2 Bakgrunnen for forslaget

2.1 Kraftmarkedet i Norden

Kraftmarkedet er en grunnleggende del av den norske kraftforsyningen. Kraftprisene gir signaler om behovet for investeringer i kraftsektoren, samtidig som prissignalene bidrar til å balansere produksjon og bruk av strøm. Gjennom kraftutveksling har Norge og andre land mulighet til å dra gjensidig nytte av forskjeller i naturressurser, kraftproduksjon og forbruksmønstre for kraft. Dette bidrar til at de samlede kostnadene blir lavere enn om hvert land alene skal sørge for sin kraftforsyning.

Norge er en del av et felles nordisk kraftmarked, som også er integrert i det europeiske markedet gjennom overføringsforbindelser mellom landene. Et særtrekk ved det nordiske kraftmarkedet er det tette samarbeidet mellom landene om utvikling av felles markedsløsninger. Det har vært en betydelig utvikling på dette området etter at de nordiske landene deregulerte kraftmarkedene sine på 1990-tallet.

Etter dereguleringen på 1990-tallet og fram til 2000 etablerte de nordiske landene en felles kraftbørs, Nord Pool, som organiserer den fysiske krafthandelen. Senere har også Baltikum sluttet seg til Nord Pool. Det meste av den nordiske krafthandelen foregår på Nord Pool. Siden 2019 har også EPEX SPOT SE hatt konsesjon for å drive organisert markedsplass for omsetning av elektrisk energi. Økende omsetning av kraft gjennom kraftbørsen har tilrettelagt for større transparens i prisfastsettelsen og tillit mellom aktørene i det nordiske kraftmarkedet.

I dag skjer samarbeidet i det nordiske kraftmarkedet på flere nivåer, og involverer landenes energimyndigheter, TSOer og kraftbørser. De nordiske TSOene har et godt samarbeid blant annet gjennom en avtale om systemdrift. Dette samarbeidet har vært særlig viktig for å sikre den løpende driften og utviklingen av kraftsystemet i Norden. Det er også et tett samarbeid mellom de nasjonale energimyndighetene. Det legger grunnlag for et fortsatt velfungerende kraftmarked i de nordiske landene.

For å utnytte infrastrukturen for elektrisitet effektivt over landegrensene, er det behov for samarbeid og mer konsistente metoder for driften av infrastrukturen. Et velfungerende overføringssystem skal sørge for at kraften bringes mellom ulike områder hvor behovet er størst, og at forsyningssikkerheten opprettholdes i situasjoner med variasjoner i produksjon og forbruk av elektrisitet. Handelsløsningene må tilpasses nye utfordringer i kraftsystemet, samtidig som markedsbaserte prinsipper legges til grunn.

2.2 Endringer i europeisk energipolitikk

Det europeiske energi- og kraftmarkedet gjennomgår store endringer. EU har en ambisjon om å utvikle en renere og mer effektiv energisektor. Dette er nødvendig dersom EU skal nå sine energi- og klimamål for 2030 og 2050. Gjennom flere år har EU arbeidet for å utvikle et mer velfungerende indre marked for elektrisitet og naturgass. Målene i EU forutsetter en omlegging av mange europeiske lands energiforsyning. Konvensjonell termisk kraftproduksjon reduseres, og fornybar kraftproduksjon basert på uregulerbare kilder som vind- og solkraft vokser raskt. De langsiktige ambisjonene på energi- og klimaområdet tilsier at dette er utviklingstrekk som vil forsterkes over tid.

Behovet for å sikre en pålitelig kraftforsyning til lavest mulig kostnad for forbrukerne er en viktig årsak bak EUs politikk for videreutvikling av det felles indre kraftmarked. EUs andre energimarkedspakke ble lagt fram for Stortinget i St.prp. nr. 52 (2005–2006) og inntatt i EØS-avtalen vedlegg IV (energi). EUs tredje energimarkedspakke ble vedtatt i 2009 og trådte i kraft i EU 3. mars 2011. Energimarkedspakkene trekker opp viktige hovedprinsipper for organiseringen av kraftmarkedet, men må suppleres med utfyllende regler. De fire forordningene som er omfattet av denne proposisjonen bidrar til dette.

