5 Forslag til endringer i trygderettsloven § 21 om Trygderettens kjennelser

5.1 Innledning

Kravene til begrunnelse av Trygderettens kjennelser har variert etter opprettelsen av Trygderetten. Bestemmelsen (daværende § 21) som ble innført ved ikrafttredelsen av trygderettsloven i 1967 fastsatte at kjennelsene skulle grunngis, med mindre dette ville røpe opplysninger som den ankende parten ikke hadde rett til å gjøre seg kjent med, se Ot.prp. nr. 5 (1966–67).

Etter fem år ble det gjort endringer for å korte ned saksbehandlingstiden. Det ble inntatt bestemmelser i lovteksten om at retten kunne henvise til ankemotpartens utredning og at grunngivning kunne unnlates når kjennelsen imøtekom ankepåstanden, se Ot.prp. nr. 38 (1971–72).

I 1974 ble det etablert et ankeutvalg i Trygderetten, se Ot.prp. nr. 59 (1973–74). Ankeutvalget kunne bestemme at en anke, uten nærmere grunngiving, skulle nektes fremmet til ordinær behandling dersom ankeutvalgets tre medlemmer enstemmig fant at anken ikke ville føre fram (daværende trygderettsloven § 14a andre ledd tredje punktum). Bestemmelsene i § 21 om grunngiving gjaldt ikke for slike avgjørelser.

Ved en lovendring i 1997 ble ankeutvalget avviklet (Ot.prp. nr. 42 (1996–97)). Adgangen til å avgjøre opplagte avslagssaker uten grunngiving ble videreført, men slik at avgjørelsene skulle treffes av ordinær rett og etter ordinær behandling, se Ot.prp. nr. 42 (1996–97) kapittel 4. Grunngiving kunne unnlates dersom retten enstemmig (tre medlemmer) fant det klart at anken ikke kunne føre fram og avgjørelsen ble antatt å ikke få betydning utenfor den foreliggende sak (§ 21 tredje ledd).

Fra 2004 ble § 21 tredje ledd om adgang til å unnlate grunngiving erstattet med en adgang til forenklet grunngiving (Ot.prp. nr. 10 (2003–2004)).

5.2 Gjeldende rett

Kravene til innholdet i Trygderettens kjennelser og til begrunnelse er regulert i trygderettsloven § 21. Paragrafen ble sist endret ved en lovrevisjon i 2016, se Prop. 139 L (2014–2015).

I første ledd er det fastsatt at avgjørelsene om krav som er tvistegjenstand treffes ved alminnelig flertall i kjennelse. Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 23 om beslutninger og § 7 om rettens sammensetning.

I andre ledd framgår det at kjennelser skal begrunnes som dommer, med henvisning til tvisteloven § 19-6, som gjelder avgjørelsers utforming og begrunnelse. Så langt det er nødvendig for å forklare avgjørelsen, skal det gis en saksframstilling med angivelse av tvistegjenstand, sakens bakgrunn og partenes rettslige og faktiske anførsler. Trygderetten må videre redegjøre for sin bevisvurdering og rettsanvendelse.

Retten kan henvise til begrunnelsen i ankemotpartens utredning i oversendelsesbrevet, i den utstrekning rettens grunngiving faller sammen med den grunngivingen som er gitt der, se merknaden til § 21 andre ledd i Prop. 139 L (2014–2015).

Bestemmelsen i tredje ledd gir adgang til å benytte kjennelse med forenklet grunngiving. Vilkårene er at retten finner det klart at anken ikke kan føre fram og antar at saken ikke får betydning utenfor den foreliggende saken. Kjennelse med forenklet grunngivning må likevel inneholde en kort beskrivelse av hva saken gjelder og en redegjørelse for de momenter som Trygderetten har lagt avgjørende vekt på.

