes målgrupper, reduserte forvaltningskostnader og økt lokalt handlingsrom. Ekspertgruppens forslag gjennomgås og Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil komme tilbake med ev. forslag til endringer.

Som et ledd i bedre samordning av den samlede tilskuddsporteføljen vil det bli utarbeidet en samlet plan for alle tilskuddsordninger, som angir neste evaluering eller framtidig innlemming, avvikling eller sammenslåing.

Regjeringens målsetting er at arbeidet med innlemminger og sammenslåinger skal resultere i en reduksjon i antallet tilskuddsordninger.

5.3 ESA-saken og arbeidsgrupperapporten om konkurranse på like vilkår

EFTAs overvåkningsorgan, ESA, stilte sommeren 2013 spørsmål om det generelle skattefritaket for stat, helseforetak, fylkeskommuner og kommuner er i strid med EØS-avtalens regler om offentlig støtte når disse offentlige organene driver økonomisk aktivitet i EØS-rettslig forstand. ESAs foreløpige vurdering fra 15. desember 2015 er at det generelle skattefritaket og konkursimmuniteten for kommunene er i strid med reglene for statsstøtte når kommunene utfører økonomisk aktivitet i EØS-rettslig forstand. Disse to forholdene innebærer en fordel for kommunene når de konkurrerer mot private aktører på det samme markedet. ESA har derfor foreslått å innføre en generell utskillingsplikt for den økonomiske aktiviteten, slik at denne legges i selskaper som betaler skatt og kan gå konkurs.

Som en del av oppfølgingen i saken, satte regjeringen i juni 2016 ned en ekstern arbeidsgruppe, som blant annet skulle utrede og vurdere konkurranseforholdene mellom offentlig og privat virksomhet og spørsmålene som er reist i ESA-saken samt foreslå forslag til tiltak. I januar 2018 leverte arbeidsgruppen rapporten Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører til næringsministeren, og den ble sendt på høring kort tid etter.

Arbeidsgruppen har vurdert de støtterettslige problemstillingene i saken og har kommet til at det norske skattefritaket er i strid med EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Gruppen mener det kan argumenteres med at konkursimmunitet ikke vil være en støtterettslig fordel under visse forutsetninger: Kommunen må følge markedsaktørprinsippet4 og den økonomiske aktiviteten må belastes med finansieringskostnader i samme utstrekning som en privat aktør. For å sikre overholdelse av regelverket foreslår arbeidsgruppen blant annet at det innføres krav om separat regnskap og skatteplikt for kommunens økonomiske aktivitet. Videre mener arbeidsgruppen at det må bli mer oppmerksomhet om, og stilles strengere krav til at det offentlige overholder det EØS-rettslige markedsaktørprinsippet når de driver økonomisk aktivitet. Arbeidsgruppen kommer ikke med en generell anbefaling om å innføre en plikt til å skille ut den økonomiske virksomheten i egne selskaper og mener en slik plikt heller ikke følger av EØS-retten. Et mindretall i arbeidsgruppen framhever i en særmerknad at det er betydelige fordeler med utskilling knyttet til etterlevelse av EØS-regelverket, og at dette vil være en effektiv løsning på det støtterettslige problemstillingene.

For øvrig legger arbeidsgruppen til grunn at offentlige tjenester som er allment tilgjengelige, basert på solidaritet og offentlig regulert innenfor det norske systemet vil anses som ikke-økonomiske i støttereglenes forstand. Arbeidsgruppen mener dermed at utdanning, spesialisthelsetjenester, kommunale helse- og omsorgstjenester, barnehager og barnevern i all hovedsak ikke er EØS-rettslig økonomisk aktivitet, og dermed faller utenfor støttereglene og eventuelle tiltak.

Rapporten har vært på høring. Regjeringen vil vurdere innspillene fra høringsinstansene, ha dialog med ESA om gode løsninger, og ta stilling til den videre oppfølgingen av saken.

5.4 Endringer i IKS-loven

Departementet arbeider med å følge opp høringen om endringer i lov om interkommunale selskaper. Som opplyst i kommuneproposisjonen for 2018 må dette arbeidet sees i sammenheng med forslagene fra arbeidsgruppen som har utredet spørsmålet om like konkurransevilkår for offentlige og private aktører og arbeidsgruppens foreslåtte tiltak for sikre overholdelse av EØS-reglene i offentlig sektor.

5.5 Nasjonal samordning av tilsyn

Regjeringen ga i Prop. 128 S (2016–2017) Kommuneproposisjonen 2018 en redegjørelse for målene for statlig tilsyn med kommunesektoren. Det ble varslet at det skulle etableres en arena for nasjonal samordning av tilsyn. Arenaen ble etablert høsten 2017, og det er fastsatt et mandat. Deltakerne er nasjonale tilsynsmyndigheter som enten fører tilsyn med kommunene selv eller gjennom fylkesmannen.

Målet med samordningen er å legge til rette for at nasjonale tilsynsmyndigheter kan opptre mer enhetlig overfor kommuner og fylkesmenn, hvilket er en forutsetning for at fylkesmannen kan utføre sin oppgave med å samordne tilsynet med kommunene. Et godt samordnet tilsyn skal bidra til at tilsynsvirksomheten når sine mål om bedre regelverksetterlevelse og bedre tjenesteyting i kommunesektoren. Arenaen skal arbeide for at de politisk fastsatte målene for samordning av statlig tilsyn med kommunesektoren nås. Disse målene er at tilsyn med kommunesektoren skal være koordinert og effektivt og at omfanget av tilsyn med kommunene totalt sett ikke skal øke.

5.6 Byvekstavtaler

Helhetlige bymiljøavtaler ble først presentert i Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023 for å styrke samordningen i areal- og transportpolitikken for byområdene. Disse langsiktige politiske intensjonsavtalene mellom staten, fylkeskommunen og berørte bykommuner er det viktigste verktøyet for å nå nullvekstmålet for persontransport med bil i de største byområdene. Løsningene som velges skal bidra til bedre framkommelighet samlet sett og spesielt ved å tilrettelegge for attraktive alternativer til privatbil.

For å styrke arbeidet med arealtiltak som bygger opp under nullvekstmålet og investeringer i transportsystemet gjennom bymiljøavtalene, tok Kommunal- og moderniseringsdepartementet initiativ overfor lokale myndigheter i de fire største byområdene til å bli enige om forpliktelser om boligbygging og arealbruk i byutviklingsavtaler.

I Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 er det lagt til grunn at bymiljøavtalene og byutviklingsavtalene skal samordnes til én avtale og kalles byvekstavtale. Dette vil styrke koblingen mellom areal- og transportpolitikken ytterligere. Det er videre besluttet en ny modell for organisering av byvekstavtalene, som er nærmere omtalt i meldingen. Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene fases nå ut, men belønningsmidlene videreføres i byvekstavtalene. Bypakkene er en del av avtalene. Stortinget har ved behandlingen av meldingen gitt sin tilslutning til disse føringene, jf. Innst. 460 S (2016–2017).

Ni byområder er omfattet av ordningen med byvekstavtaler: Osloregionen, Bergensregionen, Trondheimsregionen, Nord-Jæren, Kristiansandsregionen, Buskerudbyen, Nedre Glomma, Grenland og Tromsø. I 2016 og 2017 ble det inngått bymiljøavtale for Trondheim, bymiljøavtale og byutviklingsavtale for Oslo og Akershus samt byvekstavtaler for Bergen og Nord-Jæren. Reforhandlinger av disse avtalene starter opp våren 2018. For de øvrige fem byområdene vil innføring av byvekstavtaler skje på bakgrunn av erfaringene fra inngåelse av avtalene med de fire største byområdene.

6 Kommunereform

6.1 Kommunereform – status

I perioden 2014–2017 er totalt 119 kommuner vedtatt slått sammen til 47 nye kommuner. 5 av de nye kommunene trådte i kraft i 2017 og 2018, mens 109 kommuner nå gjennomfører sammenslåingsprosesser for å danne nye kommuner fra 2020. Det vil da være 356 kommuner i Norge. Etter at den første fasen med kommunereform nå er gjennomført, skal arbeidet med kommunesammenslåinger fortsette.

Stortinget fattet vedtak om sammenslåinger av kommuner 8. juni og 7. desember 2017, og departementet har fulgt opp Stortingets vedtak gjennom å fastsette forskrifter for sammenslåingene. Forskriftene fastsetter blant annet navn på de nye kommunene, antall medlemmer i kommunestyrene og nødvendige unntak fra lover og forskrifter for å gjennomføre sammenslåingen. Departementet har lagt stor vekt på kommunenes ønsker og egne vedtak i forskriftene. Der hvor kommunene ikke har vært enige om navn på ny kommune, har departementet fastsatt navnet etter dialog med kommunene og etter innspill fra Språkrådet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utbetalt tilskudd til dekning av engangskostnader ved sammenslåingene. De 43 sammenslåingene som ble vedtatt av Stortinget i 2017 har til sammen fått utbetalt nær 1,3 mrd. kroner i tilskudd til å dekke kostnader knyttet til sammenslåingsprosessen, jf. inndelingsloven § 15. Departementet utbetalte i 2017 også 150 mill. kroner i tilskudd til infrastruktur (veier og digitalisering).

I 2019 skal det gjennomføres valg til kommunestyrer og fylkesting. Departementet har fastsatt egne forskrifter for gjennomføring av kommunestyre- og fylkestingsvalget 2019 for kommuner og fylkeskommuner som er berørt av grenseendringer. Kommuner og fylkeskommuner som er berørt av grenseendringer fra 1. januar 2020, skal gjennomføre valget i 2019 som om grenseendringene er gjennomført.

Oppfølgingstilbud

Kommunene som slår seg sammen får tilbud om oppfølging i sammenslåingsprosessen. Departementet, KS, Unio Kommune, LO Kommune, YS Kommune og Akademikerne Kommune samarbeider om oppfølgingstilbudet, som KS har det praktiske ansvaret for å gjennomføre. Tilbudet er resultat av en avtale inngått mellom partene i juni 2016. Avtalen varer ut 2019. Tilbudet består av samlinger og en digital læringsportal for erfaringsdeling. Formålet med samlingene er å heve kunnskapen om sammenslåinger og dele erfaringer om ulike deler av sammenslåingsprosessen. Den digitale læringsportalen har samlet ulike veiledere og eksempler fra sammenslåingsprosessene innenfor temaer som arbeidsgiverspørsmål, lokaldemokrati, kommunikasjon og kulturbygging. Portalen er tilgjengelig for alle kommuner og legger til rette for at kommunene kan lære av hverandre.

Departementets program om fornyelse og utvikling av lokaldemokratiet i nye kommuner, er omtalt i kapittel 4.

Forskning

I 2015 utlyste Norges Forskningsråd, på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, midler til evaluering av kommune- og regionreformprosessene. En gruppe forskere fra Norge og Danmark ble tildelt prosjektet Reshaping the Map of Local and Regional Self-Government. A study of the Norwegian Local Government Reform processes 2014–2019.

Prosjektet skal se på reformens virkemidler, aktørene og deres roller, hvilke drivere reformen har på ulike nivåer og områder og hvordan disse påvirker prosesser og utfall. Hovedtyngden av vitenskaplige publikasjoner vil etter planen komme fra 2018 og utover.

Departementet har også fått utført en nullpunktsmåling med et samlet situasjonsbilde for de overordnede målene med reformen. Arbeidet har lagt grunnlag for at det i ettertid kan evalueres om, eller i hvor stor grad, kommunereformen oppnår sine mål. Prosjektet ble utført av Senter for økonomisk forskning (SØF) i samarbeid med NIVI Analyse, BI, Samfunnsøkonomisk analyse og Telemarksforsking. Rapport og database ble overlevert til departementet i januar 2017. Hovedfunnene ble gjengitt i Prop. 96 S (2016–2017) Endringer i kommunestrukturen. Rapporten og databasen er tilgjengelig på kommunedata.no.

Unntak fra plikten til å justere merverdiavgift

I revidert nasjonalbudsjett 2017 ble det innført et unntak fra plikten til å justere merverdiavgiftskompensasjon etter merverdiavgiftskompensasjonsloven ved overdragelse av bygg og anlegg i forbindelse med en kommunesammenslåing eller -deling. Bakgrunnen for endringen var regjeringens reform av kommunestrukturen, der et sentralt prinsipp er at sammenslåinger og delinger ikke skal medføre utgifter eller prosedyrekrav for kommunene, se Prop. 130 LS (2016–2017) kapittel 14.

Det ble ikke foreslått tilsvarende endringer i merverdiavgiftsregelverket, fordi det for dette regelverket er sentralt at kommunene følger det samme regelverket som private virksomheter. I forbindelse med kommunale vann- og avløpsanlegg gjør likevel enkelte særlige hensyn seg gjeldende. Slike anlegg er regulert i lov 16. mars 2012 nr. 12 om kommunale vann- og avløpsanlegg, hvor det blant annet følger av § 1 første ledd at slike anlegg skal være kommunalt eid, og at eksisterende privateide anlegg bare kan overdras til kommuner.

Finansdepartementet foreslår et nytt sjette ledd første punktum i merverdiavgiftsloven § 9-2. Endringen innebærer at det fastsettes et unntak fra plikten til å justere inngående merverdiavgift når kommunale vann- og avløpsanlegg overdras i forbindelse med sammenslåinger og delinger av kommuner. Det er presisert i lovforslaget at unntaket bare gjelder når overdragelsen skjer som ledd i sammenslåing og deling etter reglene i inndelingsloven. Så lenge overdragelsen skjer som ledd i en slik sammenslåing, er det uten betydning om anlegget eies av kommunen selv, for eksempel gjennom et kommunalt foretak, eller av flere kommuner gjennom et interkommunalt selskap. Det er videre bare anlegg som definert i lov om kommunale vass- og avløpsanlegg § 1 andre ledd som er omfattet av forslaget.

Saken er nærmere omtalt i revidert nasjonalbudsjett 2018.

6.2 Fortsatt behov for endringer i kommunestrukturen

Et bredt flertall på Stortinget sluttet seg i 2014 til at det var behov for endringer i kommunestrukturen, jf. Innst. 300 S (2013–2014). Til tross for et høyt antall sammenslåinger i refomen, er ikke hovedtrekkene ved kommunestrukturen endret. Fortsatt vil om lag halvparten av kommunene ha under 5 000 innbyggere. Flere enn 120 kommuner vil ha færre enn 3 000 innbyggere, jf. tabell 6.1. Mange av disse vil være sårbare i møte med krav, forventninger og utfordringer de står overfor. Det betyr at det fortsatt er behov for endringer i kommunestrukturen.

¹ Innbyggertall per 1. januar 2017, ikke framskrevet for 2020.

Kommunene står overfor ulike utfordringer. Gjennom flere tiår, under ulike regjeringer og forskjellige sammensetninger av Stortinget, har det skjedd endringer i befolknings- og bosettingsmønstre som gjør at de minste kommunene blir mindre, mens de største blir større. I 2017 opplevde kommuner med under 3 000 innbyggere i snitt en befolkningsnedgang på 0,5 prosent, mens kommuner med over 15 000 innbyggere i snitt hadde en befolkningsvekst på 1 prosent. Kun 72 av 221 kommuner med under 5 000 innbyggere hadde en økning i folketallet, og av disse var det kun 24 som vokste med mer enn 15 innbyggere. Befolkningsnedgang og demografiske endringer gjør at mange av de små kommunene i løpet av 10–15 år ikke vil ha et bærekraftig forhold mellom antallet innbyggere i arbeidsfør alder og innbyggere over 67 år. Disse kommunene har allerede i dag små organisasjoner og store utfordringer med å ha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å dekke opp alle fagområder.

Kommuner i byområder opplever befolkningsvekst. Flere steder er ikke kommunegrensene tilpasset dagens bosettings- og arbeidsmønstre, og mange av de store byene har mangel på egnet areal for å legge til rette for framtidig vekst. I disse områdene er det nødvendig med større kommuner for å få en bærekraftig samfunnsutvikling og -planlegging hvor samlet areal og befolkning ses i sammenheng.

Fylkesmennenes tilrådninger i kommunereformen er samstemte om behovet for videre arbeid for å legge til rette for flere kommunesammenslåinger. I all hovedsak bygger fylkesmennenes vurderinger på kommunenes egne utredninger og beskrivelser. Beskrivelsene i tilrådningene understreker at gapet i størrelse mellom store og små kommuner gir grunn til bekymring. En stor del av de små kommunene som har valgt å stå alene har vansker med å rekruttere og beholde tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å levere likeverdige tjenester til sine innbyggere.

Flere fylkesmenn peker også på at det i flere regioner er gode forutsetninger for en positiv utvikling, til å skape nye arbeidsplasser og utvikle regionene til å bli motorer i samfunnsutviklingen. Imidlertid svekker kommunestrukturen mulighetene for å ta ut vekstpotensialet. Det pekes også på at samfunnsutviklingsutfordringene er krevende å håndtere gjennom interkommunalt samarbeid.

Tilrådningene fra fylkesmennene om kommunestrukturen på lang sikt gir en god dokumentasjon på utfordringsbildet i landets kommuner og vil være et viktig grunnlag for det videre arbeidet med kommunesammenslåinger. Etter departementets vurdering er det særlig følgende to forhold som gjør det nødvendig å jobbe videre med endringer i kommunestrukturen:

• Kapasitet og kompetanse i små kommuner

• Behovet for mer helhetlig, samordnet og bærekraftig samfunnsutvikling i byområder

6.2.1 Kapasitet og kompetanse i små kommuner

Det norske kommunesystemet har enkelte sentrale kjennetegn. Generalistkommuneprinsippet er ett av disse. Prinsippet innebærer at alle kommuner skal håndtere de samme kravene når det gjelder tjenester til innbyggerne, planleggings- og utviklingsoppgaver i lokalsamfunnet, oppgavene som myndighetsutøver og ivaretakelse av demokratiske funksjoner, uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur, økonomi eller andre kjennetegn.

Generalistkommuneprinsippet legger til rette for likeverdige demokratiske rettigheter for innbyggerne i alle kommuner ved at innbyggernes stemmegivning og det lokale selvstyret omfatter de samme oppgavene og tjenestene i alle kommuner. Det samme finansieringssystemet gjelder for alle, og lovgivningen gir de samme rammene for organisering og styring og for statlig tilsyn og kontroll med kommunene.

Videre er det norske kommunesystemet kjennetegnet ved at norske kommuner spiller en helt sentral rolle i den offentlige forvaltningen og i gjennomføringen av velferdspolitikken. Kommunene har ansvaret for en svært bred og omfattende oppgaveportefølje, herunder grunnleggende nasjonale velferdsoppgaver og lokal samfunnsutvikling. Dette skiller norske kommuner fra mange mellom- og sør-europeiske land, hvor tilsvarende oppgaver er lagt til høyere forvaltningsnivåer. Kommune kan også frivillig ta på seg oppgaver som ikke er lagt til andre offentlige organer eller private.

I forslaget til ny kommunelov (Prop. 46 L (2017–2018)) som ble fremmet 16. mars i år, foreslår regjeringen å lovfeste enkelte prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret. Ett av disse prinsippene sier at offentlige oppgaver fortrinnsvis bør legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne. De viktigste argumentene for å legge oppgaver til kommunene er den grunnleggende verdien det har at innbyggerne kan påvirke og delta i løsningen av felles oppgaver i lokalsamfunnet, og at oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne bør legges til samme forvaltningsorgan. Nærheten til innbyggerne gjør kommunene lydhøre overfor krav, behov og interesser i lokalsamfunnet. Kunnskap om lokale forhold gjør at kommunene kan tilpasse tjenester og løsninger til lokale behov og ønsker.

Rammestyring, både økonomisk og juridisk, er et hovedprinsipp for statens styring av kommunesektoren. Rammestyring er en forutsetning for at kommunene skal ha et handlingsrom, slik at de kan fungere som lokale demokratier som kan gjøre lokale og individuelle tilpasninger av tjenesten og foreta egne veivalg. Rammestyring legger til rette for prioriteringseffektivitet, som er en viktig verdi ved kommunesystemet. Prioriteringseffektivitet forutsetter imidlertid også at kommunene selv innretter seg slik at de har et reelt handlingsrom til å prioritere og løse sine oppgaver.

Departementet mener at det norske kommunesystemet, basert på generalistkommuneprinsippet, en bred og omfattende oppgaveportefølje og statlig rammestyring, har store fordeler sammenliknet med alternativene. Fordelene svekkes imidlertid av en kommunestruktur hvor det over tid er blitt store forskjeller mellom de ulike kommunenes muligheter og rammebetingelser for å fylle sin rolle i dette systemet. Store ulikheter i kompetanse og lokale ressurser mellom kommunene kan svekke innbyggernes rettsikkerhet og kommunens evne til gi innbyggerne likeverdige tjenester. Videre kan det oppstå lav kostnadseffektivitet på grunn av dårlig utnyttelse av mulige stordriftsfordeler. Det kan også være en ulempe at det kommunale ansvaret begrenses av de minste kommunene. Dette kan avskjære større kommuner fra å løse oppgaver som det ellers kunne være rasjonelt at de utførte.

