6 Gjennomføring av forordningene i norsk rett

6.1 Gjeldende rett og behovet for endringer

I tråd med EØS-avtalen artikkel 7 skal forordninger som er inntatt i EØS-avtalen gjøres til en del av norsk rett som de er. Departementet foreslår at CACM, FCA, SOGL og EB med EØS-tilpasninger gjennomføres i norsk rett i medhold av energiloven § 10-6.

Bestemmelsen gir hjemmel for at departementet kan gi de forskrifter som er nødvendig for ivaretakelse av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, blant annet forordning om vilkår for tilgang til nett for utveksling av elektrisk energi over landegrensene, forordning om opprettelse av et byrå for samarbeid mellom energireguleringsmyndigheter, samt bestemmelser om behandling av tvister, saksbehandlingsfrister og utsatt iverksetting av vedtak.

De fire forordningene utfyller europaparlaments- og rådsforordning 714/2009 (EF) som inngår i den tredje energimarkedspakken. Forordning 714/2009 gjelder i dag som norsk rett, jf. forskrift av 20. desember 2006 om vilkår for tilgang til nett for utveksling av elektrisk kraft over landegrensene (forskrift om elektrisk kraft over landegrensene) § 1.

Det er behov for endringer i enkelte av bestemmelsene i energiloven. Energiloven § 4-5 oppstiller krav om konsesjon for organisert markedsplass for omsetning av elektrisk energi. RME er konsesjonsmyndighet. Forskrift 24. oktober 2019 om nettregulering og energimarkedet (NEM) §§ 4-9, 4-10 og 4-12 har utfyllende bestemmelser om markedsplasskonsesjonens formål, virkeområde, vilkår, varighet og saksbehandling. Det gjelder i dag ikke et juridisk monopol for organisert markedsplass i Norge. Nord Pool AS (NP) og EPEX SPOT SE har markedsplasskonsesjon.

Departementet foreslår en ny bestemmelse i energiloven § 4-5 a som gjelder virksomhet hos organiserte markedsplasser som er underlagt regelverket i CACM. For organiserte markedsplasser som ikke dekkes av CACM vil den gjeldende konsesjonsordningen i energiloven § 4-5 fremdeles bestå.

I tilknytning til EB er det behov for en justering i RMEs hjemmelsgrunnlag for å godkjenne Statnetts vilkår og metoder for balansering. Statnett har konsesjon etter energiloven § 4-3 til å fungere som avregningsansvarlig i Norge. En av hovedoppgavene er å sørge for at all innmating og uttak av elektrisk kraft blir korrekt avregnet slik at det oppnås økonomisk balanse i kraftmarkedet. Kostnadene som oppstår som følge av at Statnett må håndtere ubalanse mellom kraftvolumene som var planlagt handlet før driftstimen, og kraftvolumene som faktisk måles i driftstimen, gjøres opp økonomisk gjennom regulerkraftavregningen.

I tråd med nærmere bestemmelser i EB skal Statnett samarbeide med øvrige TSOer om å utvikle forslag til vilkår og metoder for balansering. Disse skal godkjennes av RME. Det foreslås et nytt femte ledd i energiloven § 4-3 om at RME ved enkeltvedtak skal fastsette eller godkjenne vilkår eller metoder om utøvelse av avregningsansvaret.

For det tredje er det behov for å klargjøre hjemmelsgrunnlaget for aktørenes plikt til å utlevere informasjon til det europeiske nettverket for operatører av transmisjonssystem ENTSO-E. Energiloven § 10-1 tredje ledd pålegger enhver, uten hinder av taushetsplikt, å gi departementet, reguleringsmyndigheten og klagenemnda de opplysninger som er nødvendige for utøvelse av myndighet etter loven. Uten hinder av lovbestemt taushetsplikt kan myndighetene levere informasjonen videre til EFTAs faste komite, EFTAs overvåkingsorgan eller EU-kommisjonen når det er fremmet en begrunnet forespørsel og informasjonen er nødvendig og forholdsmessig for gjennomføringen av oppgaver pålagt gjennom EØS-avtalen.

Energiloven § 10-1 omfatter ikke utlevering av informasjon direkte fra norske private aktører til organer i utlandet, som for eksempel ENTSO-E. Det er behov for en lovendring slik at ENTSO-E kan få informasjon. Det foreslås en hjemmel i energiloven § 10-1 om at departementet kan gi forskrift om plikt til å gi informasjon til ENTSO-E. Nærmere vilkår vil fremgå av forskriften som gjennomfører forordningene. Det følger av forordningene at ENTSO-E kan innhente informasjon, i forståelse med ACER, fra aktører som Statnett, NEMOer, markedsdeltakere og andre. Hjemmelen til slik innhenting av informasjon vil omfatte relevante bestemmelser i CACM, FCA, SOGL og EB.

Det vil blant annet være behov for endringer i NEM for å bringe norsk rett i samsvar med CACM og EB. Dette følges opp av departementet på ordinær måte.

6.2 Departementets høringsforslag

6.2.1 Gjennomføring av forordningene i norsk rett

Departementet foreslo i høringsnotat av 26. november 2018 at CACM gjennomføres i norsk rett ved forskrift med hjemmel i energiloven § 10-6 annet ledd. Dette er samme teknikk som ved gjennomføringen av forordningene tilknyttet andre og tredje energimarkedspakke, jf. forskrift om elektrisk kraft over landegrensene. For å nå målsettingen om et integrert kraftmarked i EU viste departementet til at det er nødvendig med et harmonisert regelverk for kapasitetstildeling og håndtering av flaskehalser i strømnettet.

