3 Endring i kontantstøtteloven

3.1 Gjeldende rett

Retten til kontantstøtte er regulert i lov 26. juni 1998 nr. 41 om kontantstøtte til småbarnsforeldre (kontantstøtteloven). Etter gjeldende rett kan foreldre få kontantstøtte for barn fra og med den måneden barnet fyller 13 måneder til og med den måneden barnet fyller 23 måneder. Dette følger av lovens §§ 2 og 8. § 2 første ledd, som regulerer vilkår knyttet til barnet, setter rammen for hvilke barn det kan mottas kontantstøtte for:

«Kontantstøtte ytes for barn mellom 1 og 2 år som er bosatt i riket, og som ikke eller bare delvis gjør bruk av barnehageplass som det ytes offentlig driftstilskudd for, jf § 7 tredje ledd.»

Beregningen av støtteperioden er regulert i § 8 første ledd, som lyder slik:

«Kontantstøtte ytes fra og med kalendermåneden etter at rett til kontantstøtte inntrer, til og med den kalendermåned før rett til kontantstøtte faller bort. Kontantstøtte ytes likevel ikke lenger enn til og med kalendermåneden før barnet fyller 2 år.»

Det følger av dette at den faktiske støtteperioden i dag er på maksimalt 11 måneder. Den begynner i starten av måneden etter at barnet har fylt ett år og avsluttes i slutten av måneden før barnet fyller to år.

Det er et vilkår for kontantstøtte at barnet ikke benytter heltidsplass i en barnehage som mottar offentlig driftstilskudd. Hvis barnet starter i barnehage, vil ikke familien lenger ha krav på kontantstøtte, fra og med den måneden barnet får barnehageplass. For å kunne få kontantstøtte må som hovedregel både foreldrene og barnet bo i Norge. Ved kortvarig utenlandsopphold på opptil tre måneder blir barn og foreldre fremdeles regnet som bosatte i Norge.

3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre kontantstøtten for de syv første månedene, og avvikle støtten for de fire siste månedene av kontantstøtteperioden. Forslaget innebar dermed at rett til kontantstøtte vil gjelde fra og med måneden barnet fyller 13 måneder (som i dag) til og med måneden barnet fyller 19 måneder. Vilkåret om at barnet ikke må benytte barnehageplass med offentlig driftstilskudd ble forslått videreført på samme vis som tidligere. Bakgrunnen for forslaget var blant annet økt tilgang på barnehageplasser. Departementet la til grunn at dette fører til at færre familier har behov for kontantstøtte over en lang periode.

Departementets vurdering i høringsnotatet var at forslaget om å redusere kontantstøtten med fire måneder harmonerer godt med reglene for barnehageopptak og viderefører familienes mulighet til å motta kontantstøtte for de yngste ettåringene. Et hovedformål med høringsforslaget var å endre kontantstøttens lengde slik at den grenser mot det seneste tidspunktet familiene risikerer å være uten barnehageplass. Punktet i Hurdalsplattformen stadfester at regjeringen vil redusere kontantstøtten til kun å gjelde for barn mellom 13 og 18 måneder. Departementets høringsforslag inkluderer en ytterligere måned enn Hurdalsplattformen, ved at kontantstøtten foreslås videreført for barn fra 13 til og med 19 måneder. Departementet mener dette harmonerer bedre med retten til barnehage enn en støtteperiode fra 13 til og med 18 måneder. Hensikten med høringsforslaget er å sikre familiene rett til enten barnehageplass eller kontantstøtte.

I høringsnotatet foreslo departementet at stønadsperioden blir forkortet for alle barn, og forslaget gjelder tilsvarende for adopterte.

3.3 Høringsinstansenes syn

Av de 322 høringssvarene er 7 svar fra høringsinstanser uten merknad til forslaget. 10 av høringssvarene er fra organisasjoner eller offentlige virksomheter som i hovedsak støtter forslaget. 4 av høringssvarene er fra interesseorganisasjoner som er skeptiske eller negative til forslaget. Øvrige svar er fra privatpersoner. Samtlige av privatpersonene er kritiske til forslaget. Under følger en oppsummering av innholdet i høringssvarene.