Den nasjonale politikken overfor kommunene gjennom flere tiår, med overføring av stadig større ansvar og nye krav og forventninger til kompetanse, uten tilsvarende endringer i kommunestrukturen, gjør at det kan stilles spørsmål ved om mange av dagens kommuner er for små til å fylle sin rolle i det norske generalistkommunesystemet. I det videre redegjøres det for noen eksempler på dette.

Fagmiljøer og kommunestørrelse

I nullpunktanalysen (SØF 01/2017) legges det til grunn at et fagmiljø minimum bør bestå av 2–5 årsverk innenfor samme oppgavefelt. Undersøkelsen viser at det maksimalt er en tredjedel av kommunene med under 5 000 innbyggere som har denne kapasiteten, for totalt 17 vurderte oppgaver. Kapasiteten er vesentlig bedre for kommuner med mellom 5 000 og 15 000 innbyggere, men det er først for kommuner med over 15 000 innbyggere at et klart flertall av kommunene har egne fagmiljøer på minst 2–5 årsverk.

Helse og omsorg

Helse- og omsorgsdepartementet har stilt krav om at alle kommuner fra 2018 skal ha lege, sykepleier, fysioterapeut, jordmor og helsesøster. Fra 2020 utvides kravene til i tillegg å gjelde ergoterapeut, psykolog og tannlege. Rådmannsundersøkelsen5 fra nullpunktsmålingen (SØF-rapport 01/17) viser at bare 14 prosent av kommunene med under 5 000 innbyggere i dag har psykolog og kun halvparten av disse kommunene har ergoterapeut.

Barnevern

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) lanserte i 2017 en barnevernsmonitor som viser statistikk for barnevernet, både på kommunalt og interkommunalt nivå. Til tross for at det blir stadig flere interkommunale samarbeid, er mange av tjenestene svært små. Bufdir uttrykte bekymring for 27 barneverntjenester som hadde 3 ansatte eller færre. Samtlige av disse tjenestene var i kommuner med under 3 000 innbyggere.

Juridisk kompetanse

Rådmannsundersøkelsen i nullpunktsanalysen viser at bare 13 prosent av kommunene med under 5 000 innbyggere har jurist i sin organisasjon. 67 prosent av kommunene med under 5 000 innbyggere svarer at de har svært dårlig eller nokså dårlig personellkapasitet til å håndtere juridiske problemstillinger.

Om konsekvensene av manglende juridisk kompetanse skriver Fylkesmannen i Nordland i 2016 i sin tilrådning at:

(…) dette resulterer i mange klagesaker og høy andel opphevelser grunnet juridiske feil, og fare for at innbyggernes rett til en forsvarlig forvaltning ikke er tilstrekkelig ivaretatt.

Innovasjon- og utviklingskapasitet

Staten har store forventninger til kommunenes evne til å drive utvikling og innovasjon av sine tjenester i tråd med innbyggernes forventninger og økende krav til effektivisering. Imidlertid framstår mange små kommuner som rene driftsorganisasjoner uten tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å drive utviklings- og innovasjonsarbeid.

KS sitt innovasjonsbarometer viser at det er flest av de store kommunene som har vedtatt en skriftlig innovasjonsstrategi og som har medarbeidere som har som hovedoppgave å jobbe med innovasjon (KS Innovasjonsbarometer 2018).

I nullpunktanalysens rådmannsundersøkelse kommer det fram at 9 av 10 kommuner under 5 000 innbyggere har færre enn 2 årsverk til sektoradministrasjon for grunnskole, barnehage, pleie og omsorg og kommunehelsetjeneste. Blant annet på bakgrunn av disse tallene konkluderes det i rapporten med at

[t]allene tyder på at en stor andel av dagens kommuner mangler støtte- og utviklingsressurser i egen organisasjon. (SØF-rapport 01/17).

Fylkesmannen i Nordland skrev i sin tilrådning i kommunereformen i 2016:

Flere små kommuner beskriver en sårbar kommuneorganisasjon der ledere ivaretar mange roller innenfor løpende saksbehandling og tjenesteyting i tillegg til lederfunksjon. Dette går spesielt utover strategisk ledelse i kommunen der utviklingsarbeid og utviklingskraften uteblir i kommunen.

Samfunnsplanlegging og næringsutvikling

Kommunene er den viktigste planmyndigheten og har ansvaret for den lokale samfunns- og arealplanleggingen. Kommunene skal ha en kommuneplan som omfatter en samfunnsdel med handlingsdel og en arealdel. Det er viktig med en kommuneplan som er oppdatert og i samsvar med kommunens behov. KOSTRA-tall fra de fire siste årene viser at gjennomsnittlig alder for kommunal planstrategi økte i perioden fra 2014 til 2017. De har i gjennomsnitt blitt 3,6 år eldre i løpet av denne perioden. Tall fra SSB viser at gjennomsnittsalderen på planstrategiene økte til 5,6 år for 2017. Dette kan tyde på at en dominerende andel av planstrategiene ikke ble oppdatert etter valget i 2015. Det er bekymringsfullt at så mange planstrategier fortsatt er første generasjon planstrategier og ikke er oppdatert.

Mange kommuner opplever befolkningsnedgang og nedgang i sysselsettingen. Da er det viktig at kommunene også har kapasitet og kompetanse til å gjøre tilpasninger som begrenser denne nedgangen og for eksempel tilrettelegger for pendling (SØF- rapport 01/17). Dette handler om samfunnsplanlegging og næringsutvikling. De små kommunenes utfordringer med kapasitet og kompetanse gjelder også på disse områdene. Nullpunktsundersøkelsen for kommunereformen (SØF rapport 01/17) viser at kun 4 prosent av kommunene med under 5 000 innbyggere har 2–5 årsverk til å ivareta næringsutvikling. Det samme gjelder for arealplanlegging. 3 prosent av kommunene med under 5 000 innbyggere har 2–5 årsverk til samfunnsplanlegging, herunder arbeid med kommuneplanens samfunnsdel og obligatorisk planstrategi og planprogram etter plan- og bygningsloven. Dette kan gjøre det krevende både å løse de utfordringene kommunene står overfor og å bruke plansystemet effektivt.

Fylkesmannen i Nordland skriver i sin tilrådning fra 2016 at det per september 2016 var 4 kommuner uten vedtatt samfunnsdel, 21 kommuner hadde en samfunnsdel vedtatt i 2009 eller tidligere, 24 kommuner hadde ikke revidert arealdelen etter at ny plan- og bygningslov trådte i kraft i 2009 og 20 kommuner hadde en arealdel til kommuneplanen som er vedtatt før 2009.

Fylkesmannen i Møre og Romsdal skriver i sin årsrapport for 2017:

Halvparten av våre 36 kommuner er under 5000 innbyggjarar, og det er krevjande for dei å ha tilstrekkeleg med fagkompetanse på alle nivå. Dette fører til at embetet både får fleire saker, men også at sakene er lite førebudd frå kommunane si side. Eit eksempel er arbeidet med kommunale planer, kor mangel på kunnskap gjer at planene ofte ikkje fyller formelle krav.

Mangelen på kapasitet og kompetanse og oppdaterte planer er uheldig fordi samfunnsplanlegging (herunder arealplanlegging) er nødvendig som grunnlag for nærings- og samfunnsutvikling. Når planene ikke er oppdaterte eller er mangelfulle, kan det være vanskelig å tilrettelegge for nyetableringer innenfor næring og bosetting og slik få til en positiv utvikling i kommunen

Mangelen på kapasitet og kompetanse på planområdet kompenseres i liten grad gjennom interkommunalt samarbeid. Under 10 prosent av kommunene oppgir at de samarbeider om samfunnsplanlegging, arealplanlegging, byggesaksforvaltning, planadministrasjon og matrikkelføring (NIVI Analyse 2016:3).

Interkommunalt samarbeid

I årsrapportene for 2017 gjentar flere av fylkesmennene utfordringene i de små kommunene. Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder skriver at mange små kommuner har sårbare kompetansemiljøer og

(…) at kommunene fortsatt vil være helt avhengig av interkommunalt samarbeid for å kunne levere tjenester med tilstrekkelig kvalitet.

Fylkesmannen i Møre og Romsdal peker på det samme:

Fleire kommunar opplever nå i praksis at dei faktisk ikkje greier rolla som generalistkommune likevel, og er heilt avhengig av auka interkommunalt samarbeid.

Mange små kommuner har valgt interkommunalt samarbeid som strategi for å løse kapasitets- og kompetanseutfordringene. Behovet for interkommunale løsninger vil, ifølge fylkesmennene og kommunene selv, øke i tiden framover. Interkommunalt samarbeid bidrar til at små kommuner kan levere de lovpålagte tjenestene til sine innbyggere. Kommunene har organisasjonsfrihet og kan organisere tjenestene slik de ønsker. Store kommuner har også interkommunale samarbeid, ikke fordi de må, men blant annet fordi det er god økonomi i samarbeid på enkelte områder, som for eksempel renovasjon, samtidig som de er naturlige samarbeidspartnere for mindre kommuner i regionen.

Utfordringene ved interkommunalt samarbeid vokser når omfanget blir stort og tjenester som er viktige å se i sammenheng blir lagt ut i samarbeid. I NIVI Analyse rapport 2016:3 Status for interkommunalt samarbeid framgår det at det har vært en kraftig vekst i antall samarbeidsordninger i årene etter 2000. NIVI har også sett på endringer i samarbeidets innhold og finner at hoveddelen av fornyelsen av samarbeid de siste årene dreier seg om lovpålagte oppgaver, særlig innen helse- og sosialsektoren. Rapporten gjengir flere tidligere kartlegginger av omfang av interkommunalt samarbeid. Kartleggingene viste at for eksempel i Møre og Romsdal og i Nord-Trøndelag var det i gjennomsnitt 39 samarbeidsordninger per kommune. I begge fylkene hadde kommunene med flest samarbeid over 50 samarbeidsordninger. Rapporten viser at kommunene selv melder om betydelige styringsmessige og demokratiske utfordringer, særlig i de tilfeller der kommunene deltar i mange ulike ordninger i ulike geografiske retninger. Fylkesmannen i Buskerud skriver i årsrapporten for 2017 at interkommunalt samarbeid fører til:

(…) ekstra administrasjon, større kostnader og at politikerne kommer på armlengdes avstand slik at det blir et demokratisk underskudd.

65 prosent av formannskapsmedlemmene svarte i en undersøkelse i 2013 at de var helt enig eller litt enig i at interkommunalt samarbeid bidrar til svakere demokratisk styring (IRIS, 2013). I samme rapport konkluderes det også med at den politiske forankringen av interkommunale samarbeidsprosesser beskrives som en utfordring i kommunene. De demokratiske utfordringene med interkommunalt samarbeid gjør seg gjeldende selv om omfanget ikke er stort, men det forsterkes ytterligere ved et stort omfang.

Regjeringen ønsker å opprettholde den norske tradisjonen med sterke velferdskommuner med store og viktige oppgaver og et oversiktlig system som gir like demokratiske rettigheter uavhengig av om du bor i en stor eller liten kommune. Interkommunalt samarbeid fører til en mer kompleks forvaltning og svekker demokrati, transparens og kontroll ettersom viktige beslutninger flyttes fra folkevalgte organer til interkommunalt samarbeid. Departementet mener at en fortsatt utvikling som medfører ytterligere motsetninger mellom kommunesystem og kommunestruktur ikke vil være bærekraftig over tid.

6.2.2 Behov for mer helhetlig, samordnet og bærekraftig samfunnsutvikling i byområder

Produktivitetskommisjonen omtalte i sin første rapport NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd behovet for endringer i kommunestrukturen. Kommisjonen pekte på at det i et samfunnsøkonomisk perspektiv er en bedre kommunestruktur i byområder som gir de største gevinstene. Det skyldes at det er her de fleste innbyggerne bor og her de fleste ressursene brukes. Kommisjonen viste til at kommunegrenser som avviker sterkt fra naturlige bo- og arbeidsområder gir betydelig administrativt merarbeid knyttet til samarbeid, felles avklaringer, kjøp av tjenester, planlegging av kollektivtransport osv.

Kommisjonen mener det er klare styringsutfordringer i norske byområder knyttet til helhetlige areal- og transportløsninger. Byområdene består av flere kommuner, noe som innebærer fragmentert ansvar og myndighet for arealplanlegging i regioner som naturlig danner felles arbeidsmarkeder. Videre er ansvaret for transportløsninger delt mellom ulike sektormyndigheter og forvaltningsnivå. Kommisjonen mener enkeltkommuners ønsker om lokal vekst kan komme i konflikt med hensynet til et effektivt utbyggingsmønster og transportsystem for byområdet/regionen som helhet.

Samfunnsplanleggingen blir mer helhetlig og bærekraftig når man kan se større arealer og flere innbyggere i sammenheng. I vekstkommuner rundt byene vil tettstedsgrenser og pendlingssoner i økende grad gå på tvers av kommunegrenser. Dette gjør det utfordrende å planlegge og gjennomføre tiltak for bedre kommunikasjon, infrastruktur, næringsområder og tjenestetilbud.

I noen tilfeller kan utfordringene komme til uttrykk gjennom mangel på areal for vekst og utvikling. Dette kan til slutt komme i konflikt med jordvernet fordi kommunen ikke ser noen annen løsning enn å omregulere landbruksområder til næring- eller boligområder. Hvis det i regionen ellers er ledige og egnete arealer, kan kommunegrensene være til hinder for en helhetlig, samordnet og bærekraftig samfunnsutvikling.

En rapport fra NIBR i 2015 (Harvold og Stokstad 2015) konkluderer med at interkommunalt samarbeid er begrenset og at lokalpolitikken ofte setter klare grenser for plansamarbeid fordi lokalpolitikerne ønsker å styre bruken av eget areal uten å måtte ta hensyn til nabokommunen. I undersøkelsen kommer det fram at planleggere og administrasjonen i kommunene ser behov for samarbeid, men at politikerne ser planområdet som et felt for å fremme egen kommunes utvikling. Resultatet kan føre til en lite hensiktsmessig samfunnsutvikling for regionen som helhet. Ikke minst med tanke på nåværende og kommende klimautfordringer er det nødvendig at byområdene utvikles på en helhetlig og koordinert måte.

Fylkesmannen i Oppland oppsummerer dette på en god måte i sin tilrådning i kommunereformen fra 2016:

I en del kommuner er det vanskelig å drive helhetlig, langsiktig og effektiv planlegging og utvikling, fordi kommunegrensene ikke samsvarer med naturlige bo- og arbeidsmarkedsregioner. Det knytter seg til arealdisponering, samferdselsløsninger, næringsutvikling og miljø- og klimatiltak, men også by- og tettstedsutvikling og utvikling av boligområder. Det er fare for at kommuner ender opp med å konkurrere med hverandre, framfor å bygge opp om regionen som helhet. Kommunegrenser som i større grad samsvarer med naturlige bo- og arbeidsmarkedsregioner vil legge forholdene bedre til rette for at regioner kan utvikle sin attraktivitet og styrke sin posisjon i konkurransen med andre regioner.

Behovet for en mer helhetlig, samordnet og bærekraftig samfunnsutvikling tilsier at det er behov for sammenslåinger også rundt byene.

6.3 Innretning av videre arbeid

Flere av fylkesmennene skriver i sine årsrapporter for 2017 at arbeidet med kommunereform må fortsette og at det er ønskelig med flere sammenslåinger. Fylkesmannen i Hedmark skriver:

Vår oppfatning er at kommunereformprosessen og pågående planarbeid medfører at kommunepolitikerne får økt bevissthet om de utfordringene kommunene har og en økt realisme i forhold til hva de kan klare å levere på egenhånd. Kommunereformdebatten lever derfor videre og har vært på sakskartet i flere kommuner også i 2018. (…) På lengre sikt er det vår klare anbefaling at antall kommuner bør reduseres til om lag 10 i Hedmark.

Fullmakter til å gjøre vedtak om sammenslåinger av kommuner følger av lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova). § 4 slår fast at Kongen gjør vedtak om sammenslåing av kommuner når kommunene har sluttet seg til forslaget. Dersom noen av kommunene har uttalt seg mot sammenslåing, skal saken legges fram for Stortinget.

Stortinget fattet anmodningsvedtak nr. 93, 7. desember 2017:

Stortinget ber regjeringen legge til grunn at gode og frivillige prosesser skal være utgangspunkt for endringer av kommunestrukturen. Eventuelle kommunesammenslåinger i perioden 2017–2021 skal utelukkende bygge på frivillighet.

Departementet legger dette premisset til grunn for det videre arbeidet. Departementet vil følge opp vedtak fra kommuner om frivillig sammenslåing ved å legge til rette for vedtak av Kongen i statsråd, i tråd med reglene i inndelingslova. På bakgrunn av anmodningsvedtaket vil det derfor ikke være grunnlag for å legge fram saker om sammenslåing av kommuner for Stortinget i denne perioden.

Dette innebærer at det i denne stortingsperioden heller ikke vil være nødvendig å fastsette bestemte frister for prosesser og vedtak fra kommuner om sammenslåing. Departementet vil derfor i videreføringen av kommunereformen ikke legge opp til noe samlet reformløp slik det var i perioden 2013–2017.

Gode, lokale prosesser og ønsker om sammenslåing er en stor fordel når kommunene skal slå seg sammen. Stortingets anmodningsvedtak innebærer imidlertid at det blir opp til den enkelte kommune å avgjøre om landet får en hensiktsmessig og framtidsrettet kommunestruktur. Dette medfører også at dette arbeidet nødvendigvis må ha et langsiktig perspektiv. Departementet finner grunn til å vise til at det fra perioden 2013–2017 er 45 kommuner som har vedtatt at sammenslåing er ønskelig eller nødvendig for egen kommune, men som ikke har fått tilsvarende positive vedtak fra sine nabokommuner. Disse kommunene vil være avhengige av positive vedtak i sine nabokommuner for å oppnå den styrkingen kommunestyret selv mener det er behov for.

Departementet mener at en mer ensartet og framtidsrettet kommunestruktur er en forutsetning for sterke velferdskommuner som kan gi gode og likeverdige tjenester og drive aktiv og helhetlig samfunnsutvikling nå og i framtiden.

Ekspertgruppens rapport Kriterier for en god kommunestruktur utgjorde det faglige grunnlaget for kommunereformen i perioden 2013–2017 og legges til grunn også i det videre arbeidet.

Regjeringen legger disse målene til grunn for det videre arbeidet:

• Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne

• Helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling

• Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner

• Styrket lokaldemokrati

Kommunereformen resulterte i gode utredninger og bidro til at kommunestyrer landet rundt har hatt viktige diskusjoner om hvilke utfordringer kommunen står overfor og hvordan de framtidige utfordringene skal møtes. Fylkesmannsembetene har vært tett på disse prosessene og har mye kunnskap om de gjenstående utfordringene i kommunene.

Departementet vil gi fylkesmennene en rolle i arbeidet også framover. Dette arbeidet må ha et langsiktig tidsperspektiv. I oppdraget til fylkesmennene for 2018 står det at de skal stimulere til diskusjoner om utfordringer i de enkelte kommunene og synliggjøre konsekvenser av status quo. Det er også en del av oppdraget til fylkesmennene å bidra til kommunesammenslåinger der det er hensiktsmessig.

6.3.1 Økonomiske virkemidler

Rammene for økonomisk kompensasjon ved sammenslåing av kommuner er slått fast i inndelingslova § 15, hvor det framgår at staten skal delvis kompensere kommunene for engangskostnader som er direkte knyttet til sammenslåingsprosessen og at kommunene i en overgangsperiode blir kompensert for bortfall av rammetilskudd som følge av sammenslåingen. Kompensasjonen for bortfall av rammetilskudd gis gjennom inndelingstilskuddet i inntektssystemet.

Regjeringen vil også i det videre arbeidet legge til rette for gode og langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som ønsker å slå seg sammen. Departementet har imidlertid tidligere signalisert at disse ikke vil være like gode som i reformperioden 2014–2017, jf. Prop. 96 S (2016–2017).