I høringsnotat av 26. september 2019 foreslo departementet at FCA, SOGL og EB gjennomføres i norsk rett på samme måte som CACM. Departementet viste til at FCA, SOGL og EB er vedtatt av Europakommisjonen i medhold av forordning 714/2009 om grensekryssende krafthandel, som inngår i den tredje energimarkedspakken. Departementet viste videre til at Stortinget samtykket 22. mars 2018 til at EUs tredje energimarkedspakke innlemmes i EØS-avtalen, jf. Prop. 4 S (2017–2018) og Innst. 178 S (2017–2018). Departementet viste til at forslaget bygger på Stortingets vedtak og føringene i avtalen mellom flertallspartiene på Stortinget om tredje energimarkedspakke.

6.2.2 Endringer i energiloven § 4-3

I høringsnotat av 26. september 2019 desember foreslo departementet en endring i energiloven § 4-3 om måling, avregning og fakturering. Departementet foreslo en klargjøring i hjemmelsgrunnlaget i energiloven for at RME kan fastsette eller godkjenne vilkår eller metoder som utvikles i henhold til EB. I henhold til EB artikkel 18 skal TSOer utvikle forslag til en rekke vilkår for balansering. Dette gjelder blant annet vilkår for den avregningsansvarlige og eventuelle andre vilkår i tilknytning til balanseavregningen som bør utarbeides av den avregningsansvarlige.

I medhold av energiloven § 4-3 tilligger det Statnett som avregningsansvarlig å koordinere regulerkraftavregningen, også kalt balanseavregningen. I høringen viste departementet til at energiloven § 4-3 annet ledd ble endret i 2018, og at RME da fikk myndighet til å utpeke den avregningsansvarlige og til å fastsette vilkår. I utgangspunktet kan derfor RME også etter gjeldende rett godkjenne forslag fra den avregningsansvarlige gjennom å innta vilkår i avregningskonsesjonen.

Departementet foreslo et nytt femte ledd i energiloven § 4-3 som vil gi RME kompetanse til å fastsette eller godkjenne vilkår eller metoder om utøvelsen av avregningsansvaret. Dette skal skje ved enkeltvedtak. RME behøver da ikke å utføre sin fortløpende kontroll med den avregningsansvarliges bruk av vilkår og metoder gjennom endringer i avregningskonsesjonen, men kan fatte separate enkeltvedtak. Forslaget innebar en enklere regulering.

6.2.3 Endringer i energiloven om organisert markedsplass

I høringsnotatet av 26. november 2018 viste departementet til at CACM artiklene 4 til 7 har bestemmelser om organiserte markedsplasser (NEMOer), herunder utpeking som operatør, samt vilkår for å bli utpekt og oppgaver. En NEMO som er utpekt i et annet EØS-land skal kunne tilby tjenestene sine i Norge uten å måtte søke om å bli utpekt på nytt i Norge. Dette betegnes som at en utpekt NEMO har såkalte «passport-rights» i EU-stater. Det samme vil gjelde i EØS.

Etter departementets syn i høringsnotatet er et krav til forutgående tillatelse for å etablere virksomhet i Norge, for eksempel gjennom en konsesjonsordning, i strid med CACM. Energiloven § 4-5 ble derfor foreslått endret slik at det ikke lenger skulle kreves særskilt markedsplasskonsesjon i Norge, samtidig som ordningen med utpeking av NEMO i henhold til CACM ville bli gjennomført.

Departementet foreslo en ny bestemmelse i energiloven § 4-5 første ledd om at den uavhengige reguleringsmyndigheten (RME) gis kompetanse til å utpeke operatør som er ansvarlig for organisering eller drift av markedsplass for omsetning av elektrisk energi, dvs. en NEMO.

Departementet foreslo at det i energiloven § 4-5 annet ledd inntas en bestemmelse om at en operatør som er utpekt til å drive markedsplass for omsetning av elektrisk energi i en annen stat som er part i EØS-avtalen, og som ønsker å utvide virksomheten til norske budområder, skal melde fra til reguleringsmyndigheten innen to måneder før oppstart. Det ble vist til at et krav om slik melding ville være i samsvar med CACM artikkel 4 nr. 5 siste punktum. Departementet viste til at det kunne være behov for å oppstille nærmere vilkår for handel internt i norske budområder, også for operatører som er utpekt i et annet land i EØS. En hjemmel for dette ble foreslått nedfelt i energiloven § 4-5 fjerde ledd.

Departementet viste til at CACM er et overordnet rammeverk som skal gjennomføres i praksis ved at TSOer og NEMOer utvikler utfyllende vilkår og metoder, og at disse i stor grad skal harmoniseres på europeisk eller regionalt nivå. Departementet påpekte at ikke alle elementer i reguleringen ville bli utviklet gjennom forslag til vilkår og metoder etter CACM artikkel 9, og at nasjonale myndigheter i slike tilfeller er ansvarlige for å utarbeide og vedta regler på eget grunnlag.

Departementet viste i høringsforslaget til at det fortsatt vil kunne oppstå situasjoner med behov for å regulere forhold eller oppstille vilkår som ikke er direkte hjemlet i CACM eller fastsatt i medhold av den, men hvor det etter en konkret vurdering kunne anses nødvendig med ytterligere regulering i samsvar med de overordnede målsettingene i forordningen. Departementet viste til at CACM åpner opp for en regulering gjennom nasjonale handelsregler, og foreslo en hjemmel i energiloven § 4-5 fjerde ledd for at RME ved enkeltvedtak kan stille ytterligere vilkår til operatører av organiserte markedsplasser som opererer i norske prisområder.

