2 Bakgrunnen for avtalen
2.1 Sikkerhetspolitisk bakgrunn
Sammen med vår nasjonale egenevne har den allierte dimensjonen i forsvaret av Norge vært avgjørende for norsk sikkerhet i hele etterkrigstiden. Dette dreier seg primært om NATO-medlemskapet og samarbeidet i alliansen, men det handler også om langsiktig bilateralt forsvarssamarbeid med nære allierte. Forsvarssamarbeidet mellom Norge og USA har utviklet seg over mer enn 75 år, og USA fortsetter å være vår viktigste allierte. SDCA legger til rette for videreutvikling av samarbeidet mellom Norge og USA innenfor rammen av NATO, men handler først og fremst om å ivareta norske interesser og norsk sikkerhet. Samtidig bidrar samarbeid mellom nære allierte til å styrke evnen til å operere sammen og til å styrke NATOs forsvarsevne.
SDCA er et rammeverk for det bilaterale forsvarssamarbeidet mellom Norge og USA. Avtalens vedlegg A er en integrert del av avtalen og angir hvilke geografiske områder på norsk territorium som i henhold til avtalen vil være å anse som omforente områder. Dette er steder som vil være sentrale i utviklingen av forsvarssamarbeidet med USA og der det kan være aktuelt med større amerikanske investeringer i militær infrastruktur. SDCA inneholder særlige regler om de omforente områdene, og gir blant annet amerikanske myndigheter en begrenset adgang til å utøve myndighet på disse områdene.
Etter at SDCA ble undertegnet i 2021 har den negative sikkerhetspolitiske utviklingen i Europa akselerert. Russlands fullskala krig mot Ukraina har tydeliggjort betydningen av kollektivt forsvar, og ført til gjennomgripende endringer i vår del av verden. På NATO-toppmøtet i 2022 ble alliansens nye strategiske konsept vedtatt, som innebærer en tydelig satsing på kollektivt forsvar. På toppmøtet i 2023 vedtok NATO nye regionale planverk for forsvaret av Europa, der det legges økt vekt på betydningen av regionale samarbeidsformer mellom allierte. Samtidig markerer finsk og svensk medlemskap i NATO begynnelsen på en ny epoke i nordisk sikkerhetspolitikk. Et samlet Norden i NATO vil ha konsekvenser for dynamikken i NATO, vårt forhold til sentrale allierte og den sikkerhetspolitiske situasjonen i våre nærområder.
I desember 2023 inngikk Sverige, Finland og Danmark bilaterale avtaler om forsvarssamarbeid med USA, Defense Cooperation Agreements (DCAs). Avtalene har samme utgangspunkt som SDCA og understøtter NATOs nye regionale planverk. De tre avtalene, som ennå ikke har trådt i kraft, legger opp til opprettelse av 17 omforente områder i Sverige, 15 i Finland og tre i Danmark. Dette har bidratt til å aktualisere vurdering av nye omforente områder i Norge utover de eksisterende fire: flystasjonene Rygge, Evenes og Sola, og Ramsund orlogsstasjon.
2.2 Behovet for flere omforente områder
Det strategiske og operative samarbeidet med USA, både bilateralt og innenfor rammen av NATO, vil fortsatt være avgjørende for forsvaret av Norge. USA og Norge har felles interesse av fri ferdsel i Nord-Atlanteren og samarbeid om alliert forsterkning av Norden i tråd med NATOs planverk. Dette er til gjensidig nytte for alle allierte. Det er i europeiske alliertes interesse at man legger til rette for amerikanske militære bidrag til europeisk sikkerhet gjennom planlagte og forutsigbare ordninger for mottak og tilstedeværelse. USAs bilaterale forsvars- og samarbeidsavtaler med forskjellige stater, basert på samme mal som SDCA, er en integrert del av dette. Gjennom slike bilaterale avtaler får USA et oppdatert rammeverk for militær aktivitet hos allierte. Dette bidrar til å skape en langsiktighet i forholdet mellom vertslandene og USA, og fører også til en større forutsigbarhet i amerikansk opptreden i vår del av verden.
Med omforente områder menes de fasiliteter og områder i Norge som er oppført i vedlegg A til SDCA og som benyttes etter samtykke fra Norge av amerikanske styrker, medfølgende, amerikanske kontraktører, norske kontraktører og andre som partene er blitt enige om, for de formål som er nærmere beskrevet i SDCA artikkel III nr. 1. Slike formål inkluderer blant annet besøk, trening, øving, oppstilling og utplassering av styrker og materiell, forhåndslagring av utstyr, forsyninger og materiell, samt byggevirksomhet partene har blitt enige om.