Engangstilskudd ved kommunesammenslåing

Kommuner som slo seg sammen i perioden 2014–2017 mottok både tilskudd til dekning av engangskostnader og reformstøtte. Tilskudd til engangskostnader ble utbetalt ved nasjonalt vedtak om sammenslåing, mens reformstøtten utbetales når den nye kommunen formelt trer i kraft. For nye sammenslåinger foreslår departementet at disse tilskuddene slås sammen til et nytt «engangstilskudd ved kommunesammenslåing». Tilskuddet utbetales når sammenslåingen er vedtatt og finansieres over kap. 573 Kommunereform på statsbudsjettet.

Tilskuddet beregnes etter en standardisert modell. Dette sikrer forutsigbarhet for kommunene og har klare administrative besparelser for både kommunene og staten. Minstesatsen for to kommuner med under 15 000 innbyggere som slår seg sammen settes til 25 mill. kroner. Departementet foreslår også at beløpet deretter økes med 10 mill. kroner per nye kommune i sammenslåingen utover dette.

Kommuner som blir vedtatt slått sammen og delt i samme prosess, vil få beregnet engangstilskudd som om en hel kommune inngår i hver av sammenslåingene. Bakgrunnen for dette er at det vurderes som ekstra utfordrende for kommuner å inngå i flere sammenslåingsprosesser samtidig.

Inndelingstilskudd

Gjennom inndelingstilskuddet får kommunene i dag full kompensasjon for tap av basistilskudd og netto nedgang i distriktstilskudd som følge av sammenslåingen. Den nye kommunen mottar fullt inndelingstilskudd i 15 år etter sammenslåingen, før det deretter trappes ned over fem år. Departementet foreslår at denne innretningen på inndelingstilskuddet videreføres. Inndelingstilskuddet vil bli beregnet på gjeldende inntektssystem det året sammenslåingen trer i kraft.

Informasjon og folkehøring

Inndelingsloven § 10 sier at kommunestyret bør innhente innbyggernes synspunkter på forslag til grenseendringer. Dette kan gjøres på ulike måter som folkeavstemning, opinionsundersøkelser, folkemøter mv. Departementet ga i perioden 2014–2017 støtte på kr 100 000 til hver kommune som utarbeidet informasjon og gjennomførte folkehøring. Departementet vil videreføre støtten på samme nivå framover, men støtten kan framover kun tildeles én gang per kommune i en kommunestyreperiode. Tilskuddet dekkes innenfor skjønnstilskuddet. Departementet vil framheve ansvaret kommunene har for å gi god informasjon i forkant av folkehøringene. Kommunene må lage et faktagrunnlag som innbyggerne kan ta stillling til i en høring. Forut for dette skal kommunestyret ha behandlet dette grunnlaget og gjort et klart retningsvalg som de ber om å få innbyggernes synspunkter på.

6.4 Grensejusteringer

I Prop. 96 S (2016–2017) framgikk det at departementet etter Stortingets behandling av proposisjonen ville følge opp aktuelle initiativ om grensejusteringer i dialog med fylkesmennene, jf. inndelingslova § 8. Det framgikk også at det vil være ønskelig og hensiktsmessig at grensejusteringer i tilknytning til en sammenslåing, iverksettes på samme tidspunkt som sammenslåingen, senest innen 1. januar 2020. Kommunal- og forvaltningskomiteen ba departementet i disse grensejusteringene ta utgangspunkt i lokale initiativ fra kommuner eller grendelag, jf. Innst. 386 S (2017–2017).

Departementet har på bakgrunn av lokale initiativ fra innbyggere eller kommuner igangsatt 15 utredninger av grensejusteringer. De fleste av disse berører kommuner som også er i en sammenslåingsprosess. Utredningsoppdragene er gitt til fylkesmannen og skal gjennomføres i samarbeid med de berørte kommunene. I tillegg håndterer fylkesmennene 10–15 mindre saker om grensejusteringer, som fylkesmannen er delegert myndighet til å avgjøre dersom de berørte kommunene er enige. Særlig av hensyn til lokale nominasjonsprosesser og gjennomføringen av kommunestyrevalget i 2019, men også for å sikre tilstrekkelig tid til forberedelser for en god overføring mellom kommunene, er det ønskelig med tidlige avklaringer av de aktuelle grensejusteringene. Departementet har så langt avgjort tre saker (Holmestrand/Re, Vågsøy/Eid/Selje og Hornindal/Stryn) og legger opp til å avgjøre de resterende sakene etter hvert som utredningene ferdigstilles. Der det vedtas grenseendringer med ikrafttredelse fra 2020, vil de berørte innbyggerne stemme ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019 som om grenseendringene allerede er gjennomført.

Stortinget fattet anmodningsvedtak nr. 95, 7. desember 2017:

Stortinget ber regjeringen ikke videreføre arbeid med grenseendring mellom Ski og Ås ut fra de klare vedtak som er gjort i saken fra Ås kommune.

Departementet hadde på dette tidspunktet gitt Fylkesmannen i Oslo og Akershus i oppdrag å utrede en mulig grensejustering. På bakgrunn av vedtak i Ås kommune om at det kunne være grunnlag for å vurdere grensejustering for enkelte områder av kommunen, ba departementet Fylkesmannen om å videreføre utredningen, særlig av hensyn til å kunne gjennomføre en innbyggerundersøkelse i ulike deler av Ås. Innbyggerhøringen som ble gjennomført i februar 2018 viser at det i ett av områdene, Østensjø krets, er et klart flertall av innbyggerne som ønsker å tilhøre nye Nordre Follo kommune (sammenslåing av Ski og Oppegård). Ås kommune har i ettertid gjennomført en egen innbyggerhøring i et område i den aktuelle kretsen som også viser et stort flertall for en grensejustering. Fylkesmannen i Oslo og Akershus har ansvaret for den videre oppfølgingen sammen med Ski og Ås kommuner og har myndighet til å fatte vedtak om grensejustering dersom kommunene blir enige. Kommunestyret i Ås vedtok i april 2018 at de vil gå i dialog med Ski om grensejustering av det aktuelle området.

7 Regionreformen gjennomføres

Det går fram av Jeløya-plattformen at regionreformen skal gjennomføres og at færre fylkeskommuner vil gi grunnlag for sterkere regioner, som kan gi bedre tjenester og drive en mer samordnet samfunnsutvikling. I dette kapitlet gis en oversikt over arbeidet med oppfølgingen av regionreformen, og det fremmes forslag til justeringer av fylkesgrensene.

7.1 Ny fylkesstruktur fra 2020

Stortinget vedtok 8. juni 2017 at landet fra 2020 får 11 fylker: 10 fylkeskommuner og Oslo kommune med fylkeskommunale oppgaver.

Regionreformen gir en høyere minstestørrelse for fylkeskommunene. Ni fylker har i dag under 200 000 innbyggere og ytterligere fem har under 300 000 innbyggere. Etter 2020 vil ingen fylkeskommuner ha under 200 000 innbyggere. Tre fylkeskommuner vil ha under 300 000 innbyggere. Minste fylke i innbyggertall vil fra 2020 øke fra 76 000 (Finnmark) til 240 000 (Troms og Finnmark) innbyggere.

Målene for regionreformen er å styrke fylkeskommunenes rolle som samfunnsutvikler og gi større fylkeskommuner som bedre kan samhandle med regional stat. Større fylkeskommuner skal gi økt kapasitet og kompetanse til å ivareta dagens oppgaver på en bedre måte, og til å kunne påta seg nye oppgaver. Regionreformen skal styrke fylkeskommunene som demokratisk arena.

Departementet tar sikte på å sette ut et oppdrag om en nullpunktsmåling som skal legge grunnlag for at det i ettertid kan evalueres om, eller i hvor stor grad, regionreformen har oppnådd sine mål.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet inngikk i 2016 en avtale med arbeidslivets parter i kommunesektoren, KS, LO Kommune, YS Kommune, Unio og Akademikerne, om et oppfølgingstilbud til kommuner som skal slå seg sammen. Avtalen varer ut 2019. Høsten 2017 ble fylkeskommunene som skal slå seg sammen invitert til en egen samling arrangert av KS med økonomisk støtte fra departementet. Det vil arrangeres en ny samling for fylkeskommunene høsten 2018.

Samtlige fylkeskommuner, med unntak av Troms og Finnmark, har inngått avtaler om sammenslåingene og er godt i gang med arbeidet i fellesnemndene som forbereder sammenslåingene.

Etter at fylkestinget i Finnmark avviste den framforhandlede avtalen med Troms, ba Troms fylkeskommune i henhold til inndelingslova § 26 om at departementet fastsetter fellesnemndas sammensetning og fullmakter. Departementet fastsatte 5. april 2018 en forskrift for sammenslåingen av Troms og Finnmark, der det framkommer at fellesnemnda skal settes sammen av 17 medlemmer fra Finnmark og 19 medlemmer fra Troms. Fellesnemnda får myndighet til å bestemme alle forhold som er nødvendig for at fylkeskommunen skal være operativ fra 1. januar 2020. Departementet vil kalle inn til det første møtet i fellesnemnda.

7.2 Endringer i inndelingsloven (fylkesnavn)

Departementet har i vår fremmet Prop. 65 L (2017–2018) om endringer i lov 15. juni 2001 nr. 70 om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova) for Stortinget. Bakgrunnen er Stortingets vedtak 8. juni 2017 om sammenslåing av tretten fylkeskommuner til seks fylkeskommuner fra 1. januar 2020, jf. Prop. 84 S (2016–2017) og Innst. 385 S (2016–2017).

7.2.1 Endring av navn på fylkesmannsembetene fra 2019

Departementet har ved flere anledninger fått spørsmål om fylkesmannsembetene kan få ta i bruk de nye fylkesnavnene på embetene allerede fra 1. januar 2019, ett år før sammenslåingen av fylkeskommunene finner sted. Begrunnelsen er at det vil være en betydelig forenkling og også kostnadsbesparende å få på plass en permanent navneendring fra dette tidspunktet. Departementet mener det er hensiktsmessig at fylkesmannsembetene tar i bruk de nye fylkesnavnene allerede fra 1. januar 2019.

7.3 Endringer i valgloven (valgdistrikter ved stortingsvalg)

Departementet har i vår fremmet Prop. 76 L (2017–2018) om endringer i lov 28. juni 2002 nr. 57 om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyre (valgloven) for Stortinget. Bakgrunnen er at den nye fylkesinndelingen får konsekvenser for valgordningen, ettersom fylkene har vært valgdistrikter ved stortingsvalg.

Det følger av Grunnloven at det skal være 19 valgdistrikter, mens valgloven sier at det er fylkene som utgjør valgdistriktene. Som en konsekvens av ny fylkesinndeling må derfor enten Grunnloven eller valgloven endres.

7.4 Inndeling – regional stat

Som del av regionreformen har regjeringen vedtatt å gjennomgå regional stats inndeling i lys av ny fylkesstruktur. Dette ble først tatt opp i Meld. St. 22 (2015–2016) og senere gjentatt i Prop. 84 S (2016–2017).

Formålet med gjennomgangen er å styrke mulighetene for samhandling mellom regional stat og fylkeskommunen og innad i staten mellom ulike deler av regional stat. Gjennomgangen skal vurdere endringer som kan bidra til mer sammenfallende regiongrenser mellom fylkeskommunene, fylkesmannsembetene og de deler av øvrig regional stat som har størst kontaktflate og samhandling med disse og seg imellom. De etablerte inndelingshensynene i staten skal ligge til grunn for gjennomgangen (kostnadseffektivitet, brukerretting, kompetanse og samordning), men samordningshensynet skal tillegges større vekt enn tidligere.

I Prop. 84 S (2016–2017) sier regjeringen også at det verken er realistisk eller formålstjenlig å se for seg en gjennomgang av alle statlige etater med regionale strukturer. Spørsmålet er hvem som samhandler mye med hverandre og som vil dra nytte av mest lik struktur. Søkelyset skal rettes mot de etatene som har mest samhandling med fylkeskommunen og fylkesmannen, og der regionale avklaringer og dialog er nødvendig blant annet for samhandlingen med kommunene.

Det er bred støtte i Stortinget for dette, jf. Innst. 377 S (2015–2016) til Meld. St. 22 (2015–2016) og Innst. 385 S (2016–2017) til Prop. 84 S (2016–2017). Behovet for en slik gjennomgang er også tatt opp av Produktivitetskommisjonen og i Perspektivmeldingen.

Det skal prioriteres endringer i regional stats geografiske inndeling som:

• bidrar til effektivisering av statlig forvaltning

• bidrar til bedre samhandling på tvers i staten

• bidrar til bedre samhandling mellom regional stat og fylkeskommunene

• bidrar til forenkling for brukerne: kommuner, næringsliv og innbyggere

Endringene bør understøtte samordningsrollene regionalt. Samtidig kan sektormyndighetene ha sektorspesifikke behov som tilsier en annen inndeling enn fylkene. Gevinstene ved å endre strukturen må i så fall veie opp for kostnadene og ulempene for sektorforvaltningen. Dersom samordningsgevinstene ved å endre strukturene for den aktuelle etaten er små, samtidig som en endring vil svekke forutsetningene for etaten til å ivareta sektorspesifikke hensyn eller medføre betydelig økte kostnader, taler det for at slike endringer ikke gjennomføres.

Difi vil bistå departementet i arbeidet. I forstudien av prosjektet har Difi identifisert ti regionale statsetater som inngår i omfattende samarbeidsrelasjoner, både med fylkesmannen, fylkeskommunen og hverandre. Dette er NAV, Innovasjon Norge, Husbanken, IMDi, Bufetat, Statens Vegvesen, NVE, Fiskeridirektoratet, Politiet og Sivilforsvaret. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil i samarbeid med berørte departementer avklare hvilke etater som skal gjennomgås.

Flere av de ti statsetatene har nylig endret sin inndeling og organisering eller er i ferd med å gjøre det. Forundersøkelsen viste at endringsbehov kan være knyttet til flere faktorer enn uhensiktsmessig inndeling. Dette kan for eksempel være spredt lokalisering av regionkontor, uklar ansvars- og oppgavefordeling og/eller manglende arenaer eller rutiner for samarbeid. Vi legger derfor opp til en bred inngang i gjennomgangen av disse etatenes samhandling.

Noen av etatene er omtalt i ekspertutvalgets forslag til overføring av oppgaver i fylkeskommunene. Difi vil derfor starte opp med de etatene som ikke er berørt av ekspertutvalgets anbefalinger. Difi vil levere sin sluttrapport innen utgangen av året.

7.5 Utredning om fremtidig organisering av samarbeid om areal og transport i hovedstadsområdet

Ved Stortingets behandling av Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av regionalt folkevalt nivå, besluttet Stortinget at Oslo fortsatt skal være selvstendig kommune og fylkeskommune. Det ble samtidig pekt på at en slik løsning vil kreve gode samarbeidsløsninger mellom Oslo og den nye Viken fylkeskommune. Som en oppfølging av dette har det derfor blitt utredet om etablering av et nytt samarbeidsorgan – et hovedstadsråd – kan bidra til mer effektivt samarbeid om areal- og transportløsninger i hovedstadsområdet. Utredningsarbeidet har vært ledet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet i samarbeid med Samferdselsdepartementet. Akershus fylkeskommune og kommunene Oslo, Bærum, Skedsmo og Oppegård har deltatt i arbeidet.

Utredningen har hatt som mål å se på alternative løsninger for bedre og mer effektiv samordning av areal- og transportpolitikken i hovedstadsområdet på tvers av fylkes- og kommunegrensene. Hvordan kommunene i bybåndet kan involveres på en bedre måte enn i dag har blitt særskilt vurdert. Bybåndet er definert som prioritert vekstområde i Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus. Samtidig har forutsetningen om at det skal etableres en byvekstavtale for areal- og transporttiltak i Oslo og Akershus ligget til grunn for arbeidet, slik det er skissert i Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029.

I utredningen har ulike modeller blitt vurdert, og involvering av de store kommunene i bybåndet rundt Oslo har vært et viktig vurderingskriterium. Etablering av et separat hovedstadsråd i tillegg til en byvekstavtale er en av modellene som har blitt vurdert. Etablerte samarbeidsarenaer- og samarbeidsorganer på areal- og transportområdet i hovedstadsområdet har blitt beskrevet, og utgangspunktet har vært at mye fungerer bra med dagens samarbeidsløsninger. I utredningen anbefales derfor en løsning som kombinerer elementer fra de ulike modellene, og at de elementene som fungerer godt i dagens modell videreføres. Hovedtyngden av den operative samordningen av areal- og transporttiltakene i hovedstadsområdet vil skje gjennom byvekstavtalen, men det kan likevel gjenstå et behov for å se spesielt på enkelte prioriterte utfordringer i hovedstadsområdet som ikke håndteres gjennom byvekstavtalen. Den anbefalte løsningen er derfor å kombinere en byvekstavtale med en videreutvikling av elementer fra dagens samarbeidsorganer.

Det betyr at det arbeides videre med en byvekstavtale i hovedstadsområdet hvor kommunene Bærum, Oppegård (Nordre Follo), Skedsmo (Lillestrøm) og Oslo, samt Akershus (Viken) fylkeskommune, vil bli invitert til å delta i den politiske styringsgruppen sammen med staten. Dersom styringsgruppen finner det hensiktsmessig, kan det inngås underavtaler med andre kommuner som er direkte berørte av nye prosjekter i byvekstavtalen. Det legges videre opp til at Oslopakke 3 vil være del av den fremtidige byvekstavtalen.

Det anbefales at dagens samarbeidsråd for oppfølging av Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus videreutvikles til et hovedstadsråd, som kan involvere de største kommunene i bybåndet. Et slikt hovedstadsråd kan bidra til at de nasjonale og regionale målene for areal og transport nås i hovedstadsområdet gjennom dialog og utarbeidelse av felles strategier. Utviklingen og formatet på et slikt råd vil det være planeierne, Oslo kommune og Akershus (Viken) fylkeskommune som har ansvar for. For å oppnå økt samordning og effektivitet, skal det legges vekt på et konstruktivt samarbeid mellom samarbeidsrådet/hovedstadsrådet og det arbeidet som skjer i forbindelse med byvekstavtalen. Staten inviteres til møter i samarbeidsrådet/hovedstadsrådet når det er relevant.

7.6 Fylkesgrensejusteringer

Da Stortinget behandlet regionreformen ble det gitt en flertallsmerknad om å se på grensejusteringer av de nye fylkene, jf. Innst. 385 S (2016–2017):

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, legger ellers til grunn at regjeringen vurderer grensejusteringer etter stortingsbehandlingen av denne proposisjonen.

Det er inndelingsloven som regulerer myndighet i saker om grensejustering av både kommuner og fylker. Dersom grensejustering mellom fylker gjelder mer enn en kommune, skal saken legges fram for Stortinget for vedtak, jf. inndelingsloven § 6. Etter departementets vurdering vil det være hensiktsmessig for Stortinget å gjøre en samlet vurdering av aktuelle fylkesgrensejusteringer. Kommunal- og moderniseringsdepartementet ba derfor fylkesmennene i brev 12. oktober 2017 om å kartlegge og ha dialog med kommuner i randsonene av de nye fylkene for å undersøke om det er aktuelle kandidater for fylkesbytte fra 1. januar 2020. Det ble lagt opp til en prosess med sikte på vedtak i Stortinget i løpet av våren 2018, slik at eventuelle grensejusteringer kan tre i kraft fra 1. januar 2020. For fylkesgrensejusteringer som iverksettes fra 1. januar 2020, vil departementet legge til rette for at innbyggerne kan stemme til fylkestinget i sitt nye fylke ved lokalvalget høsten 2019.

7.6.1 Rindal kommune i Møre og Romsdal fylke

Rindal kommune ligger nord i Møre og Romsdal og grenser til Surnadal i eget fylke og Hemne, Orkdal, Meldal, Rennebu og Oppdal i Trøndelag. Per 1. januar 2018 var det 2 039 innbyggere i kommunen, noe som gjør kommunen til fylkets 5. minste kommune. Geografisk er kommunen fylkets 9. største med 632 km².

Rindal utredet sammenslåing med Orkdal, Meldal, Agdenes og Snillfjord i kommunereformen. Da kommunestyret behandlet opplegget for lokale prosesser 19. november 2014, ble følgende vedtatt etter et benkeforslag: «Kommunestyret ber rådmannen forberede en søknad der Rindal kommune søker overføring til Trøndelag.» Dette ble fulgt opp med et enstemmig kommunestyrevedtak 6. mai 2015: «Rindal kommune søker straks om overføring til Sør-Trøndelag fylke. Ordføreren får fullmakt til å utforme endelig ordlyd i søknaden.» I brev til Fylkesmannen i Møre og Romsdal 21. mai 2015 søkte Rindal om overføring til Sør-Trøndelag fylke.

Rindal tilhører Surnadalen bo- og arbeidsmarkedsregion, sammen med Surnadal og Halsa. Rindal er i dag medlem i to regionråd: Orkide-samarbeidet på Nordmøre og Orkdalsregionen i Trøndelag. Kommunen har to ganger tidligere søkt om å bli en del av Trøndelag: første gang i 1923 og andre gang i 1949.