Departementet viste til at slike vilkår skulle være nødvendige for å legge til rette for effektiv konkurranse mellom organiserte markedsplasser (kraftbørser), ivareta hensynet til systemsikkerhet, eller fremme et effektivt kraftmarked. I kravet om at slike vilkår skulle være «nødvendige» for å oppnå hensynene som ble listet opp, lå også en forutsetning om at kompetansen ikke skulle brukes til å oppstille vilkår som allerede er regulert av CACM.

Departementet foreslo at gjeldende bestemmelse i § 4-5 annet ledd annet punktum om at departementet kan gi forskrift om aktørenes informasjonsplikt videreføres. Departementet viste til at det kunne være behov for å oppstille nærmere krav til aktørene, blant annet som følge av bestemmelsen i CACM artikkel 80 om informasjonsplikt overfor myndigheter. Videre at det kunne være behov for at departementet i forskrift oppstilte nærmere kriterier for utpeking av operatør etter første ledd og om de vilkårene reguleringsmyndigheten skulle kunne kan sette i det enkelte tilfellet etter fjerde ledd.

Oppgavene til en utpekt NEMO følger av CACM artikkel 7. Departementets vurdering var at bestemmelsene i artikkel 7 ikke krever endringer i energiloven, og det ble lagt opp til at bestemmelsen gjennomføres sammen med de øvrige delene av forordningen i norsk rett ved gjennomføringsforskrift.

6.2.4 Informasjonsplikt overfor ENTSO-E

I høringsnotatet av 26. november 2018 viste departementet til at CACM artikkel 82 nr. 5 krever at TSOer skal oversende opplysninger til ENTSO-E. I henhold til artikkel 82 nr. 6 skal NEMOer, markedsdeltakere og andre relevante aktører i tilknytning til koblingen av day-ahead- og intradagmarkedene, på felles forespørsel fra ACER og ENTSO-E, oversende opplysninger til ENTSO-E som er nødvendige for gjennomføring av tilsynet.

Plikten gjelder med unntak av opplysninger som reguleringsmyndighetene, ACER eller ENTSO-E allerede er i besittelse av som følge av deres respektive tilsynsoppgaver. Departementet viste til at dette trolig begrenser det praktiske behovet for direkte henvendelser til markedsaktørene. Departementet påpekte at plikten til å utlevere informasjon ikke er sanksjonert med gebyr eller lignende, og at tilsvarende bestemmelser om utlevering av informasjon finnes i alle retningslinjene (og nettkodene).

Departementet viste i høringsforslaget til at CACM artikkel 82 nr. 6 forutsetter at det foreligger en felles forespørsel fra ACER og ENTSO-E. Forordningens ordlyd indikerer at aktørene plikter å etterkomme en slik forespørsel, jf. formuleringen «shall». Det ble vist til at artikkel 82 nr. 5 også bruker formuleringen «shall».

Departementet viste til at energiloven § 10-1 ikke gir ACER eller ENTSO-E myndighet til å gi norske aktører pålegg om utlevering av opplysninger, men at ACER og ENTSO-E, i likhet med andre, kan rette en anmodning til norske aktører om å utlevere opplysninger. Departementet viste til at en slik anmodning ikke ville være rettslig bindende, og foreslo en endring i energiloven § 10-2 om at departementet kan gi forskrift om at ENTSO-E kan kreve opplysninger fra TSOer, NEMOer, markedsdeltakere og andre relevante aktører. Dette vil legge rettslig grunnlag for at ENTSO-E kan utføre oppgavene sine i samsvar med forordning 714/2009 om grensekryssende krafthandel og senere kommisjonsforordninger. I høringsforslaget ble ordlyden i bestemmelsen utformet slik at den også kunne omfatte plikt til informasjonsutlevering som følger av likelydende bestemmelser i de øvrige retningslinjene (og nettkodene).

6.3 Høringsinstansenes syn

DistriktsEnergi støtter forslag til regelverk som forbedrer mulighetene for å sikre balanse mellom forbruk og produksjon i kraftsystemet, og mener EB vil gjøre det lettere å sette rammene for et velfungerende marked for balansetjenester. DistriktsEnergi tror FCA vil være med på å legge til rette for et integrert europeisk kraftmarked ved å sørge for at markedsaktørene har tilgang til effektive muligheter for å sikre seg mot fremtidig prisrisiko. DistriktsEnergi støtter også gjennomføringen av SOGL, og viser til at det er positivt med harmonisering av regelverk som styrker samarbeidet mellom statene i Europa.

Energi Norge er positiv til innlemmelsen av forordningene, men ønsker å bli konsultert i en tidlig fase i forbindelse med vedtakelsen av rettsakter og forhandlinger om EØS-tilpasninger. Det foreslås at praksis for høringer endres slik at næringen kan komme med innspill før en rettsakt er ferdigstilt. Energi Norge er bekymret for tiden det tar å gjennomføre regelverket, og viser samtidig til at det er svært viktig med et grundig forarbeid hvor bransjen blir involvert. Energi Norge ser det som viktig at RME og Statnett får delta i EU-organer på like vilkår som tilsvarende institusjoner i EU-stater. Energi Norge ser det som uheldig at SOGL og systemansvarsforskriften skal eksistere side som side, og det anføres at det er uklarheter og potensiell motstrid mellom regelverkene som kan skape manglende forutberegnelighet for aktørene. Energi Norge mener det kan være behov for ytterligere avklaringer mellom EB og systemansvarsforskriften. Energi Norge mener det er uheldig at FCA ikke er innlemmet i EØS-avtalen, og viser til at det er meget viktig snarest mulig å få foretatt en vurdering knyttet til unntaksbestemmelsen om transmisjonsrettigheter i artikkel 30. Det vises også til at det er viktig at RME får beslutningsmyndighet i henhold til FCA.