EUs tredje energimarkedspakke er erstattet av nye direktiver og forordninger som ble vedtatt i EUs Ren energi-pakke («Clean Energy for All Europeans Package») i 2018 og 2019. Olje- og energidepartementet sendte det endrede bygningsenergidirektivet på høring 5. september 2018. Departementet sendte det reviderte fornybardirektivet og det endrede energieffektiviseringsdirektivet på høring 14. januar 2019, sammen med den vedtatte styringssystemforordningen. Departementet sendte de vedtatte rettsaktene for elektrisitetsmarkedet på høring 9. juni 2020.

Den videre oppfølgingen av rettsaktene er til vurdering i departementet, og i samarbeid med de andre EØS/EFTA-statene drøftes blant annet behovet for EØS-tilpasninger. Fremtidig innlemmelse av rettsaktene i EUs Ren energi-pakke i EØS-avtalen vil bli gjenstand for eget saksframlegg for Stortinget, i tråd med ordinære prosedyrer.

2.3 Forordninger til utfylling av tredje energimarkedspakke

Med hjemmel i forordning (EF) 714/2009 har Kommisjonen siden 2015 vedtatt til sammen åtte forordninger knyttet til handel med elektrisitet over landegrensene. Disse er dels betegnet som «nettkoder» og dels som «retningslinjer». Tematisk er forordningene inndelt i områdene markedsorganisering, drift av systemet og tilknytning til kraftnettet. En generell omtale er gitt i Meld. St. 25 (2015–2016) Kraft til endring og Prop. 4 S (2017–2018) Samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 93/2017 om innlemmelse i EØS-avtalen av rettsaktene som inngår i den tredje energimarkedspakken.

Forordningene er vedtatt av Kommisjonen etter prosedyren for komitologi. Her har Norge observatørstatus med talerett. Underveis i prosessen som ledet til vedtagelse av forordningene, ga Statnett, Norges vassdrags- og energidirektorat og Olje- og energidepartementet innspill til utformingen av dem. Forordningene skal fremme et mer velfungerende kraftmarked over landegrensene med bedre utnyttelse av eksisterende overføringsnett for elektrisk kraft. Dette skal bidra til mer effektiv konkurranse, som også kommer forbrukerne til gode. Et viktig hensyn er også å legge til rette for et strømnett som kan ta imot mer fornybar energi, og dermed bidra til at EU når klima- og energimålsettingene for 2030. Forordningene gjelder overfor aktørene i kraftmarkedet, herunder TSOer, kraftprodusenter, nettselskap, kraftbørser, forskjellige aktører innenfor krafthandel og utstyrsleverandører.

Forordningene gjelder forhold som hittil i stor grad har vært regulert gjennom en avtalebasert og ulovfestet praksis mellom landene, slik som den nordiske systemdriftsavtalen. Innholdet i forordningene knytter seg i stor grad til tilsvarende forhold som allerede er regulert i det nordiske kraftmarkedet i dag. Forordningene vil gjelde på et detaljeringsnivå som man i Norge tidligere har overlatt til den systemansvarlige (Statnett) å fastsette, ofte i samarbeid med de andre systemoperatørene i Norden. Det vil være Statnett som får mye av ansvaret for praktisk oppfølging av forordningene, ettersom regelverket krever omfattende kompetanse knyttet til den tekniske forståelsen av kraftmarkedet.

En praktisk forskjell mellom retningslinjer og nettkoder, er at retningslinjene krever at TSOer og NEMOer (Nominated Electricity Market Operators, dvs. kraftbørser) skal samarbeide videre om å utarbeide felles vilkår og metoder, for eksempel når det gjelder utviklingen av en felles modell for beregning av tilgjengelig overføringskapasitet i nettet. Formålet er å legge til rette for en effektiv utnyttelse av tilgjengelig kapasitet. De av forordningene som er vedtatt som «nettkoder» inneholder ikke slike bestemmelser.

