1 Regjeringens politikk for kommunesektoren

1.1 Innledning

Regjeringen vil legge til rette for levende lokalsamfunn over hele landet. Vi vil spre makt og bygge samfunnet nedenfra. Et sterkt lokalt folkestyre gir folk og lokalsamfunn frihet og mulighet til å styre sin egen hverdag og samfunnsutvikling. Regjeringen vil arbeide for å redusere statlig detaljstyring og byråkrati og sørge for at mer makt og myndighet desentraliseres til lokalsamfunn og deres folkevalgte.

Kommunene er bærebjelken i folkestyret og velferdssamfunnet. Kommunestrukturen må tilpasses dagens og framtidens utfordringer. Større og sterkere kommuner legger til rette for bedre velferdstjenester, en mer bærekraftig samfunnsutvikling og et sterkere lokalt selvstyre. Kommunereformen må derfor fortsette.

Regionreformen skal gjennomføres. Sterkere fylkeskommuner vil gi grunnlag for bedre tjenester og en mer samordnet samfunnsutvikling. Dette legger til rette for utbygging av attraktive bo- og næringsområder og gode, miljøvennlige transportløsninger.

For å sikre et bærekraftig velferdssamfunn blir det stadig viktigere å gjennomgå offentlig ressursbruk og tilstrebe bedre bruk av skattebetalernes penger. En fortsatt effektiv ressursbruk i kommunesektoren er en forutsetning for å utnytte ressursene til beste for innbyggerne og kunne oppfylle innbyggernes forventninger til tjenestetilbudet.

Regjeringen vil jobbe for at rammestyring fortsatt skal være hovedprinsippet for statens styring av kommunesektoren. Rammestyring styrker det lokale selvstyret og gir handlingsrom til kommunene. Handlingsrom er en forutsetning for at kommunene kan jobbe med innovasjon og lokalt tilpassede løsninger, slik at de kan levere flere tjenester og tjenester med høyere kvalitet innen gitte økonomiske rammer.

Kommunesektoren har et godt økonomisk fundament, og den gjennomsnittlige årlige realveksten i kommunesektorens oppgavekorrigerte frie inntekter har i perioden 2013–2017 vært 2,1 prosent. I samme periode har befolkningen økt, og den gjennomsnittlige årlige veksten i kommunesektorens frie inntekter per innbygger var på 1,1 prosent.

De siste fire årene har sektoren hatt gode netto driftsresultat. Antall kommuner i ROBEK ble i løpet av 2017 redusert fra 47 til 28. Med de gode resultatene for 2017 forventes det at antall kommuner i ROBEK vil bli redusert fra 28 til om lag 13 i 2018. Dette vil være det laveste nivået siden registeret ble opprettet i 2001.

En god og forutsigbar kommuneøkonomi er avgjørende for å realisere regjeringens hovedsatsinger, og regjeringen vil fortsette å prioritere solide og forutsigbare økonomiske rammebetingelser for sektoren. Regjeringen foreslår en vekst i de frie inntektene på mellom 2,6 og 3,2 mrd. kroner i 2019. Veksten i 2019 kommer på toppen av veldig sterk inntektsvekst de senere årene.

Kommunenes utgifter til velferdstjenester øker som følge av flere tjenestemottakere, bedre tilbud og nye krav fra innbyggerne. Med den foreslåtte inntektsveksten legger regjeringen til rette for en styrking av det kommunale tjenestetilbudet.

Handlingsrommet i økonomien framover forventes å bli klart mindre enn det som har vært tilfelle de siste tiårene. Strammere økonomisk handlingsrom vil presse fram mer effektive løsninger i kommunesektoren. Offentlig sektor må forenkles, og arbeidet med innovasjon må forsterkes. Ny teknologi kan bidra til en enklere hverdag for næringsdrivende, innbyggere og offentlig ansatte og er avgjørende for å sikre velferden i årene framover.