NHO, Spekter, LO, Reform – ressurssenter for menn, Iveland kommune, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Mira-senteret, Helsedirektoratet, Utdanningsforbundet og Unio uttrykker støtte til forslaget.

NHO og Spekter tar til orde for avvikling av kontantstøtteordningen i sin helhet, og imøteser forslaget som ledd i en gradvis avvikling av ordningen. Spekter mener at forslaget ikke går langt nok. NHO uttrykker at de ønsker et likestilt arbeidsliv hvor begge foreldrene kan kombinere yrkesaktivitet med omsorgsoppgaver. Spekter mener kontantstøtten kan bidra til å opprettholde tradisjonelle kjønnsrollemønstre. LO støtter også forslaget og fremhever at behovet for kontantstøtten er redusert ettersom barnehagedekningen er økt de senere år.

Både LO, NHO og Spekter viser til at kontantstøtten ofte benyttes av mødre og at kontantstøtten kan være til hinder for likestilling for kvinner og menn i omsorgsoppgaver og yrkesdeltagelse. Disse høringsinstansene gir også uttrykk for at integreringshensyn taler for å avvikle/redusere kontantstøtten, og viser til at mødre med ikke-vestlig bakgrunn oftere er lengre hjemme med barna og mottar kontantstøtte. LO skriver at en reduksjon i kontantstøtteperioden kan anses som en del av en aktiv politikk for å øke likestillingen i arbeidslivet, som igjen bidrar til at alle får like muligheter til å leve frie og økonomisk selvstendige liv. De fremhever videre at det er behov for å sørge for at flere har tilgang på arbeid og styrke muligheten til å kombinere arbeid med familie og fritid. LO mener det er fordeler ved at barn går i barnehage og peker på at det er behov for å finne løsninger for inntak i barnehager som gjør behovet for kontantstøtte overflødig.

Reform – ressurssenter for menn støtter forslaget om å redusere kontantstøtteperioden. De mener at offentlige ordninger for omsorg for barn bør være godt betalt, og opp mot full lønnskompensasjon. De mener kontantstøtteordningen i praksis bidrar til å sementere kjønnsrollemønstre i familiene og vanskeliggjør menns rolle som omsorgsgivere i familien.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) støtter i hovedsak forslaget, og mener det er positivt at det ikke foreslås å innføre en småbarnstøtte, noe som etter deres vurdering vil virke unødvendig kompliserende. De er videre positive til at forslaget om reduksjon i kontantstøtteperioden ses i sammenheng med retten til barnehageplass og at støtteperioden for adopterte barn reduseres tilsvarende som for andre barn.

Arbeids- og velferdsdirektoratet gir uttrykk for skepsis til at lovendringen foreslås innført med virkning i løpende saker uten overgangsregler. De peker på at dette kan slå urimelig ut for noen brukere som kan få avkortet kontantstøtteperioden, ved at de vil påvirkes av lovendringen etter at de har søkt om kontantstøtte.

Arbeids- og velferdsdirektoratet påpeker også behov for grep i barnehageloven § 19 med medfølgende forskrift og kontantstøtteloven § 19 for å sikre en mer effektiv saksbehandling og etterkontroll i saksbehandling.

Mira-senteret støtter forslaget om å videreføre kontantstøtten for de minste barna. De påpeker imidlertid at de ønsker å fjerne eller endre kravet om at begge foreldrene må ha bodd 5 år i Norge for å kunne få kontantstøtte. De mener også at reduksjonen av kontantstøtteperiodens varighet kan medføre mer fattigdom og bør komplementeres med styrkede støtteordninger for lavinntektsfamilier.

