1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Generelt om lovforslaget

Justis- og beredskapsdepartementet legger med denne proposisjonen frem forslag om lov om advokater og andre som yter rettslig bistand. Lovforslaget har bakgrunn i Advokatlovutvalgets utredning NOU 2015: 3 Advokaten i samfunnet, og høringsnotat 12. august 2020 – forslag om innføring av krav om at eiere og personer i ledelsen i advokatforetak uten advokatbevilling må ha hederlig vandel og ikke må anses uskikket.

Advokater er sentrale aktører i rettspleien og spiller en viktig rolle for at innbyggerne skal kunne ivareta sine rettigheter. Reglene om advokaters virksomhet og etterlevelsen av disse er grunnlaget for tilliten til advokatene og deres omdømme. For å sikre denne tilliten, er det viktig at vi har et velfungerende regelverk for advokater.

Dagens regelverk for advokater er fragmentert og uoversiktlig, og det er behov for å gjøre regelverket lettere tilgjengelig, både for advokater og det rettssøkende publikum. Departementet foreslår at det gis en ny advokatlov.

Den nye advokatloven vil erstatte kapittel 11 Om rettshjelpvirksomhet og advokater i lov 13. august 1915 nr. 5 om domstolene (domstolloven), med unntak av enkelte bestemmelser som videreføres i lovens kapittel 11 med ny tittel «Om advokater».

Forslaget innebærer en helhetlig regulering av advokaters virksomhet og av adgangen til å yte rettslig bistand for andre enn advokater. Loven vil tydeliggjøre hvilke krav som gjelder samtidig som det ikke stilles krav som innebærer unødvendige begrensninger. Flere av forslagene i proposisjon er også ment å imøtekomme den teknologiske utviklingen og betydningen dette har for markedet for juridiske tjenester. Advokatloven vil fastsette rammene for advokatenes virksomhet, mens nærmere reguleringer vil fastsettes i forskrift.

Advokatloven nødvendiggjør mindre endringer i lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven), lov 8. juni 1984 nr. 58 om gjeldsforhandling og konkurs (konkursloven), lov 13. mai 1988 nr. 26 om inkassovirksomhet og annen inndriving av forfalte pengekrav (inkassoloven), lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff (straffeloven), lov 17. juni 2005 nr. 85 om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark (Finnmarksloven), lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven), lov 29. juni 2007 nr. 73 om eiendomsmegling (eiendomsmeglingsloven) og lov 26. mars 2010 nr. 9 om vergemål (vergemålsloven).

Nedenfor følger en overordnet gjennomgang av de sentrale forslagene i proposisjonen.

1.2 Rettsrådsmonopolet

Advokatloven legger opp til at advokater fortsatt skal være underlagt omfattende lovregulering og at det skal føres streng kontroll med advokaters virksomhet. Ved lovforslaget oppheves imidlertid rettsrådsmonopolet, slik at enhver kan yte rettslig bistand utenfor rettergang, se kapittel 4.

Rettsrådsmonopolet er begrunnet i behovet for å sikre det rettssøkende publikum kvalifisert rettslig bistand under betryggende og kontrollerte forhold. Dagens utgangspunkt om at den som vil utøve rettshjelpvirksomhet må være advokat, er utslag av dette. Departementet legger til grunn at også andre enn advokater, i kraft av sin utdannelse, stilling eller arbeidserfaring har gode forutsetninger for å gi kvalifiserte rettslige råd utenfor rettergang.

Det er allerede i dag en vid adgang, også for personer som ikke er advokater, til å yte rettslig bistand utenfor rettergang. Dagens regulering er imidlertid komplisert og til dels vanskelig å håndheve i praksis. Opphevelse av rettsrådsmonopolet vil forenkle regelverket og legge til rette for nye måter å levere juridiske tjenester på, blant annet ved bruk av teknologiske løsninger. Dette vil kunne skape innovasjon og økt konkurranse, og vil også kunne gi en bredere dekning av rettshjelpsbehovet, både geografisk og sosialt. Adgang til å yte rettslig bistand for andre enn advokater vil utgjøre et viktig supplement til advokattjenester – særlig når det gjelder de mindre komplekse sakene.