Regjeringen vil invitere til en inkluderingsdugnad for å få flere inn i arbeidslivet. En inkluderingsdugnad innebærer at blant annet staten, kommunene og private aktører jobber sammen for å få flere personer med nedsatt arbeidsevne eller hull i CV-en inn i arbeidslivet. Partene i arbeidslivet spiller en nøkkelrolle når det gjelder å åpne dørene til det ordinære arbeidslivet.

1.2 Utfordringer i kommunesektoren

Regjeringen har gjennomført en kommunereform, og 119 kommuner slår seg sammen til 47 nye kommuner. Reformen har så langt gitt færre kommuner, men fortsatt vil om lag halvparten av kommunene ha færre enn 5 000 innbyggere, og flere enn 120 kommuner vil ha færre enn 3 000 innbyggere. Mange av disse kommunene vil være sårbare i møtet med de utfordringer sektoren står overfor.

I årene framover blir det nødvendig å bygge et velferdssamfunn som kan bære en aldrende befolkning. Antall personer i arbeidsfør alder per person over 80 år er anslått å gå ned fra 15 i 2017 til 10 i 2030.

Den demografiske utviklingen har gjort at det de siste fem årene i gjennomsnitt har kostet i underkant av 2,5 mrd. kroner ekstra i året å opprettholde samme standard og dekningsgrad i tjenestetilbudet fra det ene året til det neste. Om ti år er det beregnet at det årlig vil koste rundt det dobbelte. Det er da for eksempel lagt til grunn at en 90-åring er like pleietrengende om ti år som i dag. Samtidig er det også forutsatt uendret produktivitet.

Endringer i demografi og befolkningssammensetning vil slå ulikt ut i kommune-Norge. Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder kapasitet og kompetanse til å levere gode velferdstjenester, og disse forskjellene vil forsterkes. Mange kommuner vil måtte håndtere fraflytting og en aldrende befolkning. Rekruttering av arbeidskraft vil være en utfordring for mange kommuner. Andre kommuner vil ha sterk befolkningsvekst og må kunne håndtere store investeringskostnader og krav om rask utbygging av det kommunale tjenestetilbudet.

Lavere vekst i bruken av oljeinntektene vil gi mindre økonomisk handlingsrom. Redusert inntektsvekst og økte utgifter som følge av aldring i befolkningen vil sette sektorens handlingsrom under press.

1.3 Sterkt lokaldemokrati

Regjeringen ønsker et sterkt lokaldemokrati, som gir folk og lokalsamfunn frihet og mulighet til å styre sin egen hverdag og samfunnsutvikling. Dette forutsetter en kommunestruktur som er tilpasset både dagens og framtidens utfordringer.

Kommuner som allerede har vedtatt sammenslåing fra 2020 er nå i en prosess for å utforme lokaldemokratiet i sine nye kommuner. Mange kommuner deltar i Kommunal- og moderniseringdepartementets prosjekt Framtidens lokaldemokrati i nye kommuner. Formålet med dette prosjektet er å legge til rette for lokalt arbeid med å fornye og utvikle lokaldemokratiet for de nye kommunene. Andre kommuner er i en prosess hvor de vurderer sammenslåing. Regjeringen legger til rette ved å gi insentiver og verktøy for gode lokale prosesser.

Regjeringen legger prinsippet om juridisk og økonomisk rammestyring til grunn for styringen av kommunesektoren.

Regjeringen la nylig fram forslag til ny kommunelov, som fortsatt vil legge grunnlaget for juridisk rammestyring av kommunene. Kommuneloven er en rammelov for all kommunal virksomhet, med regler om kommunal organisering, styring og kontroll og saksbehandlingsregler. Loven legger til rette for åpenhet og tillitsskapende forvaltning. I lovforslaget er det blant annet foreslått å lovfeste det kommunale selvstyret og prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunesektoren.

