6 Økonomiske og administrative konsekvenser

6.1 Løyveplikten

Dagens regulering om løyveplikt beholdes i stor grad, med mindre justeringer for å ta hensyn til aktører som driver persontransport mot vederlag uten at dette gjøres med mål om fortjeneste, som for eksempel idrettslag. Disse vil i forslag til ny regulering falle utenfor løyveplikten.

Virkningene av et slikt forslag vil avhenge av hvordan de aktørene som nå faller utenfor løyveplikten har innrettet seg til gjeldende regulering. I den grad disse aktørene har søkt om løyver for å drive slik transport, vil deres kostnader og administrasjon knyttet til dette reduseres. Den nye avgrensningen av løyveplikten kan også føre til at flere idrettslag og organisasjoner kan ta betaling som gir kostnadsdekning for transport de eller deres medlemmer utfører, uten at dette medfører løyveplikt. Dette kan gi grunnlag for økt aktivitet og mer hensiktsmessig organisering av transport, enn i tilfelle der de som kjører ikke kan få dekket sine kostnader. Det er imidlertid stor sannsynlighet for at en del organisasjoner ikke har vært klar over at transporten i utgangspunktet gir løyveplikt. Endringen i avgrensningen vil innebære at disse aktørene vil kunne drive lovlig transport mot vederlag.

Innholdet i løyveplikten er det samme som tidligere, slik at for de som fortsatt er pliktig til å ha drosjeløyve, vil det ikke være noen endringer knyttet til selve løyvet. Det forventes heller ingen endringer for kunder utover de som eventuelt får et økt aktivitetstilbud gjennom organisasjoner som ikke lenger omfattes av løyvekravet.

For løyvemyndighetene antas ikke endringen å ha noen store konsekvenser bortsett fra at det vil være noen færre som søker løyve.

6.2 Sentraltilknytningsplikten

6.2.1 Innledning

Sentraltilknytningsplikten vil påvirke både løyvehavere og sentraler og gjennom dette også drosjetilbudet til kundene. Det er to kilder til virkninger; (i) plikten til å tilknytte seg, og (ii) kravene som pålegges sentralene. Løyvehavere som ikke er tilknyttet sentral i dag, inkludert aktører som ikke enda er etablert, vil berøres av begge deler. Løyvehavere som har tilknytning til en eller flere formidlingstjenester eller sentraler, vil berøres av de endringene sentralene må gjøre for å overholde regelverket, eller dersom deres sentral velger å legge ned driften.

Departementet forventer at praiemarkedene vil bli påvirket mest. Dette er fordi departementet antar at det er der den største andelen frittstående løyvehavere opererer. Endringene vil imidlertid også berøre bestillingsmarkedene. I byene vil det være en andel frittstående løyvehavere, som er tilknyttet formidlere som må gjøre større endringer i sin forretningsmodell og drift dersom kravene skal oppfylles. Tilsvarende finnes det et mindre bestillingsmarked i distriktene hvor enkeltløyvehavere har drevet i liten skala, som nå vil måtte knytte seg til en sentral, eller etablere egen sentral. Det er forventet at tilknytningsplikten i mindre grad vil berøre kontraktmarkedet, der det uansett har vært stilt liknende krav til tilbyderne, som det nå foreslås å stille til sentraler.

Offentlige myndigheter vil også berøres direkte gjennom nye oppgaver som legges til dem, og indirekte fordi tilknytningsplikten vil påvirke deres informasjon og mulighet til kontroll med markedet.

I det videre beskrives nærmere hvilke virkninger som kan oppstå for ulike aktører. Nedenfor drøftes det videre hvordan virkningene vil kunne variere mellom ulike typer markedssegmenter og avhengig av kundegrunnlag og konkurransesituasjon i det lokale markedet. Det vil imidlertid være slik at hvert lokalt drosjemarked er unikt, og inndelingene som brukes nedenfor vil dermed gi en forenklet beskrivelse av forventede virkninger.