Det rettssøkende publikum vil være vernet av regler som følger av bakgrunnsretten, for eksempel erstatningsrettslige regler og kontraktsrettslige regler. Ved lovforslaget innføres det i tillegg enkelte særregler for å styrke vernet ytterligere, se kapittel 5. Blant annet foreslås det strengere krav til bruk av tittelen jurist. Forslaget innebærer at det kun er personer som har juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap som kan benytte tittelen, noe som gjør jurist til et lovregulert yrke. For jurister som yter rettslig bistand som ledd i næringsvirksomhet stilles det krav om sikkerhetsstillelse og at disse skal underlegges taushetsplikt. Videre innføres en adgang til å forby personer å yte rettslig bistand når vedkommende yter slik bistand på en uforsvarlig måte og det er utilrådelig at vedkommende fortsetter virksomheten. Forbudsbestemmelsen vil rette seg mot både jurister og andre som yter rettslig bistand.

1.3 Prosessmonopolet

Adgangen til å opptre under rettergang for advokater, advokatfullmektiger og andre som yter rettslig bistand skal fortsatt reguleres i straffeprosessloven, tvisteloven og domstolloven, se punkt 4.5.3.

Selv om det åpnes for at enhver kan yte rettslig bistand utenfor rettergang, foreslås ikke en tilsvarende utvidelse av adgangen til å yte rettslig bistand under rettergang. Adgangen til å møte som forsvarer og bistandsadvokat i straffesaker foreslås videreført. I hovedsak videreføres også adgangen til å være prosessfullmektig i sivile saker. Det gjøres ingen endringer i ordningen med prøvesaker for Høyesterett.

1.4 Advokaters uavhengighet og andre grunnleggende prinsipper

For å styrke og tydeliggjøre kjerneverdiene som skal gjelde for advokatvirksomhet, foreslås det i kapittel 7 å lovfeste grunnleggende prinsipper for advokater.

Lovforslaget inneholder en egen bestemmelse om uavhengighet. Uavhengighet er den mest fremtredende kjerneverdien i virket som advokat, og avgjørende for at advokater skal kunne gjennomføre sitt samfunnsoppdrag. Bestemmelsen er ment å lovfeste kravet til uavhengighet på overordnet nivå, og innebærer ikke noen materiell endring av gjeldende rett.

Det foreslås også en generell bestemmelse om at advokater ikke kan drive annen virksomhet enn advokatvirksomhet når dette går ut over advokatens uavhengighet. Forbudet mot at stillinger i dømmende virksomhet og stillinger i påtalemyndigheten kombineres med advokatvirksomhet opprettholdes. I tillegg reguleres adgangen til å kombinere advokatrollen med deltakelse i ledelsen hos en klient. Kravet til uavhengighet tilsier at advokater som deltar i styret eller innehar rolle som daglig leder eller administrerende direktør i en virksomhet, ikke samtidig kan påta seg advokatoppdrag for virksomheten. For å imøtekomme behovet for en viss fleksibilitet, foreslår departementet at det åpnes for å gjøre unntak i forskrift der det vil være klart ubetenkelig av hensyn til advokatens uavhengighet at vedkommende påtar seg advokatoppdrag samtidig som vedkommende for eksempel sitter i styret i virksomheten. Det vil bero på en konkret vurdering om advokaten kan ha lederposisjoner under øverste nivå og samtidig yte uavhengig advokatbistand til klienten.