Lyse Elnett AS tiltrer Energi Norge sitt høringssvar til EB, FCA og SOGL uten ytterligere kommentarer.

Norsk Industri viser i likhet med Energi Norge til at det er problematisk at høringen gjennomføres etter at CACM er vedtatt og det ikke lenger er mulig å påvirke innholdet i forordningen. Det vises til at berørte aktører bør få mulighet til å gi innspill før møter i komitologi og grensehandelskomiteen, og at berørte aktører bør involveres tettere i arbeidet med EØS-tilpasninger og gjennomføringen av forordningen. Norsk Industri oppfordrer til tilpasningstekster som i størst mulig grad tar høyde for å beholde og forsterke hensiktsmessige nordiske ordninger. Norsk Industri er positiv til forslaget til endring i energiloven § 4-5, og at det legges til rette for flere kraftbørser.

Ferskvannsaksjonen mener Stortinget bør utsette videre behandling og vedtak av rettsakter knyttet til den tredje energimarkedspakken. Det vises til at det faglige utredningsgrunnlaget er mangelfullt, at det er fravær av konsekvensanalyse, at Nei til EU har fremmet søksmål knyttet til tredje energimarkedspakke og at Island ikke har tatt stilling til den tredje energimarkedspakken. Det er ikke gitt noen beskrivelse av rommet for å ivareta hensyn som økende knapphet på vannressurser, samt friheten til å prioritere disponering av vannmagasiner, infrastruktur og naturressurser etter eget ønske. Ferskvannsaksjonen uttaler at det er grunn til å vente at prisnivået i Norge vil øke når nye kabler settes i drift og nåværende begrensninger i eksportkapasitet oppheves. Økonomien kan gå inn i en negativ spiral med nedsatt kjøpekraft, økt kostnadsnivå og redusert konkurranseevne. Det anses uklart om sikkerhetsperspektivet og hensynet til konfidensialitet er tilstrekkelig ivaretatt, samtidig som CACM oppstiller omfattende krav til utlevering av informasjon. Ferskvannsaksjonen mener Norge ikke vil kunne begrense eksport over utenlandskablene og ikke vil ha en reell mulighet til å føre en selvstendig energipolitikk.

Hafslund Nett er tilfreds med at EB, FCA og SOGL foreslås inntatt i norsk rett, men er samtidig skeptisk til at forordningene skal eksistere side om side med gjeldende norske forskrifter. Hafslund Nett mener det i flere tilfeller kan være motstrid mellom forordningene og særlig systemansvarsforskriften, og viser til at det kan være behov for ytterligere avklaringer. Hafslund Nett mener det bør arbeides grundig med å harmonisere regelverket slik at motstrid kan unngås, og ønsker at bransjen tas med i dette arbeidet, samt arbeidet med EØS-tilpasninger.

Hydro har ingen kommentarer til de konkrete forslagene til lov- og forskriftsendringer for å gjennomføre EB, FCA og SOGL i norsk rett. Hydro viser til at RME vil få en større oppgaveportefølje ved gjennomføringen av forordningene, og er opptatt av at RME får tilført tilstrekkelige ressurser og kompetanse til å følge opp oppgavene. Det vises til at det er viktig at bransjen involveres tett i utviklingen av vilkår og metoder for å gjennomføre forordningene, og at dette bør skje før tekster er ferdigforhandlet. Det anses viktig at RME og Statnett bidrar til å ivareta norske synspunkter gjennom aktiv deltagelse i tidlige faser i ACER og ENTSO-E. Hydro etterlyser større transparens ved vurderinger av EØS-relevans og forhandlinger om EØS-tilpasninger.

Hydro viser til at norske industribedrifter er en viktig balanseringsressurs i Norden, og anser det som viktig at regulerkraftopsjonsmarkedet kan beholdes som ukes- og sesongmarked av hensyn til forsyningssikkerheten. Det vises til at forsyningssikkerhet er et nasjonalt ansvar og at tilstrekkelig nasjonal frihet må sikres. Krav om mest mulig markedsbaserte løsninger og kostnadseffektivitet må ligge fast. Hydro er enig i departementets vurderinger knyttet til risiko og uheldige virkninger av transmisjonsrettigheter i henhold til FCA, og mener det er viktig at Norge benytter seg av unntaksmulighetene. I tilknytning til SOGL er Hydro enig i departementets vurderinger av grenseflatene mot eksisterende regelverk. Hydro viser til at det i utgangspunktet er uproblematisk at ulike regelverk dekker det samme, så lenge regelverket peker i samme retning. Det vises til at det er viktig å legge til rette for en effektiv drift av det nordiske synkronsystemet.

LO viser til at CACM åpner for at et etablert monopol for kraftbørs kan opprettholdes, og mener det bør vurderes om det er hensiktsmessig å innføre et slikt monopol for Nord Pool. Generelt mener LO at det bør gjennomføres konsekvensutredninger av virkningene av regelverket Norge skal slutte seg til.