Rammefinansiering bidrar til effektiv bruk av offentlige ressurser og til at innbyggerne får et best mulig tilbud innen gitte økonomiske rammer. Tjenester kan produseres på en mer kostnadseffektiv måte, og effektiviseringsgevinster går direkte tilbake til egen kommune, i motsetning til ved øremerking hvor kommunene ikke får beholde effektiviseringsgevinster selv.

Det gjennomføres i dag et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å kunne gi innbyggerne flere og bedre tjenester. Analyser fra Senter for økonomisk forskning viser at den samlede effektiviteten økte med 0,5 prosent per år i perioden 2008–2016 innen sektorene barnehage, skole og pleie og omsorg. En effektivisering på 0,5 prosent i 2019 i hele kommunesektoren vil kunne frigjøre 1,2 mrd. kroner til ytterligere styrking av tjenestene – i tillegg til det som følger av inntektsveksten.

Norge er blant landene i Europa hvor kommunene har størst handlingsrom slik som målt ved Europakommisjonens selvstyreindeks for lokale styresmakter. Kommunene har selv et ansvar for å utnytte handlingsrommet som rammestyringen gir. Kommunene bør utnytte handlingsrommet til å arbeide for effektiv ressursbruk, utvikle tjenestene og drive god samfunnsutvikling til beste for innbyggerne. Godt samspill mellom innbyggerne og kommunen er viktig for å skape et best mulig samsvar mellom innbyggernes ønsker og behov, både når det gjelder samfunnsutvikling og tjenester kommunen leverer. Derfor er innbyggerinvolvering viktig.

Sterke statlige styringsvirkemidler som for eksempel øremerking og bemanningsnormer, kan resultere i et uoversiktlig og lite fleksibelt styringssystem, der ordningene motvirker hverandre og den offentlige ressursbruken øker. Bemanningsnormer kan også ha uheldige effekter ved at arbeidskraft låses til én sektor. Dette kan bidra til å vanskeliggjøre nødvendige omstillinger i arbeidsmarkedet framover, blant annet i møte med de demografiske endringene samfunnet står overfor. Dersom bemanningsnormer skal benyttes som virkemiddel må det begrunnes særskilt med for eksempel oppbygging av nye tjenester eller oppgaver innenfor nasjonalt prioriterte satsinger. Regjeringen ønsker gjennom rammestyring å legge til rette for at kommunene i størst mulig grad selv kan bruke ressursene der behovene er størst og at det kan tas tak i lokale utfordringer.

Regjeringen har fått gjennomført en områdegjennomgang av øremerkede tilskudd i kommunesektoren. Det ble kartlagt nærmere 250 tilskuddsordninger. Dette gir dårlig og lite effektiv statlig styring av kommunesektoren. Regjeringens målsetting er at arbeidet med innlemminger og sammenslåinger skal resultere i en reduksjon i antall tilskuddsordninger. Det er videre nødvendig å sikre bedre etterlevelse av dagens retningslinjer for bruk av økonomiske styringsvirkemidler, herunder øremerking. Dette vil gi en mer hensiktsmessig forvaltning. Regjeringen vil følge opp dette arbeidet ved å gjennomgå og forenkle øremerkede ordninger, for å gi større handlingsrom for kommunene og mindre byråkrati i stat og kommune.

Regjeringen gjennomfører regionreformen. Større fylkeskommuner legger til rette for overføring av flere oppgaver. Overføring av oppgaver fra staten til fylkeskommunene innebærer å gi innbyggerne større innflytelse over hvordan oppgavene løses. Flere oppgaver til dette folkevalgte nivået kan bidra til å øke legitimiteten til fylkeskommunene og øke interessen for fylkesdemokratiet.

Frie, direkte og hemmelige valg er grunnleggende verdier i det norske demokratiet. Tilliten til valginstituttet er høy i befolkningen, og regjeringen vil arbeide for at den opprettholdes. Departementet vil legge til rette for en god gjennomføring av kommune- og fylkestingsvalget i 2019.