Instruksjonsforbudet foreslås regulert i en egen bestemmelse i advokatloven. Ved forslaget vil verken advokatforetaket, arbeidsgiver, klienter eller andre kunne instruere den oppdragsansvarlige advokaten om den faglige utførelsen av oppdraget. Instruksjonsforbudet er imidlertid ikke til hinder for at oppdragsansvarlig advokat kan instruere advokatfullmektig eller andre advokater som bistår ved utføring av oppdraget. Når det gjelder advokater som er ansatt i organisasjoner eller andre enheter med ideelle formål, foreslås et unntak fra det generelle instruksjonsforbudet ved at disse kan instrueres om å avslutte et oppdrag når dette er nødvendig for ikke å komme i konflikt med organisasjonens eller enhetens ideelle formål.

Av hensyn til internadvokatenes uavhengighet foreslås det at instruksjonsforbudet også skal gjelde når internadvokater yter advokatbistand til sin arbeidsgiver. Forslaget innebærer at en overordnet advokat fortsatt vil kunne gi internadvokaten instrukser om den faglige utførelsen av saken, men ikke arbeidsgiveren. Arbeidsgiveren vil likevel kunne gi instrukser på samme måte som klienter ellers kan instruere sin advokat, og vil ha alminnelig styringsrett som overfor andre ansatte.

Det foreslås også en egen bestemmelse om at advokater skal opptre med lojalitet til klienten og rettssamfunnet. Forslaget innebærer at det i loven presiseres at advokaten skal fremme sin klients interesser innenfor rammene som lov og regler for god advokatskikk setter. I kravet om at advokaten skal opptre med lojalitet til rettssamfunnet ligger at advokaten skal utvise lojalitet mot de strukturer og organer som er etablert for å ivareta befolkningens rettssikkerhet. Advokaten skal gjennom sitt arbeid fremme rett og hindre urett, og følge de reglene som er satt som rammer for bistanden til klienten.

For å sikre at det rettsøkende publikum har nødvendig tillit til advokater og deres virksomhet, foreslås det å lovfeste et krav om faglig dyktighet. I kravet til faglig dyktighet ligger blant annet at advokaten må holde seg oppdatert på rettsutviklingen. Det foreslås videre at departementet gir forskrift om at advokater skal gjennomføre etterutdanning.

1.5 Vilkår for å få advokatbevilling

Inngangskravene til advokatyrket er grunnleggende for at klienter, myndighetene og befolkningen ellers har tillit til advokatene. Departementet mener at dagens regler om vilkår for å få advokatbevilling langt på vei fungerer tilfredsstillende, og foreslår i hovedsak å videreføre gjeldende rett, se kapittel 8. Det skal fortsatt stilles krav om juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap, juridisk yrkeserfaring og gjennomført advokatkurs. Kravet til hederlig vandel opprettholdes. Det stilles imidlertid et nytt krav om fremleggelse av utvidet ordinær politiattest.

Det stilles videre krav om at det ikke må foreligge forhold som medfører at advokatbevillingen ville ha bortfalt, blitt tilbakekalt eller suspendert. Advokatbevilling kan heller ikke utstedes dersom personen er ilagt et forbud mot å yte rettslig bistand.

Det foreslås at advokatbevillingen skal bortfalle dersom personen ikke lenger driver advokatvirksomhet. Dette innebærer at det ikke lenger skal være adgang til å ha såkalt passiv advokatbevilling. Lovforslaget legger imidlertid opp til en forenklet saksbehandling for de som frivillig har meldt opphør av advokatvirksomhet, slik at de etter søknad raskt kan få bevillingen tilbake.

Som en konsekvens av at det ikke lenger vil være adgang til å ha passiv advokatbevilling, vil kravene som i dag stilles ved oppstart av advokatvirksomhet stilles som vilkår for å utstede bevilling. Kravet om at advokater må stille sikkerhet videreføres, da utvalgets forslag knyttet til en kollektiv forsikringsordning ikke følges opp. Videre må bevillingssøker godtgjøre at vedkommende vil oppfylle plikten til å ha revisor og plikten til å betale bidrag.

1.6 Opphør av advokatbevilling

Lovforslaget innebærer i hovedsak en videreføring av gjeldende rett når det gjelder opphør av advokatbevilling. Det foreslås imidlertid en ny struktur i loven hvor opphørsreglene tydeliggjøres og deles inn i kategoriene bortfall, tilbakekall og suspensjon, se kapittel 10.