Nei til EU uttaler at samarbeid over landegrensene skal skje på fritt grunnlag, at det ikke kan aksepteres at Statnett kan bli nedstemt ved uenighet om kraftflyt over utenlandskabler, eller at ACER skal bestemme og frata Norge den politiske styringen over elektrisk kraft. Nei til EU mener Norge må beholde retten til å regulere kraftflyten ut fra hensynet til forsyningssikkerhet, norsk industri, behovet til befolkningen og nasjonale klimatiltak, og at markedet alene ikke skal bestemme kraftflyten. Det uttales at et felles energimarked vil redusere prisen på strøm i EU og øke prisen i Norge, og at de eneste som vil tjene på dette er kraftprodusenter og kraftselgere. Det vises til at monopolet til Nord Pool er slutt, og at det blir fritt fram å etablere kraftbørser. Markedet vil ifølge Nei til EU undergrave verktøyet for å bygge et bærekraftig samfunn med tilgang til strøm til konkurransedyktig pris. Gjennomføringen av forordningene er en konsekvens av innlemmelsen av tredje energimarkedspakke i EØS-avtalen, og Nei til EU kan vanskelig se at dette var et lite inngripende vedtak som kunne fattes med simpelt flertall slik regjeringen og Stortinget la til grunn. Gjennomføringen av forordningene innebærer etter Nei til EUs syn en suverenitetsavståelse som må behandles etter Grunnloven § 115.

Nord Pool oppfatter at norske myndigheter har en forpliktelse til å utpeke minst en NEMO i Norge. Det vises til at Nord Pool har status som NEMO i flere EØS-stater, herunder Danmark og Sverige. Nord Pool mener det er uklart om denne statusen også kan gjøres gjeldende i Norge, og viser til at forslaget til utforming av energiloven § 4-5 kan forstås dithen at enhver som er utpekt som NEMO i en annen EØS-stat kan operere som NEMO i Norge så lenge de melder fra til RME innen fristen på 2 måneder før oppstart. Det vises til at det er uklart om Nord Pool kan bruke sin status som NEMO i andre EØS-stater også for virksomhet i Norge, eller om Nord Pool som innehaver av markedsplasskonsesjon bør forberede en søknadsprosess for å bli utpekt som NEMO i Norge. Det vises til at det i forslagene til lov- og forskriftsendringer ikke er definert hva som menes med henholdsvis utpekt NEMO og hva som er organisert markedsplass.

Nord Pool viser til at det kan finnes markedsplasser som ikke opererer som NEMO og NEMOer som organiserer markeder som ikke er del av day-ahead- og intradagskobling. Man kan tenke seg markedsplasser i Norge som organiserer for lokal omsetning innenfor budområder i kortere eller lengre horisont, og som dermed ikke er en del av europeisk day-ahead- og intradagskobling. Nord Pool mener videre at det er relevant å klargjøre om en organisert markedsplass som ikke er NEMO, eller der organiseringen ikke er en del av day-ahead- og intradagskobling, kan bli pålagt å levere ut opplysninger til ACER og ENTSO-E i henhold til forslaget til § 10-2.

Statnett har ingen merknader til innholdet i EB, FCA og SOGL, men understreker at gjennomføringen av forordningene vil ha stor betydning for det nordiske kraftmarkedet. I tilknytning til CACM viser Statnett til at Nord Pool i henhold til dagens avtale er pålagt å varsle Statnett umiddelbart dersom en aktør ikke er i stand til å dekke forpliktelsene sine. Gitt at avregningsansvarlig og systemansvarlig gjøres kjent med dette tidlig, kan nødvendige tiltak iverksettes. For at dagens avtaler om informasjonsutveksling skal kunne videreføres etter bortfallet av kravet om markedsplasskonsesjon, viser Statnett til at RME bør bruke forslaget til fjerde ledd i energiloven § 4-5 til å stille krav om informasjonsutveksling. Det vises til at det bør være en gjensidig varslingsplikt mellom kraftbørser og avregningsansvarlig knyttet til unormal handelsadferd, betalingsproblemer og eksklusjon. Det vises til at dette vil bidra til økt systemsikkerhet og et effektivt kraftmarked der man unngår unødvendige høye sikkerhetskrav i forbindelse med balanseavregningen.

Trondhjems Kjemiske Industriarbeiderforening mener CACM er en trussel mot norsk kraftforedlende industri, som er avhengig av en konkurransedyktig kraftpris. Ved å gjennomføre CACM vil Norge importere europeisk kraftpris. Det vises til at CACM innebærer at kapasitet over utenlandsforbindelser ikke lenger skal bestemmes av nasjonale myndigheter, men av reguleringsmyndigheter i EU, eventuelt av ACER, og som også får innflytelse på inndeling i prisområder. Det vises til at virkningene av CACM må utredes.

6.4 Departementets vurderinger

6.4.1 Gjennomføring av forordningene i norsk rett

Departementet viser til at forordningene utfyller forordning 714/2009. Forordningen er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett i tråd med Stortingets vedtak av 22. mars 2018. I forbindelse med gjennomføringen av tredje energimarkedspakke ble det også vedtatt 13 forskrifter, inklusive en rekke mindre endringsforskrifter. Departementet viser til at CACM, FCA, SOGL og EB er EØS-relevante, og at de derfor skal gjennomføres i norsk rett i tråd med EØS-avtalen.

De fire forordningene er et utfyllende regelverk til den tredje energimarkedspakken og regulerer en rekke tekniske forhold som må koordineres mellom systemoperatører og kraftbørser for å utnytte infrastrukturen for elektrisk kraft effektivt.