6.2.2 Virkninger for sentraler

For formidlere av drosjetjenester vil tilknytningsplikten og de pliktene som pålegges en sentral ha ulik påvirkning avhengig av hvordan virksomheten driver i dag. Oppgavene og pliktene som påhviler sentralene vil også ha betydning for mulighetene til å etablere seg som ny sentral.

For å få sentralløyve må en rekke objektive krav oppfylles. Lovforslaget stiller krav til etablering, økonomi og vandel, samt at sentralen skal ha en daglig leder. Det nærmere innholdet i kravene framgår av forskrift. Det er kanskje kravet til økonomi som i størst grad vil berøre sentralene. Kostnaden ved garantikravet som følger av forslag til forskrift vil være størst for mindre sentraler med få eiendeler å stille som sikkerhet for en slik garanti. Kostnadene vil sannsynligvis føres videre til tilknyttede løyvehavere og til slutt til kundene. Garantikravet vil øke barrierene for å opprette nye sentraler, og vil slik sett virke i retning av færre sentraler, spesielt i områder med begrensede inntjeningsmuligheter. For å motvirke denne effekten, har utvalget foreslått å fastsette i forskrift at løyvemyndigheten kan redusere garantibeløpet for sentraler i distriktene. Drosjesentralenes plikter til å samle inn, lagre og sende inn informasjon etter § 9 c vil også innebære endringer i drosjesentralenes oppgaver, rutiner og kontrollsystemer.

For tradisjonelle drosjesentraler vil flere av oppgavene som pålegges sentraler være i samsvar med slik driften er organisert i dag. Endringsbehovet og kostnadene knyttet til dette vil avhenge av hvor mange av funksjonene som har vært på plass i sentralene fra før. De fleste pliktene kan etter departementets vurdering oppfylles ved å be om tilstrekkelig dokumentasjon fra løyvehaver om aktuelle forhold, supplert med intern kontroll med at dokumentasjonen er riktig, og behandling av klager og varsler fra kunder eller andre aktører. Ettersom dette også er rutiner som i større eller mindre grad er på plass hos sentralene antar departementet at økningen i kostnader sannsynligvis vil være begrenset.

For plattformselskaper vil det typisk kreve større endringer for å oppfylle forslagets krav til sentraler. Disse er teknologiselskaper som i mindre grad har etablerte rutiner knyttet til kontroll med løyvehavernes daglige drift og regelverksetterlevelse på ulike områder. Særlig et krav om tilgjengelige biler for personer med nedsatt funksjonsevne vil gi behov for en mer aktiv rolle i å definere tilbudet, og i den operative driften av biler, enn plattformselskapene tar i dag. For å oppfylle denne type plikter vil det sannsynligvis være behov for å opprette enkelte nye systemer og funksjoner, samt pålegge tilknyttede løyvehavere en utvidet dokumentasjonsplikt. Også for plattformselskapene er det sannsynligvis garantikravet som innebærer de største direkte kostnadene, mens øvrige krav vil kreve større grad av administrasjon og tidsbruk. Det er usikkert i hvilken grad plattformselskapene vil ønske å ta på seg denne rollen selv eller om de vil kjøpe disse tjenestene fra andre sentraler. Isolert sett, medfører økte plikter tillagt sentralen kostander, og dermed hvor attraktivt markedet blir for disse aktørene.

En mulig konsekvens av å innføre tilknytningsplikt og krav til sentraler, er at flere av plattformselskapene trekker seg ut av markedet i Norge, dersom dette ikke lenger anses som tilstrekkelig attraktivt, relativt til andre relevante markeder. Endringsforslaget kan imidlertid også innebære en ny organisering og større grad av arbeidsdeling mellom ulike aktører. Det er mulig å se for seg forretningsmodeller der formidler av drosjetjenester og sentralen ikke er den samme aktøren. For eksempel at løyvehavere er tilknyttet en sentral som sikrer oppfyllelse av lovkrav, og samtidig er tilknyttet en eller flere formidlere av turer. Dette vil innebære at plattformselskapene i større grad spesialiserer seg på formidlingen, mens tradisjonelle drosjesentraler eller andre typer aktører har ansvar for å overholde pålegg fra myndighetene og eventuelt også andre operative og administrative oppgaver knyttet til driften av drosjevirksomhet.