Det foreslås at advokatbevillingen skal bortfalle uten vedtak blant annet dersom advokaten får oppnevnt verge, og lovforslaget innebærer at alle vergemål likestilles i denne sammenheng. Advokatbevillingen skal også bortfalle ved konkursåpning i advokatens bo dersom vedkommende driver et enkeltpersonforetak. I motsetning til gjeldende rett må vedkommende søke om ny bevilling i disse tilfellene.

Når en advokat alvorlig eller over tid bryter vesentlige krav til yrkesutøvelsen, eller for øvrig opptrer på en måte som gjør at advokaten ikke lenger har tilstrekkelig tillit, bør ikke vedkommende kunne fortsette å utøve advokatvirksomhet. Det foreslås derfor å videreføre en generell hjemmel for tilbakekall som ikke er begrenset til en viss type adferd eller bestemte handlinger. Det materielle innholdet i bestemmelsen vil i hovedsak være det samme som i dag, men ordlyden forenkles til et krav om at advokaten ikke må anses uskikket. Manglende økonomisk kontroll bør kunne lede til tilbakekall uten at dette har ført til et lovbrudd. Sammen med straffbare forhold og grovere eller gjentatte overtredelser av reglene for god advokatskikk eller andre sentrale regler for yrkesutøvelsen, vil dette utgjøre kjernen i bestemmelsens virkeområde. Videre foreslås det å innføre en karantenetid på to år før vedkommende kan fremme ny søknad om bevilling etter tilbakekall.

De direkte tilbakekallshjemlene videreføres, og omfatter blant annet mislighold av plikten til å stille sikkerhet og betale bidrag, forsømmelse av regnskaps- og revisjonsplikten, samt brudd på plikten til å gi adgang til kontroll og avgi forklaring. Dette er grunnleggende forpliktelser som det må kunne forventes at advokaten til enhver tid oppfyller. Brudd på disse pliktene bør derfor alene kunne føre til tilbakekall. I motsetning til ved tilbakekall etter den generelle bestemmelsen, vil man få bevillingen automatisk tilbake når forpliktelsene er oppfylt.

Det foreslås at en advokatbevilling kan suspenderes både der en advokat blir siktet for straffbare forhold og der det ellers foreligger sterke grunner som taler for at advokaten ikke bør utøve advokatvirksomhet. Departementet mener adgangen til å suspendere en advokatbevilling som følge av straffbare forhold bør benyttes i større grad enn i dag. Det foreslås derfor at det fremgår uttrykkelig av loven at Advokattilsynet alltid skal vurdere suspensjon når en advokat blir siktet i en straffesak og det må antas at advokatbevillingen vil bli tilbakekalt dersom advokaten blir funnet skyldig.

1.7 Advokatfullmektiger

Advokatfullmektigordningen videreføres, se kapittel 11. Autorisasjon som advokatfullmektig skal fortsatt gis av Advokattilsynet. Gjeldende kvalifikasjonskrav opprettholdes. Det skal dermed fortsatt stilles krav om juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap, hederlig vandel, og at det ikke foreligger forhold som ville ha ført til bortfall, tilbakekall eller suspensjon av autorisasjonen. I tillegg kan det heller ikke gis autorisasjon som advokatfullmektig dersom personen er ilagt et forbud mot å yte rettslig bistand.

Departementet foreslår at ansvaret for oppfølging av advokatfullmektigen lovfestes, noe som vil gi klare rammer og sikre at oppfølgingen får nødvendig oppmerksomhet og prioritet. Departementet mener ansvaret for oppfølgingen bør deles inn i et overordnet ansvar for tilsyn og opplæring, i tillegg til prinsipalens ansvar i den enkelte sak. En advokatfullmektig skal både reelt og formelt underlegges tilsyn, og vil kunne ilegges disiplinærkritikk. Å kunne holde fullmektigen personlig ansvarlig ved disiplinærreaksjon er viktig både av preventive hensyn og for å sikre tillit utad.