I fjerde ledd angis de alternative slutningene for Trygderettens kjennelser. Etter andre punktum går kjennelser som avgjør realiteten ut på at ankemotpartens vedtak enten stadfestes eller omgjøres. Retten kan også oppheve vedtaket og sende saken tilbake til ankemotparten for ny behandling dersom det ikke foreligger tilstrekkelig grunnlag for å avgjøre realiteten. I 2016 ble det i tillegg åpnet for å henvise sak for ny vurdering hos ankemotparten uten å oppheve vedtaket, jf. fjerde punktum.

5.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å dele opp gjeldende § 21 i to bestemmelser, § 21 og § 21 a. Forslagets § 21 regulerer formkrav og innholdsmessige krav i Trygderettens kjennelser, også hva avgjørelsene kan gå ut på. Forslagets § 21 a regulerer utformingen av begrunnelser. Utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslagene framgår av utredningens punkter 16.2.3, 17.3.2 og 17.4.3.

I § 21 første ledd foreslås det inntatt at Trygderetten skal avgjøre sakens tvistegjenstand ved dom (i dag kjennelse). Utvalgets forslag til § 21 andre ledd fastsetter at avgjørelser om avvisning og gjenopptak skal treffes ved kjennelse. Avgjørelsesformen har først og fremst betydning for hvilke regler som gjelder for anke, jf. utvalgets forslag til § 26.

Utvalgets forslag til § 21 tredje ledd tilsvarer tvisteloven § 19-6 første ledd og tvisteloven § 19-6 tredje ledd. Forslaget medfører ikke endringer i gjeldende rett ettersom trygderettsloven § 21 henviser til tvisteloven § 19-6. Det er allerede slik at Trygderettens kjennelser er skriftlige, undertegnet av rettsmedlemmene og inneholder opplysninger om domstolen (Trygderetten), rettens medlemmer og partene, sakens nummer, tiden og stedet for avsigelsen, en slutning som nøyaktig angir resultatet og om avgjørelsen er enstemmig, og ved dissens hvem som er uenig, og hvilke punkter uenigheten gjelder.

Utvalgets forslag til § 21 femte ledd regulerer de ulike utfallene av rettens behandling. Femte ledd første punktum regulerer den situasjonen at søksmålet til Trygderetten ikke fører fram. I tilfellet stadfestes vedtaket. Annet punktum regulerer hovedregelen for den situasjon at Trygderetten mener at vedtaket må endres. Trygderetten skal da foreta endringen i sin avgjørelse. Både første og andre punktum er i tråd med gjeldende rett.

Utvalgets forslag til § 21 femte ledd tredje punktum fastsetter at oppheving bare er aktuelt dersom realitetsbehandling av saken krever at Trygderetten må ta stilling til sider av saken som vedtaksorganet ikke har vurdert, og Trygderetten ikke bør behandle deler av saken som første instans. Bestemmelsen er ment å begrense Trygderettens adgang til å oppheve vedtak sammenliknet med i dag.

Utvalget foreslår at ny § 21 a skal regulere begrunnelser. I første ledd framgår det at begrunnelsen skal stå i et rimelig forhold til tvistens tema og sakens viktighet. Utvalget viser til trygderettsloven § 1 og legger til grunn at bruk av henvisningskjennelser og kjennelser med forenklet grunngiving i Trygderetten vil være ressursbesparende og et virkemiddel for å oppnå lovens formål. Der vilkårene for å benytte disse formene er oppfylt, mener utvalget at Trygderetten alltid må vurdere det.

I andre ledd foreslår utvalget tatt inn en regel om hva fullstendig begrunnelse omfatter. Forslaget innebærer at det ikke skal være en hovedregel om at kjennelser begrunnes som dommer, men at full grunngivning benyttes dersom vilkårene for de enklere formene for begrunnelse ikke er oppfylt.

