4 Forslag til trygderettsloven ny § 13 a om Trygderettens forberedelse av saken – aktiv saksstyring
4.1 Innledning
I Ot.prp. nr. 42 (1996–97) foreslo departementet en klarere forankring av ansvaret for saksbehandlingen hos administratorene. Det ble foreslått en nedbygging av skillet mellom saksforberedelse og avgjørelse, blant annet ved at saksforberederstillinger ble erstattet av stillinger som rettsfullmektiger. Et annet mål var å fjerne det dobbeltarbeid som lå i Trygderettens daværende struktur og arbeidsopplegg.
Det følger av Ot.prp. nr. 42 (1996–97) punkt 4.4.4 at:
«Departementet er enig i at man går bort fra dagens ordning med at avgjørelsene praktisk talt uten unntak bygger på utkast fra saksforberedere som selv ikke deltar i avgjørelsene. Rettsformennene bør få et direkte og praktisk ansvar for sakenes framdrift, inkludert innhenting av opplysninger og skriving av kjennelser. Som et ledd i dette vil oppretting av stillinger som rettsfullmektiger spille en viktig rolle. Ved at saksforberederstillinger omgjøres til rettsfullmektigstillinger, vil antall personer som kan opptre som rettsmedlem øke.»
Fra 1997 har rettens administrator hatt et klarere ansvar for sakens framdrift.
Det er administrator som får utdelt saken, og som deretter leder den forberedende saksbehandlingen. Rettens administrator er også den som ivaretar kontakten med partene både før og etter at kjennelse er avsagt. Det ligger innenfor administrators beslutningsmyndighet å bestemme rettens sammensetning.
I trygderettsloven er det ikke en egen bestemmelse om aktiv saksstyring. En slik bestemmelse vil tydeliggjøre administrators ansvar for effektiv saksavvikling. Dette vil legge til rette for en mer forutsigbar behandling av sakene.
4.2 Gjeldende rett
Forutsetningen for at en sak behandles i Trygderetten, er at saken hører inn under Trygderettens virkeområde og at vedkommende har ankerett, se trygderettsloven § 2. Ved utformingen av trygderettslovens saksbehandlingsregler er det tatt utgangspunkt i de fleste grunnprinsippene for sivilprosess. Sakene avgjøres etter en topartsprosess, og loven gir regler om kontradiksjon, inhabilitet og adgang til muntlighet. Videre er en rekke bestemmelser i tvisteloven gitt tilsvarende anvendelse.
Det er ankemotparten som forbereder ankesaken før oversendelse til Trygderetten, jf. trygderettsloven § 13. Bestemmelsen stiller krav til hvordan ankesaken skal forberedes hos ankemotparten, fra ankeerklæringen er framsatt for klageinstansen og fram til saken er oversendt Trygderetten. Trygderettsloven § 11 fjerde ledd regulerer retting av mangler ved ankeerklæringen eller andre forhold som kan ha betydning for saken. Konsekvensen av manglende retting er avvisning.
Trygderettsloven inneholder ingen egen bestemmelse om administrators ansvar og plikter. I Prop. 139 L (2014–2015) Endringer i lov om anke til Trygderetten (lovrevisjon) framgår administrators kompetanse og plikter flere steder. I punkt 2.2.1 står det at administrator har ansvaret for sakens framdrift. I punkt 8.2.4.4 uttales at rettens administrator har ansvaret for saksforberedelsen i den enkelte sak, og at administrator skal ta standpunkt til om det er nødvendig å innhente ytterligere uttalelser eller innkalle vitner. Det er videre lagt til administrator blant annet å beslutte at en anke gis oppsettende virkning, se punkt 3.4.1, og om en sak skal behandles muntlig, se punkt 4.3.5.1.
4.3 Utvalgets forslag
Utvalget foreslår at saker skal reises ved stevning som fremsettes for Trygderetten, der en dommer skal ha ansvaret for saken. Gjeldende § 13 om ankemotpartens forberedelse av ankesaken foreslås erstattet med en ny § 13 om Trygderettens forberedelse av saken og aktiv saksstyring. Utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslagene fremgår av utredningens punkt 15.3.2 og 17.1.2.
Forslagets første ledd erstatter gjeldende § 11 fjerde ledd, og innebærer at administrator skal vurdere om kravene til stevning er oppfylt, herunder gi veiledning og mulighet for retting, og eventuelt avvise saken (uten å pålegge saksøkte å inngi tilsvar).