Gjeldende regelverk om advokatfullmektigers adgang til å opptre i rettergang videreføres. Det presiseres at advokatfullmektigen alltid skal opptre i prinsipalens navn.

1.8 Organisering av advokatvirksomhet

Utgangspunktet om at advokatvirksomhet skal utøves i advokatforetak videreføres, se kapittel 12. I tillegg vil advokater fortsatt kunne yte advokatbistand i andre foretak eller andre organisasjonsformer som internadvokat eller organisasjonsadvokat. For å gi en bedre oversikt over reglene for den enkelte organisasjonsform deles reglene inn i tre kategorier: advokatforetak, internadvokater og organisasjonsadvokater.

Reglene for organisering av advokatforetak innebærer i hovedsak en videreføring av gjeldende rett. Prinsippet om advokaters uavhengighet vil fortsatt være et bærende hensyn bak reglene.

Det foreslås at andre enn advokater fortsatt skal ha adgang til å eie andeler i et advokatforetak, og kravet om at eierne må utøve en vesentlig del av sin yrkesaktivitet i foretaket videreføres. Det åpnes imidlertid for å tillate eksterne styremedlemmer. Kravet til uavhengighet ivaretas blant annet ved at flertallet av styremedlemmene skal være advokater i advokatforetaket. Det innføres krav om at eiere og personer i ledelsen i advokatforetak uten advokatbevilling må ha hederlig vandel og ikke anses uskikket. Kravet retter seg både mot de som formelt og reelt har slike posisjoner.

Advokatlovutvalget har ikke utredet eksternt eierskap i særlig grad, og det er ikke grunnlag for å foreslå en slik endring nå. Departementet mener spørsmålet om eksternt eierskap i advokatforetak bør vurderes i en egen utredning.

Det foreslås at det bare er advokater og advokatfullmektiger i prinsipalens navn som kan yte advokatvirksomhet på advokatforetakets vegne. Det vil ikke være adgang til å yte rettslig bistand etter § 66 utad på vegne av et advokatforetak. Forslagene innebærer en innstramning sammenlignet med i dag, og må ses i lys av forslaget om å åpne rettsrådsmonopolet. Når det gjelder annen virksomhet enn advokatvirksomhet, vil andre medarbeidere og profesjoner fortsatt kunne yte tjenester på vegne av foretaket.

Det foreslås å videreføre adgangen til å ha ansatte advokater i bedrifter, organisasjoner og i det offentlige som yter advokatbistand til arbeidsgiveren. For å sikre internadvokatenes uavhengighet, er det viktig med klare skiller mellom advokatvirksomheten og den øvrige virksomheten til arbeidsgiveren. Det foreslås derfor en generell bestemmelse som fastslår at internadvokater skal innplasseres i virksomheten på en slik måte at advokatens uavhengighet ivaretas. Med innplassering i virksomheten siktes det til hvordan internadvokatene er organisasjonsmessig plassert.

Det foreslås også en bestemmelse om at internadvokaten ikke skal utføre oppgaver for arbeidsgiveren som kan gå ut over internadvokatens uavhengighet. Forslaget innebærer at internadvokaten alltid må foreta en konkret vurdering av om det er mulig å kombinere advokatrollen med andre oppgaver for arbeidsgiveren.

Lovforslaget åpner for at det i enkelte tilfeller kan ytes rettslig bistand til andre enn arbeidsgiveren. Det kan imidlertid ikke være en del av arbeidsgiverens forretningskonsept at internadvokaten skal yte advokatbistand til andre.

Lovforslaget innebærer at det ikke lenger settes begrensninger for hvem organisasjonsadvokaten kan yte bistand til, og at det heller ikke stilles krav til hvordan enheten som det ytes bistand fra, er organisert. Departementet mener det ikke er nødvendig å ha slike begrensninger, fordi det stilles krav om at det ikke skal være et økonomisk formål med advokatvirksomheten. Det vil dermed være adgang til å yte bistand som organisasjonsadvokat, ikke bare fra foreninger eller lag, men også fra stiftelser, ideelle foretak mv.