Utvalget foreslår at det lovfestes i tredje ledd at Trygderetten kan bruke ankemotpartens vurdering som begrunnelse, men at Trygderetten må sitere fra det som eventuelt skal tjene som en del av rettens begrunnelse og at rene henvisninger ikke er tilstrekkelig.

Utvalget mener at Trygderetten fortsatt bør ha anledning til å treffe avgjørelser med forenklet begrunnelse når det er klart at et søksmål ikke kan føre fram, og foreslår at dette framgår av fjerde ledd. Etter utvalgets syn bør det også være adgang til å bruke forenklet grunngivning dersom det er klart at et søksmål skal avvises og ved omgjøring av ankemotpartens vedtak. Utvalget mener at det ikke bør være et selvstendig vilkår at saken ikke antas å få betydning utenfor gjeldende sak. Trygderetten har uansett alltid mulighet til å begrunne sin avgjørelse etter de vanlige reglene, selv om vilkårene for forenklet begrunnelse er oppfylt.

5.4 Høringsinstansenes innspill

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om dette, er positive til utvalgets forslag. Dette omfatter Advokatforeningen, Agder fylkeskommune, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Jussbuss, Kommunal Landspensjonskasse, LHL, Vestland fylkeskommune og Trygderetten.

Trygderetten støtter forslaget om at begrunnelsen skal stå i et rimelig forhold til tvistens tema og sakens viktighet, og forslaget om sitering og større adgang til bruk av forenklet grunngivning.

Jussbuss er positiv til utvalgets forslag når det gjelder Trygderettens avgjørelsesformer og adgangen til å bruke henvisningskjennelser. De mener imidlertid at det er viktig at Trygderetten siterer fra de tidligere begrunnelser som skal tjene som del av rettens begrunnelse, og uttaler:

«Grunnleggende mener Jussbuss at avgjørelser fra Trygderetten skal kunne leses og forstås av bruker uavhengig av avgjørelser fra tidligere instanser.»

Jussbuss framhever videre viktigheten av at det stilles skjerpede krav til Navs begrunnelser, i tillegg til at Trygderetten inkluderer noen av sine vurderinger selv om de henviser til Navs begrunnelser. Når det gjelder forenklede kjennelser, er Jussbuss enig i utvalgets vurderinger. Jussbuss mener det bør ligge under rettens skjønn å avgjøre om den forenklede begrunnelsesformen skal benyttes.

Kommunal Landspensjonskasse fremmer lignende synspunkter:

«KLP er enig i at begrunnelsen må stå i forhold til sakens tema og viktighet, og at det ikke er behov for fullt grunngitte kjennelser i alle saker. KLP vil imidlertid påpeke at kravet til effektivitet ikke må gå på bekostning av rettssikkerheten som gode begrunnelser gir. Av hensyn til partene mener KLP at Trygderettens avgjørelser bør sitere begrunnelse i vedtak, søksmål eller tilsvar, slik at den samlede begrunnelsen kan gjenfinnes i ett dokument.»

JURK uttalte at de er skeptiske til forenklede kjennelser:

«Forenklede begrunnelser må være forståelige for brukerne dersom de skal benyttes. Utvalget skriver selv at ulempen med forenklede begrunnelser er at «at bruker kan få en endelig avgjørelse i Trygderetten uten noen gang å ha fått en tilstrekkelig god begrunnelse. Det kan tilsi at Trygderetten ikke bør ha adgang til å bruke denne begrunnelsesformen. JURK er skeptisk til bruken av forenklede begrunnelser i de situasjonene hvor en bruker tidligere ikke har fått en forståelig begrunnelse.»