Norge er tilknyttet det nordiske og nord-europeiske kraftmarkedet gjennom flere utenlandsforbindelser. Et godt samarbeid med EU på energiområdet er generelt i norsk interesse, i tillegg til EØS-samarbeidet mer generelt. Det pågår flere og viktige endringer i det europeiske energimarkedet, herunder kraftsystemet. Innlemmelse av forordningene i EØS-avtalen gir Statnett og RME rettigheter til å delta i samarbeidet om den videre utviklingen av et kraftmarked i Norden og i EU.

Departementet viser til at forordningene gjelder på et avgrenset område i energisektoren. Forordningene regulerer ikke spørsmål som eiendomsrett til vannfall, konsesjoner for kraftproduksjon, strømnett eller utenlandskabler. Departementet viser også til at ansvaret for kraftforsyningssikkerhet fortsatt er et nasjonalt ansvar. De grunnleggende elementene i norsk energipolitikk vil fremdeles ligge fast. De foreliggende elementene av myndighetsoverføring vurderes som lite inngripende i grunnlovens forstand, se omtalen i punkt 5 ovenfor.

Noen høringsinstanser har stilt spørsmål ved den valgte teknikken for gjennomføringen av forordningene, ved at forskriftene som inkorporerer CACM, EB, FCA og SOGL skal eksistere ved siden av andre forskrifter, herunder systemansvarsforskriften. Det er vist til at det kan oppstå uklarheter og potensiell motstrid mellom regelverkene. Departementet har merket seg innspillene til forskriftsforslagene, og tar dette med seg i det videre arbeidet med forskriftene. Med hjemmel i energiloven er det fastsatt en rekke forskrifter. Grenseflatene mellom de ulike regelverkene kan være krevende å trekke, særlig på områder som krever stor grad av teknisk faginnsikt. Departementet er enig med høringsinstansene i behovet for et best mulig harmonisert regelverk, at motstrid må unngås, og uklarheter i størst mulig grad avklares.

Departementet påpeker at forordninger «som sådan» skal gjøres til en del av den interne rettsorden i henhold til EØS-avtalen artikkel 7. Departementet opprettholder forslaget om å gjennomføre forordningene i forskrift i medhold av energiloven § 10-6 ved henvisning til rettsaktene med tilpasninger inntatt i EØS-avtalen vedlegg IV.

Noen høringsinstanser har gitt uttrykk for ønske om større transparens og mer inkludering i arbeidet med regelverksutforming, vurderinger av EØS-relevans og utarbeidelse av og forhandlinger om EØS-tilpasninger. Departementet merker seg innspillene, men viser samtidig til at arbeidet med EØS-saker er lagt opp i tråd med kravene i utredningsinstruksen og forvaltningsloven. Blant annet er det gjennomført flere offentlige høringer. Det utarbeides jevnlig EØS-notater som er tilgjengelige i EØS-notatbasen. I arbeidet med utforming av EØS-tilpasninger i dialog med EU-siden, er departementet opptatt av å ivareta norske interesser på best mulig måte. I disse prosessene samarbeider norske myndigheter med de andre EØS/EFTA-statene.

Når det gjelder gjennomføring av FCA viser departementet til at TSOene i utgangspunktet skal utstede såkalte langsiktige transmisjonsrettigheter som et produkt for prissikring, men at dette ikke er et absolutt krav dersom det finnes eller innføres andre muligheter for prissikring. Statnett utsteder ikke langsiktige transmisjonsrettigheter i dag, da dette foreløpig ikke er vurdert som samfunnsøkonomisk lønnsomt. Departementet er ikke kjent med at TSOene i de andre nordiske landene, hvor FCA har trådt i kraft, utsteder slike transmisjonsrettigheter. Dette med unntak av mellom prisområder i Danmark og enkelte forbindelser mellom Danmark og Tyskland. I henhold til FCA artikkel 30 skal reguleringsmyndighetene ta stilling til utstedelse av langsiktige transmisjonsrettigheter og eventuelle unntak fra dette. I Norge vil dette være en oppgave for RME når FCA er gjennomført i norsk rett.

Departementet deler ikke vurderingen til Nei til EU om at Stortinget er forhindret fra å vedta samtykke til innlemmelse av rettsaktene etter Grunnloven § 26 annet ledd. Det vises til punkt 5 ovenfor. Samtidig viser departementet til at det vil være opp til Stortinget å ta endelig stilling til voteringsform. I proposisjonen fremlegger departementet sin vurdering og tilråding, som er at elementene av myndighetsoverføring ikke går utenfor det Stortinget kan vedta samtykke til etter Grunnloven § 26 annet ledd.

Departementet anser innlemmelsen av forordningene som en oppfølging av Stortingets vedtak om innlemmelse av tredje energimarkedspakke i EØS-avtalen, og føringene som da fremkom i Stortingets behandling av saken. Departementet viser til at sentrale EØS-tilpasninger til den tredje energimarkedspakken vil gjelde i spørsmål hvor ACER har myndighet i EU etter de fire forordningene. I relevante saker som involverer Norge, skal vedtak fattes av ESA, basert på et utkast fra ACER, der det følger av forordningene at ACER kan treffe slike vedtak i EU. EØS-tilpasningen er basert på den etablerte to-pilar-løsningen.

Det følger av EØS-tilpasningene at slike vedtak rettes mot RME, som er et norsk forvaltningsorgan. I neste omgang vil RME ved behov følge opp internrettslig i Norge gjennom vedtak overfor norske aktører, i praksis Statnett eller kraftbørser som Nord Pool og EPEX SPOT. Ved denne gjennomføringen gjelder både energiloven og forvaltningsloven.