Forslaget til regulering legger også opp til at sentralene kan samarbeide om å sørge for tilgjengelighet av biler for personer med nedsatt funksjonsevne. En mulig utvikling er mer innkjøp av tjenester mellom sentralene, der noen tilbyr en del fellestjenester som rullestoltilpassede biler og eventuelt også andre administrative oppgaver som har stordriftsfordeler knyttet til seg. Dette kan gjelde både plattformselskaper, tradisjonelle drosjesentraler og andre tilbydere av drosjetjenester, som nå må oppfylle krav som sentral.

Sentraltilknytningsplikten vil øke insentivene til å opprette nye sentraler siden alle løyvehavere som planlegger å fortsette drift må ha slik tilknytning. Samtidig vil kravene som stilles til sentralene øke kostnader og dermed etableringsbarrierene for nye sentraler. Både økt etterspørsel etter tilknytning, og økte etableringsbarrierer, vil øke de etablerte sentralenes markedsmakt, særlig i markeder hvor det kun er én sentral. Utsidealternativene både til kunder og løyvehavere vil bli mindre enn i dagens situasjon, ettersom de ikke kan operere som eller kjøpe tjenester av frittstående aktører.

Sentralenes markedsmakt kan utnyttes i forhandlinger med løyvehavere om vilkår for tilknytning, og også overfor drosjekundene dersom sentralen har mulighet til å begrense tilbudet og opprettholde høye priser. Markedsmakten vil begrenses av at løyvehaverne kan velge en annen sentral – i markeder der det er konkurranse, eller opprette egen sentral. Også muligheten til å kjøre for flere sentraler vil bidra til å opprettholde løyvehavernes forhandlingsposisjon overfor sentralene. I områder som er underlagt maksimalprisregulering vil denne også begrense mulighetene for å ta høye priser for drosjetjenester i områder med én sentral.

6.2.3 Virkninger for løyvehavere

Innføringen av tilknytningsplikt til sentral vil ha ulike virkninger på løyvehaverne, avhengig av om de i dag er tilknyttet en sentral eller ikke, og i hvilken grad den/de sentralen(e) oppfyller kravene i det nye regelverket.

Løyvehavere som allerede er tilknyttet en sentral kan fortsette å være tilknyttet den samme sentralen, gitt at denne oppnår sentralløyve etter den nye reguleringen. Dette forventes å gjelde hoveddelen av løyvehavere som er aktive i dag. Tilknytningsplikten gir ikke i seg selv direkte føringer på for eksempel arbeidstid eller andre krav til hvordan tilknyttede løyvehavere skal utøve yrket sitt. I mange tilfeller vil løyvehaverne derfor i stor grad kunne fortsette å operere under de retningslinjene som allerede er etablert av sentralen de er tilknyttet. Tilknytningsplikten innebærer imidlertid at det innføres en del krav til sentralenes drift, og hvilke forhold sentralene skal ha oversikt og kontroll over. For løyvehavere som er tilknyttet sentraler som per i dag ikke dekker disse kravene kan endringen innebære innføring av nye eller endrede rutiner, krav til dokumentasjon mv. som løyvehavere og sjåfører må forholde seg til. Det er sannsynlig at en del av pliktene som påhviler sentralene vil overholdes gjennom å be løyvehavere om mer dokumentasjon på de relevante forholdene, noe som vil innebære en viss grad av administrasjon og tidskostnader for løyvehaverne.

Løyvehavere som ikke er tilknyttet noen sentral i dag, må enten knytte seg til en eller flere sentraler, starte egen sentral, søke om dispensasjon, eller avvikle driften. Muligheten til å tilknytte seg en sentral, og insentivene til dette vil variere i ulike deler av landet og ut ifra ønsket forretningsmodell.