Amerikanske styrker har rett til uhindret tilgang til og bruk av de omforente områdene, som også vil bli brukt av norske og andre allierte styrker. Etter særskilt avtale kan deler av et omforent område stilles til eksklusiv amerikansk disposisjon. Amerikanske styrkers tilgang til og bruk av de omforente områdene skal i henhold til SDCA artikkel III nr. 1 baseres på konsultasjoner mellom partene og hensyntagen til begge parters syn og med full respekt for norsk suverenitet, norske lover og folkerettslige forpliktelser. Det følger av SDCA artikkel III nr. 4 at partene skal fastsette samarbeidsprosedyrer for bruk av de omforente områdene, slik at det tas behørig hensyn til operasjonelle og sikkerhetsmessige spørsmål.
Omforente områder handler i stor grad om forutsigbar tilgang til konkrete steder for militære formål for langsiktig utvikling av forsvarssamarbeidet. Innenfor rammen av European Deterrence Initiative er den amerikanske kongressen derfor beredt til å bevilge betydelige summer for større infrastrukturinvesteringer på omforente områder hos allierte. De planlagte amerikanske investeringene på Rygge, som tilsvarer om lag to milliarder kroner over en femårsperiode, er et eksempel på dette. Infrastrukturen på Rygge vil bli norsk eiendom når byggingen er ferdig, med bruksrett for amerikanske styrker, men vil også være tilgjengelige for norske og andre allierte styrker. Dette vil medføre en styrking av norsk forsvarsevne samt en styrket evne til mottak av allierte luftstyrker.
Etablering av omforente områder er et av våre nasjonale virkemidler for å legge til rette for videreutvikling av forsvarssamarbeidet med USA. Tilnærmingen anses å være gjensidig formålstjenlig for begge parter over tid og uavhengig av den til enhver tid rådende sikkerhetspolitiske situasjonen. Samtidig bidrar den geopolitiske utviklingen og den nåværende krevende sikkerhetssituasjonen i Europa til å understreke betydningen av både SDCA og de omforente områdene i Norge.
Det er viktig for Norge å vurdere de militære fordelene opp mot eventuelle kostnader knyttet til mulige negative konsekvenser for den mer langsiktige sikkerhetspolitiske utviklingen i vår del av verden. Vi må unngå langsiktige negative konsekvenser for naboforholdet til Russland og undergraving av de lange linjer i norsk sikkerhetspolitikk. Dette er en krevende balansegang sett i lys av den aktuelle sikkerhetspolitiske situasjonen. Å bygge forsvarsevne tar tid. For Norge er det viktig å legge et langsiktig perspektiv til grunn for vår forsvarsplanlegging. Opprettelsen av åtte nye omforente områder vil styrke norsk sikkerhet på en tydelig og forutsigbar måte gjennom å få på plass langsiktige og mer forpliktende rammer for utvikling av forsvarssamarbeidet med USA, men er også viktig for utvikling av det nordiske forsvarssamarbeidet, og for understøttelse av NATOs kollektive forsvar.
2.3 Nasjonale kriterier for opprettelse av omforente områder
I Prop. 90 S (2021–2022) ble det lagt til grunn at opprettelse av omforente områder kunne skje etter en helhetsvurdering basert på de fire nasjonale kriteriene om henholdsvis avskrekking og beroligelse, forsvarsmessige behov, base-, atom- og anløpspolitikk, og som utgangspunkt kun på militære områder. Det ble videre forutsatt at de samme kriteriene ville bli styrende ved innlemmelse av nye omforente områder i avtalen.
Avskrekking og beroligelse. Opprettelse av omforente områder må støtte opp under balansen i norsk politikk for avskrekking og beroligelse. Plassering, størrelse og tenkt bruk av omforente områder skal ikke hver for seg eller samlet med rimelig grunn kunne sies å bidra til økt spenning i våre nærområder.
Forsvarsmessige behov. Opprettelse av omforente områder må være begrunnet i behov knyttet til forsvaret av Norge, militær forsterkning eller gjennomføring av nasjonalt, bilateralt eller NATO-planverk relevant for forsvaret av Norge og NATO. Logistisk understøttelse, forhåndslagring, øving og trening inngår i dette.
Base-, atom- og anløpspolitikk. Opprettelse og bruk av omforente områder må være i tråd med norsk base-, atom- og anløpspolitikk, samt med retningslinjene for utenlandsk militær aktivitet i Norge.
Militært område. Omforente områder skal i utgangspunktet kun opprettes innenfor militære områder, det vil si områder som er unntatt fra generell sivil ferdsel. Områdets geografiske utstrekning skal avgrenses tydelig før listeføring.