Utdanningsforbundet og Unio støtter forslaget da de er positive til tiltak som stimulerer familier til å sende barna i barnehagen, også de minste barna. Utdanningsforbundet fremhever at barnehagen skal være et godt sted å være for barna og at det er paradoksalt å gi økonomisk støtte til familier for ikke å benytte seg av et velferdsgode. Utdanningsforbundet og Unio skriver begge at kontantstøtten i dag (i praksis) er en ventestøtte for barnehage og at høringsforslaget er en god og pragmatisk løsning. De mener at argumentet om «valgfrihet for familiene» har blitt mindre viktig ettersom tallet på familier som tar ut kontantstøtte er kraftig redusert. Utdanningsforbundet mener imidlertid at forslaget om å redusere støtteperioden for adopterte barn tilsvarende bør revurderes, da disse barna kan ha særlige behov for utsatt barnehagestart.

Norges kvinne- og familieforbund, Foreningen Små Barns Beste, Ammehjelpen og Tvillingforeningen støtter ikke høringsforslaget om å redusere kontantstøtteperioden.

Norges kvinne- og familieforbund og Foreningen Små Barns Beste mener kontantstøtten bidrar til at familiene kan få mer tid til omsorg for egne barn og er derfor imot reduksjon i støtteperioden. Foreningen Små Barns Beste mener det ikke er dokumentert at tidlig barnehagestart er til barnas beste og er derfor kritiske til at det legges økonomisk press på foreldrene om å komme raskt tilbake til jobb. De viser til at fagfolk roper varsku om følgene ved at barn adskilles fra sine primæromsorgspersoner for tidlig. De mener også at dette synes i økende grad å bli lyttet til av foreldrene, ettersom stadig flere velger å utsette barnehagestart noe. De mener kunnskap om hvor betydningsfulle de første tre årene er for barnas helse og livskvalitet resten av livet, er avgjørende for foreldrenes valg rundt når barna skal begynne i barnehage. De viser videre til at foreldre som velger å utsette barnehagestart, bør få økonomisk støtte slik at det blir enklere for flere å gjøre et slikt valg. Foreningen Små Barns Beste gir uttrykk for at de ønsker at kontantstøtten gradvis blir erstattet med en toårig foreldrepermisjon.

Norges kvinne- og familieforbund mener forslaget ikke tar tilstrekkelig hensyn til hva som er til det beste for små barn, og trekker frem at det ikke er bra for alle ettåringer å begynne i barnehage. De viser også til at fulltidsbarnehage innebærer å tilbringe mer enn 40 timer i barnehagen i uken, og at det ikke er bra for de minste barna å tilbringe så mange timer borte fra foreldrene sine. Foreningen Små Barns Beste er også skeptiske til standarden i norske barnehager og henviser til studier som viser at en andel norske barnehager ikke har tilstrekkelig god bemanning gjennom dagen, for store barnegrupper og ikke tilstrekkelig utdannet og stabilt personale. Ammehjelpen uttrykker skepsis til at reduksjonen i kontantstøtten kan innskrenke mødres mulighet til å amme utover ett år. De er opptatt av at kontantstøtte til 23 måneder kan bidra til å muliggjøre amming for mødre som har arbeid hvor ammefri ikke er en reell mulighet. For disse mødrene kan lengre permisjon være det eneste alternativet hvis de skal fortsette å amme, og for dem vil kontantstøtten være en økonomisk støtte som bidrar til å muliggjøre dette.

Tvillingforeningen mener at høringsforslaget i større grad bør ta hensyn til særskilte behov hos flerlingfamilier, som kan ha noen særskilte utfordringer som kan utløse behov for å være lengre hjemme barna.

Departementet har mottatt 301 høringssvar fra privatpersoner som uttrykker skepsis til å gjennomføre reduksjon i kontantstøtteperioden. Flere peker på familienes behov for valgfrihet og ønsket om å tilpasse barnehagestarten etter barnets behov. En del av dem viser til at det er opprettet en gruppe på Facebook som har omkring 7000 medlemmer.

Noen viser til at forslaget innebærer at familier med barn født i for eksempel juli, i praksis vanskelig vil kunne nyttiggjøre seg kontantstøtten. Bakgrunnen for synspunktet er at man ikke er garantert barnehageplass før august påfølgende år, og dermed risikerer å stå uten barnehageplass og kontantstøtte hvis man takker nei til barnehageplass når barnet er ett år.