I byer og sentrale strøk vil det som regel være flere konkurrerende sentraler, og sannsynligvis relativt enkelt for de fleste løyvehavere å få tilknytning til en sentral. Som beskrevet nærmere i kapittel 6 i NOU 2023: 22 har formidling av drosjetjenester egenskaper som et nettverksmarked. Som følge av dette vil det i byer og sentrale strøk være stor konkurranse mellom sentralene om å tiltrekke seg løyvehavere og sjåfører, da dette vil gi en mer verdifull formidlingsplattform som i neste omgang tiltrekker seg flere kunder, osv. Det kan likevel være løyvehavere som ikke får innpass hos noen sentral, fordi de ikke er villige til å følge sentralenes krav eller av ulike årsaker ikke anses som skikket eller kvalifisert til å bli tilknyttet sentralene. I et slikt tilfelle vil løyvehaver stå mellom å opprette egen sentral eller avvikle driften, da det ikke vil være grunnlag for dispensasjon fra kravet om sentral i denne type markeder. Ettersom det er visse barrierer knyttet til å etablere en sentral, både i form av nettverkeffekter og stordriftsfordeler i formidlingen og krav til økonomiske garantier, er det sannsynlig at de fleste av de som eventuelt ikke får tilknytning til noen av sentralene, vil avvikle drosjedriften.

I mindre markeder med én sentral vil bildet være noe annerledes. Her vil også forretningsmodellen til sentralen spille inn. Hvis sentralen er eid av løyvehavere, står den overfor et dilemma. På den ene siden ønsker sentralen å tiltrekke seg et tilstrekkelig antall løyvehavere til å sikre et reelt og attraktivt tilbud til kundene som er konkurransedyktig mot alternative transportformer (privatbil, kollektivtransport osv.). På den annen side vil sentralen ha insentiver til å begrense antall løyvehavere som konkurrerer om de samme kundene, og som dermed reduserer priser og lønnsomhet i markedet. Her vil det være en avveining mellom løyvehavernes interesser som eiere av sentralen og eiere av drosjer. I slike situasjoner forventes det lite endringer i forhold til dagens situasjon for løyvehavere. Hvis sentralen derimot er eid av aktører som ikke driver selv, har den hele tiden insentiver til å tiltrekke seg så mange løyvehavere som mulig, samtidig som den setter prisen mot transportkundene ut ifra prisene til alternative transportformer. I slike tilfeller kan man forvente noe økte kostnader for løyvehaverne som følge av sentraltilknytningsplikten, fordi kostnaden ved å bryte med den ene dominerende aktøren vil være høyere.

Når terskelen for å opprette en konkurrende sentral øker, gir det økt markedsmakt til allerede etablerte sentraler. I markeder med én sentral kan disse altså velge å utøve sin markedsmakt til å begrense antall løyvehavere. Dette vil føre til at en høyere andel av det samfunnsøkonomiske overskuddet fra drosjevirksomheten tilfaller de løyvehaverne som er etablert i markedet. Alternativt kan sentralene øke prisene/avgiftene for å være tilknyttet sentralen, noe som vil overføre en større andel av det samfunnsøkonomiske overskuddet til eierne av sentralen og redusere etterspørselen fra løyvehavere. Imidlertid er det begrenset hvor mye markedsmakt en sentral i et område med bare én sentral har. Den kan ikke forhindre løyvehaverne fra å opprette egne sentraler eller at allerede etablerte sentraler i andre områder kan etablere seg i markedet. Ønsket om å unngå dette forventes å disiplinere eksisterende sentraler fra å utnytte markedsmakten fullt ut. Det er likevel sannsynlig at enkelte av løyvehaverne som i dag kjører på selvstendig grunnlag i markeder med én sentral, ikke vil oppnå sentraltilknytning hos denne sentralen, og heller ikke vil se det som lønnsomt å opprette egen sentral, og at disse vil avvikle driften.