Prosessen for å utvikle nærmere vilkår og metoder har som formål å harmonisere regelverket ytterligere i EU. Visse vilkår og metoder skal utarbeides av samtlige TSOer eller NEMOer, og godkjennes av samtlige nasjonale reguleringsmyndigheter for energi. Dette sikrer felles gjennomføring på EU-nivå. Ikke alle metoder og vilkår kan harmoniseres på en effektiv måte i hele Europa. Noen vilkår og metoder skal derfor utarbeides og godkjennes for nærmere bestemte regioner, for eksempel Norden.

Dersom de nasjonale reguleringsmyndighetene ikke blir enige om å godkjenne et forslag til vilkår eller metoder, eller dersom de i fellesskap ber om det, skal byrået for samarbeid mellom energireguleringsmyndigheter (ACER) fatte vedtak om godkjenning. I EØS-komiteens beslutning 5. mai 2017 om innlemmelse av den tredje energimarkedspakken i EØS-avtalen er det inntatt tilpasninger om vedtak som kan fattes av ACER. Myndighet til å treffe vedtak overfor EFTA-statene er lagt til EFTAs overvåkingsorgan (ESA), som skal basere vedtaket sitt på et utkast fra ACER. Vedtaket skal rettes mot nasjonal reguleringsmyndighet, som deretter må fatte nødvendige vedtak internrettslig. Slike vedtak må til for at norske aktører skal bli rettslig bundet.

I Norge er det RME som vil få ansvaret for å godkjenne forslag til vilkår og metoder. Det følger av fortalen i EØS-komiteens beslutninger av 11. desember 2020 om innlemmelse av CACM, EB, FCA og SOGL i EØS-avtalen, at løsningen for tredje energimarkedspakke skal gjelde i tilfeller hvor ACER kan fatte vedtak i EU. Det betyr at myndighet til å fatte vedtak overfor Norge legges til ESA. Se nærmere omtale nedenfor i punkt 5.2.

De omtalte vilkårene og metodene som skal utarbeides er i stor grad de samme som landene i Norden hittil har samarbeidet om på frivillig grunnlag. Det vil si at det meste ikke har vært direkte regulert i nasjonal lovgivning, men gjennom avtaler mellom de nordiske TSOene og andre aktører. Et eksempel er den nordiske systemdriftsavtalen.

I EU skjer harmoniseringen av vilkår og metoder dels på EU-nivå og dels i nærmere bestemte regioner, herunder Norden, og dette samarbeidet formaliseres. For å oppnå en effektiv krafthandel og bruk av overføringsnettet for elektrisk kraft er det nødvendig med god koordinering mellom systemoperatører og energimyndighetene i de forskjellige landene, både regionalt slik som i Norden og innenfor EU som helhet. Forordningene sikrer fremdrift i utredninger og beslutninger, og vil gi økt transparens og involvering for nettkunder og myndigheter.

I stor grad dreier vilkårene og metodene seg om formalisering av eksisterende prosesser og samarbeid mellom aktørene på tvers av budområder og landegrenser. Forordningene vurderes i lys av dette å kunne gjennomføres i Norge uten større økonomiske og administrative konsekvenser.

Stortinget vedtok 22. mars 2018 samtykke til innlemmelse i EØS-avtalen av rettsaktene som inngår i den tredje energimarkedspakken, jf. Prop. 4 S (2017–2018). De fire forordningene som er omfattet av EØS-komiteens beslutninger av 11. desember 2020 er vedtatt i medhold av forordning 714/2009, og utfyller deler av den tredje energimarkedspakken. Innlemmelse av forordningene i EØS-avtalen vil styrke mulighetene for norske aktører til å påvirke den videre utviklingen av EUs energimarkeder, blant annet gjennom deltagelse i ekspertorganer slik som ACER. Innlemmelsen gir Statnett, NEMOer (som Nord Pool) og RME rett til å delta i arbeidet med å utvikle vilkår og metoder innenfor en tekniske spørsmål som må koordineres mellom landene for å realisere et effektivt kraftmarked, i tråd med vedtatte prinsipper i den tredje energimarkedspakken.