En del privatpersoner mener at det mangler forskning på hvordan tidlig barnehagestart påvirker barns tilknytning og utvikling. Flere mener det er bedre for små barn å være hjemme (gitt god omsorgssituasjon) og synes derfor det er feil å redusere kontantstøtteperioden som økonomisk støtte til de som gjør et slikt valg. De mener videre det er behov for å tilrettelegge for at foreldre kan tilbringe mye tid med barna mens de er små, og at dette vil fremme trygg tilknytning som vil virke forebyggende mot utvikling av psykiske helseproblemer. Noen stiller spørsmål ved om forslaget som høres er til barnets beste (ref. at hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i avgjørelser som påvirker barn iht. Grunnloven § 104).

Det er også flere privatpersoner som uttrykker bekymring for om norske barnehager gir barna god nok omsorg og har tilstrekkelig bemanning i praksis. Flere gir uttrykk for at større barnegrupper synes å være en trend i norske barnehager og uttrykker bekymring rundt hvordan dette påvirker de minste barna. Noen få personer skriver at de har opplevd å få barnehageplass i kommunen gjennom det ordinære opptaket, men at tilbudet har vært i en barnehage langt unna familiens bosted og at de av den grunn har valgt å utsette barnehageoppstart.

3.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget om å redusere kontantstøtteperioden med fire måneder. Endringen innebærer en kortere kontantstøtteperiode ved at den øvre aldersgrensen for hvor lenge foreldrene til barnet har rett til kontantstøtte blir lavere. Endringen gjennomføres ved justeringer i kontantstøtteloven §§ 2, 8 og 10, jf. lovforslaget.

Departementet vurderer behovet for å være hjemme og ha mulighet for å ha omsorg for eget barn, eventuelt ha alternative omsorgsformer, som større jo mindre barnet er. Små barn kan ha ulike behov og bruk av kontantstøtte kan være alternativ for foreldre som ønsker å utsette barnehagestart og være hjemme med barnet sitt lenger enn perioden med foreldrepenger. Kostnaden den enkelte familie har ved at en av foreldrene er hjemme, reduseres ved at familien mottar kontantstøtte. Departementet legger på den andre siden også til grunn at det er gevinster ved at barn går i barnehage, og at det bør legges til rette for at barn starter i barnehage og at tilgjengeligheten styrkes. Deltakelse i barnehage gir barna tilgang på ressurser, nettverk, læring og språk. Hensynet til arbeidsdeltakelse kan tillegges mer vekt, jo eldre barnet er. Departementet vektlegger også betydningen av tilknytning til arbeidslivet for foreldrene og at denne kan bli svekket, jo lengre foreldrene er borte fra arbeid. Departementet har kommet til at kontantstøtten videreføres for de minste ettåringene, men at kontantstøtteperioden forkortes, slik at det ikke lenger vil gis kontantstøtte for barn mellom 20 og 23 måneder. Dette samsvarer med retten til barnehage, som senest inntrer fra og med den måneden barnet blir 20 måneder (i august for barn født i desember).

Det har kommet innspill fra noen organisasjoner og flere privatpersoner, som er opptatt av at det skal være økonomisk mulig for familier å utsette barnehageoppstart for de minste barna. Flere uttrykker bekymring for at små barn tilbringer for mye tid i barnehagen i for tidlig alder. Departementet viser til at det i dag er mulig å kombinere arbeid med gradert kontantstøtte, og foreldrene kan benytte dette slik at de minste barna kan ha kortere dager i barnehage. Hvis barnet har fått tildelt deltidsplass i barnehage, kan familien få 20, 40, 60 eller 80 prosent kontantstøtte. Det er tiden barnet har fått tildelt plass i barnehagen som avgjør hvor mye familien kan få i kontantstøtte, ikke hvor mye av den tildelte tiden som rent faktisk benyttes. Det er opp til den enkelte familie å organisere sin hverdag på den måten som passer familien best.