Regjeringen mener det må legges stor vekt på lokaldemokratiet i plan- og utbyggingssaker, samtidig som viktige nasjonale hensyn skal ivaretas. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å samordne og dermed begrense statlige myndigheters innsigelser til kommunale planer.

Regjeringen vil legge til rette for digitale plan- og byggesaksprosesser som gir bedre medvirkning, raskere avklaringer og større forutsigbarhet.

1.4 En brukerorientert og effektiv offentlig forvaltning

Regjeringen vil videreutvikle offentlig forvaltning for å sikre at den er brukerorientert, effektiv og resultatorientert. Tjenestene må ta utgangspunkt i den enkeltes behov og bli mer samordnet på tvers av nivåer og sektorer. Det skal legges til rette for et større mangfold og mer valgfrihet i offentlige tjenester. Det skal også legges til rette for at kommunene har tilstrekkelig handlingsrom til innovasjonsarbeid og nytenkning. I dette arbeidet er det viktig at brukerne involveres.

Arbeidet med innovasjon i offentlig sektor må forsterkes, og regjeringen vil utarbeide en egen stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor. Arbeidet med meldingen må ses som en del av et større arbeid for å fremme innovasjon i offentlig sektor. Det legges opp til et åpent og involverende arbeid. Målet er en offentlig sektor som er mer brukervennlig, effektiv og med høy tillit.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med digitalisering av offentlige tjenester i tråd med føringene i Digital Agenda for Norge. Det skal legges til rette for et styrket samarbeid mellom staten og kommunene om digitalisering, klart språk og andre tiltak som fremmer brukerorientering, innovasjon og effektivitet. Regjeringen har et mål om mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser, og i offentlig forvaltning er det et potensial for å bli mer effektiv.

1.5 Kommunene som næringsutviklere

Kommunene er sentrale i å legge til rette for utviklingen av det lokale næringslivet og har i dag flere roller som er viktige for å fremme en ønsket samfunns- og næringsutvikling. Bedrifter er avhengige av god teknisk infrastruktur, oppdaterte og forutsigbare kommuneplaner og rask behandling av reguleringsplaner og byggesøknader. Gode kommunale tjenester er viktige for at attraktiv arbeidskraft skal ønske å bo og jobbe i en kommune. Kommunene kan også stimulere det lokale næringslivet ved å legge til rette for god transportinfrastruktur lokalt og regionalt.

Kommunene har i dag gode virkemidler, særlig gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven, til å kunne ta en aktiv rolle i samfunns- og næringsutviklingen.

Arbeidet med å forenkle og effektivisere reglene for behandling av plan- og byggesaker har lagt til rette for raskere avklaringer av utbyggingsplaner og søknader om tiltak. Det gir kommunene bedre muligheter for å utvikle lokalt næringsliv.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil i 2018 publisere et rundskriv og en veileder om planlegging i sjøområdene. Dette vil bidra til bedre planlegging av kystsonen og gi mer forutsigbare rammer for vekst i kystnæringene. Samtidig arbeider departementet med å forenkle utmarksforvaltningen og å styrke mulighetene for næringsutvikling i fjellområdene.

Departementet har også tiltak knyttet til næringsutvikling i distriktene. Deler av de regionale utviklingsmidlene går til fylkeskommunene, slik at de kan følge opp kommuner med særlige distriktsutfordringer. Innretningen på arbeidet varierer med regionale politiske prioriteringer, størrelsen på midlene, kommunestruktur og næringsstruktur.

I tillegg gis det midler til utviklingsaktiviteter som skal bidra til inkludering av tilflyttere, mindre sårbare næringsmiljøer og til å styrke kommunens evne til å planlegge og gjennomføre utviklingstiltak. Et eksempel er Blått kompetansesenter vest, i Austevoll kommune. Prosjektet skal kople næringsliv, forskningsmiljø, fag- og kunnskapsmiljø i Austevoll og i regionen.