Bestemmelsen samsvarer med tvisteloven § 16-5 første ledd. Dersom stevningen oppfyller lovens vilkår, skal den forkynnes for saksøkte med pålegg om tilsvar.
Forslagets andre ledd regulerer administrators ansvar for aktiv saksstyring og fremdrift av saken. Bestemmelsen forutsetter at sakene skal tildeles en juridisk dommer når saken kommer inn til Trygderetten og at dommeren blir tillagt et større ansvar enn etter gjeldende rett.
Administrator gis et tydeligere ansvar for saksstyring og fremdrift. Det forutsettes at stevning skal fremsettes for Trygderetten og at saken skal tildeles en administrator når saken kommer inn til Trygderetten. Administrator kan også sette frister for prosesshandlinger og treffe nødvendige avgjørelser for behandling av saken.
I utredningens punkt 17.1.2 framgår:
«Sakene i Trygderetten synes ikke å bli styrt like aktivt som sakene i de alminnelige domstolene. Mens Trygderetten har ansvar for sakens opplysning og kan prøve alle sider av saken, er utgangspunktet i domstolene at det er partene som har ansvaret for bevisføring, og at retten må forholde seg til partenes anførsler (disposisjonsprinsippet). Likevel opptrer domstolen langt mer aktivt i sin saksstyring.»
Utvalget mener at domstolenes måte å fordele og styre sakene på fra de kommer inn til de er avgjort, er egnet til å sikre framdrift og forutsigbarhet. Utvalget viser til at bevisst styring av saksporteføljen er viktig for effektiviteten i saksavviklingen.
4.4 Høringsinstansenes syn
De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om dette, er positive til utvalgets forslag. Dette omfatter Advokatforeningen, Agder fylkeskommune, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Kreftforeningen.
Flere høringsinstanser har uttalt seg generelt positivt til effektiviseringstiltakene som framgår av utredningen uten å nevne forslaget om aktiv saksstyring spesielt, blant annet Helsetilsynet, Juristforbundet, Senior Norge, Vestland fylkeskommune og Unge funksjonshemmende.
JURK er positiv til å effektivisere saksbehandlingen i Trygderetten og uttaler:
«Det fremkommer av utredningen at en undersøkelse viser at «mange brukere opplever at det er vanskelig å komme i kontakt med Trygderetten for å få svar på spørsmål, og at de får lite informasjon om hva som skjer med saken» (s. 193). Det er vesentlig at brukere får kontakt med Trygderetten og får svar på spørsmål, både av hensyn til at brukeren skal få forutsigbarhet i saksbehandlingen/klageprosessen og for å styrke tilliten til klagesystemet. Brukere har gjerne gått gjennom en lang prosess i forkant av behandling av Trygderetten. Det føles ekstra belastende når både saksbehandlingstiden er lang og det oppleves som vanskelig å få kontakt med Trygderetten.»
Trygderetten støtter forslaget om å innta en egen bestemmelse om aktiv saksstyring i trygderettsloven, og uttaler:
«Etter Trygderettens syn vil en lovfesting av administrators saksstyring tydeliggjøre prosessen og administrators rolle både eksternt overfor partene og internt overfor administratorene og de øvrige rettsmedlemmene.
Forslaget innebærer at trygderettsloven får en egen bestemmelse om at manglende prosessforutsetninger fører til avvisning.
Forslaget innebærer videre at administrator gis adgang til å sette frister for prosesshandlinger og sette dato for avsluttet saksforberedelse. Dette antas å ville gjøre prosessen mer forutsigbar, selv om retten må hensynta alle opplysninger som foreligger på avgjørelsestidspunktet, jf. trygderettsloven § 19 første ledd.
For at administrator skal kunne styre sakene effektivt må saksbeholdningen være overkommelig og Trygderetten ha et saksbehandlingssystem og tilstrekkelige administrative støttefunksjoner som gjør administrator i stand til å følge opp hele sin saksportefølje og saksbehandlingsfrister i sakene.
En del av oppgavene med veiledning og tidlig gjennomgang av saken vil overføres fra NAV Klageinstans til Trygderetten i forbindelse med at anke/stevning skal sendes direkte til Trygderetten. Dette vil kreve noe mer arbeid enn dagens ordning.»