Departementet viser til at RME deltar fullt ut i arbeidet til ACER sammen med øvrige reguleringsmyndigheter i EU, men uten stemmerett. Det vurderes å være i norsk interesse at RME kan delta så tett som mulig i dette arbeidet. Videre fremgår det av EØS-tilpasningene til CACM, EB, FCA og SOGL at Statnett (som norsk TSO) og norske kraftbørser (NEMOer) deltar på lik linje med aktørene i EU. De norske aktørene har også stemmerett ved utarbeidelsen av forslag til nærmere vilkår og metoder for å gjennomføre de fire forordningene.

Departementet viser til at Norge har hatt et markedsbasert system for krafthandel siden 1990-tallet og gjennom mange år har vært del av et nordisk kraftmarked. Et mer sammenkoblet kraftsystem gir fordeler gjennom bedret forsyningssikkerhet og styrket diversifisering i kraftsystemet, noe som blant annet vil være til fordel for strømkundene. Det norske kraftsystemet har i lang tid vært koblet sammen med Europa. Dette gjør at prisene som industri og husholdninger betaler for strøm allerede i dag påvirkes av prisene i Europa, og vil gjøre det i tiden framover også.

Formålet med CACM er å harmonisere day-ahead markedet og intradagmarkedet i EU. I Norden har vi felles day-ahead- og intradagmarked som er sammenkoblet med store deler av EUs markeder. Denne markedskoblingen innebærer at overføringskapasiteten i strømnettet blir optimalisert, og at elektrisiteten flyter dit den har størst verdi. Elektrisitetsflyten og prisene bestemmes av tilbud og etterspørsel, i tillegg til tilgjengelig overføringskapasitet. Slik vil det også være ved gjennomføring av CACM i Norge.

Erfaringer med et integrert kraftmarked har vist at Norge har fått en mer økonomisk effektiv utnyttelse av kraftressursene og at forsyningssikkerheten opprettholdes selv i situasjoner med store variasjoner i produksjon og forbruk av energi.

Etter departementets vurdering er innholdet i CACM i stor grad i samsvar med prinsippene for tildeling av overføringskapasitet og for håndtering av flaskehalser i nettet som allerede finnes i Norden. Innlemmelse av CACM i EØS-avtalen bidrar til like rammebetingelser for aktørene og ventes å bidra til mer effektiv handel på tvers av landegrensene, som kan bidra til samfunnsøkonomiske gevinster for Norge.

Til høringsinnspillet fra Trondhjems Kjemiske Industriarbeiderforening vil departementet bemerke at en viktig forutsetning for effektiv beregning av overføringskapasitet og at man oppnår riktige prissignaler i kraftmarkedet, er at budområdene gjenspeiler de strukturelle flaskehalsene i nettet. Med dette menes store og langvarige overføringsbegrensninger i nettet. Dersom budområdene ikke tar hensyn til eller reflekterer slike begrensninger vil det bli dyrt og mer komplisert å drifte overføringsnettet. I tillegg vil ikke prisene gjenspeile balansen mellom tilbud og etterspørsel på en riktig måte. Man risikerer dermed investeringer som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme, for eksempel at ny produksjon eller forbruk ikke lokaliseres optimalt.

Departementet viser til at inndelingen av budområder i Norge og Norden følger prinsippet om at den skal gjenspeile de strukturelle flaskehalsene i nettet. I EU-statene følger ofte budområdene landegrensene, og ikke de strukturelle flaskehalsene. CACM inneholder bestemmelser som gir ulike aktører mulighet til å initiere en gjennomgang av denne budområdeinndelingen. I tillegg skal ACER hvert tredje år vurdere i hvilken grad budområdeinndelingen gjenspeiler strukturelle flaskehalser. Dette er i samsvar med praksis i Norge gjennom mange år. Samtidig kan departementet ikke se at ACER er gitt noen myndighet til å kunne pålegge et land å endre sin budområdeinndeling.

6.4.2 Endringer i energiloven § 4-3

Departementet har ikke mottatt særskilte uttalelser i høringen om forslaget til et nytt femte ledd i energiloven § 4-3. Den foreslåtte bestemmelsen gir RME kompetanse til å fastsette eller godkjenne vilkår eller metoder om utøvelsen av avregningsansvaret. Dette skal skje ved enkeltvedtak. Forslaget vil gjøre det enklere for RME å utføre fortløpende kontroll med den avregningsansvarliges bruk av vilkår og metoder, slik at det ikke er nødvendig å foreta endringer i avregningskonsesjonen, men gjennom separate enkeltvedtak. Forslaget vil innebære en enklere regulering. Departementet opprettholder forslaget.

6.4.3 Endringer om organisert markedsplass

I høringen har LO tatt opp spørsmålet om monopol for kraftbørsen. Departementet viser til at energiloven § 4-5 om markedsplass for omsetning av elektrisk energi ikke utgjør et lovbeskyttet monopol i Norge. Nord Pool var lenge den eneste aktøren med konsesjon etter energiloven § 4-5, men i dag har også EPEX SPOT konsesjon. Et lovbestemt monopol måtte i tilfelle ha vært innført før CACM trådte i kraft. Samtidig ville Nord Pool vært konkurranseutsatt i andre land. Slike lovbeskyttede monopoler vil ikke automatisk kunne videreføres til evig tid.

På bakgrunn av høringen har departementet foretatt en ny vurdering av ordningen med markedsplasskonsesjon. Departementet er enig med Nord Pool i at det kan finnes markedsplasser som ikke opererer som NEMO, og at det det kan finnes NEMOer som organiserer markeder som ikke er del av day ahead- og intradagskobling. Det kan for eksempel tenkes markedsplasser i Norge som organiserer for lokal kraftomsetning innenfor budområder i kortere eller lengre horisont, og som dermed ikke er en del av en europeisk day-ahead- og intradagskobling.