Det framgår av søknaden at kommunen, som den eneste i fylket uten kystlinje, ikke identifiserer seg med de store kampsakene i Møre og Romsdal og mener at de har et større interessefellesskap med innlandskommuner i Trøndelag. Videre vises det til at Rindal er en del av opptaksområdet til St. Olavs hospital og har felles legevaktordning i Orkdalsregionen. Kommunen har også de siste årene gått inn i flere nye samarbeidsordninger med nabokommuner i Trøndelag. Samtidig pekes det på at kommunene deltar i mange samarbeid på Nordmøre, men mest sammen med Surnadal og Halsa.

Fylkestinget i Møre og Romsdal vedtok 13. desember 2016 at «Møre og Romsdal fylkeskommune vil ikkje stille seg i vegen for Rindal sin søknad om overføring til Trøndelag».

Rindal var i dialog med departementet våren 2017, og det ble gitt tilbakemelding fra departementet om at det ikke var aktuelt å behandle søknaden om fylkesbytte på det tidspunktet, da et eventuelt fylkesbytte måtte ses i sammenheng med både kommunereformen og regionreformen. Kommunen kunne ta opp problemstillingen på nytt dersom det var aktuelt etter at resultatet av reformene var avklart.

Fellesnemnda for Trøndelag fylkeskommune vedtok 27. april 2017 at de «støtter søknaden om grensejustering fra Rindal kommune og vil anbefale at overflyttingen skjer så raskt som praktisk mulig».

Da Stortinget behandlet kommuneproposisjonen for 2018 stilte en enstemmig komité seg bak følgende merknad, jf. Innst. 422 S (2016–2017):

Komiteen viser til at Rindal kommune lenge har hatt ønske om å bytte fylke til Trøndelag. Komiteen viser også til at det er gitt anbefaling om raskt fylkesbytte fra begge fylkesmenn, vedtak i fylkestinget i Møre og Romsdal, enstemmig vedtak i fellesnemnda i nye Trøndelag og flere enstemmige vedtak i kommunestyret som underbygger søknaden. Komiteen er enig med Rindal i at dette er fornuftig, og ber regjeringen sørge for å behandle saken med mål om at Rindal kommune blir del av nye Trøndelag fylkeskommune fra etableringen 1. januar 2018, eller senest slik at det er tidsnok til at innbyggerne kan delta i fylkestingsvalget i Trøndelag i 2019.

Det er Stortinget som må fatte det endelige vedtaket om fylkesbytte for Rindal ved vedtak om justering av fylkesgrensen mellom Møre og Romsdal og Trøndelag.

Både Fylkesmannen i Møre og Romsdal og Fylkesmannen i Trøndelag har gitt sin støtte til kommunens søknad og bedt departementet legge til rette for at Rindal kan bli en del av Trøndelag så raskt det praktisk lar seg gjennomføre. Høsten 2017 hadde Fylkesmannen i Møre og Romsdal møter med kommunen som bekreftet at søknaden står ved lag og at kommunen ønsker en overføring til Trøndelag 1. januar 2019.

7.6.2 Jevnaker og Lunner kommuner i Oppland fylke

Jevnaker og Lunner kommuner er naboer sør i Oppland. Begge kommunestyrene vedtok 25. januar 2018 å søke om endring av fylkesgrensene, slik at kommunene blir en del av det nye fylket bestående av Buskerud, Akershus og Østfold fra 1. januar 2020.

Jevnaker grenser til Gran og Lunner i samme fylke og Ringerike i Buskerud. Med 6 777 innbyggere er kommunen den 7. største i fylket, men geografisk er det den minste kommunen med 226 km². Jevnaker er en del av Ringerike bo- og arbeidsmarkedsregion sammen med Ringerike, Hole og Krødsherad. Kommunen er medlem i Hadeland regionråd (Jevnaker, Lunner, Gran og Oppland fylkeskommune) og Rådet for Ringeriksregionen (Hole, Ringerike og Jevnaker). Som eneste kommune i Oppland tilhører Jevnaker Vestre Viken helseforetak og Sør-Øst politidistrikt.

Lunner grenser til Gran og Jevnaker i samme fylke, Nittedal og Nannestad i Akershus, Ringerike i Buskerud og Oslo. Med 9 065 innbyggere per 1. januar 2018 er kommunen den 6. største i fylket (4,8 prosent av innbyggerne), men geografisk er det en av de minste kommunene med 292 km². Lunner er som eneste kommune i Oppland en del av Osloregionen, slik den blir definert i St.meld. nr. 31 (2002–2003) Storbymeldingen, basert på en omfattende arbeidspendling til hovedstaden. Lunner og Gran er begge en del av Oslo bo- og arbeidsmarkedsregion, og 6 av 10 arbeidstakere i Lunner pendler daglig til andre kommuner i bo- og arbeidsmarkedsregionen. Det er svært lite pendling til andre kommuner i Oppland.

Som en oppfølging av departementets brev av 12. oktober 2017, ble det satt i gang en prosess i de tre kommunene på Hadeland med sikte på at kommunene, med bistand fra regionrådssekretariatet, skulle avklare om Hadelandskommunene bør tilhøre det nye fylket bestående av dagens Oppland og Hedmark eller det nye fylket bestående av dagens Akershus, Østfold og Buskerud. I mandatet som ble lagt fram for kommunestyrene ble det pekt på at «[u]tredningen må gi svar på hvilke konsekvenser det vil kunne ha for den enkelte kommune enten å endre fylkestilhørighet til Viken eller forbli i Innlandet. Det er viktig at utredningen oppsummeres i konklusjoner for den respektive kommune.»

Syv temaer skulle belyses i en utredning:

1. Vekstkraft og regional utvikling – Hvordan kan kommunene spille en sterkere og mer slagkraftig rolle som utviklingsaktør i en ny region?

2. Bo- og arbeidsmarkedsregion – Hvordan vil en ny region påvirke befolkningens muligheter for arbeid og inntekt?

3. Infrastruktur – Hvordan sikre helhetlig ivaretakelse av areal- og transportinteresser tilpasset klima- og miljøhensyn i en ny region?

4. Politisk innflytelse – Hvilken politisk innflytelse vil Hadelandskommunene få i en framtidig region?

5. Kulturell tilhørighet og identitet – Hvordan vil en ny region styrke kulturtilbud og identitet for befolkningen på Hadeland?

6. Kompetanse – Hvordan vil en ny region bidra til mulighetene for utdanning og kompetanseutvikling for innbyggerne på Hadeland?

7. Statlig organisering kontra regional utvikling – Hvordan vil en ny region påvirke innbyggernes og kommunenes forhold til regional stat og nasjonale statlige organer?

Kommunestyrene i Jevnaker og Lunner vedtok å gjennomføre utredningen i tråd med mandatet. Kommunestyret i Gran vedtok at «[d]et er ikke aktuelt for Gran kommune å delta i utredningsarbeidet knyttet til fremtidig regiontilhørighet på dette tidspunktet».

Nærmere om Jevnakers søknad

Jevnaker kommunestyre vedtok 25. januar 2018 med 12 mot 7 stemmer:

Jevnaker kommune søker Stortinget om å endre fylkestilhørighet til den nye Viken fylkeskommune.

Det framgår av sakspapirene at utredningen som er gjennomført viser «på bred basis at Jevnaker kommune bør søke overflytting til nye Viken fylkeskommune.» Det fremheves videre at «Jevnaker bør benytte anledningen til å rette opp misforholdet mellom fylkesorganiseringen og bo- og arbeidsmarkedsregionen».

Kommunen trekker fram muligheten for bedre kollektivløsninger knyttet mot Ringerike og Oslo-området som et viktig moment for å velge Viken fylke. Kommunen har i dag svært lav kollektivandel, noe de påpeker ikke er bærekraftig på sikt.

Kommunen trekker også fram nærheten til Osloregionen og mener at Jevnaker har mer til felles med de fleste kommunene i Viken enn de fleste kommunene i Innlandet. Kommunens konklusjon er at potensialet for vekst og utvikling for Jevnaker vil være best innenfor Viken.

Elevene i Jevnaker er i dag omtrent likt fordelt mellom videregående skoler i Ringerike og Gran.

Deler av Jevnaker kommune reguleres av markaloven, som forvaltes av Fylkesmannen i Oslo og Akershus, og kommunen mener det vil være naturlig at det er samme fylkesmann som vurderer alle saker knyttet til arealforvaltning og natur- og ressursspørsmål for Jevnaker.

Jevnaker gjennomførte folkemøte om fylkesbytte 18. januar 2018.

Nærmere om Lunners søknad

Lunner kommunestyre vedtok 25. januar 2018 med 24 mot 1 stemmer:

Lunner kommune starter en søknadsprosess for å avklare om kommunen kan bli en del av den kommende Viken fylkeskommune.

I kommunens saksgrunnlag pekes det på at for noen av temaene i utredningen (politisk innflytelse, kulturell tilhørighet og statlig organisering) vil det være vanskelig å trekke helt klare konklusjoner om hvilken fylkestilhørighet som vil være best for Lunner. Lunner vil befolkningsmessig være en større del av nye Innlandet enn av Viken, men samtidig peker kommunen på at de har like utfordringer som flere av nabokommunene i Akershus. Det vises videre til at kulturell tilhørighet avhenger mye av historie og tradisjon, og det kan tilsi at Lunner for mange er en naturlig del av Oppland/Innlandet. Samtidig er det mange innflyttere i kommunen som pendler til Oslo og andre kommuner i Akershus, som sannsynligvis har mer tilhørighet til hovedstadsområdet.

Lunner er i dag tilknyttet Sykehuset Innlandet helseforetak, men kommunen peker selv på at det er flere sykehus i nærhet til Lunner i Viken enn i Innlandet. Kommunen har ikke ytret ønske om å bytte helseforetak som en del av fylkesbyttet.

Regional utvikling, utvikling av transport og infrastruktur er etter kommunens vurdering temaene som peker tydeligst mot en tilhørighet til Viken. Spesielt gjelder det utbygging av jernbane og et banetilbud som binder sammen Ringerike og Gardermoen. I tillegg kommer om lag halvparten av Lunners areal inn under markaloven, som forvaltes av Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Kommunen mener at det vil være en fordel at hele Nordmarka har samme forvaltningsmessige tilhørighet.

Hoveddelen av elevene i Lunner går i dag på Hadeland videregående skole i Gran kommune. Lunner kommune antar at elevene fortsatt vil kunne velge å gå på skolen i Gran ved et fylkesbytte, men vil da være avhengig av kapasitet på skolen og en eventuell avtale mellom fylkeskommunene.

Lunner har utstrakt interkommunalt samarbeid med Gran og gir uttrykk for at det er ønskelig å opprettholde det gode samarbeidet på Hadeland, da det ikke er formelle hindre for samarbeid på tvers av fylkesgrensene.

Fylkestinget i Oppland og Fellesnemnda for Viken fylkeskommune

Fylkestinget i Oppland behandlet søknadene om fylkesbytte for Jevnaker og Lunner 14. februar 2018, og vedtok:

1. Fylkestinget har i arbeidet med regionreformen forutsatt – og håper fortsatt – at alle dagens kommuner i Oppland blir en del av nye Innlandet fylkeskommune. Hadeland har alt å vinne på å stå samlet, og vil fortsatt være en viktig vekstregion i Innlandet.

2. Fylkestinget påpeker at prosessen bærer preg av korte frister og at det derfor har vært vanskelig å utrede spørsmålet om fylkestilhørighet på en grundig nok måte.

3. Fylkestinget har forståelse for at kommunestyret i Jevnaker ønsker tilhørighet til nye Viken fylkeskommune basert på allerede eksisterende samarbeid innen blant annet politi, brann, sykehus og opplæring.

4. Fylkestinget har forståelse for at kommunestyret i Lunner ser gevinster ved en endret fylkestilhørighet, men ser utfordringer med ei fylkesgrense som skiller Gran og Lunner som allerede har interkommunalt samarbeid på en rekke områder.

Det var i tillegg en protokolltilførsel fra Høyre, Fremskrittspartiet, Miljøpartiet de Grønne og Venstre som «respekterer beslutningen som er tatt i kommunestyrene i Lunner og Jevnaker og anbefaler Regjering og Storting å følge disse vedtakene.»

Fylkestingene i Buskerud, Akershus og Østfold delegerte til fellesnemnda i Viken å komme med en uttalelse i spørsmålet om fylkesgrensejusteringer. Fellesnemda behandlet søknadene 4. april 2018 og gjorde følgende vedtak:

Fellesnemnda i Viken stiller seg åpne for at Jevnaker, Lunner og Sør-Odal kommuner blir en del av Viken fylkeskommune fra 1.1.2020.

Fylkesmannens vurdering

Fylkesmannen i Oppland sendte sine vurderinger til departementet 28. februar 2018. Fylkesmannen mener primært at det bør ses nærmere på muligheten for en justering av fylkesgrensene mellom Innlandet og Viken som omfatter flere kommuner i randsonen til de nye fylkene, framfor å vurdere fylkestilhørighet for enkeltkommuner som har søkt om fylkesbytte. Fylkesmannen mener at en annen inndeling vil kunne bidra til en større regional balanse.

Basert på saksgrunnlaget fra Jevnaker kommune mener fylkesmannen at det er flere forhold som tilsier at det bør foretas en grenseendring mellom dagens Oppland og Buskerud, da Jevnaker har minst like sterk tilhørighet og tilknytning til Ringeriksregionen som til Hadeland. Fylkesmannen mener at dette bør tillegges vesentlig vekt i vurderingen av fremtidig fylkestilhørighet og støtter isolert sett kommunens ønske.

Fylkesmannen mener også at det er flere forhold som tilsier at Lunner vil være tjent med et fylkesbytte fra Innlandet til Viken, og peker særlig på at Lunner i dag ikke tilhører samme fylke som andre kommuner i samme bo- og arbeidsregion, noe som gjør at kommunen blir stående på utsiden av planarbeid som i stor grad legger premissene for videre infrastruktur- og samfunnsutvikling i regionen. Fylkesmannen har derfor forståelse for kommunens argumenter. Fylkesmannen mener likevel at det bør gjennomføres en mer omfattende kartlegging av konsekvensene ved et fylkesbytte for Lunner. Fylkesmannen mener at et fylkesbytte vil få negative konsekvenser for nye Innlandet, da Lunner er en av vekstkommunene i Oppland. I sin tilrådning i kommunereformen uttrykte Fylkesmannen bekymring for større forskjeller mellom kommuner: «Når sentrale regioner i andre fylker styrker seg ytterligere gjennom å danne nye og sterkere kommuner, samtidig som kommunestrukturen i Oppland forblir uendret, kan dette bety at Innlandets konkurransekraft svekkes». Fylkesmannen mener at nye fylkesgrenser vil kunne bidra til å forsterke en slik utvikling. Fylkesmannen ønsker å styrke Innlandet og er av den oppfatning at det i et nasjonalt perspektiv er behov for et sterkt tyngdepunkt med stor vekstkraft nord for hovedstaden. Som et minimum mener fylkesmannen at det bør utredes nærmere hvilke konsekvenser et eventuelt fylkesbytte for Lunner vil ha for Gran kommune og hva som vil være den beste løsningen for de to kommunene samlet sett.

Fylkesmannen viser for øvrig i sin vurdering til en spørreundersøkelse fra 2015 hvor innbyggerne be spurt om en eventuell ny kommune bestående av Gran og Lunner burde tilhøre Akershus eller Oppland. 58 prosent i Lunner svarte Oppland, mens 26 prosent svarte Akershus.

7.6.3 Sør-Odal kommune i Hedmark fylke

Sør-Odal ligger sør i Hedmark og grenser til Eidskog, Kongsvinger, Grue og Nord-Odal i eget fylke og Nes i Akershus. Med 7 884 innbyggere er kommunen den 6. største i fylket (4 prosent). Geografisk er kommunen blant de mindre i fylket med 517 km².

Sør-Odal fikk sammen med de øvrige kommunene i Kongsvingerregionen (Åsnes, Kongsvinger, Grue, Nord-Odal og Eidskog) utarbeidet en rapport fra Telemarksforsking om fylkestilhørighet for regionen som helhet. Disse seks kommunene utgjør Kongsvinger bo- og arbeidsmarkedsregion. Utredningen belyste temaene vekstkraft og regional utvikling, næringsutvikling/næringslivets interesser, infrastruktur, politisk innflytelse, kulturell tilhørighet og identitet, interessefellesskap og interessemotsetninger. Delkonklusjonene for de ulike temaene peker i forskjellig geografisk retning. Telemarksforskning konkluderer samlet sett med å anbefale at Kongsvingerregionen forblir i Innlandet og begrunner dette særlig med hensynet til regionens mulighet til politisk innflytelse, da området målt i innbyggertall blir større i Innlandet (i underkant av 13 prosent i Innlandet mot i underkant av 4 prosent i Viken). Telemarksforskning skriver imidlertid at totalkonklusjonen vil påvirkes av hvordan den enkelte velger å vektlegge de ulike temaene i utredningen, og at en annen vektlegging vil kunne føre til en annen konklusjon.

Som en del av utredningen fra Telemarksforskning ble det gjennomført en innbyggerundersøkelse med spørsmål om tilknytning og tilhørighet til kommunen, Kongsvingerregionen, nye Innlandet og nye Viken på ulike områder. På spørsmålet om hvilket nytt fylke Kongsvinger-regionen bør tilhøre fikk Innlandet marginalt høyere score enn Viken, både totalt blant alle innbyggerne i regionen og blant innbyggerne i Sør-Odal. Undersøkelsen viser også at innbyggerne i Sør-Odal har sterkere tilknytning til Hedmark fylke enn til Akershus, Østfold og Buskerud.

Sør-Odal kommunestyre vedtok 8. februar 2018 med 16 mot 11 stemmer:

Sør-Odal kommune skal være en del av region Viken fra 1 januar 2020.

Rådmannens tilrådning var at kommunen skulle forbli i Innlandet fylke. Det endelige vedtaket ble reist som et benkeforslag i kommunestyret.

Kommunen viser til at de har vektlagt temaene i utredningen ulikt fra anbefalingene i rapporten. Flertallet i kommunestyret la blant annet større vekt på vekst og utvikling framfor politisk innflytelse. Flertallet ser på vekstmulighetene som betydelig større som en del av Viken og viser til at kommunens innsats for å skape innbyggervekst er innrettet mot Oslo-området. Det vises til at nabokommunene i Akershus har hatt en mer positiv befolkningsutvikling enn Sør-Odal. Det vises også til nye vei- og jernbaneprosjekter som vil gjøre kommunikasjon til Osloregionen enklere. Kommunen viser til at Sør-Odals geografiske beliggenhet (nærheten til Gardermoen og kort pendleravstand til Oslo) bidrar til at innbyggerne identifiserer seg som en del av Osloområdet og Gardermoen i større grad enn innbyggere i øvrige kommuner i Kongsvingerområdet. Kommunen opplyser at 61 prosent av de sysselsatte jobber i en annen kommune og at andelen som pendler til Oslo og Akershus utgjør 35 prosent.

Fylkestinget i Hedmark og Fellesnemnda for Viken fylkeskommune

Fylkestinget i Hedmark behandlet søknaden fra Sør-Odal 5. mars og vedtok:

Sør-Odal kommune har en naturlig tilhørighet til Kongsvingerregionen og Hedmark fylke. Sør-Odal kommune vil stå sterkere som en del av Innlandet, enn de vil gjøre innenfor Viken. På denne bakgrunnen mener fylkestinget at Sør-Odal bør være en del av Innlandet.

Det framgår av sakspapirene fra fylkesråden at det er en videregående skole i Sør-Odal kommune, Skarnes videregående skole, samt en tannklinikk, uten at det gås nærmere inn på eventuelle konsekvenser for disse av et fylkesbytte for Sør-Odal.

Fylkestingene i Buskerud, Akershus og Østfold delegerte til Fellesnemnda i Viken å komme med en uttalelse i spørsmålet om fylkesgrensejusteringer. Fellesnemda behandlet søknadene 4. april 2018 og gjorde følgende vedtak:

Fellesnemnda i Viken stiller seg åpne for at Jevnaker, Lunner og Sør-Odal kommuner blir en del av Viken fylkeskommune fra 1.1.2020.