2.4 Høring

2.4.1 Gjennomføringen av høringene

Olje- og energidepartementet fremmet i et høringsnotat av 23. november 2018 forslag til endringer i energiloven for å gjennomføre Kommisjonsforordning (EU) 2015/1222 av 24. juli 2015 om fastsettelse av retningslinjer for kapasitetstildeling og flaskehalshåndtering (CACM). Høringsdokumentet ble lagt ut på departementets hjemmeside med invitasjon også til andre enn de som sto på høringslisten til å komme med uttalelser. Høringsdokumentet ble sendt til følgende institusjoner og organisasjoner:

• Departementene

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Finanstilsynet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Forbrukerklageutvalget

• Fylkesmennene

• Konkurransetilsynet

• Konkurranseklagenemnda v/klagenemndssekretariatet

• Norges forskningsråd

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Statistisk sentralbyrå

• Universitetet i Oslo, Senter for europarett

• Universitetet i Oslo, Nordisk Institutt for Sjørett

• Sametinget

• Fylkeskommunene

• Enova SF

• Statkraft SF

• Statnett SF

• Den norske advokatforening

• DistriktsEnergi

• Ecohz AS

• El & IT forbundet

• Energi Norge

• Energiveteranene

• Energibrukerne

• Framtiden i våre hender

• Greenpeace Norge

• Hovedorganisasjonen Virke

• Industri Energi

• KS – kommunesektorens organisasjon

• KS Bedrift

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landssamanslutninga av vasskraftkommunar

• Landssammenslutningen av norske vindkraftkommuner

• Miljøstiftelsen Bellona

• Natur og Ungdom

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Nord Pool

• Norges handelshøyskole

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Naturvernforbund

• Norsk Industri

• Norwea

• Samarbeidande Kraftfylke, c/o SFE Energisekretariatet

• Samarbeidsrådet for naturvernsaker

• Samfunns- og næringslivsforskning

• SINTEF Energiforskning AS

• Småkraft AS

• Småkraftforeninga

• Zero

Departementet mottok i alt 15 høringsuttalelser, og disse er lagt ut på departementets hjemmeside.

Følgende 8 høringsinstanser ga realitetsuttalelser:

• Statnett SF

• Nei til EU

• Ferskvannsaksjonen

• Trondhjems Kjemiske Industriarbeiderforening

• Energi Norge

• Landsorganisasjonen i Norge

• Nord Pool AS

• Norsk Industri

Følgende 7 høringsinstanser hadde ikke merknader:

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Utenriksdepartementet

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Statistisk sentralbyrå

Olje- og energidepartementet fremmet i tre høringsnotater av 26. september 2019 forslag til endringer i energiloven for å gjennomføre Kommisjonsforordning (EU) 2017/2195 av 23. november 2017 om fastsettelse av retningslinjer for balansering av kraftsystemet (EB), Kommisjonsforordning (EU) 2016/1719 av 26. september 2016 om fastsettelse av retningslinjer for langsiktig kapasitetsfastsettelse (FCA) og Kommisjonsforordning (EU) 2017/1485 av 2. august 2017 om fastsettelse av retningslinjer for drift av transmisjonsnettet for elektrisk kraft (SOGL).

Høringsdokumentene ble lagt ut på departementets hjemmeside med invitasjon også til andre enn de som sto på høringslisten til å komme med uttalelser. Høringsdokumentene ble sendt til de samme institusjoner og organisasjoner som er listet opp ovenfor, med unntak av Ecohz AS og Energibrukerne. Departementet mottok i alt 14 høringsuttalelser, og disse er lagt ut på departementets hjemmeside.