Organisasjonsadvokater har i utgangspunktet eksterne klienter, og må følge lovforslagets regler om bistand til eksterne. Dersom en organisasjonsadvokat yter bistand til arbeidsgiver, opptrer vedkommende som internadvokat.

1.9 Taushetsplikt

Departementet foreslår at advokaters yrkesmessige taushetsplikt reguleres i advokatloven, se kapittel 14. Dette vil tydeliggjøre taushetsplikten og gjøre den lettere tilgjengelig enn dagens indirekte regulering i straffeloven § 211. Forslaget innebærer materielt sett i hovedsak en kodifisering av gjeldende rett.

Forslaget slår fast at også opplysninger knyttet til uegentlig advokatvirksomhet er omfattet, noe som har vært uavklart. Forslaget innebærer derimot ikke noen endring i hvilke opplysninger en advokat plikter å avgi etter bevisforbudsreglene i prosesslovgivningen og andre hjemler som pålegger en advokat å avgi opplysninger.

Advokaters yrkesmessige taushetsplikt skal etter forslaget gjelde alle advokater både i privat og offentlig sektor, uavhengig av om de er advokater i advokatforetak, internadvokater eller organisasjonsadvokater. Taushetsplikten skal omfatte alle opplysninger advokaten får tilgang til, utarbeider, eller på vegne av klienten formidler i advokatoppdraget, herunder klientens navn og timelister.

I stedet for en uttømmende liste over unntak fra advokaters taushetsplikt, som foreslått av utvalget, foreslås en generell unntaksbestemmelse i advokatloven som regulerer unntak både fra taushetsplikten innenfor bevisforbudets område og fra advokaters taushetsplikt om andre opplysninger. Bestemmelsen innebærer en videreføring av gjeldende rett, men skal synliggjøre at det stilles et særlig strengt krav til klar lovhjemmel ved unntak knyttet til den sterke taushetsplikten. Unntakene og bevisforbudets rekkevidde skal fortsatt fremgå av særlovgivningen. Tilsyns- og kontrollorganenes tilgang til opplysninger innskrenkes derfor ikke gjennom den foreslåtte reguleringen. I unntaksbestemmelsen foreslås det også å regulere taushetsplikt for, og bruk av, opplysninger innhentet i medhold av unntak fra taushetsplikten.

1.10 Tilsyns- og disiplinærordningen

Det foreslås et nytt tilsyns- og disiplinærsystem som vil innebære en forenklet organisering sammenlignet med dagens ordning, se kapittel 18. Ved forslaget opprettes et advokattilsyn og en advokatnemnd som vil erstatte dagens system som består av mange organer. Nytt tilsyns- og disiplinærsystem vil gjøre det enklere å trekke opp tydelige grenser for myndighet og kompetanse mellom organene, i tillegg til å legge til rette for nødvendig informasjonsutveksling. Særskilte oppnevningsregler vil sikre at uavhengigheten til staten ivaretas på en god måte. Det foreslås at medlemmene i Advokattilsynets styre og Advokatnemnda oppnevnes av ulike fagmiljøer og ikke bare av departementet, som i dag.

Forvaltningsloven, offentleglova og arkivlova vil i utgangspunktet gjelde for Advokattilsynet og Advokatnemndas virksomhet. Videre vil tjenesteloven gjelde for Advokattilsynet blant annet ved utstedelse av advokatbevilling og autorisasjon som advokatfullmektig. Departementet mener det bare bør fastsettes egne saksbehandlingsregler i advokatloven der man fraviker eller utfyller saksbehandlingsreglene i de nevnte lovene.

Departementet legger opp til at loven fastsetter rammene for tilsyns- og disiplinærmyndighetenes virksomhet, mens mer detaljerte regler fastsettes i forskrift. Dette vil gi nødvendig fleksibilitet dersom det er behov for å justere regelverket.