Pensjonskasseforeningen foretrekker også fullt grunngitte kjennelser og uttaler:

«Pensjonskasseforeningen vil støtte effektivitetsfremmende tiltak, men ikke på bekostning av rettssikkerhet. Ved en fornuftig innretning og anvendelse av ressurser reises det spørsmål om hvor krevende det vil være å utforme ordinære avgjørelser. Det antas i det videre at dette vil gi en opplevelse av grundig saksbehandling og økt tillit til rettens konklusjoner. Avgjørelse med «ordinær» grunngivelse bør bestrebes, uavhengig av sakens utfall. I konteksten rekruttering av kompetente medarbeidere, kan det ikke utelukkes at det vil bli færre søkere til Trygderetten om det blir opplevd som et organ for masseproduksjon av forenklede avgjørelser.»

Rettspolitisk forening mener det er et problem at kjennelsene er for knappe i begrunnelsen. De advarer sterkt mot at det klargjøres at Trygderetten kan sitere fra ankemotpartens avgjørelser og uttaler:

«Det vil svekke befolkningens tillit til Trygderetten dersom avgjørelsene ikke framstår som selvstendige. Utvalget foreslår at Trygderetten skal bli en særdomstol. Den foreslåtte siteringsadgangen er derimot uforenlig med den uavhengigheten en særdomstol skal ha i rettsvesenet. Utvalget begrunner forslaget med at Trygderetten har store restanser og at forslaget derfor er nødvendig. Vi mener at det ikke er riktig framgangsmåte å løse et problem ved å redusere rettssikkerheten til trygdede. Løsningen bør derimot være å finansiere Trygderetten ytterligere slik at Trygderetten har personelle og økonomiske forutsetninger for å behandle anker på en god måte. Foreningen ser på denne bakgrunn ingen god grunn til å ytterligere forkorte Trygderettens kjennelser, og støtter derfor ikke forslaget.»

5.5 Departementets vurderinger og forslag

Departementet deler utvalgets avveining mellom behovet for grundige begrunnelser og hensynet til effektiv saksavvikling. Departementet ønsker i størst mulig grad å legge til rette for at Trygderetten kan korte ned saksbehandlingstiden og bygge ned restansene. Lempeligere krav til begrunnelse er ett av flere tiltak som vil effektivisere saksavviklingen i Trygderetten.

Utvalgets forslag til endringer i kravene til begrunnelse anses ikke å ville svekke rettssikkerheten til brukerne. At saker avgjøres raskere enn de gjør i dag, er viktig for brukernes rettssikkerhet. Dette veier etter departementets syn tyngre enn behovet for fullstendig begrunnelse i saker som anses som klare eller som blir fullstendig begrunnet ved bruk av sitering fra ankemotpartens vedtak eller oversendelsesbrev.

Som følge av at departementet ikke på dette tidspunktet har vurdert utvalgets forslag om at Trygderetten bør bli en særdomstol, må forslaget tilpasses til dagens klage- og ankesystem. Departementet foreslår at utvalgets forslag innføres, men at ordlyden tilpasses til dagens ankeordning og avgjørelsesform.

Utvalget foreslo å dele någjeldende § 21 opp i to bestemmelser. Departementet har i sitt foreslåtte lovutkast heller valgt å beholde dagens løsning, der både rettens begrunnelse og øvrig innhold i kjennelser er regulert i § 21. Departementet foreslår endringer i bestemmelsen for å legge til rette for mer bruk av forenklet grunngivning og for å kunne tilpasse begrunnelsen til den enkelte sak.

Departementet foreslår at det inntas en bestemmelse om at begrunnelsen skal stå i et rimelig forhold til tvistens tema og sakens viktighet. Departementet er enig med utvalget i at forholdsmessighetsprinsippet bør framheves særskilt i bestemmelsen om begrunnelser fordi den enkelte administrator da vil bli mer oppmerksom på omfanget og tidsbruken ved utformingen av kjennelsene.