Følgende 7 høringsinstanser ga realitetsuttalelser:

• Statnett SF

• DistriktsEnergi

• Energi Norge

• Hafslund Nett

• Hydro

• Lyse Elnett AS

• Nei til EU

Følgende 7 høringsinstanser hadde ikke merknader:

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Statistisk sentralbyrå

• Nord Pool AS

2.4.2 Hovedinntrykk fra høringene

Flere høringsinstanser, heriblant DistriktsEnergi og Energi Norge, er positive til innlemmelsen av forordningene i EØS-avtalen og gjennomføringen i norsk rett, og viser til fordelene med et harmonisert regelverk for å legge til rette for et velfungerende kraftmarked, og at norske aktører kan delta og bidra i dette. Flere er bekymret for tiden det tar å gjennomføre regelverket i Norge, og ønsker seg større grad av transparens og involvering i utarbeidelsen av rettsakter, vurderinger av EØS-relevans, samt arbeidet med EØS-tilpasninger. Noen høringsinstanser viser til at det kan være uklarheter og potensiell motstrid mellom forordningene og norsk regelverk, særlig på forskriftsnivå, ved en gjennomføring og mener det er behov for ytterligere vurderinger av dette.

Andre instanser, slik som Ferskvannsaksjonen, mener Stortinget bør utsette videre behandling av rettsakter knyttet til den tredje energimarkedspakken. Det vises blant annet til at det faglige utredningsgrunnlaget er mangelfullt, fravær av konsekvensanalyse, at det er fremmet et søksmål knyttet til innlemmelsen av tredje energimarkedspakke i EØS-avtalen som ikke er avsluttet, at rettsaktene er en trussel mot norsk kraftforedlende industri som er avhengig av en konkurransedyktig kraftpris, og at Norge fratas politisk styring over elektrisk kraft. Etter Nei til EUs syn innebærer innlemmelse en suverenitetsavståelse som må behandles etter Grunnloven § 115.

Høringsinstansenes syn er nærmere beskrevet nedenfor under punkt 6.3.

2.5 Forordninger som ikke er omfattet av EØS-komiteens beslutninger

2.5.1 Innledning

I tillegg til forordningene nevnt i punkt 1, som er omfattet av EØS-komiteens beslutninger av 11. desember 2020, har Kommisjonen vedtatt fire forordninger med hjemmel i forordning 714/2009 som er betegnet som nettkoder. For sammenhengens skyld er det inntatt en beskrivelse av disse, slik at samtlige av de vedtatte forordningene under forordning 714/2009 omtales. Kommisjonen har vedtatt følgende forordninger som «nettkoder»:

• Kommisjonsforordning (EU) 2016/631 om fastsettelse av en nettkode om krav for nettilknytning av generatorer (RfG)

• Kommisjonsforordning (EU) 2016/1388 om fastsettelse av en nettkode om nettilknytning av forbruk (DCC)

• Kommisjonsforordning (EU) 2016/1447 om fastsettelse av en nettkode om krav for nettilknytning av høyspent likestrømssystemer og produksjonsparker tilknyttet nettet via likestrømskabler (HVDC)

• Kommisjonsforordning (EU) 2017/2196 om fastsettelse av en nettkode om nødsituasjoner og gjenoppretting (ER)

Det er forutsatt i EØS-avtalen at rettsakter som faller innenfor avtalens virkeområde (EØS-relevante) skal innlemmes i avtalen gjennom beslutning i EØS-komiteen. Etter departementets vurdering må rettsaktene som fremmer grensekryssende handel med elektrisitet og like konkurransevilkår i utgangspunktet regnes som EØS-relevante. På den bakgrunn anses RfG, DCC og HVDC som EØS-relevante. Departementet har så langt ikke konkludert på om ER skal anses som EØS-relevant.

Kommisjonen har også vedtatt nærmere forordninger for det indre markedet for naturgass i EU i medhold av forordning 715/2009 (gasstransmisjonsforordningen). I Norge finnes det i dag ikke noe transmisjonsnett for gass. På bakgrunn av dette er departementets vurdering at de underliggende forordningene for gass ikke vil få betydning i Norge.

2.5.2 Forordningen om nødsituasjoner og gjenoppretting

Kommisjonsforordning (EU) 2017/2196 om fastsettelse av en nettkode om nødsituasjoner og gjenoppretting (ER) ble vedtatt 24. november 2017 og trådte i hovedsak i kraft 18. desember 2017 i EU. Noen av bestemmelsene trer i kraft 28. desember 2022. ER har som formål å opprettholde driftssikkerheten og forhindre at hendelser forårsaker utstrakte ubalanser eller utfall, samt å legge til rette for effektiv og rask gjenoppretting av systemet etter en nødsituasjon eller blackout.