Reform – ressurssenter for menn gir uttrykk for at offentlige ordninger for omsorg for barn bør være godt betalt – og opp mot full lønnskompensasjon. De fremhever videre at en slik innretning vil motvirke sementering av kjønnsroller i familiene, ved at menns rolle som omsorgsgivere blir vanskeliggjort. Kontantstøtten utbetales ofte til mor og departementet antar derfor at mødre, oftere enn fedre, er hjemme med barna mens de er i kontantstøttealder. Slike beslutninger ligger til familiene. Departementet viser videre til forslaget under punkt 4 vedrørende foreldrepengeordningen. Foreldrepengeordningen er individuelt innrettet, ved at hver av foreldrene kan motta opp mot full lønnskompensasjon (inntil 6 G). Forslaget om å utvide stønadsperioden med 80 prosent dekningsgrad, vil øke fleksibiliteten i foreldrepengeordningen.

Ammehjelpen viser til at reduksjonen i kontantstøtten kan gjøre det vanskelig for de mødrene som ønsker å amme etter barnet har fylt ett år og som har arbeid hvor ammefri ikke er en reell mulighet. Departementet viser også her til forslaget om å utvide alternativet med 80 prosent dekningsgrad i foreldrepengeordningen. For mødrene som ikke har mulighet til ammefri, vil en slik endring i foreldrepengeordningen kunne gjøre det enklere å ta lengre permisjon og slik legge bedre til rette for amming. Departementet viser til viktigheten av at det legges til rette for amming og at de helsefaglige tilrådningene kan følges, men vurderer at dette ikke er et avgjørende argument mot å forkorte kontantstøtteperioden slik at familier med barn opptil 19 måneder kan ha rett på kontantstøtte.

Når det gjelder innspill om behov for særordninger for flerlingbarn (Tvillingforeningen) og adopterte barn (Utdanningsetaten), bemerker departementet følgende: Kontantstøtten er en økonomisk støtte som utbetales til familier for barn som ikke går i barnehage for en gitt periode. Kontantstøtteordningen er enkelt utformet og ikke innrettet for å hensynta særbehov. Departementets vurdering er at behovene som omtales i disse innspillene bør ivaretas og er ivaretatt blant annet gjennom foreldrepengeordningen og pleiepengeordningen. Flerlingforeldre har eksempelvis krav på flere uker foreldrepenger og adoptivforeldre har krav på foreldrepenger fra de overtar omsorgen for barnet/a, uavhengig av barnets alder. Foreldre til barn som fødes prematurt (slik Tvillingforeningen viser til at ofte gjelder ved flerlingfødsler) vil ivaretas gjennom pleiepengeordningen.

Videre mener Mira-senteret at kravet om fem års botid bør fjernes/endres. Departementet viser til departementets vurdering og Stortingets behandling av dette vilkåret i hhv. Prop. 85 L (2016–2017) og Innst. 368 L (2016–2017). Botidskravet er ikke et vurderingstema i denne proposisjonen.

Angående Arbeids- og velferdsdirektoratets innspill om behov for overgangsregler, vurderes dette under proposisjonens punkt 5.

3.5 Retting av henvisningsfeil i kontantstøtteloven

Det har oppstått en uriktig lovhenvisning i kontantstøtteloven § 19, som regulerer overføring av informasjon fra kommunale registre til Arbeids- og velferdsetaten (NAV). Bestemmelsen henviser til § 8 i barnehageloven. Barnehageloven § 8 regulerer imidlertid ikke overføring av informasjon til NAV, men krav til vedtekter for private og kommunale barnehager. Riktig henvisning skal være til barnehageloven § 10. Feilen oppstod da den aktuelle bestemmelsen i barnehageloven ble flyttet fra § 8 til § 10 ved endringslov 19. juni 2020 nr. 91, uten at det samtidig ble gjort nødvendige tilpasninger i kontantstøtteloven § 19. Departementet foreslår derfor at kontantstøtteloven § 19 endres slik at den viser til riktig paragraf i barnehageloven.

Det er unnlatt høring av korrigeringen i kontantstøtteloven jf. utredningsinstruksen punkt 3-3, da dette anses som åpenbart unødvendig.