Etter departementets vurdering vil det være behov for krav om markedsplasskonsesjon for organisering eller drift av markedsplass for omsetning av elektrisk energi som ikke omfattes av CACM. Dette vil for eksempel gjelde for organisert fysisk krafthandel i andre tidsrammer enn day-ahead eller intradag. Departementet foreslår derfor at energiloven § 4-5 om konsesjon for organiserte markedsplasser for omsetning av elektrisk energi videreføres for organiserte markedsplasser som ikke omfattes av CACM. I slike tilfeller kreves det konsesjon fra RME, som i dag. Det foreslås samtidig en klargjøring av rekkevidden av departementets forskriftskompetanse, se merknadene til bestemmelsen.

Departementet foreslår en ny § 4-5 a basert på høringsforslaget, som skal regulere organiserte markedsplasser som omfattes av CACM. I slike tilfeller gjelder ikke kravet om forutgående tillatelse gjennom markedsplasskonsesjonen. RME vil utpeke NEMO basert på fastsatte vilkår i samsvar med CACM. Kompetansen til å fatte enkeltvedtak etter § 4-5 og § 4-5 a vil ligge hos RME.

Det følger av CACM artikkel 4 at norske myndigheter har en forpliktelse til å utpeke minst én NEMO i Norge. Dette vil være regulert av forslaget til ny § 4-5 a første ledd i energiloven, samt forskrift i medhold av energiloven § 10-6 som inkorporer forordningen i norsk rett. Myndighetene i EU-statene har allerede utpekt NEMOer, og Nord Pool har status som NEMO i flere slike stater, herunder Danmark og Sverige.

Det følger av forslaget til annet ledd i ny § 4-5 a at en operatør som er utpekt som NEMO i henhold til CACM i en annen EØS-stat, og som ønsker å utvide virksomheten sin til norske budområder, skal melde fra til RME innen to måneder før oppstart. Dette innebærer at en slik NEMO ikke trenger ny utpeking i Norge. Vedkommende må likevel melde fra til RME. Departementet anser at kravet om melding er i samsvar med CACM artikkel 4 nr. 5.

Det kan være behov for å oppstille nærmere vilkår overfor operatør som er utpekt i en annen EØS-stat, så langt dette ikke er i strid med CACM. Et krav om melding ved etablering i Norge gir RME anledning til å foreta en vurdering av dette i forkant av virksomhetens oppstart. RME kan fastsette eller godkjenne ytterligere vilkår, slik som nasjonale handelsregler og vilkår for handel internt i norske budområder.

De av kraftbørsens funksjoner som er å anse som NEMO er definert i CACM. Denne definisjonen vil gjelde i Norge når CACM inkorporeres i norsk rett ved forskrift med hjemmel i energiloven § 10-6. I tråd med kravet til gjennomføring av forordninger i EØS-avtalen artikkel 7 har departementet ikke sett grunn til å foreslå noen egen definisjon av NEMO. Dette er en type virksomhet som utføres av svært profesjonelle aktører, og som selv har forutsetninger for å forstå og anvende EØS-regelverket og de norske kravene etter energiloven.

Departementets vurdering er at forslaget til ny § 4-5 a ikke vil ha betydelige konsekvenser for RMEs virksomhet og organisering. For Statnett innebærer forslaget at foretaket må forholde seg til flere NEMOer. Det er nødvendig med effektive rutiner for samarbeid mellom Statnett, RME og NEMOer.

6.4.4 Informasjonsplikt overfor ENTSO-E

I høringsuttalelsen fra Ferskvannsaksjonen er det vist til at CACM krever utlevering og deling av informasjon fra norske aktører. Det meste av denne informasjonen er etter departementets syn ikke problematisk å dele, og den deles mellom aktørene i dag. Informasjon som etter norsk regelverk anses som kraftsensitiv, skal i tråd med EØS-tilpasningene ikke bli utlevert med mindre det foreligger en tilstrekkelig sikkerhetsavtale med mottakerne av informasjonen. Det vises til omtalen av EØS-tilpasningene ovenfor i punkt 4.2.4.

I tråd med høringsnotatet foreslår departementet hjemmel i energiloven § 10-1 om utlevering av informasjon til organisasjonen for det europeiske nettverket for operatører av transmisjonssystem, ENTSO-E. Bestemmelsen vil kunne omfatte informasjon fra norske aktører slik som Statnett, NEMOer, markedsdeltakere og andre.

Utleveringsplikten gjelder informasjon som ENTSO-E ikke allerede besitter, og dette antas å begrense det praktiske behovet for direkte henvendelser til norske aktører. Departementet viser også til at behovet for opplysninger skal være nødvendig for at ENTSO-E skal kunne utføre oppgavene sine. Ved manglende oppfyllelse av plikten til å utlevere opplysninger har ENTSO-E ikke hjemmel for å ilegge sanksjoner i form av gebyr eller lignende.

Den foreslåtte hjemmelen til innhenting av informasjon vil omfatte behov etter CACM, EB, FCA og SOGL. Innhentet informasjon kan også deles mellom ENTSO-E og ACER slik de nevnte forordningene krever, i tråd med nærmere regler gjennom forskriftene som inkorporerer forordningene i norsk rett, med hjemmel i forslaget til endret sjette ledd i § 10-1 i energiloven.