Fylkesmannens vurdering

Fylkesmannen i Hedmark tilrår at Sør-Odal blir en del av Innlandet fylke. Fylkesmannen viser i sin tilrådning til det etablerte samarbeidet mellom kommunene i regionen, og peker spesielt på forholdet til Nord-Odal kommune. Fylkesmannen mener at endret fylkestilknytning for Sør-Odal i stor grad påvirker Nord-Odal. Fylkesmannen har også mottatt brev fra ordførerne i Eidskog, Kongsvinger og Åsnes som mener at det vil kunne få store konsekvenser for det regionale samarbeidet i Kongsvinger-regionen dersom Sør-Odal bytter fylke. De ber derfor om at konsekvensene for resten av Kongsvinger-regionen også blir vurdert når søknaden fra Sør-Odal behandles.

Nord-Odal har i brev til fylkesmannen uttrykt sin bekymring for et eventuelt fylkesbytte for Sør-Odal og mener at det vil få store konsekvenser for Nord-Odal. Det vises spesielt til at over halvparten av elevene ved Nord-Odal ungdomsskole søker seg til Skarnes videregående skole i Sør-Odal. Dersom Sør-Odal bytter fylke vil det skape usikkerhet for elevene i Nord-Odal, noe kommunen fremhever som dramatisk. Nord-Odal viser videre til dagens omfattende interkommunale samarbeid og mener at det er spesielt problematisk med PPT-tjenesten som er et samarbeid med Hedmark fylkeskommune. Fylkesbytte for Sør-Odal vil ifølge Nord-Odal også kunne skape usikkerhet for et nyetablert felles kirkeråd.

Fylkesmannen peker videre på at Sør-Odal, sammen med de andre kommunene i regionen, er i sone 2 for arbeidsgiveravgift. Alle kommunene i Akershus er i sone 1, og det er ikke klart om et fylkesbytte vil ha betydning for i hvilken sone Sør-Odal vil havne i framtiden. Fylkesmannen viser også til at Sør-Odal nyter godt av regionale utviklingsmidler som ikke er tilgjengelig i Akershus i dag.

Fylkesmannen viser til innbyggerundersøkelsen som konkluderer med at det ikke er sterk tilhørighet til noen av regionene, men at tilhørigheten til Hedmark som fylke er høyere enn tilhørigheten til Kongsvingerregionen.

Fylkesmannen mener at en Kongsvingerregion som står sammen vil kunne få en styrket posisjon i det nye Innlandet. Fylkesmannen er også bekymret for at andre kommuner vil kunne ta opp spørsmålet om fylkesbytte til ny vurdering dersom Sør-Odal får innvilget søknaden. Dette spørsmålet vurderes, ifølge fylkesmannen, i Kongsvinger og Eidskog.

7.6.4 Sande og Holmestrand kommuner i Vestfold

Sande og Holmestrand kommuner er naboer nord i Vestfold og skal slå seg sammen fra 1. januar 2020. Hof og Holmestrand ble slått sammen til nye Holmestrand fra 1. januar 2018. Sande grenser til Holmestrand i eget fylke og Drammen og Svelvik i Buskerud. Holmestrand grenser til Sande, Re og Lardal i eget fylke og Kongsberg, Drammen, Nedre Eiker og Øvre Eiker i Buskerud.

Sande har 9 726 innbyggere, mens det er 14 212 innbyggere i Holmestrand. I forhold til resten av landet er dette to relativt store kommuner, men i Vestfold er de to av de fire minste kommunene i fylket. Den nye kommunen vil i 2020 bli den minste av kommunene i dagens Vestfold.

Spørsmålet om fylkestilhørighet var problematisert i den politiske plattformen som tidligere var framforhandlet mellom kommunene, og kommunene utredet fordeler og ulemper ved de to alternativene.

Fellesnemnda for nye Holmestrand behandlet saken 8. februar 2018 og anbefalte mot 2 stemmer at den nye kommunen blir en del av nye Vestfold og Telemark fylkeskommune.

Sande kommunestyre behandlet saken 13. februar 2018 og vedtok med 13 mot 12 stemmer:

Den nye kommunen søker overgang til Buskerud/Viken, slik at man er en del av Viken fra 1.1.2020.

Holmestrand kommunestyre behandlet saken 28. februar 2018 og sluttet seg til fellesnemndas anbefaling mot 1 stemme.

Fylkestinget i Vestfold behandlet saken 15. mars 2018 og vedtok enstemmig:

Fylkestinget anbefaler at Holmestrand og Sande kommuner fortsatt blir en del av Vestfold og senere Vestfold og Telemark fylke.

Fellesnemnda for Viken behandlet søknader om fylkesbytter 4. april 2018, men det ble ikke gjort vedtak om nye Holmestrand.

Fylkesmannen i Vestfold viser i sin vurdering til at spørsmålet om fylkestilhørighet har vært en tydelig del av diskusjonen lokalt og departementets brev av 12. oktober 2017 reiste ikke en ny problemstilling. Fylkesmannen peker på at primærønsket til kommunene Hof, Holmestrand og Sande var en region bestående av Buskerud, Telemark og Vestfold. Da resultatet av regionreformen ikke ble slik kommunene ønsket, oppsto en diskusjon om fylkestilknytning for den nye kommunen.

Fylkesmannen legger stor vekt på den lokale behandlingen av saken, og viser til en klar tilslutning i fellesnemnda og i Holmestrand kommunestyre at den nye kommunen blir en del av Vestfold og Telemark fylke. Samtidig ønsker Sande kommunestyre en løsning nordover. Fylkesmannen mener at den nye kommunen vil få en meget viktig strategisk posisjon i det nye fylket og slutter seg til den løsningen som har markert størst oppslutning lokalt og regionalt.

7.6.5 Departementets vurdering og tilrådning

Etter departementets vurdering bør det legges stor vekt på kommunenes og innbyggernes ønsker i denne typen saker. Samtidig er det nødvendig å vurdere de ulike konsekvensene i hver enkelt sak.

Rindal kommune

Spørsmålet om Rindals fylkestilhørighet er godt kjent, og etter departementets vurdering har kommunen gode argumenter for sitt ønske. En fylkesgrensejustering for Rindal kan legge til rette for en god utvikling til det beste for innbyggerne i kommunen. Søknaden har støtte både regionalt og nasjonalt, jf. blant annet merknaden fra Stortinget i forbindelse med behandlingen av kommuneproposisjonen for 2018. Departementet tilrår derfor at Rindal kommune blir en del av Trøndelag fylke.

Det må imidlertid vurderes fra hvilket tidspunkt en slik fylkesgrensejustering skal gjennomføres. Inndelingsloven sier ikke noe om hvor lang tid det bør være mellom vedtak om grenseendring og iverksettelse av vedtak. I rundskrivet til inndelingsloven skriver departementet: «Eit vedtak om grenseendring som gjeld fleire enn eit fåtal personar, bør ikkje setjast i verk før andre årsskifte etter at vedtaket er fatta». To årsskifter er regelen for å sikre gode og forsvarlige prosesser ved slike endringer, blant annet knyttet til inntektssystemet og skatteinnkreving. Når det går to årsskifter mellom vedtak og iverksetting sikres det at rammetilskuddet bygger på oppdaterte kriteriedata som tar hensyn til de nye grensene. Dersom vedtaket settes i verk raskere vil rammetilskuddet ikke bygge på oppdaterte kriteriedata, og da er det en mulighet for underfinansiering eller feilfordeling det første året. Videre vil kommunen ved bytte av fylke få nytt kommunenummer som knytter kommunen til det nye fylket, og det er en omfattende teknisk jobb å sørge for oppdatert informasjon i basisregistrene (Matrikkelen, Det sentrale folkeregisteret og Enhetsregisteret) og brukerne av deres data (blant annet NAV, direktoratet for e-helse og Valgdirektoratet).

Hovedregelen er derfor at eventuelle vedtak om fylkesgrensejusteringer fattet av Stortinget våren 2018 trer i kraft fra 1. januar 2020. Departementet vil legge til rette for at innbyggerne kan stemme til sitt nye fylkesting ved valget høsten 2019. Dette er også i tråd med Stortingets merknad om Rindal og tidligere signaler gitt av departementet.

Departementet er kjent med at Rindal kommune ønsker å bli en del av Trøndelag allerede fra 1. januar 2019, og dette støttes av begge fylkesmennene. Etatene som eier basisregistrene og brukerne av disse mener det vil være budsjettmessige konsekvenser ved en grensejustering av Rindal fra 1. januar 2019, men konkluderer med at det ikke vil være vesentlige praktiske utfordringer ved en slik endring.

Etter departementets vurdering bør det derfor legges til rette for at Rindal blir en del av Trøndelag fra 1. januar 2019.

Departementet tilrår at Stortinget fatter vedtak om fylkesgrensejustering mellom Møre og Romsdal og Trøndelag slik at Rindal blir en del av Trøndelag fra 1. januar 2019. Dersom fylkesinndelingen med 19 fylker slik den var i 2017 benyttes som valgdistrikt ved stortingsvalget i 2021, skal Rindal regnes med til Sør-Trøndelag.

Departementet vurderer at eventuelle økonomiske ulemper for Møre og Romsdal fylkeskommune ved en grensejustering for Rindal er innenfor det som er forventet løst gjennom det økonomiske oppgjøret som skal skje mellom fylkene etter en grensejustering, jf. inndelingsloven § 18, og framtidig utjevning av inntekter og utgifter gjennom inntektssystemet.

Jevnaker kommune

Etter departementets vurdering har Jevnaker svært gode argumenter for et fylkesbytte, og fordelen for kommunen og innbyggerne fremstår som åpenbare. Kommunen har sterk tilknytning til Ringerike-regionen, og departementet mener at det vil være positivt for utviklingen i regionen at Jevnaker tilhører samme administrative område som de mest sentrale nabokommunene.

Markalovens virkeområde ligger i 19 kommuner, fordelt på fem fylker; Oslo, Akershus, Oppland, Buskerud og Østfold. Jevnaker og Lunner er de eneste kommunene i Oppland. Fylkesmannen i Oslo og Akershus har en sentral rolle i oppfølgingen av Markaloven. Departementet ser fordeler ved at alle Jevnaker kommunes saker knyttet til arealforvaltning og natur- og ressursspørsmål forvaltes av det nye fylkesmannsembetet for Oslo og Viken. Fylkesmannen i Oppland støtter isolert sett søknaden fra Jevnaker. Fylkestinget i Oppland stiller seg negativ til et fylkesbytte. Hovedargumentet er at fylkestinget ønsker at alle kommunene i Oppland blir med inn i det nye fylket. Departementet har forståelse for fylkestingets synspunkt, spesielt da Jevnaker er en av vekstkommunene i fylket. Fra 2008 til 2018 hadde Jevnaker en befolkningsvekst på 8,3 prosent, bare slått av fylkeshovedstaden Lillehammer. Departementet mener likevel at dette ikke bør tillegges avgjørende vekt i denne saken.

Om lag halvparten av elevene går på videregående skole i Gran. Det er etter departementets vurdering ingen ideell løsning ved et fylkesbytte, både av praktiske grunner og fordi innbyggerne i Jevnaker ikke lenger vil ha påvirkning på det videregående skoletilbudet i Gran. For nye Innlandet vil det kunne skape utfordringer å planlegge for drift av skolen, da elevgrunnlaget vil bli mer usikkert dersom Lunner og Jevnaker bytter fylke. Departementet mener likevel at det ikke kan tillegges stor vekt, da et fylkesbytte for Lunner og Jevnaker ikke vil ha direkte påvirkning på rettighetene til elever i andre kommuner i Oppland.

Departementet tilrår at Stortinget fatter vedtak om fylkesgrensejustering mellom dagens Oppland og dagens Buskerud slik at Jevnaker blir en del av det nye fylket bestående av Buskerud, Akershus og Østfold fra 1. januar 2020. Dersom fylkesinndelingen med 19 fylker slik den var i 2017 benyttes som valgdistrikt ved stortingsvalget i 2021, skal Jevnaker regnes med til Buskerud.

Departementet vurderer at eventuelle økonomiske ulemper for nye Innlandet ved en grensejustering for Jevnaker er innenfor det som er forventet løst gjennom det økonomiske oppgjøret som skal skje mellom fylkene etter en grensejustering, jf. inndelingsloven § 18, og framtidig utjevning av inntekter og utgifter gjennom inntektssystemet.

Lunner kommune

Etter departementets vurdering har også Lunner svært gode argumenter for et fylkesbytte. Diskusjonen om Lunners fylkestilhørighet har pågått i lang tid, og kommunen er i dag tett integrert med hovedstadsområdet med utstrakt arbeidspendling til Oslo. Kommunen mener at hverdagen for innbyggerne vil bli enklere dersom Lunner blir en del av nye Viken. Departementet støtter kommunens vurdering og mener at dette er gode argumenter for et fylkesbytte.

Om lag halvparten av Lunners areal reguleres av markaloven. Departementet ser fordeler ved at Lunner kommunes saker knyttet til arealforvaltning og natur- og ressursspørsmål forvaltes av det nye fylkesmannsembetet for Oslo og Viken. Etter departementets vurdering kan det være en fordel at alle kommunene innenfor markalovens virkeområde hører inn under det samme fylkesmannsembetet. Fylkesmannen og Fylkestinget i Oppland har begge uttrykt bekymring for å etablere en ny fylkesgrense mellom Lunner og Gran. Departementet kan ikke se at fylkesbytte for Lunner nødvendigvis vil få stor betydning for det eksisterende samarbeidet og mener at dette ikke bør være til hinder for å justere fylkesgrensen slik at den oppleves som mer hensiktsmessig for kommunen og innbyggerne.

Fylkesmannen og fylkestinget peker også på at et fylkesbytte for Lunner vil påvirke den regionale balansen mellom Innlandet og Viken. Lunner er også en av vekstkommunene i fylket med en befolkningsvekst på 5,4 prosent de siste ti årene. Dette er den fjerde høyeste befolkningsveksten i fylket, bak Lillehammer, Jevnaker og Gjøvik. Departementet har forståelse for synspunktene, men mener at dette ikke bør tillegges avgjørende vekt i denne saken. Et fylkesbytte for Lunner påvirker ikke i seg selv hvilket helseforetak kommunen er tilknyttet.

Elevene i Lunner kommune går i dag i all hovedsak på videregående skole i Gran kommune. Det er etter departementets vurdering ingen ideell løsning ved et fylkesbytte, både av praktiske grunner og fordi innbyggerne i Lunner ikke lenger vil ha påvirkning på det videregående skoletilbudet i Gran. For nye Innlandet vil det kunne skape utfordringer å planlegge for drift av skolen, da elevgrunnlaget vil bli mer usikkert dersom Lunner og Jevnaker bytter fylke. Departementet mener likevel at det ikke kan tillegges stor vekt, da et fylkesbytte for Lunner og Jevnaker ikke vil ha direkte påvirkning på rettighetene til elever i andre kommuner i Oppland.

Etter en samlet vurdering mener departementet at disse motargumentene ikke er tilstrekkelig tungtveiende til å veie opp for kommunens eget ønske om fylkesbytte og fordelen et fylkesbytte vil ha for kommunen og innbyggerne.

Departementet tilrår at Stortinget fatter vedtak om fylkesgrensejustering mellom dagens Oppland og dagens Akershus, slik at Lunner blir en del av det nye fylket bestående av Buskerud, Akershus og Østfold fra 1. januar 2020. Dersom fylkesinndelingen med 19 fylker slik den var i 2017 benyttes som valgdistrikt ved stortingsvalget i 2021, skal Lunner regnes med til Akershus.

Departementet vurderer at eventuelle økonomiske ulemper for nye Innlandet ved en grensejustering for Lunner er innenfor det som er forventet løst gjennom det økonomiske oppgjøret som skal skje mellom fylkene etter en grensejustering, jf. inndelingsloven § 18, og framtidig utjevning av inntekter og utgifter gjennom inntektssystemet.

Sør-Odal kommune

Sør-Odal er en del av Kongsvinger bo- og arbeidsmarkedsregion, og nær 18 prosent av arbeidstakerne pendler til senterkommunen Kongsvinger. Det er også stor utpendling til Osloregionen. Flertallet i kommunestyret ser på vekstmulighetene som betydelig større som en del av Viken. Sør-Odal har de siste ti årene hatt en befolkningsvekst på knapt 1 prosent, og nabokommunene i Akershus har i samme periode hatt en kraftig befolkningsvekst på 15 prosent eller høyere.

Departementet har forståelse for kommunens ønske om fylkesbytte. Selv om det ikke nødvendigvis er en sammenheng mellom befolkningsvekst og fylkestilhørighet, kan det ikke ses bort fra at det blir enklere for Sør-Odal å vokse som en del av det nye fylket bestående av Buskerud, Akershus og Østfold. For innbyggerne som pendler til Oslo-regionen vil det kunne være en fordel dersom kommunen blir en del av det nye fylket og kan nyte godt av tilbudet til Ruter.

Både fylkesmannen og fylkeskommunen og enkelte av nabokommunene i Kongsvinger-regionen er bekymret for konsekvensene for det regionale samarbeidet i området dersom Sør-Odal bytter fylke. Departementet ser at et fylkesbytte vil kunne påvirke samarbeidet i regionen, men mener dette hensynet isolert sett ikke bør tillegges avgjørende vekt. Fylkesmannen og fylkestinget viser også til at et fylkesbytte for Sør-Odal vil svekke det nye fylket. Departementet mener at dette ikke bør tillegges avgjørende vekt, selv om summen av de tre foreliggende søknadene utgjør en ikke ubetydelig andel av det nye fylket.

Da kommunestyret behandlet spørsmålet om fylkestilhørighet, var rådmannens tilrådning at Sør-Odal bør bli en del av det nye fylket bestående av Hedmark og Oppland. Etter departementets vurdering framstår kommunen og innbyggerne som delte i spørsmålet om fylkestilhørighet, selv om det er flertall i kommunestyret for et fylkesbytte.

Innbyggerundersøkelsen som ble gjennomført viste at det var marginalt flere innbyggerne i Sør-Odal som ønsket at Kongsvinger-regionen skulle bli en del av det nye fylket bestående av Hedmark og Oppland enn det var som ønsket at Kongsvinger-regionen skulle bli en del av det nye fylket bestående av Buskerud, Akershus og Østfold.

Etter departementets vurdering bør det også legges vekt på utfordringene et fylkesbytte vil kunne få for dagens elever fra de øvrige kommunene på Skarnes videregående skole. Dette ble spesielt framhevet i brevet fra Nord-Odal. Konsekvensene for disse elevene er ikke utredet. Dersom det er kapasitet, vil elevene ha rett til å søke og få plass på dagens skole, selv om den vil ligge i et annet fylke, jf. opplæringsloven § 13-3 andre ledd. Men da det er større press på skolene i Akershus på grunn av befolkningsvekst, kan et fylkesbytte for Sør-Odal gi de øvrige elevene i Kongsvingerregionen færre valgmuligheter. Nord-Odal kommune er spesielt bekymret for dette.

Departementet ser at det kan være fordeler for Sør-Odal kommune å bli en del av det nye fylket bestående av Buskerud, Akershus og Østfold. Samtidig vil et slikt fylkesbytte kunne få direkte konsekvenser for innbyggere i nabokommunene, noe ordførerne i Nord-Odal, Kongsvinger, Eidskog og Åsnes har påpekt i brev til fylkesmannen. I motsetning til tilfellet for Lunner og Jevnaker, vil innbyggerne i Nord-Odal og andre nabokommuner miste innflytelse over sitt viktigste skoletilbud dersom Sør-Odal bytter fylke.

Departementet tilrår derfor etter en samlet vurdering at det ikke gjennomføres en fylkesgrensejustering for Sør-Odal.

Sande og Holmestrand kommuner i Vestfold

Sande og Holmestrand skal slås sammen til nye Holmestrand fra 1. januar 2020. Kommunene har utredet framtidig fylkestilhørighet, og de to kommunestyrene har gjort ulike vedtak. Fellesnemnda for den nye kommunen anbefaler at kommunen forblir i Vestfold og blir en del av nye Vestfold og Telemark fylke. Dette får støtte fra Fylkestinget i Vestfold og Fylkesmannen i Vestfold. Departementet har forståelse for at det kan være ulike synspunkter i denne saken, men da det ikke er enighet i Sande og Holmestrand mener departementet at det ikke er grunnlag for å vurdere endret fylkestilknytning for den nye kommunen.

Departementet tilrår at det ikke gjennomføres en fylkesgrensejustering for nye Holmestrand.

Videre arbeid med å se på de nye fylkesgrensene

Departementet vil sette i gang en prosess for å vurdere ytterligere fylkesgrensejusteringer med sikte på at eventuelle endringer kan gjennomføres 1. januar 2024.