Departementet foreslår videre at forenklet grunngivning skal kunne benyttes ved alle slutningsformene i Trygderettens kjennelser. Departementet er enig med utvalget i at det ikke lenger bør være et vilkår at saken ikke antas å få betydning utenfor den foreliggende saken. Vilkåret om at utfallet av saken må framstå som klart, innebærer etter departementets syn en tilstrekkelig begrensning for bruken av forenklede begrunnelser. Departementet vil likevel presisere at også saker med vanskelige problemstillinger kan avgjøres ved forenklet kjennelse, så lenge resultatet framstår som klart på avgjørelsestidspunktet og vurderingen kan forklares på en enkel måte.

Departementet viser videre til at forenklede kjennelser må inneholde en redegjørelse for de momentene retten har lagt avgjørende vekt på. Etter departementets syn kan korte og klare begrunnelser ofte være vel så gode som lange begrunnelser. Departementet vil presisere at det kun er begrunnelsen det stilles lempeligere krav til, ikke saksbehandlingen fram til avgjørelsen er tatt og valg av kjennelsesform er foretatt.

Et argument for ikke å bruke forenklet grunngivning ved omgjøring har vært at begrunnelsen skal gi veiledning til ankemotparten. Etter departementets syn må det ses hen til at kjennelsesformen bare kan benyttes i saker der resultatet samlet sett framstår klart. Videre skal det gå fram av kjennelsen hvilke momenter retten har lagt avgjørende vekt på. Departementet vurderer at forenklede kjennelser gir ankemotparten tilstrekkelig veiledning sett hen til disse sakenes art. Når vilkåret om at saken ikke må antas å få betydning utenfor den konkrete saken tas ut, vil kjennelsene kunne få større rettskildevekt.

Departementet mener at kjennelser om avvisning, oppheving og henvisning generelt vil egne seg godt som forenklede kjennelser. I slike saker vil det som regel ikke være nødvendig å gjengi partenes påstandsgrunnlag og øvrige opplysninger like utførlig som i saker der det tas stilling til realiteten. Bruk av forenklede kjennelser ved de nevnte slutningsformene, vil effektivisere Trygderettens saksavvikling.

Departementet foreslår at kjennelser skal grunngis som dommer når vilkåret om at avgjørelsen er klar, ikke er oppfylt. Etter departementets syn er det formålstjenlig at kravet om å begrunne som dom ikke framstår som en hovedregel, slik som etter gjeldende rett. Kjennelser skal kun begrunnes som dom når vilkåret for forenklet begrunnelse ikke er oppfylt.

Departementet er enig med utvalget i at det er bedre å sitere enn å henvise når retten er enige i ankemotpartens begrunnelse. Etter departementets syn er det til brukernes beste at rettens begrunnelse framgår av kjennelsen, under rettens bemerkninger. Å sitere anses dessuten ikke særlig mer tidkrevende for retten enn å henvise.

Departementet foreslår å klargjøre at retten kan sitere fra ankemotpartens tidligere vedtak og oversendelsesbrev. Retten kan velge å sitere hele eller deler av ankemotpartens begrunnelse. Dersom den siterte begrunnelsen ikke oppfyller kravene til begrunnelse av dom, må retten supplere med egne ord slik at begrunnelsen samlet sett oppfyller kravene. Departementet understreker at kravene til innholdet i en siteringskjennelse er de samme som i andre kjennelser begrunnet som dom.

Når det gjelder innvendingene mot at Trygderetten skal kunne sitere fra ankemotpartens begrunnelse, vil departementet bemerke at det allerede er gjeldende rett at Trygderetten kan henvise til ankemotpartens begrunnelse, se trygderettsrettsloven § 21 andre ledd siste punktum og tvisteloven § 19-6 femte ledd siste punktum. En innføring av krav til sitering, vil medføre at Trygderettens kjennelser «står på egne ben» ved at hele begrunnelsen framgår av kjennelsen.

Utvalget foreslo en innsnevring i Trygderettens adgang til å oppheve vedtak fra ankemotparten. Departementet foreslår ikke endringer i adgangen til å oppheve ankemotpartens vedtak på nåværende tidspunkt.

Departementet viser til lovforslaget § 21.