ER stiller krav til at TSOene skal utarbeide to ulike beredskapsplaner, én for å beskytte kraftsystemet, og én for å raskt gjenopprette funksjonen i kraftsystemet dersom det har vært en blackout. TSOen skal orientere nasjonale myndigheter om innholdet i de to beredskapsplanene, og deler av innholdet skal også godkjennes av nasjonale myndigheter.

Planen for å beskytte kraftsystemet inneholder tekniske og organisatoriske tiltak som skal motvirke skade og opprettholde funksjonen i kraftsystemet. Planen skal tas i bruk dersom systemet er i en nødsituasjon eller dersom det viser seg å være nødvendig basert på en analyse av driftssikkerheten. Gjenopprettingsplanen skal inneholde prosedyrer for å spenningsette kraftsystemet igjen etter utfall. Det er også bestemmelser om prosedyrer for suspensjon av markedsaktiviteter i bestemte tilfeller. Videre er det bestemmelser om informasjonsutveksling, krav til kommunikasjonssystemer, samt testing av utstyr.

2.5.3 Forordningene om nettilknytning av generatorer og forbruk

Kommisjonsforordning (EU) 2016/631 om fastsettelse av en nettkode om krav for nettilknytning av generatorer (RfG) ble vedtatt 14. april 2016. Forordningen trådte i kraft 18. mai 2016 og kom til anvendelse fra 27. april 2019 i EU. Kommisjonsforordning (EU) 2016/1388 om fastsettelse av en nettkode om nettilknytning av forbruk (DCC) ble vedtatt 17. august 2016. Den trådte i kraft 7. september 2016 og kom til anvendelse fra 18. august 2019 i EU.

RfG og DCC er to av tre nettkoder om tilknytning. Hensikten er å bidra til at nettet utvikles på en effektiv og sikker måte og kan møte fremtidige utfordringer i kraftsystemet, blant annet knyttet til økt integrasjon av uregulerbar energiproduksjon (vind- og solkraft). RfG fastsetter tekniske funksjonskrav for alle nye produksjonsanlegg som skal tilknyttes nettet. Kravene avhenger av produksjonsanleggets størrelse. RfG definerer også oppgaver og ansvar for produsenter og nettselskaper når det gjelder selve tilknytningsprosessen. DCC fastsetter harmoniserte, tekniske funksjonskrav til nye uttakskunder som skal tilknyttes nettet, med fokus på industrikunder og distribusjonsnettoperatører (DSOer) med uttak fra transmisjonsnettet.

De to nettkodene retter seg først og fremst mot nye produksjonsanlegg og nye uttaksenheter som skal knyttes til nettet.

2.5.4 Forordning om nettilknytning av HVDC-systemer og produksjonsparker tilknyttet via likestrømskabler

Kommisjonsforordning (EU) 2016/1447 om fastsettelse av en nettkode om krav for nettilknytning av høyspent likestrømssystemer og produksjonsparker tilknyttet nettet via likestrømskabler (HVDC) ble vedtatt 26. august 2016. Den trådte i kraft 28. september 2016 og kom til anvendelse fra 8. september 2019 i EU.

HVDC er den tredje av tre nettkoder om nettilknytning. Formålet er å bidra til at nettet utvikles på en effektiv og sikker måte og kan møte fremtidige utfordringer i kraftsystemet, blant annet knyttet til økt integrasjon av uregulerbar energiproduksjon. Nettkoden fastsetter tekniske funksjonskrav for alle nye tilknytninger av HVDC-kabler og produsenter som skal tilknyttes nettet via DC-likestrømskabler. Dette kan være offshore vindkraftprodusenter. Nettkoden definerer også oppgaver og ansvar for produsenter og nettselskaper når det gjelder selve tilknytningsprosessen.