Fylkesvis mandatfordeling til Stortinget

Da Stortinget behandlet kommunereformen våren 2017 ble det vedtatt syv fylkesgrensejusteringer på bakgrunn av kommunesammenslåinger på tvers av fylkesgrensene:

• Rømskog fra Østfold til Akershus (682 innbyggere)

• Røyken og Hurum fra Buskerud til Akershus (31 902 innbyggere)

• Svelvik fra Vestfold til Buskerud (6 672 innbyggere)

• Hornindal fra Sogn og Fjordane til Møre og Romsdal (1 175 innbyggere)

• Halsa fra Møre og Romsdal til Trøndelag (1 571 innbyggere)

• Tjeldsund fra Nordland til Troms (1 259 innbyggere)

I tillegg ble Rissa (6 628 innbyggere per 1. januar 2017) i Sør-Trøndelag fylke og Leksvik kommune (3 480 innbyggere per 1. januar 2017) slått sammen til Indre Fosen kommune i Trøndelag fylke fra 1. januar 2018. Vedtaket ble gjort ved kongelig resolusjon 17. juni 2016, hvor det også ble slått fast at dersom fylkesinndelingen med 19 fylker slik den var før 2018 benyttes som valgdistrikt ved stortingsvalget i 2021 skal den nye kommunen regnes med til Sør-Trøndelag.

Endring av fylkesgrenser vil kunne ha konsekvenser for den fylkesvise mandatfordelingen departementet skal gjøre våren 2020.

7.7 Nye oppgaver til fylkeskommunene

I Meld. St. 22 (2015–2016) foreslo regjeringen endringer i oppgaver og ansvar for regionalt folkevalgt nivå. Stortinget sluttet seg til disse forslagene, jf. Innst. 377 S (2015–2016). Dette ble fulgt opp våren 2017 i Prop. 84 S (2016–2017), jf. Innst. 385 S (2016–2017). Regjeringen er nå i gang med å følge opp forslagene til oppgaveoverføring til fylkeskommunene, inkludert anmodningsvedtak fremmet i forbindelse med Stortingets behandling av proposisjonen. Under framgår status for oppfølging av Prop. 84 S (2016–2017).

7.7.1 Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Regional planlegging

Departementet vil i løpet av 2018 konkretisere hvordan man kan sikre bedre dialog i den regionale planleggingen og gjøre planleggingen mer forpliktende. Regionalt planforum er en viktig arena for dialog i kommunale og regionale planprosesser, og det vil bli utarbeidet veiledning for aktiv bruk av regionalt planforum. Regjeringen vil også arbeide for å styrke deltakelsen fra det regionale folkevalgte nivået i planlegging av store statlige infrastrukturprosjekt, uten at dette skal legge bindinger for hvilke konsepter som utredes.

7.7.2 Nærings- og fiskeridepartementet

Anmodningsvedtak nr. 841 (2016–2017) om å overføre oppgaver innen regional næringsutvikling fra Innovasjon Norge til de nye regionene

«Stortinget ber regjeringen overføre oppgaver tilknyttet regional næringsutvikling fra Innovasjon Norge til de nye regionene.»

Vedtaket ble truffet ved behandling av Innst. 385 S (2016–2017), jf. Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av regionalt folkevalgt nivå. Det vises til omtale i Prop. 1 S (2017–2018) fra Nærings- og fiskeridepartementet. Fylkeskommunene forvalter i dag, i likhet med Nærings- og fiskeridepartementet, både eierskap og oppdrag til Innovasjon Norge. I tillegg forvalter Innovasjon Norge betydelige oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Utenriksdepartementet. Nærings- og fiskeridepartementet vil i første omgang følge opp vedtaket gjennom etablerte arenaer for oppfølging av eierskap og koordinering av oppdrag til Innovasjon Norge. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget om videre oppfølging av vedtaket.

7.7.3 Klima- og miljødepartementet

Statlige sikrede friluftsområder

Stortinget har ved behandling av Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av regionalt folkevalt nivå, jf. Innst. 385 S (2016–2017) sluttet seg til at oppgaver knyttet til de statlige sikrede friluftsområdene overføres fra fylkesmannen til fylkeskommunene fra 1.1.2020. Klima- og miljødepartementet vil utarbeide forskrift som regulerer de konkrete oppgavene fylkeskommunene samlet skal ha på friluftslivsområdet. Denne vil bli vedtatt i god tid før overføringstidspunktet.

Alle fylkesmannens oppgaver knyttet til Skjærgårdstjenesten, deriblant fordeling og oppfølging av midlene til driftsområdene i Skjærgårdstjenesten, skal overføres til fylkeskommunene fra 1.1.2020. Midlene til de ulike fylkene er spesifisert i budsjettproposisjonen. Per nå fordeles midlene til fylkesmennene i de ulike fylkene. Fra 2020 vil midlene overføres til aktuelle fylkeskommuner.

Miljødirektoratet har i tildelingsbrevet for 2018 fått i oppdrag å starte opplæringen av fylkeskommunene innenfor nye oppgaver knyttet til statlig sikrede friluftslivsområder og til nye oppgaver knyttet til Skjærgårdstjenesten. Denne opplæringen vil fortsette i 2019.

Kulturminneområdet

Ved behandling av Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av regionalt folkevalt nivå, jf. Innst. 385 S (2016–2017) har «Stortinget vore samd i at oppgåver og funksjonar på kulturminnefeltet skal overførast frå Riksantikvaren til nytt folkevalt regionalt nivå». Fylkeskommunen er regional kulturminnemyndighet i dag. Oppgavene som skal overføres gjelder i hovedsak forvaltningsansvaret for de fleste automatisk fredete kulturminnene, fartøyer med status som «vernet fartøy», de fleste forskriftsfredete bygningene i statlig eie og 15 tekniske- og industrielle anlegg. Oppgavene er konkretisert i forslag til forskrift om myndighet mv. etter kulturminneloven, som er på høring med frist 21. juni 2018.

Riksantikvarens tilskuddsmidler er knyttet til ti nasjonale bevaringsprogrammer med varighet fram til 1.1.2020. I bevaringsprogrammet rettet mot private eiere av fredete bygninger fordeler Riksantikvaren rammer til fylkeskommunene, som deretter selv prioriterer tildelingen etter søknad. Etter at denne programperioden er over, kan deler av eventuelle nye tilskuddsordninger, til formål som inngår i nye bevaringsprogrammer, overføres etter modell av bevaringsprogrammet for fredete bygninger i privat eie (FRIP). Behovene for tilskudd varierer mellom de enkelte fylkeskommunene og fra år til år. Det er viktig at Riksantikvaren fortsatt har en rolle i forvaltningen av tilskuddsmidlene.

Sametinget

Sametinget har i dag tilsvarende myndighet som fylkeskommunen etter «forskrift om faglig ansvarsfordeling mv etter kulturminneloven» for samiske kulturminner. Sametingets oppgaver er ikke en del av regionreformen, men det vil bli en prosess i 2018 med sikte på å klargjøre hvordan overføring av myndighet og oppgaver fra Riksantikvaren til Sametinget bør gjennomføres. Utkast til forskrift om myndighet etter kulturminneloven knyttet til samiske kulturminner vil bli sendt på høring.

Kirker

Utkast til ny lov om tros- og livssynssamfunn har vært på høring. Forslaget innebærer at dagens kirkelov blir opphevet og dermed også de særlige vernebestemmelsene knyttet til kirkebygg i dagens kirkelov.

7.7.4 Kunnskapsdepartementet

Et styrket fylkeskommunalt ansvar for kompetansepolitikken

Kunnskap og kompetanse i befolkningen vil være avgjørende for å lykkes med regjeringens mål om et mer inkluderende arbeidsliv og for at samfunnet i framtiden skal kunne gjøre nytte av den samlede arbeidsstyrken i landet. Alle må lære hele livet for å kunne møte kravene i arbeidslivet.

Stortinget har ved behandlingen av Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av regionalt folkevalt nivå, jf. Innst. 385 S (2016–2017) sluttet seg til at de nye fylkeskommunene skal gis et større ansvar for kompetansepolitikken og at den strategiske rollen i utvikling av regional kompetansepolitikk skal styrkes. Dette vil også være med på å styrke samfunnsutviklerrollen til de nye fylkeskommunene.

Det er lagt opp til at de nye fylkeskommunene får det utvidede ansvaret for regional kompetansepolitikk ved iverksettingen av regionreformen 1. januar 2020. Kunnskapsdepartementet vil, i samarbeid med fylkeskommunene, allerede fra høsten 2018 arbeide med å konkretisere fylkeskommunenes ansvar for den regionale kompetansepolitikken fram mot 2020. Arbeidet vil blant annet bygge på et utredningsarbeid som er satt i gang, samt erfaringene fra et pilotprosjekt med 16 fylkeskommuner som nylig er avsluttet.

Et sterkere fylkeskommunalt ansvar må ses i sammenheng med at fylkeskommunene allerede i dag har sentrale virkemidler på kompetansefeltet ved at de blant annet har ansvar for videregående opplæring, fagskolene, store deler av karriereveiledningstjenesten, næringsutvikling og planarbeid. Fylkeskommunene er sentrale for å lykkes med tiltak rettet mot unge i aldersgruppen 16–19 år som står utenfor både skole og arbeid. Det samme gjelder for voksne som står i fare for å falle ut av arbeidslivet som følge av manglende kompetanse. En utvidet rolle for de nye fylkeskommunene i kompetansepolitikken er dermed sentralt i regjeringens varslede kompetansereform for at ingen skal gå ut på dato.

Anmodningsvedtak nr. 840 om ansvarsfordeling mellom regionale forskningsfond og Forskningsrådet

Stortinget ber regjeringen endre ansvarsfordelingen mellom Regionale forskningsfond (RFF) og Forskningsrådet slik at beslutninger rundt prosjektstøtte blir fattet på fylkeskommunalt nivå.

Regjeringens oppfølging av vedtaket er omtalt i Prop. 1 S (2017–2018) for Kunnskapsdepartementet. Beslutninger om tildeling av midler fra regionale forskningsfond skal fortsatt fattes på fylkeskommunalt nivå, i tråd med Stortingets intensjon. I forbindelse med iverksettelsen av regionreformen fra 1. januar 2020 vil Kunnskapsdepartementet i samråd med berørte aktører revidere retningslinjene for regionale forskningsfond. Revisjonen vil stadfeste at beslutninger om prosjektstøtte finner sted på fylkeskommunalt nivå.

Anmodningsvedtak nr. 842 og 843 om oppgaver som kan overføres fra IMDI

Vedtak 842: «Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en plan som konkretiserer hvilke oppgaver som kan overføres fra IMDi til de nye fylkeskommunene.»

Vedtak 843: «Stortinget ber regjeringen vurdere nærmere hvilke oppgaver som kan overføres fra IMDi til de nye fylkeskommunene.»

Disse anmodningsvedtakene er til behandling i Kunnskapsdepartementet. Vedtakene vil bli sett i sammenheng med rapporten fra ekspertutvalget om ytterligere oppgaver til fylkeskommunene.

7.7.5 Landbruks- og matdepartementet

Midler til utrednings- og tilretteleggingstiltak, kystskogbruket og foregangsfylke for økologisk jordbruk

Ved behandling av Prop. 84 S (2016–2017), jf. Innst. 385 S (2016–2017) sluttet Stortinget seg til at følgende oppgaver under Landbruks- og matdepartementets ansvarsområde kan overføres fra fylkesmannen til fylkeskommunene fra 1. januar 2020:

• Midler til utrednings- og tilretteleggingstiltak

• Kystskogbruket

• Foregangsfylke for økologisk jordbruk

Landbruks- og matdepartementet vurderer behovet for å fastsette en forskrift som kan definere fylkeskommunenes framtidige ansvar for forvaltning av midlene til utrednings- og tilretteleggingstiltak. I den sammenheng vil midlene som fylkeskommunene allerede har ansvar for til rekruttering og kompetanse i landbruket også inngå. Satsingen på kystskogbruket er finansiert med prosjektbaserte midler, og det vurderes derfor ikke å være behov for å forskriftsfeste denne ordningen. Som en oppfølging av blant annet Meld. St. 11 (2016–2017) jf. Innst. 251 S (2016–2017), skal det utarbeides en strategi for økologisk jordbruk, som etter planen skal følge som vedlegg til Proposisjon om jordbruksoppgjøret 2018. Arbeidet med økologiske foregangsfylker vil bli vurdert i forbindelse jordbruksforhandlingene 2018.

Anmodningsvedtak nr. 837 om fjelloven

«Stortinget ber regjeringen utrede å gi fjelloven samme anvendelse i Nordland og Troms som sør for Nordland grense. Utredningen skal legge til grunn at Statskog fortsatt skal beholde ansvaret for skogressursene. Utredningen skal videre legge til grunn at gjeldende finnmarkslov videreføres innenfor dagens fylkesgrense for Finnmark, men ikke utvides til nye geografiske områder.»

I tråd med Stortingets vedtak er regjeringen i ferd med å utrede spørsmålet om å gi fjelloven samme anvendelse i Nordland og Troms som sør for Nordland grense, jf. Prop. 1 S (2017–2018) fra Landbruks- og matdepartementet. Departementet vil komme tilbake til Stortinget på egnet måte.

7.7.6 Kulturdepartementet

I forbindelse med Stortingets behandling av forslag fremmet i Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av regionalt folkevalgt nivå og Prop. 128 S (2016–2017) Kommuneproposisjonen 2018, ba flertallet om at endringer i ansvars- og oppgavefordeling på kulturområdet gjøres i lys av den varslede kulturmeldingen, jf. Innst. 385 S (2016–2017) og Innst. 422 S (2016–2017). I arbeidet med meldingen har departementet gjennomført en prosess med bred involvering av ulike aktører og interessenter. I samarbeid med fylkeskommunene har det blitt gjennomført regionale innspillsmøter, og det er etablert en formell dialog med kommunesektoren som er tilrettelagt av KS. Kulturdepartementet tar sikte på å fremme en melding til Stortinget om den nasjonale kulturpolitikken innen utgangen av 2018. Meldingen vil vurdere statens rolle sett i forhold til de andre forvaltningsnivåene og fastslå noen prinsipper for oppgave- og ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene på kulturområdet. Oppgaveendringer som følger av dette vil bli varslet i kommuneproposisjonen for 2020.

7.7.7 Samferdselsdepartementet

Overføring av statlige fiskerihavner til nytt regionalt folkevalgt nivå fra 2020

Stortinget har ved behandlingen av Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av regionalt folkevalgt nivå, jf. Innst. 385 S (2016–2017), sluttet seg til at ansvaret for de de statlige fiskerihavneanleggene overføres til de nye fylkeskommunene. Samferdselsdepartementet har startet prosessen for å overføre de statlige fiskerihavneanleggene til fylkeskommunene fra 2020. Overføring av oppgaver mellom forvaltningsnivåene vil i utgangspunktet bli fulgt av rammeoverføringer innenfor en samlet uendret utgiftsside på statsbudsjettet.

Overføring av oppgaven med statlig kjøp av flyruter til nytt regionalt folkevalgt nivå fra 2020

Stortinget har ved behandlingen av Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av regionalt folkevalgt nivå, jf. Innst. 385 S (2016–2017), sluttet seg til at ordningen med kjøp av innenlandske flyruter overføres til fylkeskommunene. Samferdselsdepartementet har startet prosessen med å overføre oppgaven med statlig kjøp av flyruter til fylkeskommunene fra 2020. I første omgang innebærer dette å informere fylkeskommunene om vedtaket og hva dette innebærer, samt å ta inn en klausul i kontraktene departementet inngår med flyselskapene framover. Klausulen innebærer at departementets rettigheter og plikter i kontrakten i kontraktsperioden kan overføres til en annen myndighet, som da vil tre inn i kontrakten for den gjenværende perioden på samme vilkår som departementet. Det er lagt opp til at de statlige midlene til kjøpet skal overføres til rammetilskuddet til fylkeskommunene.

Tilskudd til ikke-statlige lufthavner

Dagens tilskuddsordning for driftstøtte til ikke-statlige lufthavner ble etablert 1. januar 2016 og omfatter lufthavnene Stord, Ørland og Notodden. Stortinget har som en del av regionreformen besluttet å overføre ansvaret for tilskudd til ikke-statlige lufthavner til fylkeskommunene. Siden tilskuddskontraktene varer til og med kalenderåret 2020, det vi si etter at den nye fylkesstrukturen trer i kraft, vil midlene i utgangspunktet bli overført etter at gjeldende kontraktsperiode er avsluttet. Dersom fylkeskommunene ønsker det, kan et alternativ være at fylkeskommunene tar over som kontraktspart for Samferdselsdepartementet fra 1. januar 2020. Etter utgangen av gjeldende avtaleperiode vil det være opp til fylkeskommunene om de skal prioritere midler til tilskudd til ikke-statlige lufthavner. Det er lagt opp til at de statlige tilskuddsmidlene skal overføres til rammetilskuddet, i første omgang med en særskilt fordeling til de aktuelle fylkeskommunene. Samferdselsdepartementet vil senere komme tilbake til fordelingen av midlene.

Endringer i støtteordningen for bredbånd fra og med 2018

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) har siden 2014 forvaltet tilskudd til bredbånd på oppdrag fra SD (midler over kap. 1380, post 71 Tilskudd til bredbåndsutbygging). I denne ordningen har kommuner og fylkeskommuner kunnet søke Nkom om støtte til utbyggingsprosjekter for bredbånd i områder hvor det ikke er grunnlag for markedsbasert utbygging. Nkom har vurdert søknader ut fra et sett kriterier fastsatt av Samferdselsdepartementet og tildelt støtte innenfor tilgjengelig (nasjonal) ramme.

Støtteordningen har utgjort en svært liten del av de samlede investeringene i bredbånd, som i hovedsak har vært gjennomført av kommersielle aktører i markedet. Bredbåndsdekningen i Norge er generelt sett svært god. Etter Samferdselsdepartementets vurdering har likevel støtteordningen bidratt til regjeringens målsetninger i bredbåndspolitikken. Dette er også i hovedsak konklusjonen til Oslo Economics, som har evaluert ordningen på oppdrag fra Nkom. Samtidig har flere fylkeskommuner tatt til orde for at ordningen har vært ressurskrevende. Søknadsvolumet har de siste årene ligget langt høyere enn rammen, og over halvparten av søknadene har ikke nådd opp. Videre har flere fylkeskommuner uttrykt at det regionale nivået ikke har blitt utnyttet effektivt og at måten midlene er blitt tildelt på til nå ikke gir nødvendig forutsigbarhet for fylkeskommunene.

Etter Samferdselsdepartementets vurdering har det vært behov for endringer i måten midlene tildeles på, så lenge ordningen fortsatt støtter opp om regjeringens målsetninger i bredbåndspolitikken. Samferdselsdepartementet har derfor besluttet endringer i støtteordningen fra og med 2018. Endringene er besluttet med forbehold at de er forenlige med statsstøtteregelverket. Samferdselsdepartementet og Nkom vurderer dette spørsmålet i samråd med Nærings- og fiskeridepartementet.

De viktigste endringene er at Nkom nå skal fastsette en økonomisk ramme for hvert fylke basert på en fordelingsnøkkel. Fordelingsnøkkelen baseres på siste tilgjengelige tall for bredbåndsdekningen som utarbeides årlig for Nkom. Den enkelte fylkeskommune skal prioritere prosjekter innenfor den økonomiske rammen og utarbeide en innstilling over hvilke prosjekter som skal få støtte i fylket. Dette innebærer at en større del av forvaltningen og prioriteringen av bredbåndsmidlene nå legges til fylkeskommunene. Dette er også i tråd med omtale av regionenes rolle i bredbåndspolitikken, jf. Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av regionalt folkevalt nivå.

Anmodningsvedtak nr. 838 (2016–2017):

«Stortinget ber regjeringen sørge for at regional vegadministrasjon, som har ansvar for planlegging og drift av fylkesveiene, overføres fra Statens vegvesen til regionalt folkevalgt nivå.»

Det går fram av Prop. 1 S (2017–2018) for Samferdselsdepartementet at regjeringen arbeider med å følge opp dette vedtaket og vil komme tilbake til saken på egnet måte.

Vegdirektoratet har fått i oppdrag å utrede spørsmål knyttet til å overføre til fylkeskommunene den delen av veiadministrasjon i Statens vegvesen som utfører oppgaver for fylkeskommunene etter veglova. Det er en forutsetning at arbeidet blir gjort i nært samarbeid med KS og fylkeskommunene. Arbeidet skal være avsluttet innen 15. mai 2018. Tilrådningen fra Vegdirektoratet vil bli sendt på høring. Høringsfristen vil bli satt til fire uker. Samferdselsdepartementet tar sikte på å presentere resultater av arbeidet for Stortinget i statsbudsjettet for 2019.

Anmodningsvedtak nr. 839 (2016–2017):

«Stortinget ber regjeringen snarest fremme forslag om å fornye regelverket for løyver og behovsprøving for persontransport slik at bestemmelser knyttet til dette kan fastsettes av de nye fylkeskommunene.»