I markeder med lite kundegrunnlag kan utfordringen være å få tak i et tilstrekkelig antall løyvehavere for å dekke et minimumstilbud. I markeder med en etablert sentral, vil denne kunne etterspørre alle ledige eller nye løyvehavere. Imidlertid vil det i en del distrikter ikke være noen etablert sentral. I slike distrikter vil løyvehavere måtte knytte seg til en allerede opprettet sentral i et annet område, opprette egen sentral som kan utføre pålagte oppgaver, eller søke dispensasjon fra kravet om å være tilknyttet sentral. Dersom løyvemyndigheten innvilger en dispensasjonssøknad, vil løyvehaver kunne fortsette sin drift uten tilknytning til sentral. Dispensasjon i slike tilfelle vil forutsette at departementet åpner for denne muligheten i vilkår fastsatt i forskrift.

Tilknytningen til sentral vil generelt innebære at løyvehavere som ikke i dag er tilknyttet må betale avgift til en sentral, og underlegge seg sentralens krav og retningslinjer for driften. Dette vil øke løyvehavers kostnader og vil, avhengig av sentralens retningslinjer og krav, kunne legge føringer på løyvehavers drift. Samtidig kan løyvehaverne formidle sine tjenester gjennom sentralen, og ellers utnytte den infrastrukturen og de tjenestene som sentralen tilbyr. Dette vil øke mulighetene for inntjening, gi en tryggere arbeidssituasjon, og kan også redusere løyvehavers direkte kostnader knyttet til administrasjon, markedsføring mv. Ettersom løyvehaver i dag har valgt å stå utenfor sentral, er det sannsynlig at løyvehaver vurderer at nytten av tilknytning per i dag ikke overstiger kostnadene. Ved en tilknytningsplikt er det å stå utenfor sentral ikke lenger en mulighet, og løyvehaver må velge mellom å tilknytte seg, etablere egen sentral, eller avvikle driften.

Løyvehavernes beslutninger her vil variere, og vil avhenge av markedssituasjon, ønsket arbeidssituasjon mv. Løyvehavere som har drosjevirksomhet som en liten bigeskjeft, vil ikke nødvendigvis se at kostnadene for tilknytningen til sentral svarer seg. Dette vil også avhenge av sentralenes forretningsmodeller og i hvilken grad de legger til rette for ulike typer medlemskap med differensierte avgifter. Per i dag er det mange ulike modeller for hvordan sentralen får inntekter fra løyvehaverne. Disse varierer fra rene fastprisavtaler, hvor løyvehaver betaler det samme per måned uavhengig av aktivitet til en andel av omsetningen på hver enkelt tur. Noen løyvehavere vil ha forretningspraksiser som ikke vil aksepteres av en sentral, og vil velge å ikke tilslutte seg av den grunn. Sentraltilknytningsplikten kan dermed bidra til å stenge ute en del av løyvehaverne som har tvilsomme praksiser, inkludert løyvehavere der det er stor risiko for skatteunndragelse. Dette vil også bidra til likere konkurransevilkår mellom de som i dag er tilknyttet en sentral med seriøs forretningsdrift, og de som har drevet uten sentraltilknytning eller har vært knyttet til en sentral som oppfyller få av de foreslåtte kravene til sentraler.

Generelt vil tilknytningsplikten medføre økte administrative kostnader for løyvehavere som per i dag ikke er tilknyttet en drosjesentral, og økte etableringskostnader for drosjesentraler. Isolert vil dette virke i retning av færre drosjeløyver, spesielt i områder hvor det er liten konkurranse mellom sentraler og hvor det er forventet lav lønnsomhet ved å opprette en ny sentral. Det vil også gi en noe økt etableringsbarriere for nye løyvehavere, som da må bli akseptert av en sentral og ta kostnadene knyttet til dette. Særlig vil det kunne redusere insentivene til å drive drosjevirksomhet på deltid og i områder hvor det er lite kundegrunnlag. I områder der det gis dispensasjon fra plikten vil forslaget til regulering likevel ikke ha denne virkningen.