KLP uttaler at det er viktig for den totale saksbehandlingstiden at Trygderettens rolle blir tydeligere når det gjelder behandlingsprosessen, samtidig som det vises til at utvalgets tiltak vil medføre at det legges beslag på Trygderettens ressurser. Trygderetten vil få ansvar for å bistå med å sette opp stevning og for å svare på spørsmål. Det stilles spørsmål ved om det vil bidra til en mer effektiv saksbehandling i Trygderetten.
Pensjonskasseforeningen støtter ikke forslaget om at Trygderetten skal kunne avvise en sak uten å involvere ankemotparten, og uttaler:
«Dette tilrås ikke, da det kan være faktiske forhold som ikke er kjent for retten. Gode grunner kan tilsi at realitetsbehandling bør foretas, noe som bør kunne kommuniseres til retten.»
4.5 Departementets vurderinger og forslag
Utvalgets forslag til § 13 er ment å erstatte gjeldende § 13 om ankemotpartens ankeforberedelse og § 11 fjerde ledd om mangler og retting av anke. Departementet foreslår ikke endringer i trygderettsloven §§ 11 og 13 på nåværende tidspunkt.
Når det gjelder forslaget om at manglende retting av stevning fører til avvisning, er departementets oppfatning at dette allerede indirekte følger av dagens bestemmelse i § 11 fjerde ledd og av Trygderettens praksis, og allerede er ivaretatt.
Departementet deler imidlertid utvalgets syn i punkt 17.1.2 om at sakene i Trygderetten ikke synes å bli styrt like aktivt som sakene i domstolene.
Trygderettsloven har ingen egen bestemmelse om aktiv saksstyring, selv om administratorene har et ansvar for framdriften av saken også i dag.
Utvalgets forslag om aktiv saksstyring (utvalgets lovforslag § 13) tar utgangspunkt i at stevning skal fremsettes for Trygderetten og at saken fordeles til administrator når den er kommet inn til Trygderetten. Ankesakene som kommer inn til Trygderetten fordeles ikke per i dag direkte til en administrator. Bakgrunnen for dette er at Trygderetten for tiden har en stor restansebeholdning. Fordeling av sak rett etter at saken er kommet inn til Trygderetten krever en lavere restansebeholdning enn det Trygderetten har i dag. Bevisst styring av saksporteføljen er viktig for en effektiv saksavvikling, men dersom saksporteføljene til den enkelte administrator blir for store, vil dette ha motsatt effekt. Etter hvert som Trygderetten får redusert restansene, vil også sakene kunne fordeles raskere til administratorene. Bestemmelsen om aktiv saksstyring vil da få større effekt.
Den aktive saksstyringens kjerne er at administrator straks må se gjennom saken og ha en bevisst tanke om hvordan saken skal behandles fram til kjennelse er avsagt. Administrators ansvar og plikter i forbindelse med saksforberedelse og saksstyring inntrer når saken blir fordelt til administrator. Departementets vurdering er at en tydeliggjøring og bevisstgjøring av administrators ansvar og plikter vil være med på å sikre og legge til rette for aktiv framdrift i de skriftlige sakene og i de sakene som skal behandles helt eller delvis muntlig. Dette gjelder uavhengig av om stevning eller anke fremsettes for Trygderetten eller ikke og uavhengig av om sakene fordeles umiddelbart til administrator eller ikke.
Den aktive saksstyringen omfatter også å sette frister og treffe avgjørelser om saksbehandlingen så tidlig som mulig, herunder om en sak skal avvises eller heves. Administrator bør ha mulighet til å sette frister for prosesshandlinger og sette dato for avsluttet saksforberedelse. Departementets vurdering er at anledningen til å sette frister og treffe avgjørelser om saksbehandlingen, vil gjøre prosessen mer forutsigbar for de ankende parter og ankemotpartene. I noen grad må Trygderetten likevel ta stilling til informasjon som kommer inn etter eventuelle frister ettersom Trygderetten skal avgjøre saken ut fra opplysningene slik de foreligger på avgjørelsestidspunktet, se trygderettsloven § 19 første ledd.
Departementet foreslår at det inntas en ny bestemmelse om administrators ansvar for aktiv saksstyring.
Departementet viser til lovforslaget ny § 13 a.