I Prop. 1 S (2017–2018) for Samferdselsdepartementet ble det opplyst at regelverket for drosjetransport er under vurdering, blant annet på bakgrunn av grunngitt uttalelse fra EFTAs overvåkningsorgan (ESA) og forslag fra Delingsøkonomiutvalget (NOU 2017: 4). Fylkeskommunenes rolle må avklares på bakgrunn av den framtidige reguleringen av drosjenæringen som blir valgt. I Innst. 13 S (2017–2018) framgår at Stortinget ikke hadde merknader til dette.

I det pågående arbeidet med revisjon av drosjeregelverket er det senere avklart at målet er å oppheve behovsprøvingen av drosjeløyvene, samt å fjerne plikten til å være tilsluttet en drosjesentral. Regjeringen ønsker å legge til rette for velfungerende konkurranse i drosjemarkedet og samtidig sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet. Fylkeskommunenes oppgaver i den framtidige reguleringen vil også måtte avklares. Det planlegges at høringsnotat om framtidig regulering av drosje sendes ut høsten 2018.

7.8 Ekspertutvalget som har vurdert nye oppgaver til fylkeskommunene

Etter anmodningsvedtak i Stortinget i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 22 (2015–2016), oppnevnte regjeringen i juni 2017 et ekspertutvalg som skulle foreslå ytterligere oppgaver til fylkeskommunene. Ekspertutvalget ble ledet av professor ved Universitet i Oslo, Terje P. Hagen, og leverte sin rapport Desentralisering av oppgaver fra staten til fylkeskommunene 1. februar 2018. Rapporten har vært på tre måneders høring med frist 9. mai.

Departementene er nå i gang med å vurdere forslagene i rapporten og høringsinnspillene.

Forslag fra regjeringen som krever lov- eller forskriftsendringer vil bli sendt på alminnelig høring der utredningsinstruksen krever dette, slik at høringsinstansene får anledning til å uttale seg om regjeringens konkrete forslag. Ev. forslag til lovendringer fremmes deretter for Stortinget. Forslag fra regjeringen som krever budsjettendringer vil bli håndtert i den ordinære budsjettprosessen.

Som hovedregel skal oppgaveoverføring vurderes med sikte på overføring fra 1.1.2020, men noen oppgaver kan kreve et lenger tidsløp. Departementet vil gi en status for arbeidet i kommuneproposisjonen for 2020.

Under gjengis hovedinnholdet i ekspertutvalgets rapport.

7.8.1 Ekspertutvalgets sammendrag av rapporten

Mandat og tilnærming

Rapporten er utarbeidet av et ekspertutvalg nedsatt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet våren 2017, som følge av anmodningsvedtak i Stortinget våren 2016. Utvalget har hatt som mandat å vurdere overføring av ytterligere oppgaver og ansvar fra staten til de nye fylkeskommunene, med oppmerksomhet mot ansvar, oppgaver og myndighet som støtter opp under fylkeskommunens samfunnsutviklerrolle. Generalistkommuneprinsippet er lagt til grunn for arbeidet, samt at oppgavefordelingen bør ivareta hensynet til brukerne, lokalt selvstyre og deltakelse, samt nasjonale mål.

Utvalget tolker Stortingets vedtak om regionreformen som et svar på to utfordringer. For det første har det de siste årene skjedd en betydelig vekst og oppdeling i den statlige forvaltningen, særlig i direktoratene og direktoratslignende enheter. Dette har gitt en sektorisert forvaltning med lavere grad av samordning enn ønskelig. For det andre vil mange kommuner etter første fase av kommunereformen fortsatt ha få innbyggere. Fylkeskommunene har et potensial til å forsterke sin rolle som partner og veileder for kommunene – blant annet i form av fagkompetanse og som deltaker i kommunenes utviklings- og planarbeid.

Det er i tillegg en utfordring at fylkeskommunenes legitimitet, og interessen for fylkesdemokratiet, er noe lavere enn interessen for kommunedemokratiet og våre nasjonale demokratiske institusjoner. Dette har sammenheng med at fylkeskommunene har hatt få oppgaver som har avspeilet konfliktdimensjonene i norsk politikk. Skal fylkeskommunen oppnå økt politisk oppmerksomhet, må de nye oppgavene i større grad enn tidligere reflektere sentrale politiske konfliktdimensjoner og ha betydning for innbyggerne.

Utvalget har videreutviklet Oppgavefordelingsutvalgets retningslinjer for fordelingen av oppgaver mellom forvaltningsnivåene,6 og vurdert oppgaver og ansvar etter følgende fem retningslinjer:

1. Oppgaver bør legges så nært innbyggerne som mulig, men på et så høyt nivå som nødvendig for å sikre en kostnadseffektiv oppgaveløsning.

2. Det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave, skal også ha fagmiljøet tilknyttet oppgaven og ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen.

3. Oppgaver som krever utøvelse av politisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer.

4. Oppgaver som krever stor grad av samordning, og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til samme forvaltningsorgan.

5. Oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske forhold, bør være et statlig ansvar. Staten bør ha ansvaret for oppgaver som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning.

Utvalget er enig med flertallet i Stortinget i at oppgavefordelingen må endres for å løse grunnleggende samfunnsutfordringer landet står overfor på en bedre måte enn i dag. Utgangspunktet for utvalgets vurderinger er derfor at overføring av oppgaver skal bidra til tydeligere ansvarsfordeling, mer effektiv ressursbruk og bedre tjenester til innbyggere og næringsliv.

Dagens samfunnsutfordringer er grense- og sektoroverskridende. Det stilles krav til omstilling i næringslivet, innovasjon i offentlig sektor, integrering, kutt i klimagassutslipp og tilpasning til nye klima- og miljøvilkår. Innbyggere og næringsliv har behov for tjenester og tilrettelegging fra flere forvaltningsnivåer og sektorer. Nasjonal, regional og lokal politikk og forvaltning må virke sammen. Å samle oppgaver i ett folkevalgt organ og én administrasjon vil legge til rette for mer koordinert offentlig virkemiddel- og ressursbruk i forvaltningen.

Utvalget mener representativitet, deltakelse og åpenhet er grunnleggende demokratiske verdier som kan styrkes gjennom å flytte oppgaver fra staten til fylkeskommunen. Overføring av oppgaver fra stat til fylkeskommune vil bidra til at makten fordeles i samfunnet og til at interessen for fylkesdemokratiet kan styrkes. Fylkeskommunen må ha klart definerte oppgaver, og de veivalg fylkeskommunen gjør må ha relevans og konsekvenser for innbyggere og næringsliv.

Utvalget mener regionreformen og ny fylkesstruktur legger grunnlag for en substansiell oppgaveoverføring til fylkeskommunen. Regionreformen legger dermed grunnlag for at sentrale oppgaveområder for samfunnsutviklingen i ulike deler av landet bedre kan ses i sammenheng og underlegges politisk diskusjon nærmere de som berøres av prioriteringer og tiltak.

Utvalgets forslag

Utvalgets tilnærming er å bygge opp under de oppgaver og roller fylkeskommunene allerede har som tjenesteyter, samfunnsutvikler, planmyndighet og som bindeledd i forvaltningen og mener det er særlig tre store politikkfelt der fylkeskommunene bør ha oppgaver og handlingsrom til å bygge opp en sterk og tydelig regional politikk. Politikken og prioriteringene innen disse feltene er avgjørende for samfunnsutviklingen i det enkelte fylke og krever tilpasning til regional kontekst og forutsetninger. Dette er knyttet til:

• arealbruk, naturverdier, miljø/klima og samferdsel

• virkemidler for næringsutvikling og kompetanse, og

• virkemidler og tjenesteoppgaver som er viktige for folks helse, trivsel og levekår

Utvalget foreslår oppgaveoverføringer til fylkeskommunene innen fem områder:

Næring, kompetanse og integrering

• Oppdragsgiveransvar for minst halvparten av det offentliges midler som i dag forvaltes av Innovasjon Norge. Eierandel i Innovasjon Norge på mellom 50 og 66 prosent.

• Ansvar for oppgavene og virkemidlene som i dag ligger til Siva. Siva nedlegges.

• Ansvar for om lag halvparten av det offentliges innsats for næringsrettet forskning som i dag ligger til Forskningsrådet. Midlene forvaltes etter modell av regionale forskningsfond.

• Ansvar for Regionalt næringsprogram som i dag ligger til fylkesmannen. Midlene til investeringer og bedriftsutvikling i landbruket (IBU-midlene) overføres fra Landbruks- og matdepartementet til fylkeskommunene som gir oppdrag til Innovasjon Norge.

• Ansvar for oppgavene og virkemidlene som i dag ligger til Distriktssenteret. Distriktssenteret nedlegges.

• Ansvar for om lag halvparten av midlene over tilskuddsordningen Arktis 2030, som involverer nordnorske aktører, overføres til fylkeskommunene i Nord-Norge. Ansvaret ligger i dag til Utenriksdepartementet. Utvalget mener staten bør vurdere å gi fylkeskommunene i Nord-Norge et mer aktivt og formelt ansvar for å delta og forberede møter i Arktisk Råd.

• Ansvar for oppgavene og virkemidlene knyttet til karriereveiledning som i dag ligger til Kompetanse Norge og NAV.

• Ansvar for å legge til rette for og finansiere opplæring og utdanningstiltak som ikke er finansiert over ordinære bevilgninger til universiteter og høgskoler eller over fylkeskommunenes budsjetter til videregående opplæring og fagskoler. Det omfatter blant annet ansvar for ulike tilskudd som i dag ligger til Kompetanse Norge. Nasjonale oppgaver i Kompetanse Norge kan overføres til Utdanningsdirektoratet. Kompetanse Norge nedlegges.

• Ansvar for store deler av oppgavene som i dag ligger til IMDi, herunder veiledning av kommunene, utbetaling av tilskudd til kommunene, kompetansetiltak og bosetting. Utbetaling av integreringstilskuddet og gjenværende oppgaver av nasjonal karakter kan overføres til ansvarlig departement. IMDi nedlegges.

Samferdsel

• Ansvar for kjøp av fylkesinterne togruter og kjøp av togruter mellom henholdsvis Østfold/Akershus/Buskerud, Telemark/Vestfold, Hedmark/Oppland og Oslo, som i dag ligger til Jernbanedirektoratet. Ansvar for grenseoverskridende togruter forutsetter et nært samarbeid mellom fylkeskommunene, for eksempel ved at Østfold/Akershus/Buskerud tar et vertskommuneansvar som det største «jernbanefylket».

• Ansvar for forvaltning av tilskudd til utbygging av bredbånd som i dag ligger til Nasjonal kommunikasjonsmyndighet.

Klima, miljø og naturressurser

• Ansvar for klima- og miljøoppgavene som i dag ligger til fylkesmannen, med unntak av forurensingsområdet og oppgaver knyttet til kontroll, tilsyn og klage.

• Fylkeskommunene får et regionalt samordningsansvar på klimaområdet knyttet til oppfølgingen av klimaloven.

• Myndighet til å fatte vedtak om konsesjon til utbygging av vannkraft på 1–10 MW og vindkraft over 1 MW/fem turbiner som i dag ligger til NVE. Fylkeskommunene kan benytte NVE i saksbehandlingen.

Kultur og kulturminnevern

• Ansvar for prosjektmidler og driftsstøtte til institusjoner og arrangementer av lokal eller regional karakter og som i dag ligger til Norsk Kulturråd.

• Ansvar for samtlige institusjoner innenfor kap. 323 Musikk og scenekunst, post 60 Landsdelsmusikerne i Nord-Norge, post 71 Region-/landsdelsinstitusjoner og post 73 Region- og distriktsopera som i dag ligger til Kulturdepartementet. Fra post 70 under samme kapittel overføres Den Nationale Scene og Bergen Filharmoniske Orkester. Flertallet av tilskuddene som finansieres over post 78 under samme kapittel, foreslår også overført.

• Ansvar for flertallet av museer som finansieres over kap. 328 Museum og visuell kunst, post 70 Det nasjonale museumsnettverket. Flertallet av tilskudd som i dag finansieres over post 78 under samme kapittel, foreslås også overført.

• Ansvar for investeringsmidler tilhørende ovennevnte institusjoner innen musikk, scenekunst og museum som i dag ligger til Kulturdepartementet (kap. 322 Bygg og offentlige rom, post 70 Nasjonale kulturbygg).

• Ansvar for forvaltning av spillemidler til kulturbygg, Den kulturelle skolesekken, Musikkutstyrsordningen, Ordningen for innkjøp av musikkinstrumenter, Aktivitetsmidler kor, Krafttak for sang og Ordningen for historiske spill som i dag ligger til Kulturdepartementet.

• Ansvar for forvaltning av spillemidler på biblioteks-, arkiv- og museumsfeltet som i dag ligger til Nasjonalbiblioteket, Arkivverket og Kulturrådet. Spillemidlene til idrettsanlegg i kommunene foreslås fordelt direkte til fylkeskommunene uten forutgående behandling i Kulturdepartementet.

• Ansvar for hovedmengden av førstelinjeoppgaver på kulturminnefeltet som i dag ligger til Riksantikvaren. Ansvaret for relevante tilskuddsordninger foreslås lagt til fylkeskommunene.

Helse og levekår

• Ansvar for folkehelseoppgavene som i dag ligger til fylkesmannen, med unntak av oppgaver knyttet til tilsyn. Ansvar for tilskuddsordninger med relevans for lokalt og regionalt folkehelsearbeid som i dag ligger til Helsedirektoratet og fylkesmannen.

• Ansvar for pedagogiske-psykologiske støttetjenester (PPT) som i dag ligger til Statped, og ansvaret for veiledning og støttetjenester overfor kommunene. Ansvar for statens spesialskole i Skådalen foreslås overført til Oslo kommune som må ivareta et landsdekkende tilbud. Øvrige oppgaver i Statped kan overføres til Utdanningsdirektoratet. Statped nedlegges.

• Ansvar for barnevernsinstitusjoner, fosterhjem og adopsjon som i dag ligger til Bufetat. Ansvar for omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under femten år forblir statlige. Bufetat legges ned. Bufdir beholdes som fagdirektorat for barnevernet.

• Ansvar for familievernet som i dag ligger til Bufetat.

Utvalgets forslag innebærer at fylkeskommunene får forvaltningsansvar for relevante tilskudds- og prosjektmidler innenfor de oppgaveområdene som foreslås overført og som i dag er lagt til departementer, direktorater og fylkesmannen.

Utvalgets forslag medfører nedleggelse av fem statlige institusjoner: IMDi, Kompetanse Norge, Statped, Distriktssenteret og Siva. I tillegg medfører det nedleggelse av Bufetat. Flere av oppgavene til departementer og direktorater som oppdragsgiver, fagorgan og/eller forvalter reduseres vesentlig.

Utvalget støtter regjeringens forslag til tiltak for å styrke regional planlegging som virkemiddel for samordning. Videre foreslår utvalget:

• å tydeliggjøre og forankre statens plikt til deltakelse og oppfølging av regionale planer i plan- og bygningsloven

• å vurdere hvordan fylkesmannen kan innta en tilsynsrolle overfor statlige etater med hensyn til faktisk deltakelse i planprosesser og oppfølging i tråd med plan- og bygningsloven

• å utvikle fastere prosedyrer for å sette samfunnsmål for KVU-arbeidet i den innledende idéfasen i KS-systemet og for tilsvarende prosesser for vurdering av andre store statlige investeringer

• at regionale planbestemmelser videreutvikles og formidles som et virkemiddel for en langt større bredde av temaer enn hvordan det brukes i dag

• at det i plan- og bygningsloven åpnes for at fylkeskommunen (etter anmodning fra aktuelle kommuner eller pålegg fra staten) i tillegg til staten kan tre inn i myndigheten til kommunestyret og utarbeide plan etter bestemmelsene for kommunal plan med juridisk bindende virkning

• at staten aktivt bruker muligheten til å gi tydelige nasjonale forventninger til regional planlegging som virkemiddel for gjennomføring av nasjonal politikk

Utvalget foreslår at ansvar for planjuridisk veiledning av kommunene, som i dag ligger til fylkesmannen, overføres til fylkeskommunene. Utvalget mener det er viktig å gjennomgå sektorlover med sikte på bedre harmonisering med plan- og bygningsloven.

Figur 7.1 illustrerer de fem områdene utvalget har diskutert og hvor det foreslås overføring av oppgaver og ansvar.

Utvalget mener regionreformen legger grunnlag også for ytterligere utredninger og endringer:

• Det bør utredes overføring av barnevernsoppgavene som i dag ligger til kommunene, til fylkeskommunen.

• Det bør utredes overføring av ansvar for tilskuddsordningene innenfor arbeidsmarkedsopplæringen og bedriftsintern opplæring, som i dag ligger til NAV, til fylkeskommunene.

• Staten bør kartlegge dagens tilsyns- og klagehjemler overfor fylkeskommunene med sikte på en reduksjon av antall hjemler og sterkere ansvarliggjøring av fylkeskommunen.

• Spørsmålet om organiseringen av sykehusene bør vurderes på nytt, der en fylkeskommunal modell inkluderes i utredningen.

Finansiering av fylkeskommunen

Utvalget mener fylkeskommunen i hovedsak bør finansieres av frie inntekter (skatteinntekter og rammetilskudd). I en overgangsperiode kan det være aktuelt at midlene kan fordeles særskilt. Øremerkede ordninger og tilskuddsmidler bør innrettes slik at fylkeskommunene, innenfor hovedformålet med ordningene, får en større grad av frihet til å prioritere og målrette ordningene til regionale behov.

8 En brukerorientert, innovativ og effektiv offentlig forvaltning

Offentlig sektor og den norske velferdsmodellen vil stå overfor store utfordringer i tiårene framover. Oljeinntektene vil reduseres og vi vil få færre yrkesaktive bak hver pensjonist. Skal vi opprettholde det samme velferdsnivået på viktige områder som utdanning, helse og eldreomsorg og opprettholde og styrke tilliten til offentlig sektor, må vi løse oppgavene på nye måter.

Utover behovet for mer effektiv ressursbruk på grunn av en strammere offentlig økonomi og økte forventninger, vil innovasjon i offentlig sektor være nødvendig fordi offentlig sektor må forholde seg til innbyggerne på andre måter enn tidligere. Sektoroverskridende utfordringer, slik som klimautfordringene, vil også kreve innovative løsninger på tvers av sektorer og virksomheter. En brukerrettet og effektiv offentlig forvaltning er også nødvendig for å opprettholde tilliten til offentlige institusjoner.

Regjeringen ønsker å videreutvikle offentlig forvaltning for å sikre at den er brukerorientert, effektiv og resultatorientert. Effektiv ressursbruk innebærer både å gjøre tingene riktig og å prioritere de riktige formålene. Innbyggerne skal kunne møte en offentlig forvaltning som er opptatt av effektiv gjennomføring og som tenker nytt om hvordan man kan gi best mulige tjenester.

Det er de siste årene gjennomført en rekke strukturreformer på kommunalt, regionalt og statlig nivå. Disse reformene gir et mulighetsrom for offentlig sektor til å se på hvordan de organiserer sine egne tjenester til det beste for innbyggerne.

8.1 En innovativ og nytenkende offentlig sektor

Økt innovasjon i offentlig sektor

Flere kommuner og offentlige virksomheter tenker nytt og jobber godt med innovasjon. Samtidig pekes det i Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017 på behov for en betydelig effektivisering av offentlig sektor. Arbeidet med innovasjon og spredning av innovasjon må derfor prioriteres høyere, og det må arbeides mer systematisk for å få til den omstillingstakt som det offentlige trenger framover.

Innovasjon i offentlig sektor er, slik OECD definerer det, en ny eller vesentlig endret tjeneste, vare, prosess, organisering eller kommunikasjonsmåte. At innovasjonen er ny, betyr at den er ny for den aktuelle virksomheten, den kan likevel være kjent for og iverksatt i andre virksomheter.

KS har nylig lansert Innovasjonsbarometeret for kommunal sektor, som er en undersøkelse av innovasjon innen sektorene helse og omsorg og oppvekst og utdanning. Resultatene i barometeret viser at kommunesektoren gjennomfører omstilling og effektivisering i betydelig grad. Tre av fire virksomheter i undersøkelsen har innført en eller flere typer innovasjoner de to siste årene. Innovasjonsbarometeret viser at flere enn syv av de ti nyeste innovasjonene har ført til bedre kvalitet i tjenesten. Rundt fire av ti har ført til høyere effektivitet, og svært mange fører også til økt medarbeidertilfredshet. Nær tre av ti innovasjoner har ført til økt innbyggerinnflytelse.