Samlet vurdering er at flertallet av løyvehavere, som i dag er tilknyttet en sentral, i liten grad vil bli påvirket av forslaget til lovendring. Samtidig vil forslaget medføre at minimumskostnaden ved å drive en sentral går opp. Disse kostnadene vil direkte måtte bæres av de tilknyttede løyvehaverne. Størst effekt vil dette ha for løyvehavere som per i dag ikke er tilknyttet en sentral, eller er tilknyttet en sentral som per i dag ikke oppfyller kravene som stilles for sentraldrift i loven. Disse løyvehaverne vil møte økte kostnader. Det forventes at en andel av disse vil avvikle driften.

6.2.4 Virkninger for offentlige myndigheter

Myndighetene blir direkte berørt av forslaget gjennom nye oppgaver som legges til dem, og indirekte fordi tilknytningsplikten vil påvirke deres tilgang til informasjon og mulighet til kontroll med markedet.

En plikt til å knytte seg til en sentral vil kunne øke løyvemyndighetenes administrative ressursbruk. Dette fordi en pliktig tilknytning vil medføre økte oppgaver for løyvemyndighetene da de skal tildele sentralløyver etter en forutgående søknadsprosess der vilkår om etablering, vandel og økonomi må vurderes for den enkelte sentral. Kostnadene forbundet med å oppfylle kravene er foreslått dekket ved at søkeren må betale gebyr for å få behandlet søknad om sentralløyve.

Videre vil en pliktig sentraltilknytning medføre økt ressursbehov for løyvemyndighetene som følge av at de må følge opp drosjesentralenes plikter til å samle inn, lagre og sende inn informasjon etter § 9 c og eventuelt kreve retting der løyvemyndighetene mener at sentralene ikke følger opp sine plikter etter regelverket. Dette vil medføre at løyvemyndighetene må innarbeide rutiner og kontrollsystemer for å følge opp sentralenes plikter. Det vises til at løyvehavers tilknytning til sentral vil bygge på privatrettslige avtaler atskilt fra den offentlige løyvereguleringen. Håndhevingen av de private avtalene vil partene selv ha ansvaret for.

En positiv effekt av sentraltilknytningen og de oppgavene som sentralen får, vil være at løyvemyndighetene får større oversikt over drosjetilbudet i sitt område. Drosjesentralene skal blant annet holde oversikt over løyvehavere og drosjer som er tilknyttet sentralen, taksameter, antallet drosjer som til enhver tid er tilgjengelige for sentralen og hvilket geografisk område drosjen dekker mv. Dette vil kunne gi løyvemyndighetene et bedre grunnlag for å vurdere markedssituasjonen innenfor det området sentralene dekker i sitt fylke, og de vil kunne vurdere nærmere om de skal ta i bruk for eksempel eneretter for å sikre tilbudet i enkelte distrikter.

En annen positiv effekt ved sentraltilknytningsplikten er at flere løyvehavere vil bli underlagt tredjepartsrapportering til skattemyndighetene enn etter gjeldende regelverk. Sentralene har, og har hatt, en viktig funksjon med å rapportere opplysninger om driften til skattemyndighetene, slik at det er mulig å kontrollere skattegrunnlaget i løyvehavernes næringsoppgaver.

Etter forslaget kan løyvemyndigheten gi dispensasjon fra kravet om sentraltilknytningsplikt på vilkår som blir fastsatt av departementet i forskrift. Departementet vil blant annet vurdere om det skal være mulig å gi dispensasjon i tynt befolkede områder der det ikke vil være grunnlag for å knytte seg til en sentral, for å legge til rette for at løyvehaver kan fortsette sin drift uten tilknytning til sentral. Videre vil løyvemyndighetene etter forslaget også ha mulighet til å la sentralene stille en lavere garantisum i områder hvor det kan være vanskelig å etablere en sentral på grunnlag av lite kundegrunnlag og få løyvehavere.