Det er i dag ingen felles, helhetlig nasjonal politikk for hvordan vi skal tilrettelegge for innovasjon i offentlig sektor, selv om mange aktører arbeider med avgrensede innsatser innenfor sitt fagfelt. I forrige tverrsektorielle stortingsmelding om innovasjon, St.meld. nr. 7 (2008–2009), var det en begrenset omtale av innovasjon i offentlig sektor.

Regjeringen vil arbeide for en brukerrettet og effektiv offentlig forvaltning med høy tillit, gjennom å øke takt, omfang og evne til innovasjon i offentlig sektor. En del av dette arbeidet blir å utarbeide en stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor. Arbeidet skal bidra til å øke forståelsen for behovet for innovasjon, kunnskapen om innovasjon og mobilisere aktører som kan bidra til å øke innovasjonen i offentlig sektor. Det legges opp til en åpen og inkluderende arbeidsform for å utvikle politikken for innovasjon i offentlig sektor.

I arbeidet tas det sikte på å utvikle en nasjonal politikk for innovasjon i offentlig sektor, som

• staker ut en tydelig retning for arbeidet som står seg over tid

• etablerer gode rammevilkår og legger til rette for en kultur for økt innovasjon

• gir konkrete verktøy for ledere og ansatte.

Arbeidet bør gi retning og foreslå tiltak på flere områder. Et område som er relevant er om virkemiddelapparatet for innovasjon i offentlig sektor er innrettet og organisert på en hensiktsmessig måte. For kommunesektoren kan det være sentralt å se på hvordan man kan unngå statlig detaljstyring. Å bygge innovasjonskompetanse og kapasitet i offentlig sektor vil også være viktig.

Brukerorientering vil være et sentralt tema i arbeidet. Offentlige tjenester må ta utgangspunkt i den enkeltes behov og tjenestene må bli mer samordnet. Regjeringen legger dessuten vekt på at det skal legges til rette for mer valgfrihet i offentlige tjenester.

Digitalisering

Digitalisering skaper helt nye måter å levere offentlige tjenester på og er en viktig drivkraft for forenkling og forbedring av offentlig sektor.

I 2017 ble det bevilget 25 mill. kroner over prosjektskjønnet på kap. 571 post 64 til en KS-administrert ordning for finansiering av kommunale IKT-prosjekter. For 2018 har departementet satt av ytterligere 100 mill. kroner til formålet, slik at det totalt i 2017 og 2018 bevilges 125 mill. kroner til finansieringsordningen. KS har nå etablert DigiFin-ordningen, en finansieringsordning som gir støtte til IKT-prosjekter av nasjonal betydning som kan komme hele kommunal sektor til gode. I tråd med forutsetningene fra departementet bidrar kommunesektoren selv med et engangsbeløp til ordningen, tilsvarende 20 kroner per innbygger for kommunene og 5 kroner per innbygger for fylkeskommunene. Hvis alle kommuner og fylkeskommuner blir med, vil ordningen disponere om lag 250 mill. kroner. Løsningene som utvikles kan kun tas i bruk av de kommunene som er med i ordningen og som har betalt engangsbeløpet. I tillegg må kommunen betale sin andel av utviklingskostnadene. Pengene går tilbake til ordningen for utvikling av nye prosjekter, for slik å sikre at finansieringsordningen er varig over tid.

Det er etablert en medfinansieringsordning for små til mellomstore digitaliseringsprosjekter i staten. Ordningen dekker deler av utgiftene i digitaliseringsprosjekter som er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Medfinansieringsordningen forvaltes av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). Prosjektene finansiert gjennom medfinansieringsordningen i 2017 er beregnet til å gi årlige gevinster på om lag 350,3 mill. kroner i kommunal sektor. Difi har gitt foreløpig tildeling til nye prosjekter i 2018. Også i 2018 vil det bli igangsatt flere prosjekter der statlige etater gjennomfører digitaliseringsprosjekter som vil gi betydelige gevinster i kommunesektoren.

I tråd med omtale i statsbudsjettet for 2018 har Kommunal- og moderniseringsdepartementet utredet modeller for kommunal medfinansiering av statlige IKT-prosjekter som gir gevinster i kommunene. De årlige økonomiske rammene for kommunesektoren fastsettes med sikte på en balanse mellom kommunenes oppgaver/utgifter og inntekter. Dersom det gjennomføres statlige tiltak som fører til at kommunesektoren sparer penger, kan denne innsparingen trekkes ut av inntektsrammen. Det er derfor ikke behov for en egen ordning for medfinansiering av digitaliseringsprosjekter. Det vises for øvrig til etableringen av DigiFin-ordningen og medfinansieringsordningen for små til mellomstore digitaliseringsprosjekter i staten, jf. omtale over.

Digital deltakelse og kompetanse i befolkningen er en viktig forutsetning for å oppnå verdiskaping og vekst i samfunnet generelt. Norge ligger langt framme når det gjelder befolkningens tilgang til og bruk av IKT, men det er fortsatt mange innbyggere som ikke deltar digitalt. Kommunal- og moderniseringsdepartementet forvalter en tilskuddsordning rettet mot å øke innbyggernes digitale deltakelse og kompetanse. Departementet har videre tatt initiativ til den kommunale veiledningsordningen Digihjelpen. Det er etablert et samarbeid med KS om ordningen. Tilbudet skal bidra til å videreutvikle og samordne innbyggerservicen som kommunene allerede tilbyr sine innbyggere, med den hensikt å hjelpe innbyggere med lav eller ingen digitale ferdigheter. I april lanserte KS en netthåndbok med gode råd til kommuner som ønsker å etablere eller forsterke et veiledningstilbud. Netthåndboken er tilgjengelig på KS sine hjemmesider.

Partssammensatt samarbeid om digital kompetanse

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, KS og hovedsammenslutningene LO Kommune, Unio, YS Kommune og Akademikerne Kommune har inngått avtale om et prosjekt for økt digital kompetanse i kommunene. Utviklingsprosjektet startet opp i mars 2018, og 40 prosjekter med til sammen 71 kommuner er tatt opp i arbeidet.

Utviklingsprosjektet skal stimulere til digitalisering av kommunesektoren, og skape en forståelse for og gi støtte til organisasjonsutviklingen og omstillingen en slik digitalisering medfører for alle aktører i kommunen. Gjennom partssamarbeid skal prosjektet styrke og videreutvikle den digitale kompetansen i kommunene. Prosjektet skal støtte de endrings- og omstillingsprosessene som digitaliseringen medfører og tilby verktøy for tjenesteutvikling og gode utviklingsprosesser.

Forskrift om elektronisk faktura i offentlige anskaffelser

Kommunal- og moderniseringsdepartementet arbeider med en forskrift om elektronisk faktura i offentlige anskaffelser. Forskriften hjemles i Lov om offentlige anskaffelser. Pliktsubjekt er offentlige oppdragsgivere som anskaffer varer og tjenester. Forskriften medfører at oppdragsgiver skal ta inn krav om at elektronisk faktura på fastsatt standardformat skal benyttes i sine kontrakter. Det forutsettes at oppdragsgiver også tar dette kravet inn i konkurransegrunnlaget for anskaffelsen.

Driftskostnadene for elektronisk faktura er lavere enn for papirfaktura, både for avsender og mottaker. De fleste offentlige virksomheter er allerede pålagt å kunne ta imot elektronisk faktura. Dersom forskriften fører til økt bruk av elektronisk faktura, vil dette føre til gevinster både hos offentlige virksomheter og i næringslivet. Kostnader ved innføring av elektronisk faktura hos nye virksomheter anses ikke som betydelige.

Dagens brukere av EHF-faktura og kreditnota versjon 2.0 i offentlige anskaffelser må oppgradere sine løsninger til å støtte EHF-faktura og kreditnota versjon 3.0. Kostnadene ved dette vurderes som begrenset. Oppgradering av slike systemer forutsettes dekkes innenfor eget budsjett. Forskriften forventes å tre i kraft 1.1.2019.

Tidstyver i kommunene

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, KS og Difi har siden januar 2017 hatt et samarbeidsprosjekt for å fjerne eller redusere statlige tidstyver. Etableringen av dette prosjektet bunner i en dialog om rapporterings-, dokumentasjons- og prosedyrekrav som KS og departementet har hatt siden 2013. Målet var å forenkle offentlig forvaltning og styrke det kommunale selvstyret. Partene er nå enige om at samarbeidsprosjektet avsluttes.

Samarbeidsprosjektet har sett nærmere på en rekke saker som kommunesektoren opplever som tidstyver. Prosjektet bidro til kunnskapsdeling mellom KS, KMD, Difi og andre departementer, og har ført til at samarbeidspartnerne har formidlet nyttig informasjon både til kommunal sektor og staten. Et eksempel er føringer som departementet la inn i tildelingsbrevene til fylkesmannsembetene om at rapportering ikke skal kreves når informasjon er tilgjengelig i KOSTRA eller på nettsider.

Klart språk i kommunene

Et klart og brukertilpasset språk er en viktig forutsetning for at forvaltningens brukere forstår sine rettigheter og plikter og for at digitale tjenester blir tatt i bruk. Departementet har siden høsten 2015 støttet et femårig program i KS for klart språk i kommunene. Programmet skal øke bevisstheten om klart språk i kommuneforvaltningen og legge til rette for at kommuner og fylkeskommuner forbedrer den skriftlige kommunikasjonen med sine målgrupper. KS har arrangert grunnkurs i hele landet, men erfarer likevel at det fortsatt er behov for kompetanseheving og erfaringsutveksling. Departementet har gitt tilsagn om støtte til programmet på inntil 3 mill. kroner også i 2018.

Digitalisering av byggesaksprosessen

Kommunene bruker om lag 1,5 mrd. kroner årlig på saksbehandling av byggesaker. Hvert år sender privatpersoner og profesjonelle aktører om lag 100 000 byggesøknader til kommunene. Byggesøknader som ikke er komplette er en stor tidstyv for både søkere og kommunene.

Staten ved Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) har nå kommet langt i oppfølging av ByggNett-strategien, som skal bidra til bedre og mer effektive digitale tjenester for kommunene, innbyggerne og byggsektoren.

Utviklingen av digitale selvbetjeningsløsninger for byggesøknader har foregått siden våren 2017. I løpet av året har 17 leverandører hatt konsesjon til å bruke tjenesteplattformen Fellestjenester BYGG for å utvikle og tilby digitale løsninger for byggesøknader. De første løsningene som gjør det mulig å fylle ut og sende inn byggesøknader digitalt via Altinn er nå i drift.

eByggeSak er den nye generasjonen saksbehandlingssystem, utviklet etter en kravspesifikasjon fra KS. Mange kommuner er i ferd med å anskaffe systemet. De fleste store sak-/arkivsystemleverandører leverer nå eByggeSak. Når digitale byggesøknader nå sendes gjennom Altinn, vil kommuner som har anskaffet nytt digitalt saksbehandlingssystem gjennom eByggeSak kunne effektivisere saksbehandlingen betraktelig.

Med eByggeSak kommer søknadene inn i saksbehandlernes fagsystem med alle data. Innsendingen gjennom Fellestjenester BYGG sørger for kvalitetskontroll av søknaden. Fellestjenesten vil løpende utvides med funksjonalitet for automatisk regelsjekk i byggesaker og anvendelse av bygningsinformasjonsmodeller i byggesøknader.

I en mulighetsstudie utført av Devoteam AS på oppdrag fra DiBK anslås det et konservativt gevinstestimat på 1,5 mrd. kroner til kommune-Norge og 1,0 mrd. kroner for byggenæringen over de neste 15 år. På kort sikt ligger det største gevinstpotensialet for kommunene i redusert tid til registrering av søknader og mindre ressursbruk for oppfølging av mangelfulle søknader.

8.2 Effektivitet i kommunale tjenester

Som omtalt i avsnitt 8.1, gjennomføres det i dag et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser for å kunne gi innbyggerne flere og bedre tjenester. Gjennom effektivisering kan det kommunale tjenestetilbudet styrkes utover det som følger av inntektsveksten.

Analyser fra Senter for økonomisk forskning (SØF), publisert i siste rapport fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi, viser at samlet effektivitet i gjennomsnitt økte med omlag 0,5 prosent per år i perioden 2008–2016 innen sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg. En effektivisering på ½ prosent tilsvarer 1,2 mrd. kroner i frigjorte midler, som kan brukes til å styrke tjenestene. Beregningsgrunnlaget er den delen av de frie inntektene utenom eiendomsskatt som går til å dekke driftsutgiftene.

Kommunenes tjenestetilbud til innbyggerne er i hovedsak godt over hele landet. Det er likevel rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Sammenlikninger mellom kommunene avdekker store forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet, også om man sammenlikner kommuner med omtrent like mange innbyggere. Gjennom et systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og effektivisering kan tjenestetilbudet i kommunene forbedres og ressurser frigjøres, slik at innbyggerne får flere tjenester og tjenester med høyere kvalitet.

Analyse fra Senter for økonomisk forskning indikerer et potensial for effektivitetsgevinster

SØF har på oppdrag fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) laget et anslag på effektiviteten innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenestene ved hjelp av dataomhyllingsanalyser (DEA-analyser). Kommunene vurderes mot hverandre ved at de mest effektive enhetene utgjør en referansefront som sammenliknbare kommuner måles mot. SØFs analyser viser at i 2016 var effektiviseringspotensialet for landet som helhet 13 prosent innenfor de tre sektorene, noe som innebærer at det kan frigjøres rundt 30 mrd. kroner til å styrke tjenestetilbudet. Det er store forskjeller mellom kommunene, og særlig blant de små kommunene er variasjonene store. Det gjennomsnittlige effektiviseringspotensialet per kommune er derfor høyere, 23 prosent, når det ikke tas hensyn til antall innbyggere som bor i den enkelte kommune.7^,8

Kilde: Senter for økonomisk forskning

Dette må sees på som illustrasjonsberegninger. Det kan være gode grunner til at ikke alle kommuner er like effektive. Lav effektivitet kan for eksempel indikere lav kapasitetsutnyttelse som følge av endringer i barnehage- eller skolekullene fra et år til et annet, og denne type årlige svingninger vil typisk kunne være større i mindre kommuner. Det vil derfor ikke være mulig å ta ut hele det beregnede potensialet for effektivisering, men beregningen illustrerer en betydelig mulighet for bedre ressursutnyttelse og bedre tjenester.

Metoden er ikke egnet til å si noe om hvilken kommunestørrelse som er best egnet for en effektiv drift. Analysene ser på forskjeller mellom kommuner som er sammenliknbare i størrelse. Når mindre kommuner i snitt kommer ut med noe lavere effektivitet i analysene, er tolkningen at det er mindre variasjoner i effektivitet blant de største kommunene enn blant de små.

Effektivitetsanalysene baserer seg for hver sektor på 3–5 indikatorer som måler tjenestene eller produktene og 2–3 indikatorer som måler innsatsfaktorene. Hvor godt både innsats og produkt kan beskrives gjennom tilgjengelig statistikk varierer mellom sektorene. Innen grunnskole er det meget gode produktmål som tar utgangspunkt i reelle resultater av undervisningen slik som nasjonale prøver og antall grunnskolepoeng samt læringsmiljø, mens det innen barnehage i hovedsak tas utgangspunkt i antall oppholdstimer.

Kommunevise resultater fra effektivitetsanalysen på kommunedata.no

Resultatene for den enkelte kommune er tilgjengelige på nettsiden kommunedata.no. Her vises effektivitetspotensialet for den enkelte kommune i 2015 og 2016 innenfor de tre sektorene barnehage, grunnskole og omsorgstjenester, samt samlet som et veid gjennomsnitt av sektorene.9

Departementet tar sikte på også framover å publisere kommunevise tall over effektivitetspotensialet på kommunedata.no. Dette er et godt utgangspunkt for at kommunene både kan måle seg mot sammenliknbare kommuner og se utviklingen i egen virksomhet over tid.

Effektivitetsanalysene bør suppleres med flere kilder

Det er utfordrende å sammenlikne produksjonen av offentlige tjenester. De kommunale tjenestene er komplekse, og det er mulig å skissere, men ikke beskrive fullt ut, tjenestene i de enkelte kommunene ved hjelp av indikatorene for produksjon og innsatsfaktorer. SØFs effektivitetsanalyse kan danne et grunnlag for en diskusjon om effektivitet i kommunene, men fra kommunens perspektiv vil andre tilnærminger og egne vurderinger måtte komme i tillegg for å få en god forståelse av effektiviteten i produksjonen av egne tjenester.

Eksempler på supplerende tilnærminger er å ta utgangspunkt i kommunens egne nøkkeltall fra KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering) og andre datakilder, i tillegg til egne vurderinger. KOSTRA er et godt verktøy for kommunene, bydelene og fylkeskommunene til å sammenlikne styringsinformasjon om blant annet prioritering, enhetskostnader og dekningsgrader for egen enhet med andre enheter. Statistikken gir dermed et grunnlag for arbeidet med å øke effektiviteten i egen produksjon.

Ved bruk av sammenliknbare data (benchmarking) og offentlighet om resultatene kan det skapes en bevissthet om hvem som oppnår best resultater og hvor mye ressurser som anvendes. Produktivitetskommisjonen pekte på at økt offentlighet og oppmerksomhet om resultatindikatorer og ressursbruk kan fungere som insentiv til forbedringsarbeid.10

I Norge publiseres informasjon om økonomien og tjenestene på Statistisk sentralbyrås nettsider (KOSTRA), både på kommune-, fylkes- og nasjonalt nivå. I tillegg til KOSTRA bidrar flere nettsider til å beskrive tjenestene i kommunene. For eksempel har KS og Kommuneforlagets bedrekommune.no vist resultater fra brukerundersøkelser som er gjort i enkelte kommuner. Difis (Direktoratet for forvaltning og IKT) siste innbyggerundersøkelse fra 2017 gir økt innsikt i brukernes oppfatninger av tjenester innen områdene utdanning og kultur, helse, omsorg og myndighetsorganer. KS har nylig lansert Innovasjonsbarometeret for kommunal sektor, som er en undersøkelse som gir status om innovasjon innen sektorene, helse og omsorg og oppvekst og utdanning.

Departementets nettportal kommunedata.no har også nyttig informasjon om landets kommuner samlet på ett sted med blant annet historiske befolkningstall og befolkningsframskrivinger, anslag på framtidig tjeneste- og arbeidskraftbehov og analyser av produktivitet og effektivitet i den enkelte kommune.

På kommunedata.no ligger også produksjonsindeksen for de enkelte kommunene. Indeksen er beregnet av SØF på oppdrag av Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) og er ment å si noe om omfang og kvalitet på tjenestetilbud som blir gitt til innbyggerne innenfor barnehage, grunnskole, primærhelsetjenesten, pleie og omsorg, barnevern, sosialkontortjenester og kultur. Indeksen kan være et nyttig supplement til mer detaljerte studier av tjenesteproduksjonen i enkeltsektorer. Det må understrekes at produksjonsindeksene i seg selv ikke sier noe om hvor effektiv den enkelte kommune er uten at de relateres til bruk av ressurser.11

Det kan også være effektiviseringspotensial i en god arbeidsgiverpolitikk. Blant annet kan høyt sykefravær og mye deltid trolig bidra til lite effektiv drift. Programmet «Sammen om en bedre kommune» hadde blant annet en målsetning om å etablere en nærværskultur og redusere sykefravær gjennom å utvikle tiltak, opparbeide kunnskap og sikre erfaringsoverføring i kommunal sektor. En annen målsetning har vært å etablere en heltidskultur og prøve ut tiltak og modeller som avskaffer ufrivillig deltid og øker gjennomsnittlig stillingsstørrelse. I evalueringen av programmet ble det beregnet en samlet reduksjon i sykefraværet på 0,67 prosentpoeng for kommuner som deltok i programmet sammenliknet med kommuner som ikke deltok i programmet. Kommunene som deltok i programmet sparte i gjennomsnitt 5,1 mill. kroner i året (Oslo Economics, 2016).12 Å jobbe for mer nærvær og arbeidstidsordninger med flere i større stillinger kan gi effektiviseringsgevinster gjennom blant annet mindre vikarbruk. Men like viktig er effekten på kvalitet i tjenestene. Et lavt sykefravær og heltidskultur kan gi mer forutsigbarhet for brukerne av tjenestene og dermed føre til bedre opplevd kvalitet.

Produktivitetskommisjonen peker i sin første rapport på at mer og bedre bruk av teknologi vil være avgjørende for økt produktivitet både i offentlig sektor og i næringslivet. Siden omsorgstjenestene utgjør om lag 1/3 av den kommunale virksomheten, er det som skjer i omsorgssektoren avgjørende for produktivitetsveksten i hele kommunen. Bruk av velferdsteknologi vil kunne gi store muligheter til å forbedre ressursutnyttelsen i omsorgssektoren.